Álit

I. Kvörtun.

Hinn 26. október 2007 leitaði B, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd A, til heimilis að Æ, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir „athöfnum og framgöngu“ Tryggingastofnunar ríkisins gagnvart A.

Kvörtunin beinist í fyrsta lagi að þætti Tryggingastofnunar ríkisins í fjölmiðlaumfjöllun um mál sem tengist uppsögn stofnunarinnar á aðild A að samningi stofnunarinnar og Læknafélags Reykjavíkur. Eru þar gerðar athugasemdir við umfjöllun forstjóra stofnunarinnar og meinta upplýsingagjöf starfsmanna stofnunarinnar til fjölmiðla í tengslum við dómsmál A á hendur stofnuninni, en þegar kvörtunin barst umboðsmanni lá fyrir dómur Héraðsdóms Reykjavíkur í málinu, uppkveðinn 5. október 2007, sem nánar verður vikið að í kafla II. hér síðar. Á meðan á athugun umboðsmanns stóð lauk máli A gegn Tryggingastofnun ríkisins síðan með dómi Hæstaréttar Íslands 13. mars 2008.

Í kvörtun málsins er í öðru lagi fundi sérstaklega að því að A hafi aldrei fengið tækifæri til að tjá sig um þær ásakanir Tryggingastofnunar ríkisins sem fram koma í kæru stofnunarinnar til lögreglu þar sem stofnunin hafi ekki tilkynnt honum um að fyrirhugað væri að kæra hann til lögreglu.

Í kvörtuninni er málavöxtum lýst með þeim hætti að fjallað hafi verið um málið í öllum helstu fjölmiðlum og að sú umfjöllun hafi verið eingöngu út frá sjónarhóli Tryggingastofnunar ríkisins. Auk þess hafi atriði í kæru stofnunarinnar til ríkislögreglustjóra verið rakin ítarlega. Þá hafi forstjóri stofnunarinnar tjáð sig um málið í sjónvarpsfréttum Ríkisútvarpsins 24. október 2007. Telur lögmaður A að fjölmiðlar hafi haft undir höndum kæru stofnunarinnar til ríkislögreglustjóra í máli hans. Þá telur hann ljóst að starfsmenn stofnunarinnar hafi tjáð sig um mál A við fjölmiðla. Lögmaðurinn bendir á að stofnuninni hafi ekki verið heimilt að afhenda upplýsingar um mál A eða fjalla um það í fjölmiðlum og að slíkt sé brot á lögum af hálfu stofnunarinnar. Jafnframt segir hann að í ummælum og upplýsingum frá stofnuninni hafi falist rangfærslur, auk þess sem umfjöllunin hafi verið meiðandi í garð A.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 9. febrúar 2009.

II. Málavextir.

Af gögnum málsins má ráða að A hafi starfað sem sjálfstætt starfandi sérfræðingur í svæfingalækningum og sem slíkur verið aðili að samningi Tryggingastofnunar ríkisins og Læknafélags Reykjavíkur frá 21. desember 2004, um lækningar utan sjúkrahúsa fyrir sjúkratryggða samkvæmt þágildandi lögum nr. 117/1993, sbr. lög nr. 100/2007, sjá nú IV. kafla laga nr. 112/2008, um sjúkratryggingar.

Með bréfi, dags. 28. júní 2007, tilkynnti Tryggingastofnun ríkisins A að stofnunin segði upp samningnum gagnvart honum frá og með 15. júlí 2007 með vísan til uppsagnarákvæðis í samningnum og vegna brota hans á ákvæði 3. mgr. 11. gr. samningsins, þar sem sagði að væri um „stórkostlegt misferli hjá lækni að ræða, [gæti Tryggingastofnun ríkisins] fyrirvaralaust sagt upp samningnum gagnvart honum“. Var honum jafnframt tilkynnt í bréfinu að stofnunin hefði kært mál hans til lögreglu og fylgdi bréfinu afrit af kæru stofnunarinnar til ríkislögreglustjóra, dags. 28. júní 2007.

Í kjölfar uppsagnar Tryggingastofnunar ríkisins á samningnum höfðaði A eins og áður segir mál á hendur stofnuninni fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur og krafðist þess að uppsögnin yrði ógilt með dómi. Með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur, uppkveðnum 5. október 2007, var fallist á kröfu A um ógildingu uppsagnarinnar. Eftir að dómur héraðsdóms féll var fjallað um hann og málefni A og tryggingastofnunar almennt í fjölmiðlum en kvörtun A fylgdu nokkur gögn sem tengjast athugasemdum hans um framgöngu stofnunarinnar í tengslum við umfjöllun fjölmiðla um mál hans. Þeirra á meðal var útprentun af frétt vefmiðilsins Vísis, www.visir.is, sem ber með sér að vera texti fréttar sem birtist í hádegisfréttum Stöðvar 2 hinn 22. október 2007. Fyrirsögn fréttarinnar var: „Hélt áfram að rukka TR þrátt fyrir kæru“. Inngangsorð hennar hljóðuðu svo:

„Svæfingalæknir, sem uppvís varð að fjárdrætti af Tryggingastofnun með fölsuðum reikningum hélt, áfram að rukka stofnunina þar til gripið var til þess að reka hann af samningi.“

Meginmál fréttarinnar hljóðaði svo:

„Upp komst um svik læknisins í fyrrasumar og varða þau vinnu við svæfingar hjá tannlæknum á árunum 2005 og 2006. Málið var þegar kært til efnahagsbrotadeildar Ríkislögreglustjóra þar sem stofnunin telur að hann hafi dregið sér allt að 12 milljónir króna með 283 fölsuðum reikningum. Auk þess hafi hann látið viðskiptavini sína greiða margfalt verð miðað við þjónustu og falsað reikninga fyrir aðgerðir sem aldrei voru framkvæmdar. Einn sólarhringinn voru skráðar vinnustundir hans 28. Þrátt fyrir kæruna og rannsókn lögreglu hélt hann áfram að rukka stofnunina sem greip til þess ráðs í sumar að segja samningnum einhliða upp. Hann höfðaði mál fyrir héraðsdómi vegna uppsagnarinnar og vann það. Þeirri niðurstöðu ætlar Tryggingastofnun að áfrýja til Hæstaréttar og getur læknirinn ekki haldið áfram að rukka stofnunina á meðan. Þá er þess vænst innan Tryggingastofnunar að Ríkislögreglustjóri ljúki rannsókn sinni sem fyrst og að ákæruvaldið ákæri manninn fyrir fjársvik svo stofnunin geti endanlega hrist hann af sér, eins og það var orðað í Tryggingastofnun í morgun.“

Í kvörtuninni voru einnig gerðar athugasemdir við ummæli þáverandi forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins í fréttum Ríkissjónvarpsins hinn 24. október 2007. Samkvæmt nánari upplýsingum sem umboðsmaður Alþingis aflaði í tilefni af kvörtuninni kom forstjóri tryggingastofnunar fram í viðtali í seinni fréttatíma Ríkissjónvarpsins hinn 24. október 2007 og tjáði sig um niðurstöðu héraðsdóms í máli A gegn stofnuninni. Ég tel ekki ástæðu til þess að fjalla sérstaklega um efni fréttarinnar að öðru leyti en því að taka orðrétt upp þann hluta viðtalsins við forstjóra tryggingastofnunar sem hefur haft þýðingu fyrir athugun umboðsmanns Alþingis á kvörtuninni. Á meðal þess sem forstjórinn hafði að segja um málið var eftirfarandi:

„Einhvern veginn finnst mér eins og hálf þjóðin hlæi nú að þessum dómi. En dómstólar hafa sagt sitt og við höfum áfrýjað og trúum ekki öðru en að við vinnum það í Hæstarétti.“

Síðar sagði forstjórinn eftirfarandi í framhaldi af því að fréttamaður hafði haft eftir honum í endursögn að með dóminum þætti forstjóranum hafa skapast einkennileg staða:

„Ja, hvernig er það á vinnustað ef einstaklingur stelur tug eða tugum milljóna? Á að dæma viðkomandi til þess að vera áfram í starfi bara? Þó að vinnuveitandi vilji láta hann fara?“

Kvörtun A til mín fylgdu einnig útprentanir af tveimur fréttum af vef Ríkisútvarpsins, www.ruv.is. Þær voru báðar dagsettar 24. október 2007. Var þar annars vegar um að ræða frétt sem að hluta til byggðist á framangreindu sjónvarpsfréttaviðtali við forstjóra tryggingastofnunar. Engar beinar tilvitnanir komu þó þar fram í hann né voru höfð eftir honum beint eða óbeint þau orð úr viðtalinu við hann sem vitnað er til hér ofar. Fréttir þessar sneru annars vegar að málefnum A og tryggingastofnunar og hins vegar að annarri kæru stofnunarinnar á hendur öðrum lækni og almennt um fjármálamisferli í almannatryggingakerfinu og úrræði stjórnvalda til varnar slíku. Ég tel ekki þurfa að taka sérstaklega upp efni þessara tveggja frétta.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og Tryggingastofnunar ríkisins.

Í tilefni af kvörtun A ritaði umboðsmaður Alþingis Tryggingastofnun ríkisins bréf, dags. 4. desember 2007. Þar gerði umboðsmaður stofnuninni grein fyrir kvörtun A, að hverju hún beindist og rakti efni hennar. Þá vitnaði hann til sömu hluta úr viðtali fréttamanns Ríkissjónvarpsins við forstjóra stofnunarinnar frá 24. október 2007, sem tekin eru upp í kafla II hér að ofan sem og til fyrrnefndrar fréttar fréttastofu Stöðvar 2 og Vísis. Tók umboðsmaður fram að hann fengi ekki séð að þau orð sem vitnað væri til í fréttum Stöðvar 2 og Vísis yrðu skilin á annan veg en að höfundur fréttarinnar hefði við vinnslu hennar átt samtal um málið við einhvern starfsmann Tryggingastofnunar ríkisins sem hefði látið þau falla. Umboðsmaður Alþingis óskaði eftir ákveðnum upplýsingum og skýringum tryggingastofnunar, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, annars vegar um þá ákvörðun stofnunarinnar að kæra mál A til lögreglu, en hins vegar um aðkomu stofnunarinnar og starfsmanna hennar að fjölmiðlaumfjöllun um mál A. Að því er fyrra atriðið snertir beindi umboðsmaður þremur spurningum til stofnunarinnar, sem voru svohljóðandi:

„1. Hvaða sjónarmið og atvik lágu til grundvallar þeirri ákvörðun tryggingastofnunar að leggja fram kæru á hendur [A] til lögreglu og þar með að grípa til úrræðis umfram það sem greinir í þeim samningi sem lá til grundvallar réttarsambandi aðila? Ég tek fram að ég óska eftir að stofnunin afhendi mér þau gögn sem hún telur að skipt hafi máli um þessa ákvörðun hennar.

2. Var [A] á einhverju stigi málsins tilkynnt um að fyrirhugað væri að kæra meint brot hans til lögreglu með þeim hætti sem stofnunin síðar gerði eða honum gefinn kostur á að tjá sig um þær ásakanir sem þar eru settar fram á hendur honum?

3. Hafi stofnunin ekki tilkynnt [A] um framangreinda kæru eða gefið honum kost á að tjá sig, óska ég eftir því að stofnunin lýsi afstöðu sinni til þess að hvaða leyti sú málsmeðferð hafi samræmst þeim grundvallarreglum sem 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 byggja á. Bendi ég í því sambandi á að ákvæði stjórnsýslulaga fela að þessu leyti í sér lögfestingu á óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins sem hafa víðtækara gildissvið en stjórnsýslulögin, sbr. 2. mgr. 1. gr. þeirra laga.“

Umboðsmaður Alþingis rakti síðan að til þess að geta tekið ákvörðun um það hvort ástæða væri til að hann tæki athugasemdir lögmannsins við fjölmiðlaumfjöllun í tengslum við mál A til frekari meðferðar væri nauðsynlegt að upplýst yrði eins nákvæmlega og unnt væri hver þáttur starfsmanna Tryggingastofnunar ríkisins hefði verið í fjölmiðlaumfjöllun um umrætt mál. Af því tilefni fór umboðsmaður þess á leit við stofnunina að hún léti honum í té gögn eða veitti honum nánari upplýsingar og skýringar um tiltekin atriði í því sambandi, en um það sagði svo í bréfi umboðsmanns:

„4. Ég óska þess að vera upplýstur um hversu oft forstjóri eða aðrir starfsmenn Tryggingastofnunar ríkisins hafa rætt framangreint mál eða mál því tengd við fjölmiðla eða með öðrum hætti látið fjölmiðlum í té upplýsingar um það. Ég óska þess þá að fram komi hvenær slík samtöl hafa átt sér stað, við hvaða fjölmiðla var rætt, hver hafi átt frumkvæðið að slíkum viðræðum. Jafnframt óska ég eftir að mér verði afhend öll þau gögn sem fyrir liggja hjá stofnuninni um þessi samskipti.

5. Að því marki sem fjölmiðlum hafa verið veittar upplýsingar um málið samkvæmt ákvörðun eða fyrirmælum forstjóra eða eftir atvikum annarra starfsmanna stofnunarinnar óska ég eftir því að mér verði veittar skýringar um hvaða ástæður lágu að baki slíkri ákvörðun. Hafi slíkar ákvarðanir verið teknar, óska ég einnig eftir því að stofnunin lýsi viðhorfi sínu til þess hvort, og þá að hvaða leyti, slík upplýsingagjöf hafi samræmst ákvæði 2. málsl. 4. mgr. 52. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, svo og ákvæði 18. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

6. Ef ekki liggja fyrir upplýsingar um það hvort forstjóri eða starfsmenn stofnunarinnar hafi tekið með beinum hætti ákvarðanir um upplýsingagjöf vegna þeirra atriða sem kvörtun [A] til mín beinist að til fjölmiðla eða annarra aðila, óska ég eftir því að mér verði gerð grein fyrir því hvort og þá með hvaða hætti stofnunin hafi gert ráðstafanir til að upplýsa um með hvaða hætti slíkar upplýsingar hafi borist fjölmiðlum.

7. Ég fer að lokum fram á það að stofnunin láti í ljós afstöðu sína til þess hvort og þá hvernig hin tilvitnuðu ummæli sem forstjóri stofnunarinnar lét falla í framanröktu viðtali við hann í fréttum Ríkissjónvarpsins 24. október sl. fái samrýmst þeirri meginreglu 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1944, um að hver sá sem er borinn sökum um refsiverða háttsemi skuli talinn saklaus þar til sekt hans hefur verið sönnuð. Ég vek í þessu sambandi athygli stofnunarinnar á áliti mínu frá 30. desember 2003, í máli nr. 3786/2003, en þar fjallaði ég um þær skyldur opinberra starfsmanna sem leiða af fyrrgreindu ákvæði stjórnarskrár og efnislega samsvarandi ákvæði mannréttindasáttmálans og laga nr. 62/1994. Í áliti mínu var meðal annars rakið að skýra bæri þessi ákvæði með þeim hætti að það kynni að brjóta í bága við fyrirmæli þessara ákvæða ef handhafar opinbers valds lýstu mann sekan um refsiverðan verknað áður en sekt hans hefði verið slegið fastri með dómi. Við mat á því hvort tiltekin yfirlýsing stjórnvaldshafa um háttsemi einstaklings bryti í bága við reglu þessara ákvæða yrði einkum að horfa til þeirra orða sem notuð væru í viðkomandi yfirlýsingu. Þá yrði við mat á inntaki þeirra að taka tillit til atvika hverju sinni og horfa til þess hvar og hvernig þau voru fram sett og af hvaða tilefni.“

Svör Tryggingastofnunar ríkisins við fyrirspurnum umboðsmanns Alþingis bárust með bréfi, dags. 14. janúar 2008. Bréfinu fylgdu nokkur gögn, meðal annars um frekari umfjöllun fjölmiðla um mál A og tryggingastofnunar en áður lágu fyrir samkvæmt gögnum málsins og einnig um almenna umfjöllun fjölmiðla um tryggingamisferli gagnvart almannatryggingum og atriði því tengd. Sú umfjöllun sem efnislega mátti ráða að væri um málefni A og tryggingastofnunar var nafnlaus og hafði öll átt sér stað eftir að héraðsdómur féll í máli A gegn tryggingastofnun. Þar var til dæmis um að ræða forsíðufrétt Fréttablaðsins frá 22. október 2007.

Í bréfi Tryggingastofnunar ríkisins var enn fremur vikið að þætti stofnunarinnar í umfjöllun fjölmiðla og því svarað hversu oft forstjóri eða aðrir starfsmenn tryggingastofnunar hefðu rætt mál A eða tengd mál við fjölmiðla. Um það sagði svo í bréfinu:

„Tryggingastofnun getur upplýst að þáverandi forstjóri TR og forstöðumaður Eftirlits TR urðu fyrir svörum fréttamanna svo sem hér verður nánar rakið [...]. Rétt þykir að taka fram, að fréttaflutningur fór ekki fram, fyrr en eftir að dómur hafði gengið í Héraðsdómi Reykjavíkur í máli svæfingarlæknisins. Afar ólíklegt er að nokkrir aðrir innan TR hafi tjáð sig um málið, en í stofnuninni starfa 200 manns.

Í framhaldi af alþjóðlegri ráðstefnu um bóta- og tryggingasvik 22. maí 2007 hafði [X] fréttamaður á Fréttablaðinu samband við forstöðumann Eftirlits TR, [Y] og í kjölfarið fjallaði hann nokkuð um bóta-og tryggingasvik. Á ráðstefnunni kom skýrt fram að bóta- og tryggingasvik eru alvarlegt þjóðfélagslegt vandamál í nágrannalöndum okkar og grafa undan velferðakerfinu. Í kjölfar ráðstefnunnar hafði [X] ítrekað samband við [Y] til að fræðast um bóta- og tryggingasvik og eftirlit með þeim og óskaði eftir að fá að fylgjast með fréttum úr Eftirliti TR. Það var tilefni þess að forstöðumaður Eftirlits TR afhenti [X] meðfylgjandi yfirlitsblað 3. október sl., sem innihélt í grófum dráttum staðreyndir í máli svæfingarlæknisins að fengnu samþykki forstjóra TR. Eins og yfirlitsblaðið ber með sér var svæfingarlæknirinn ekki nafngreindur og minni upplýsingar koma fram á yfirlitsblaðinu heldur en í dómi Héraðsdóms Reykjavíkur, sem áður hefur verið nefndur. Sem fyrr segir afhenti forstöðumaður Eftirlits [Y] yfirlitið 3. október sl., en umfjöllunin í Fréttablaðinu fór fram mánudaginn 22. október sl.

Fréttablaðið birti forsíðugrein um mál svæfingarlæknisins mánudaginn 22. október sl. Þann dag hafði [Z] fréttamaður hjá Morgunblaðinu samband við forstöðumann Eftirlits TR, sem þá var staddur erlendis, og spurði hann almennt um bóta- og tryggingasvik, svo og um mál svæfingalæknis. Hvað varðaði mál svæfingarlæknis sagði forstöðumaður Eftirlits TR að hann hefði ekki neinu við frétt Fréttablaðsins að bæta, en svaraði almennum spurningum fréttamanns um tryggingasvik og eftirlit. Sama dag hafði annar fréttamaður samband við forstöðumann Eftirlits, telur forstöðumaðurinn að það hafi verið fréttamaður á Stöð 2, og spurði um mál svæfingarlæknis. Forstöðumaður Eftirlits sagði þá, sem fyrr, að hann hefði engu við frétt Fréttablaðsins að bæta. Í þessum þremur tilfellum samskipta forstöðumanns Eftirlits TR við framangreinda fjölmiðla var svæfingarlæknirinn aldrei nefndur á nafn, fjöldi reikninga var ekki nefndur og engar upplýsingar gefnar um málið umfram það sem gefur að líta á meðfylgjandi yfirlitsblaði, sem forstöðumaður Eftirlits lét [X], fréttamanni á Fréttablaðinu í té.

Fréttamaðurinn [Þ], Vísir.is/Bylgjan hafði einu sinni samband við þáverandi forstjóra TR.

Þáverandi forstjóri TR taldi það skyldu sína að svara fréttamanni sem spurði hvernig stofnunin brygðist við ef hún hefði grun um að menn brytu ákvæði samninga. Sjá meðfylgjandi viðtal við þáverandi forstjóra frá 24. október sl.

Þáverandi forstjóri TR taldi sig ekki vera að brjóta trúnað eða þagnarskyldu með því að svara fréttamanni, enda var svæfingarlæknirinn ekki nafngreindur og engar upplýsingar komu fram í viðtalinu sem ekki lágu þá þegar fyrir opinberlega, sjá margnefndan héraðsdóm.

TR er ljóst að þrátt fyrir að upplýsingar hafi verið gerðar opinberar kunna að vera takmarkanir á því að lögum hvernig stofnunin fer með þær eða vinnur úr þeim. TR telur hins vegar að þessara skyldna hafi verið gætt skv. ofangreindu, sbr. til hliðsjónar grunnrök þagnarskyldureglna sem hvíla á opinberum starfsmönnum og ákvæði laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.“

Með ofangreindu svarbréfi Tryggingastofnunar ríkisins fylgdi ódagsett skjal, sem samkvæmt efni sínu og lýsingu í tilvitnuðum hluta bréfs stofnunarinnar hér að framan virðist vera það „yfirlitsblað“ sem fram kemur í svari stofnunarinnar að hafi verið afhent blaðamanni hinn 3. október 2007. Yfirskrift þess er: „Um kæru til lögreglu vegna svæfingalæknis“. Í því er greint frá dagsetningu kæru og „umfangi máls“ sem sagt er vera um 12 milljónir króna. „Eðli máls“ er sagt vera „meintar rangar reikningsfærslur“ og tímabilið „tvö ár, eða frá ársbyrjun 2005 til ársloka 2006“. „Starf og starfsvettvangur kærða“ er tilgreint sem „svæfingalæknir á höfuðborgarsvæði“. Síðan segir orðrétt í skjalinu, um „málsatvik og tilefni kæru“:

„TR gerir alvarlegar athugasemdir við reikningsgerð vegna svæfingalæknisins á sjúklingum tannlækna. TR gerir hinsvegar engar athugasemdir vegna svæfinga hjá sérgreinalæknum. Svæfingalæknirinn sem er kærður hefur svæft hjá tannlæknum í 4 ár, en mynstur reikninga breytist í ársbyrjun 2005. Tímalengd svæfinga er óeðlileg að mati TR og sker sig úr í samanburði við aðra svæfingalækna. Mjög mikill munur er á tíma skráðum í sjúkraskrár og þeim tíma sem læknirinn rukkar sjúklinga og TR fyrir en frávik nema allt að mörg hundruðum prósenta. Þá er rukkað fyrir allt að 28 klst. vinnu innan daga.“

Fyrirspurn umboðsmanns Alþingis um þær ástæður sem hefðu legið að baki upplýsingagjöfinni, að því marki sem hún hefði farið fram, svaraði tryggingastofnun svo:

„Tryggingastofnun veitti fjölmiðlum upplýsingar eftir að dómur gekk í máli svæfingarlæknisins [A] gegn TR þann 5. október 2007. Umræddur dómur er birtur á heimasíðu héraðsdómstólanna, domstolar.is, án nafnhreinsunar. Meginástæður upplýsingagjafar TR til fjölmiðla er að upplýsa um eftirlitsskyldur TR með áherslu á forvarnargildi slíkra upplýsinga. Tryggingastofnun sem ráðstafar 1/5 hluta fjárlaga telur það mikilvægt að upplýsa almenning um það að stofnunin hefur sem stjórnvald ákveðnar eftirlitsskyldur um það hvernig hún rækir sitt eftirlitshlutverk. TR lét fjölmiðlum ekki í té afrit af kæru til Ríkislögreglustjóra. Þess skal til fróðleiks getið, að þann dag sem kæran var send til svæfingarlæknisins var lögfræðingur Eftirlits TR í símasambandi við lögfræðing hans sem óskaði eftir afriti af kæru og uppsögn á samningi. Lögmanninum var tilkynnt að þær starfsreglur giltu í TR að slík gögn væru ekki afhent öðrum en þeim er málið varðaði og fékk lögfræðingurinn því hvorki afhent uppsagnarbréf TR til svæfingarlæknisins né afrit af kæru til lögreglu. Tryggingastofnun ítrekar að í stofnuninni er farið með upplýsingar um kærugögn sem trúnaðarmál og gildir það einnig í þessu máli.

Þáverandi forstjóri TR kannast við að haft hafi verið sambandi við hann af fjölmiðlum, en hann hafi ekki haft frumkvæði að slíku. Hann hafi talið það skyldu sína að svara spurningum fréttamanna en gætt þess að einungis þær upplýsingar kæmu fram, sem þegar lágu fyrir við uppkvaðningu héraðsdómsins.

Hvorki þáverandi forstjóri TR né forstöðumaður Eftirlits TR kannast við að hafa viðhaft þau ummæli sem vitnað er til í frétt [Þ].

Það er ítrekað að kæra á hendur svæfingarlækninum var ekki afhent fjölmiðlum. Hún var ekki einu sinni afhent lögmanni hans, sbr. það sem fram kemur hér að framan. Meðfylgjandi eru punktar sem forstöðumaður Eftirlits TR lét [X] fréttamanni á Fréttablaðinu í té, 3. október sl. Umfjöllun blaðsins fór ekki fram fyrr en 22. október sl. Þessir punktar voru einungis afhentir þessum eina blaða/fréttamanni og það eina sem látið var af hendi af TR. Upplýsingarnar sem forstöðumaður Eftirlits setti á blað, eru ekki jafn ítarlegar og þær upplýsingar sem fram koma í títtnefndum dómi Héraðsdóms.

Upplýsingar um mál svæfingarlæknisins, þar á meðal nafn hans og kæra TR til lögreglu komu fram í dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í máli hans á hendur TR. Fjölmiðlar fylgjast rétt eins og aðrir með því sem fram fer í dómsölum. Því ætti það ekki að koma svæfingarlækninum á óvart að upplýsingar í dómnum yrðu fréttaefni og tilefni frekari umfjöllunar, enda dómurinn hvorki nafnhreinsaður né réttarhöldin fyrir luktum dyrum. Það þarf heldur ekki að koma á óvart að fréttamenn hefðu samband við TR í kjölfarið. Staðreyndin er hins vegar sú, að fréttamenn fengu ekkert meiri upplýsingar hjá TR en þeir höfðu þegar í höndunum í framangreindum dómi, upplýsingarnar voru ef eitthvað er minni, því af hálfu TR var svæfingarlæknirinn t.d. ekki nafngreindur.

Af hálfu Tryggingastofnunar var þess vandlega gætt hvernig upplýsingar voru settar fram, sjá meðfylgjandi upplýsingablað frá forstöðumanni Eftirlits TR.

Innan Tryggingastofnunar er það eftir atvikum forstjóri og forstöðumenn sem tjá sig um mál við fjölmiðla og var þetta mál engin undantekning. TR kappkostar að málflutningur stofnunarinnar sé trúverðugur. Forstöðumenn geta falið undirmönnum sínum að svara telji þeir þá betur til þess fallna vegna þekkingar á málum, m.a. af vinnslu þeirra. Í þessu tiltekna máli er það ítrekað að TR er ekki kunnugt um að aðrir hafi setið fyrir svörum fréttamanna en þáverandi forstjóri TR og forstöðumaður Eftirlits TR. TR telur það felast m.a. í ábyrgð forstjóra og forstöðumanna að meta hvaða upplýsingar eru látnar af hendi í hverju máli.

Tryggingastofnun hefur ekki skýringu á því ef texti fréttamannsins [Þ] er í samræmi við kæru til Ríkislögreglustjóra nema að textanum svipi til þess sem lesa má í dómi Héraðsdóms Reykjavíkur sem ítrekað hefur verið nefndur hér að framan. Það skal enn og aftur tekið fram, að fjölmiðlar fengu ekki afrit af kærunni, ekki heldur lögmaður kærða. Kæran var boðsend Ríkislögreglustjóra og send kærða í ábyrgðarpósti. Einungis þessir tveir aðilar höfðu kæruna í höndum utan Tryggingastofnunar.“

Fyrirspurn umboðsmanns Alþingis um hvort og þá með hvaða hætti stofnunin hefði gert ráðstafanir til að upplýsa hvernig upplýsingar hefðu borist fjölmiðlum svaraði tryggingastofnun á þann hátt að upplýsingagjöf stofnunarinnar hefði ekki farið fram úr því sem ráða hefði mátt af dómi héraðsdóms í máli A gegn stofnuninni. Enn fremur sagði að fyrrverandi forstjóri kannaðist ekki við að hafa látið falla þau ummæli sem fram komu í niðurlagi fréttar Stöðvar 2 og vefsíðunnar visir.is hinn 22. október 2007, sem áður voru tilfærð og vitnað var sérstaklega til í bréfi umboðsmanns til stofnunarinnar. Af hálfu Tryggingastofnunar ríkisins var einnig talið útilokað að þessi ummæli hefðu verið viðhöfð af nokkrum starfsmanni stofnunarinnar og tekið fram að stofnunin kappkostaði að gætt væri háttvísi í töluðu og rituðu máli.

Síðustu fyrirspurn umboðsmanns, um það hvort og þá hvernig, framangreind ummæli forstjóra stofnunarinnar í sjónvarpsviðtalinu 24. október 2007 fengju samrýmst meginreglunni um að hver sá sem er borinn sökum um refsiverða háttsemi skuli talinn saklaus þar til sekt hans hefur verið sönnuð, svaraði stofnunin á eftirfarandi hátt:

„Tryggingastofnun telur að með þeirri atburðarrás sem fór af stað í kjölfar fjölmiðlaumræðu um málefni svæfingarlæknisins hafi verið of langt gengið í orðavali, en það er ekki á forræði TR að hafa taumhald á orðavali fréttamanna. Orðalag sem lýst er hér að ofan, úr frétt [Þ], myndi væntanlega ekki teljast í samræmi við háttvísiskyldur opinberra starfsmanna og kannast starfsmenn Tryggingastofnunar ekki við að hafa viðhaft tilgreind tilvitnuð ummæli.

TR er enn fremur ljóst að mikilvægt er að haga orðavali í samskiptum við fjölmiðla og aðra í fullu samræmi við þá meginreglu stjórnarskrárinnar að hver sá sem sé borinn sökum um refsiverða háttsemi skuli talinn saklaus þar til sekt hans hefur verið sönnuð. Vegna fréttar sem greint er frá í fyrirspurnarbréfi umboðsmanns 24. október 2007 vill TR taka fram að þáverandi forstjóri TR leggur á það áherslu að í umræddri frétt hafi í meginatriðum verið komið á framfæri þeim upplýsingum sem þegar höfðu birst í dómi Héraðsdóms frá 5. okt. 2007, þ.e. að það væri afstaða stofnunarinnar að brot hefðu átt sér stað, þótt þau væru enn ekki sönnuð fyrir dómi.

Þáverandi forstjóri telur að það orðalag sem notað var í fréttinni hafi líklega ekki verið í fullu samræmi við umrædda reglu stjórnarskrárinnar. Rétt hefði verið að setja frekari fyrirvara við fullyrðingu um sekt.

Eftirlitsþátturinn er mikilvægur í starfsemi Tryggingastofnunar. Það er afar mikilvægt fyrir stofnunina að það sé almennt þekkt að stofnunin leggi aukna áherslu á þann þátt og ekki síður að almenningur og aðrir þekki til þess hvernig stofnunin rækir hlutverk sitt.

Að endingu skal tekið fram af hálfu Tryggingastofnunar að í stofnuninni er fullur vilji til að bæta verklag þannig að ekki reyni á sambærileg atriði aftur.“

Með bréfi, dags. 16. janúar 2008, sendi umboðsmaður Alþingis lögmanni A afrit af svarbréfi Tryggingastofnunar ríkisins og gaf honum kost á að gera athugasemdir við svör stofnunarinnar. Lögmaðurinn gerði það með bréfi, dags. 29. janúar 2008. Vakti hann athygli á því að tryggingastofnun hefði ekkert aðhafst til að „leiðrétta fréttaflutninginn“, en um það sagði nánar tiltekið í bréfi hans:

„[...] Augljóst er að telji stofnunin sig ekki bera ábyrgð á umfjöllun fjölmiðla um tiltekin mál eða ákvarðanir sem stofnunin hefur tekið ber hún engu að síður ábyrgð á að rétt sé farið með þær upplýsingar sem hún hefur veitt fjölmiðlum aðgang að í einstökum málum. Ber hún því ábyrgð á að koma að leiðréttingum og athugasemdum sé um rangfærslur og meiðandi ummæli að ræða.“

Þá gagnrýndi lögmaðurinn það sem fram kom í bréfi Tryggingastofnunar ríkisins til umboðsmanns að þáverandi lögmanni A hefði verið synjað um að fá afhent afrit af „ákvörðunum stofnunarinnar um uppsögn af samningi aðila og kæru stofnunarinnar til lögreglu“ á hendur A. Lögmaðurinn vakti í þessu sambandi athygli á „grundvallar misskilningi Tryggingastofnunar [ríkisins] varðandi meðferð trúnaðargagna gagnvart lögmönnum sem koma fram fyrir hönd skjólstæðinga sinna samkvæmt umboði“. Taldi hann þessar ákvarðanir tryggingastofnunar aðfinnsluverðar. Í bréfi lögmannsins kom einnig fram að umbjóðandi hans hefði ekki séð yfirlitsblaðið sem Tryggingastofnun ríkisins afhenti fréttamanni 3. október 2007 og gagnrýndi það að starfsmenn stofnunarinnar afhentu fréttamönnum slík yfirlit um einstök mál „sem deilt [væri] um fyrir dómstólum áður en dómur [félli]“.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Kvörtun máls þessa beinist í grundvallaratriðum að samskiptum starfsmanna Tryggingastofnunar ríkisins við fjölmiðla í tilefni af málsmeðferð stofnunarinnar gagnvart A sem lauk með uppsögn á samningi hans við stofnunina 28. júní 2007 og ákvörðun stofnunarinnar um að kæra meintar refsiverðar athafnir A til lögreglunnar með bréfi, dagsettu sama dag. Það skal áréttað að í þessu máli er af minni hálfu ekki fjallað um lögmæti þeirrar málsmeðferðar sem lauk með uppsögn umrædds samnings, enda hefur sá þáttur málsins hlotið endanlega umfjöllun í Hæstarétti Íslands, sbr. Hrd. 13. mars 2008, mál nr. 518/2007. Eins og kvörtun máls þessa er fram sett og í ljósi fyrirliggjandi gagna og skýringa Tryggingastofnunar ríkisins til umboðsmanns Alþingis hef ég nánar tiltekið ákveðið, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 að einskorða athugun mín á máli A við eftirfarandi atriði:

Í fyrsta lagi hvort ráða megi af gögnum málsins að Tryggingastofnun ríkisins og starfsmenn hennar hafi almennt séð gengið lengra í upplýsingagjöf og samskiptum sínum við fréttamenn en þeim hafi verið heimilt að lögum. Í þessu sambandi rek ég í kafla IV.2 þau almennu lagasjónarmið sem horfa verður til þegar stjórnvöld veita fjölmiðlum upplýsingar um starfsemi sína, þ. á m. um einstök mál.

Í öðru lagi hvort Tryggingastofnun ríkisins hafi verið heimilt að afhenda fjölmiðlum ódagsett yfirlitsblað þar sem fram kom lýsing á helstu atvikum í máli A, sjá kafla IV.3.

Í þriðja lagi hvort þáverandi forstjóri Tryggingastofnunar ríkisins hafi í viðtali við Ríkissjónvarpið 24. október 2007 viðhaft ummæli sem telja verður að hafi verið í ósamræmi við grundvallarreglu 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994, sjá kafla IV.4.

Í fjórða lagi hvort Tryggingastofnun hafi verið skylt að veita A kost á að koma að sínum sjónarmiðum í tilefni af ákvörðun stofnunarinnar frá 28. júní 2007 að vísa máli hans til lögreglu, og ef svo er, hvort stofnunin hafi gætt að þeim rétti A, sjá kafla IV.5.

Í fimmta lagi hvort Tryggingastofnun ríkisins hafi verið heimilt að synja lögmanni Aum afrit af uppsögn á samningi stofnunarinnar við A og af kærubréfi stofnunarinnar til lögreglu, þar sem ekki lægi fyrir umboð A til lögmannsins, sjá kafla IV.6.

2. Almennt um upplýsingagjöf stjórnvalda til fjölmiðla að virtum ákvæðum laga um þagnarskyldu og meginreglu um upplýsingarétt almennings.

Tryggingastofnun ríkisins er opinbert stjórnvald, sbr. I. kafla laga nr. 100/2007, um almannatryggingar. Starfsmenn stofnunarinnar eru ríkisstarfsmenn í merkingu laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og forstjóri hennar embættismaður í merkingu 13. tölul. 1. mgr. 22. gr. sömu laga. Í störfum sínum er starfsmönnum stofnunarinnar skylt að gæta þagmælsku um atriði er þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum, fyrirmælum yfirmanna eða eðli málsins, sbr. fyrri málsl. 18. gr. laga nr. 70/1996. Þagnarskylda starfsmanna Tryggingastofnunar ríkisins er sérstaklega áréttuð í 2. málsl. 4. mgr. 52. gr. áðurnefndra laga nr. 100/2007, um almannatryggingar. Af þessum lagareglum leiðir að almennt séð ber starfsmönnum Tryggingastofnunar ríkisins að gæta trúnaðar í samskiptum sínum við skjólstæðinga stofnunarinnar, þ. á m. í samskiptum við þá sérfræðinga sem eiga í réttarsambandi við stofnunina á grundvelli samninga sem stofnunin gerði áður á sviði sjúkratrygginga samkvæmt lögum nr. 100/2007, sbr. nú IV. kafla laga nr. 112/2008, um sjúkratryggingar.

Í störfum sínum þurfa stjórnvöld iðulega að eiga samskipti við fjölmiðla og kann þeim eftir atvikum að vera skylt að veita aðgang að upplýsingum um starfsemi sína, m.a. um tiltekin mál. Nánar er nú kveðið á um reglur þessa efnis í upplýsingalögum nr. 50/1996. Samkvæmt fyrri málsl. 1. mgr. 3. gr. laganna er það meginregla að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita almenningi, þ. á m. fjölmiðlum, aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr. Ef réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum er fyrir hendi þá takmarka almenn ákvæði laga um þagnarskyldu, s.s. þau sem að framan eru rakin úr lögum nr. 70/1996 og lögum nr. 100/2007, ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögum þessum, sbr. síðari málsl. 3. mgr. 2. gr. laga nr. 50/1996.

Við úrlausn á því hvort Tryggingastofnun ríkisins hafi í máli A gengið lengra en heimilt var að lögum við upplýsingagjöf til fjölmiðla í október 2007 verður samkvæmt framangreindu að horfa til samspils á milli ákvæða laga um þagnarskyldu sem hvíldu á starfsmönnum stofnunarinnar og meginreglna upplýsingalaga um rétt almennings, þ. á m. fjölmiðla, til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda. Þarna kann því annars vegar að reyna að nokkru marki á vernd manna til friðhelgi einkalífs, sbr. ákvæði 71. gr. stjórnarskrárinnar, sem ákvæði laga um þagnarskyldu stjórnvalda er meðal annars ætlað að tryggja, og hins vegar réttar almennings til aðgangs að upplýsingum og gögnum í opinberri stjórnsýslu, sem nýtur í meginatriðum verndar tjáningarfrelsisákvæðis 73. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. til hliðsjónar Hrd. 2002 bls. 1024, mál nr. 397/2001. Af þessu leiðir að mikilvægt er að stjórnvöld hagi starfsemi sinni og innra skipulagi með þeim hætti að skýrt liggi fyrir hvernig hagað skuli verklagi þegar fram koma beiðnir frá utanaðkomandi aðilum, einkum fjölmiðlum, um upplýsingar, þ. á m. munnlegar, eða um aðgang að tilteknum gögnum.

Í tilefni af máli A tek ég fram að þegar ágreiningur rís, eins og í máli hans, um hvort stjórnvöld hafi gengið lengra við upplýsingagjöf til fjölmiðla en heimilt er að virtum lagaákvæðum um þagnarskyldu, kann að þurfa að skera úr álitaefnum um umdeild málsatvik. Tryggingastofnun ríkisins lýsir því í svörum við fyrirspurnum umboðsmanns Alþingis um upplýsingagjöf stofnunarinnar til fjölmiðla að aðeins tveir tilteknir forsvarsmenn hennar hafi haft samskipti við fjölmiðla en „afar ólíklegt“ sé að aðrir hafi gert það. Þá hafnar stofnunin því að forsvarsmenn hennar hafi viðhaft ummælin úr niðurlagi fréttar Stöðvar 2 og Vísis frá 22. október 2007 sem vitnað er til hér að framan. Í bréfi lögmanns A til umboðsmanns frá 29. janúar 2008 gerir hann athugasemdir við þessi svör stofnunarinnar og dregur meðal annars í efa að umfjöllun fjölmiðla hafi ekki verið í samræmi við þær upplýsingar sem stofnunin veitti fjölmiðlum.

Af svörum lögmannsins er ekki annað að sjá en að hann greini í nokkrum atriðum á við Tryggingastofnun ríkisins um hvaða upplýsingar stofnunin eða starfsmenn hennar hafi veitt fjölmiðlum í reynd. Af þessu tilefni tek ég fram að samkvæmt ákvæðum laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er ekki gert ráð fyrir því að umboðsmaður skeri úr um ágreiningi um umdeild málsatvik heldur verði það að vera hlutverk dómstóla eftir almennum reglum um sönnun. Kemur þetta meðal annars fram í þeirri verkaskiptingu sem gert er ráð fyrir í lögunum að til staðar skuli vera á milli umboðsmanns og dómstóla. Þessa verkaskiptingu má meðal annars ráða af c-lið 2. mgr. 10. gr. sömu laga, en þar er gert ráð fyrir að umboðsmaður geti lokið máli sem hann telji varða réttarágreining sem eigi undir dómstóla með ábendingu um það.

Með vísan til þessa tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að skera úr því hvort almennt megi telja að upplýsingagjöf starfsmanna Tryggingastofnunar ríkisins til fjölmiðla, sem nánar er efnislega lýst í köflum II. og III. hér að framan, hafi verið í andstöðu við þau lagasjónarmið sem ég hef reifað hér að ofan. Ég læt við það sitja að vekja athygli á þeim lagasjónarmiðum um þagnarskyldu annars vegar og réttar almennings til aðgangs að upplýsingum hjá stjórnvöldum hins vegar sem að framan eru reifuð. Þá ítreka ég mikilvægi þess að stjórnvöld, þ. á m. Tryggingastofnun ríkisins, hagi starfsemi sinni og innra skipulagi með þeim hætti að skýrt liggi fyrir hvernig hagað skuli verklagi þegar fram koma beiðnir frá utanaðkomandi aðilum, einkum fjölmiðlum, um upplýsingar, þ. á m. munnlegar, eða um aðgang að tilteknum gögnum.

Að öðru leyti vík ég nú að þeim sérstöku efnisatriðum sem athugun mín hefur beinst að og nánar eru tilgreind í kafla IV.1 hér að framan.

3. Afhending yfirlitsblaðs til fjölmiðla.

Af gögnum málsins og skýringum Tryggingastofnunar ríkisins til umboðsmanns Alþingis liggur fyrir að 3. október 2007, eða tveimur dögum fyrir uppkvaðningu dóms Héraðsdóms Reykjavíkur í máli A gegn Tryggingastofnun ríkisins, afhenti forstöðumaður eftirlitsdeildar stofnunarinnar fréttamanni „yfirlitsblað“. Því er lýst í skýringum tryggingastofnunar að yfirlitsblaðið hafi haft að geyma „í grófum dráttum staðreyndir“ í máli A og að það hafi verið afhent með samþykki forstjóra stofnunarinnar. Stofnunin staðhæfir að af hennar hálfu hafi A aldrei verið nafngreindur í þessum samskiptum við fjölmiðla, fjöldi reikninga ekki verið nefndur og engar upplýsingar gefnar um málið umfram það sem fram kom á yfirlitsblaðinu.

Í yfirlitsblaðinu kemur fram að stofnunin hafi lagt fram kæru til lögreglu vegna svæfingalæknis á höfuðborgarsvæðinu hinn 28. júní 2007 og þar hafi verið um að ræða „meintar rangar reikningsfærslur“. Af yfirlitsblaðinu verður jafnframt ráðið að umfang málsins hafi numið um 12 milljónum króna og það hafi náð frá ársbyrjun 2005 til ársloka 2006. Í yfirlitsblaðinu er málsatvikum og tilefni kærunnar annars lýst svo:

„TR gerir alvarlegar athugasemdir við reikningsgerð vegna svæfingalæknisins á sjúklingum tannlækna. TR gerir hinsvegar engar athugasemdir vegna svæfinga hjá sérgreinalæknum. Svæfingalæknirinn sem er kærður hefur svæft hjá tannlæknum í 4 ár, en mynstur reikninga breytist í ársbyrjun.

Tímalengd svæfinga er óeðlileg að mati TR og sker sig úr í samanburði við aðra svæfingalækna. Mjög mikill munur er á tíma skráðum í sjúkraskrár og þeim tíma sem læknirinn rukkar sjúklinga og TR fyrir en frávik nema allt að mörg hundruðum prósenta. Þá er rukkað fyrir allt að 28 klst. vinnu innan daga.“

Tryggingastofnun skýrir afhendingu yfirlitsblaðsins í svörum sínum til umboðsmanns Alþingis, dags. 14. janúar 2008, á þann veg að tilgangur upplýsingagjafar stofnunarinnar til fjölmiðla væri almennt sá að upplýsa um eftirlitsskyldur stofnunarinnar í forvarnaskyni. Stofnunin teldi jafnframt mikilvægt að upplýsa almenning um hvernig hún rækti skyldur sínar til eftirlits á þessu sviði og vísar m.a. til þess að stofnunin ráðstafi stórum hluta af öllu því fé sem ríkið notar, eða um það bil fimmtungi fjárlaga. Þar sem stofnunin færir ekki frekari eða sérstök rök fram fyrir upplýsingagjöf sinni í tilviki A legg ég þann skilning í skýringar stofnunarinnar að þessi sjónarmið hafi einnig ráðið för við upplýsingagjöf í máli hans.

Í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í kafla IV.2 hér að framan geri ég ekki athugasemdir við það að Tryggingastofnun ríkisins upplýsi fjölmiðla með almennum hætti um það eftirlit sem hún rækir með því að fjármunum stofnunarinnar sé ráðstafað til þeirra þarfa sem lögbundið hlutverk hennar gerir ráð fyrir. Hins vegar leiðir af áðurnefndum þagnarskylduákvæðum laga nr. 70/1996 og laga nr. 100/2007 að takmarkanir eru á því hvaða upplýsingum stofnuninni og starfsmönnum hennar er heimilt að koma á framfæri um einstaklinga sem eru aðilar að slíkum málum. Slík upplýsingagjöf verður að minnsta kosti að vera í málefnalegum tengslum við þau verkefni sem stofnuninni er ætlað að vinna að samkvæmt lögum, auk þess sem hún verður að samrýmast þeim sérstöku trúnaðarskyldum sem stofnunin og starfsmenn hennar hafa gagnvart einstaklingum sem stofnunin hefur afskipti af vegna hlutverks síns og áður eru raktar.

Hvorki fyrri málsl. 18. gr. laga nr. 70/1996 né síðari málsl. 4. mgr. 52. gr. laga nr. 100/2007 geyma nákvæma tilgreiningu á þeim upplýsingum sem starfsmönnum Tryggingastofnunar ríkisins er óheimilt að greina fjölmiðlum frá heldur vísa þau um það efni til annarra laga, fyrirmæla yfirmanna eða eðlis máls. Þá er hvorki í lögskýringargögnum með ákvæði 18. gr. laga nr. 70/1996 né ákvæði 52. gr. laga nr. 100/2007 vikið að því til hvers konar upplýsinga þagnarskylda nái til. Í ljósi þess að ekki verður ráðið með skýrum hætti af þessum þagnarskylduákvæðum hvaða upplýsingum er óheimilt að skýra frá opinberlega er rétt að líta til ákvæða upplýsingalaga nr. 50/1996 og þeirra sjónarmiða sem leidd verða af þeim lögum þegar tekin er afstaða til þess hvort tryggingastofnun hafi verið heimilt að láta yfirlitsblað sitt um mál A af hendi, eins og atvikum var háttað. Í því sambandi verður að hafa í huga að í lögunum er, sem fyrr greinir, gengið út frá þeirri meginreglu að almenningur eigi rétt til aðgangs að tilteknum gögnum í stjórnsýslunni eða gögnum í ákveðnum málum innan hennar, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna. Þessi réttur er í eðli sínu ekki bundinn við það að sá sem óskar eftir aðgangi að gögnum sýni fram á hvaða hagsmuni hann hafi af því að fá aðgang að þeim og því geta fjölmiðlar, sem og almenningur allur, átt rétt til aðgangs. Þótt réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum sé almennt háður því að sett hafi verið fram ósk þar um má að mínu áliti ganga út frá því að stjórnvöldum sé heimilt að afhenda þau gögn sem falla undir lögin að eigin frumkvæði, enda er sérstaklega tiltekið í 3. mgr. 3. gr. laganna að stjórnvöldum sé heimilt að veita aðgang að gögnum í ríkari mæli en kveðið er á um í II. kafla laganna, nema fyrirmæli laga um þagnarskyldu standi því í vegi.

Þegar stjórnvöld ákveða að eiga frumkvæði að upplýsingagjöf til fjölmiðla eru þau eftir sem áður bundin af þeim takmörkunum á upplýsingarétti sem sett eru í lögunum. Þannig eru í lögunum settar ákveðnar skorður við því að stjórnvöld veiti upplýsingar um einkamálefni nafngreindra einstaklinga, sbr. 1. málsl. 5. gr. laganna, en þar segir að óheimilt sé „að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.“ Í athugasemdum við ákvæðið segir svo um inntak þeirrar takmörkunar sem kveðið er á um í 5. gr.:

„Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum en þegar þeim reglum sleppir má þó hafa í huga ýmis lagaákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að þær persónuupplýsingar, sem taldar eru upp í 4. gr. laga nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, eru allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 5. gr. Þar má t.d. nefna: upplýsingar um litarhátt, kynþátt, stjórnmálaskoðanir og trúarbrögð, upplýsingar um það hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3021.)

Af tilvitnuðum athugasemdum verður ráðið að löggjafinn hafi við setningu 5. gr. laganna ætlast til þess að upplýsingar um hvort einstaklingar væru grunaðir um refsiverðan verknað féllu utan almenns aðgangs samkvæmt ákvæðum laganna. Var í því sambandi vitnað til 4. gr. þágildandi laga nr. 121/1989, en í b-lið ákvæðisins voru þess háttar upplýsingar taldar meðal upplýsinga um einkamálefni sem óheimilt væri að skrá. Lög nr. 121/1989 hafa nú verið felld úr gildi með lögum nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, en í b-lið 8. tölul. 2. gr. þeirra laga eru upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, kærður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað taldar til viðkvæmra persónuupplýsinga og er vinnsla þeirra upplýsinga háð sérstökum skilyrðum, sbr. 9. gr. laganna.

Ég tel að leiða megi af efnisreglum 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, og þeim sjónarmiðum sem ákvæðið byggist á, að stjórnvöldum sé almennt ekki heimilt að greina fjölmiðlum frekar en öðrum frá upplýsingum sem þau búa yfir um hvort tiltekinn einstaklingur sé grunaður um refsiverðan verknað, nema sá einstaklingur sem á í hlut samþykki. Ég tel þó ekki útilokað að stjórnvöld hafi í vissum tilvikum svigrúm til að víkja frá þessu meginsjónarmiði. Slíkt svigrúm getur til dæmis átt við þegar atvik sem tengjast slíku máli hafa þegar komið til umfjöllunar dómstóla. Þegar höfð er í huga meginregla 2. málsl. 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar um að dómþing skuli háð í heyranda hljóði verður að gera ráð fyrir að slíkar upplýsingar séu að jafnaði aðgengilegar almenningi nema dómari í máli hafi tekið sérstakar ákvarðanir um að takmarka þann aðgang, annað hvort með því að loka þinghaldinu eða banna að skýrt sé frá því sem kom þar fram, sbr. áður ákvæði 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. og 2. málsl. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, sjá nú 2. málsl. 1. mgr. 10. gr. og 5. mgr. 10. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, en samsvarandi ákvæði eru í 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. og 2. málsl. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.

Ljóst er af þeirri lýsingu málavaxta sem fram kemur í dómi Héraðsdóms Reykjavíkur, dags. 5. október 2007, í máli A gegn Tryggingastofnun ríkisins, sem kveðinn var upp tveimur dögum eftir að yfirlitsblaðið var sent fjölmiðlum, að upplýsingar um kæru stofnunarinnar til lögreglu komu þar fram við flutning málsins og í þeim gögnum sem þar voru lögð fram, en munnlegur málflutningur fór fram í málinu 21. september 2007. Þá tel ég það eðli máls samkvæmt hafa talsverða þýðingu í þessu sambandi að í umræddu yfirlitsblaði er A ekki nafngreindur sérstaklega og fyrir utan það að tilgreint er að sá sem í hlut á sé svæfingalæknir var ekkert í því einu og sér sem með raunhæfum hætti vísaði til A sérstaklega þótt óumdeilt sé að staðreyndir þær sem þar koma fram áttu við um mál hans. Að þessu virtu, og með vísan til þeirra sjónarmiða sem rakin hafa verið hér að framan og þeirra upplýsinga sem fram koma á yfirlitsblaði tryggingastofnunar, er það niðurstaða mín að ég hafi ekki forsendur eins og atvikum er háttað til að leggja til grundvallar að Tryggingastofnun ríkisins hafi að lögum verið óheimilt að láta umrætt yfirlitsblað af hendi til fjölmiðla. Ég ítreka að ég fæ ekki ráðið af gögnum málsins að sú upplýsingagjöf hafi byggst á ómálefnalegum forsendum.

4. Ummæli fyrrverandi forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins í viðtali við Ríkissjónvarpið 24. október 2007.

Samkvæmt meginreglu 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 8. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, skal hver sá sem borinn er sökum um refsiverða háttsemi talinn saklaus uns sekt er sönnuð. Ákvæðið er efnislega samhljóða 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994, en vísað er til þessa ákvæðis í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995.

Ákvæði 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu gera þá kröfu til stjórnvalda að þau virði þá hagsmuni sem ákvæðunum er ætlað að vernda. Þá verður að túlka þessi ákvæði með þeim hætti að það kunni að brjóta í bága við fyrirmæli þeirra ef „handhafar opinbers valds lýsa mann sekan um refsiverðan verknað, áður en sekt hans hefur verið slegið fastri með dómi“, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 9. ágúst 1995 í máli nr. 1189/1994 og 30. desember 2003 í máli nr. 3786/2003. Til hliðsjónar um þetta atriði vísaði umboðsmaður sérstaklega til dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Minellis frá 25. mars 1983, Series A no. 62, bls. 18, grein 37, í máli Lutz frá 25. ágúst 1987, Series A no. 123, bls. 25, grein 60, í máli Salabiaku frá 7. október 1988, sjá Decisions and Reports, 64, bls. 264, og sérstaklega til máls Allenet de Ribemont frá 10. febrúar 1995, Series A 308, bls. 16. Um þetta má einnig vísa til dóma í máli Daktaras gegn Litháen frá 10. október 2000, greinar 39-45, í máli Butkevicius gegn Litháen frá 26. mars 2002, grein 49, og í máli Freimanis og Lidums gegn Lettlandi frá 9. febrúar 2006, grein 131.

Við mat á því hvort tiltekin yfirlýsing stjórnvaldshafa um háttsemi einstaklings brjóti í bága við meginreglu 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu verður einkum að horfa til orðalags hennar í ljósi atvika hverju sinni, og þá einnig hvar og hvernig þau voru fram sett og af hvaða tilefni, sbr. til hliðsjónar dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í málum Daktaras gegn Litháen frá 10. október 2000, grein 41, og Butkevicius gegn Litháen frá 26. mars 2002, grein 49,

Telja verður ljóst af þeim ummælum sem þáverandi forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins viðhafði í fréttum Ríkissjónvarpsins 24. október 2007, og umfjöllun þar að öðru leyti, að forstjórinn var þar að tjá sig sérstaklega um mál A í tilefni af dóminum sem Héraðsdómur Reykjavíkur kvað upp í máli hans gegn stofnuninni 5. október 2007. Í því viðtali lýsti forstjórinn afstöðu sinni til dómsins almennt, en síðar, eftir að fréttamaður hafði eftir honum í endursögn að með dóminum þætti forstjóranum hafa „skapast einkennileg staða“, sagði hann orðrétt:

„Ja, hvernig er það á vinnustað ef einstaklingur stelur tug eða tugum milljóna? Á að dæma viðkomandi til þess að vera áfram í starfi bara? Þó að vinnuveitandi vilji láta hann fara?“

Tilvitnuð ummæli þáverandi forstjóra Tryggingastofnun ríkisins á opinberum vettvangi verði ekki skilin með öðrum hætti en svo að hann hafi þar lýst þeirri afstöðu að A hefði að mati hans gerst sekur um refsiverða háttsemi. Lá þá fyrir opinberlega að A var aðili að því máli sem fjallað var í nefndum héraðsdómi sem var umfjöllunarefni fréttarinnar. Í svarbréfi Tryggingastofnunar ríkisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 14. janúar 2008, er raunar tekið undir þennan skilning, en þar kemur fram að þáverandi forstjóri teldi að orðalagið sem notað var í fréttinni „hafi líklega ekki verið í fullu samræmi við reglu [2. mgr. 70. gr.] stjórnarskrárinnar“ og að rétt hefði verið að „setja frekari fyrirvara við fullyrðingu um sekt“.

Ofantilvitnuð ummæli þáverandi forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins voru skýr og afdráttarlaus um afstöðu hans sem handhafa opinbers valds um að A hefði gerst sekur um refsiverða háttsemi án þess að slík staðhæfing hefði verið staðfest með dómi í sakamáli. Með vísan til þessa og framangreindra sjónarmiða um túlkun 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994, er það niðurstaða mín að þau ummæli sem þáverandi forstjóri Tryggingastofnunar ríkisins viðhafði um mál A í fréttum Ríkissjónvarpsins, og vitnað er til hér að ofan, hafi ekki samrýmst þeirri meginreglu sem nefnd ákvæði stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmála Evrópu hafa að geyma.

5. Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að tilkynna mál A til lögreglu.

Í kvörtun A til umboðsmanns Alþingis er sérstaklega kvartað yfir því að honum hafi ekki gefist kostur á því að koma að sínum sjónarmiðum í tilefni af kæru Tryggingastofnunar ríkisins til lögreglu, dags. 28. júní 2007.

Í skýringum tryggingastofnunar til umboðsmanns Alþingis kemur fram að stofnunin hafi litið svo á að hún hafi ekki verið að taka stjórnvaldsákvörðun þegar hún kærði A til lögreglu. Stofnunin skýrir þá afstöðu sína á þann veg að kæra stofnunarinnar hafi ekki falið í sér endanlega efnislega ákvörðun í málinu heldur hafi kæran verið ábending til lögreglunnar um möguleg refsiverð brot A. Kæran sem slík hafi síðan eftir atvikum getað orðið lögreglu tilefni til að hefja meðferð máls enda sé slíkt á forræði lögreglu og ákæruvalds. Í svörum stofnunarinnar kemur þó einnig fram að A hafi engu að síður haft viss tækifæri til að tjá sig um þær ávirðingar sem kæran byggðist á eða að öðru leyti að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við stofnunina, m.a. á fundi með forsvarsmönnum tryggingastofnunar 20. mars 2007 og við önnur tækifæri.

Ljóst er af gögnum málsins að vitneskja um kæru Tryggingastofnunar ríkisins til lögreglu barst A annars vegar með bréfi stofnunarinnar, dags. 28. júní 2007, til hans um uppsögn á samningnum um lækningar utan sjúkrahúsa, en þar kemur fram í niðurlagi bréfsins að stofnunin hafi jafnframt „kært mál [hans] til lögreglu“, og hins vegar með því að honum var sent afrit af kærubréfi stofnunarinnar, dags. sama dag, til lögreglu, sbr. áritun um það á bréfið. Ekki er annað að sjá af gögnum málsins en að þau atvik sem kæra stofnunarinnar til lögreglu byggist á séu að öllu leyti þau sömu og urðu til þess að Tryggingastofnun ríkisins ákvað að segja upp samningi sínum við A.

Skýringarbréfi Tryggingastofnunar ríkisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 14. janúar 2008, fylgdi endurrit úr þinghaldi Héraðsdóms Reykjavíkur frá 20. nóvember 2007 í vitnamáli nr. V-33/2007. Þar báru fjórir nafngreindir einstaklingar um samskipti stofnunarinnar við A og þáverandi lögmanns hans, C, héraðsdómslögmann, í aðdraganda samningsuppsagnar stofnunarinnar og kæru til lögreglu. Vitnaskýrslur þessar bera með sér að tilgangur þeirra hafi einkum verið sá að afla upplýsinga um fund A og lögmanns hans með starfsmönnum tryggingastofnunar sem fram fór 20. mars 2007, en til þessa fundar er vísað í ofangreindu bréfi stofnunarinnar til A, dags. 28. júní 2007, um uppsögn samningsins. Í skýrslum tveggja vitnanna kemur meðal annars fram að rætt hafi verið á fundinum að til greina kæmi að vísa máli A til meðferðar ákæruvalds og lögreglu. Um þetta atriði kemur ekkert sérstaklega fram í skýrslum annarra vitna af fundinum en þar er þó ekkert að finna sem stangast á við umræddan framburð.

Í dómi Hæstaréttar frá 13. mars 2008 í máli nr. 518/2007 fjallar dómurinn sérstaklega um það hvort Tryggingastofnun ríkisins hafi gætt andmælaréttar með fullnægjandi hætti áður en hún tók þá ákvörðun 28. júní 2007 að segja upp samningi A. Um þetta segir svo í dóminum:

„Fram er komið að stefndi hafði öll tök á andmælum og gat komið að athugasemdum sínum í allri meðferð málsins. Hann nýtti andmælarétt sinn og var engin þörf fyrir áfrýjanda að kynna honum væntanlega niðurstöðu, áður en ákvörðun um uppsögn var tekin, enda fylgdust hann og þáverandi lögmaður hans með meðferð málsins og áttu kost á að andmæla öllum staðreyndum, sem ákvörðunin var reist á, en þeim mátti vera ljóst að hverju stefndi.“

Miðað við framangreindar upplýsingar úr gögnum málsins tel ég verða að leggja til grundvallar að A og lögmanni hans hafi að minnsta kosti frá og með fundinum 20. mars 2007 verið kunnugt um að mál hans yrði hugsanlega kært til lögreglu. Af gögnum málsins verður ekkert ráðið um að ný gögn hafi komið fram í málinu fram til 28. júní 2007 sem haft hafi verulega þýðingu um þá úrlausn tryggingastofnunar í máli A að vísa málinu til lögreglu með kæru. Ég tel því ekki annað liggja fyrir af þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, en að þegar tryggingastofnun sendi kæruna á hendur A til lögreglu þá hafi hún lagt sömu atvik til grundvallar og lágu fyrir við þá ákvörðun hennar að segja upp samningi hans. Að þessu virtu og í ljósi tilvitnaðra forsendna úr framangreindum dómi Hæstaréttar, um að gætt hafi verið nægjanlega að andmælarétti A við meðferð málsins hjá Tryggingastofnun ríkisins, er það niðurstaða mín að ekki sé af minni hálfu tilefni til að gera athugasemdir við þennan þátt málsins. Er því ekki þörf á því að ég taki afstöðu til þess hvort vísun málsins af hálfu Tryggingastofnunar ríkisins til lögreglu hafi verið stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þá með þeim afleiðingum að stofnuninni hafi borið að tilkynna A um þá fyrirætlan og gefa honum sérstakt færi á að koma að sínum sjónarmiðum af því tilefni, sbr. 13. og 14. gr. sömu laga.

6. Synjun Tryggingastofnunar ríkisins á að veita lögmanni A afrit af kæru stofnunarinnar til lögreglu.

Í athugasemdum sínum við skýringar Tryggingastofnunar ríkisins til umboðsmanns Alþingis finnur lögmaður A sérstaklega að afstöðu stofnunarinnar til afhendingar gagna til lögmanna. Telur lögmaðurinn í því sambandi rétt „að vekja athygli á grundvallar misskilningi Tryggingastofnunar varðandi meðferð trúnaðargagna gagnvart lögmönnum sem koma fram fyrir hönd skjólstæðinga sinna samkvæmt umboði. Sé það þannig aðfinnsluvert að lögmanni [A] hafi verið synjað um afrit af ákvörðunum stofnunarinnar um uppsögn af samningi aðila og kæru stofnunarinnar til lögreglu“. Í skýringum Tryggingastofnunar ríkisins til umboðsmanns segir orðrétt um þetta atriði:

„TR lét fjölmiðlum ekki í té afrit af kæru til Ríkislögreglustjóra. Þess skal til fróðleiks getið, að þann dag sem kæran var send til svæfingarlæknisins var lögfræðingur Eftirlits TR í símasambandi við lögfræðing hans sem óskaði eftir afriti af kæru og uppsögn á samningi. Lögmanninum var tilkynnt að þær starfsreglur giltu í TR að slík gögn væru ekki afhent öðrum en þeim er málið varðaði og fékk lögfræðingurinn því hvorki afhent uppsagnarbréf TR til svæfingarlæknisins né afrit af kæru til lögreglu. Tryggingastofnun ítrekar að í stofnuninni er farið með upplýsingar um kærugögn sem trúnaðarmál og gildir það einnig í þessu máli.“

Áður en lengra er haldið tel ég tilefni til að árétta það sem áður er rakið að A var sent bréf Tryggingastofnunar ríkisins um uppsögn á nefndum samningi, dags. 28. júní 2007, og afrit af kærubréfi stofnunarinnar til lögreglu, dagsettu sama dag. Í upphaflegri kvörtun lögmanns A til mín er þannig ekki gert að umtalsefni að honum hafi ekki verið afhend ofangreind gögn heldur kemur það fyrst fram „til fróðleiks“ í skýringarbréfi Tryggingastofnunar ríkisins til umboðsmanns Alþingis. Það er í tilefni af þessum ummælum stofnunarinnar að lögmaðurinn setur fram ofangreindar athugasemdir í svarbréfi sínu til umboðsmanns Alþingis, dags. 29. janúar 2008. Þar sem ljóst er af gögnum málsins að A fékk sjálfur afrit af ofangreindum bréfum án tafar og að ekki var vikið sérstaklega að þessu atriði í kvörtun lögmanns hans til mín tel ég ekki tilefni, eins og á stendur, til þess að fjalla frekar um þetta atriði í tilefni af kvörtun A.

Ég tel þó rétt til leiðbeiningar að setja fram nokkur almenn sjónarmið um hvort og þá að hvaða marki stjórnvöldum sé heimilt, eða eftir atvikum skylt, að óska eftir skriflegu umboði frá lögmanni í tilefni af stjórnsýslumáli sem er til umfjöllunar hjá stjórnvaldi.

Í 21. gr. laga nr. 77/1998, um lögmenn, er að finna sérstök ákvæði um umboð lögmanna til að koma fram fyrir hönd manna. Samkvæmt orðalagi 21. gr. taka þau ákvæði þó einungis til þeirra tilvika þegar lögmenn koma fram fyrir hönd umbjóðenda sinna fyrir dómi. Af þeim sökum gilda því um lögmenn almennar reglur um umboðsmenn aðila stjórnsýslumáls. Hefur þá verið miðað við að stjórnvöldum sé almennt heimilt að krefjast þess að umboðsmaður aðila máls leggi fram skriflegt umboð hlutverki sínu til staðfestingar áður en þau láta honum í té gögn máls eða haga meðferð máls í samræmi við yfirlýsingar hans fyrir hönd umbjóðandans, sjá einkum Pál Hreinsson: „Aðstoðarmenn og umboðsmenn aðila stjórnsýslumáls“. Afmælisrit: Þór Vilhjálmsson sjötugur, Reykjavík 2000, bls. 421.

Í vissum tilvikum kann stjórnvöldum hins vegar að bera skylda til að afla skriflegs umboðs frá aðila máls áður en þau láta umboðsmanni hans í té gögn þess eða upplýsingar um það að öðru leyti. Þegar fyrir liggur að einstaklingur sem í samskiptum við stjórnvald hefur notið aðstoðar lögmanns, og fram koma vísbendingar eða gögn að mati stjórnvaldsins um að einstaklingurinn hafi haft í frammi refsiverða háttsemi, er ekki sjálfgefið að stjórnvaldinu sé þá heimilt án umboðs að veita lögmanninum aðgang að slíku gagni. Verður þá að hafa í huga að stjórnvaldi er heimilt að líta svo á að aðstoð lögmanns við einstakling, sem á í samskiptum við stjórnvald, sé að öllu jöfnu takmörkuð við afmarkaðan þátt tiltekins máls eða þau mál sem stjórnvaldinu er að lögum falið að sinna. Ef fyrir liggur að stjórnvald hefur ekki að lögum það hlutverk að fjalla um eða taka afstöðu til ætlaðrar refsiverðrar háttsemi einstaklings, en fyrir liggja hins vegar gögn sem stjórnvaldið telur til greina koma að afhenda lögreglu, tel ég að stjórnvaldi beri almennt að óska þá eftir skýru umboði frá lögmanni ef hann óskar eftir aðgangi að slíkum gögnum. Ég bendi á að gögn er kunna að varpa ljósi á þá afstöðu stjórnvalds að maður sé grunaður um refsiverða háttsemi teljast til viðkvæmra persónuupplýsinga en í 9. gr. laga nr. 77/2000 eru sett sérstök skilyrði fyrir vinnslu slíkra persónuupplýsinga. Upplýsingar um að maður hafi verið kærður til lögreglu fyrir refsiverðan verknað eru samkvæmt b-lið 8. töluliðar 2. gr. laga nr. 77/2000 tilgreindar sérstaklega sem „viðkvæmar persónuupplýsingar.“ Í þessu sambandi tek ég þó fram að stjórnvald verður í þessu sambandi að meta hvort aðkoma lögmanns að máli hafi verið með þeim hætti að telja verði ljóst að hann hafi umboð aðila máls til að fá slík gögn afhend, enda liggi fyrir að vísun máls til lögreglu komi til greina af hálfu stjórnvaldsins. Þá tek ég loks fram að óski lögmaður eftir því að slíkt gagn sé afhent, og stjórnvald telji þörf á að afla skriflegs umboðs af því tilefni, tel ég það í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. b-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, að stjórnvald fari fram á slíkt umboð, og meti að því fengnu hvort afhending gagna falli innan þess, áður en það tekur afstöðu til beiðni lögmannsins.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þeirra sjónarmiða sem rakin eru hér að framan er það niðurstaða mín að ég hafi ekki forsendur til þess að skera úr um það hvort almennt megi telja að upplýsingagjöf Tryggingastofnunar ríkisins til fjölmiðla í mál A hafi verið í andstöðu við þau lagasjónarmið um upplýsingagjöf stjórnvalda til almennings, þ. á m. fjölmiðla, sem rakin eru í álitinu. Þá er það niðurstaða mín að ég hafi ekki forsendur eins og atvikum er háttað til að leggja til grundvallar að tryggingastofnun hafi að lögum verið óheimilt að láta sérstakt yfirlitsblað af hendi til fjölmiðla. Þá er það niðurstaða mín að ekki sé af minni hálfu tilefni til að gera athugasemdir við þann þátt málsins er lýtur að því að A hafi ekki verið veitt tækifæri á að koma að sjónarmiðum sínum vegna meintra ávirðinga hans áður en Tryggingastofnun ríkisins ákvað að vísa máli hans til lögreglu.

Það er hins vegar niðurstaða mín að tiltekin ummæli sem þáverandi forstjóri Tryggingastofnunar ríkisins viðhafði um mál A í fréttum Ríkissjónvarpsins, og fjallað er um í álitinu, hafi ekki samrýmst þeirri meginreglu sem fram kemur í 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994. Beini ég þeim tilmælum til Tryggingastofnunar ríkisins að hún hagi upplýsingagjöf að þessu leyti og samskiptum við fjölmiðla framvegis í samræmi við þau sjónarmið sem lýst er í áliti þessu. Það er hins vegar verkefni dómstóla að fjalla um hvort og þá hvaða lagalegu afleiðingar, t.d. í formi skaðabóta, leiða af þessum ummælum þáverandi forstjóra, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.

Í álitinu set ég loks fram til leiðbeiningar nokkur almenn sjónarmið um hvort og þá að hvaða marki stjórnvöldum sé heimilt, eða eftir atvikum skylt, að óska eftir skriflegu umboði frá lögmanni í tilefni af stjórnsýslumáli sem er til umfjöllunar hjá stjórnvaldi.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar sl.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði Tryggingastofnun ríkisins bréf, dags. 12. febrúar 2010, þar sem ég óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá stofnuninni og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi tryggingastofnunar, dags. 3. mars 2010, segir að stofnunin hafi þá meginreglu að tjá sig ekki opinberlega um málefni einstaklinga. Allir starfsmenn séu bundnir þagnarskyldu í starfi sínu og vinni samkvæmt settum verklagsreglum og vinnulýsingum um meðferð persónugreinanlegra gagna. Almennum fyrirspurnum og spurningum fréttamanna sem berast stofnuninni sé vísað til forstjóra eða kynningarmála. Tekið er fram að umrætt máli hafi verið einstakt, bæði samkvæmt efni sínu og meðferð, og sé þess eðlis að stofnunin standi ekki venjulega frammi fyrir slíku. Umræddur málaflokkur tilheyri auk þess nú starfsemi Sjúkratrygginga Íslands. Viðskiptamannahópur tryggingastofnunar sé nú allt annar. Að lokum segir að athugasemdir mínar hafi verið teknar alvarlega á sínum tíma og hafðar til hliðsjónar öðrum verklagsreglum stofnunarinnar í samskiptum við fjölmiðla og meðferð persónuupplýsinga. Tryggingastofnun leitist ávallt við að starfa samkvæmt lögum og reglum á hverjum tíma og virða persónuvernd og mannréttindi í hvívetna.