Álit

I. Kvörtun.

Hinn 4. desember 2007 leitaði A, til umboðsmanns Alþingis. Beindist kvörtun hans að úrskurði úrskurðarnefndar samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, í máli nr. 8/2007 frá 16. nóvember 2007. Með úrskurðinum var kröfu A um ógildingu á ákvörðun sveitarfélagsins Húnaþings vestra um álagningu sorpeyðingargjalds og hreinsunar- og losunargjalds rotþróar vegna fasteignar hans að X í Húnaþingi vestra synjað.

Í kvörtuninni eru gerðar athugasemdir við að fjárhæð umræddra gjalda taki ekki mið af magni, losun og þjónustustigi. Bendir A í því sambandi á að sama gjald sé lagt á fasteign hans og fasteignir þeirra sem hafa fasta búsetu í sveitarfélaginu. Hann búi í Reykjavík, sé sáralítið í X og noti aldrei viðkomandi ruslagám. Einnig bendir hann á að það sé svo lítil notkun á rotþró að ekki þurfi að losa hana. Telur A að umræddur úrskurður sé ekki í samræmi við 11. gr. laga nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs, sem og eðlileg sanngirnissjónarmið. Verður ráðið af kvörtuninni að hann telji sig eiga rétt til endurgreiðslu þessara gjalda að hluta frá árunum 2005 til 2007.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 6. apríl 2009.

II. Málavextir.

Eins og áður segir býr A í Reykjavík. Auk húsnæðis þar á hann tæplega 100 fermetra íbúð og 60 fermetra bogaskemmu á X í Húnaþingi vestra. Hinn 7. mars 2005 ritaði A bréf til Húnaþings vestra. Í bréfinu mótmælti hann álagningu sorpeyðingargjalds á X þar sem ekki væri föst búseta á bænum og sorpþjónusta væri aldrei notuð. Fór hann fram á að sorpeyðingargjaldið yrði fellt niður þar sem hvorki væri eðlilegt né sanngjarnt að gjald væri innheimt fyrir þjónustu sem væri aldrei notuð.

Með bréfi sveitarstjóra sveitarfélagsins Húnaþings vestra til A, dags. 17. mars 2005, var honum tilkynnt að beiðni hans um niðurfellingu sorpeyðingargjalds væri hafnað. Í bréfinu kom fram að sveitarstjórnin hefði samþykkt að sorpeyðingargjald af íbúðarhúsum í dreifbýli og sumarhúsum yrði 6.000 krónur á árinu 2005. Sorpeyðingargjaldi væri ætlað að standa undir kostnaði sveitarfélagsins við söfnun og förgun sorps frá umræddum aðilum. Væri hér ekki einungis átt við heimilissorp heldur allt sorp er mögulega félli til, t.d. járn, tré, plast, gúmmí og rafgeymar. Því væri ljóst að sorp gæti fallið til þó ekki væri um að ræða fasta búsetu heldur vegna mögulegrar starfsemi er tengdist bújörðinni eða sumarhúsinu ásamt því sem eigendur umræddra fasteigna hefðu kost á að nýta þá þjónustu sem í boði væri.

Auk sorpeyðingargjalds var A krafinn um greiðslu gjalds að upphæð 7.300 krónur. vegna hreinsunar og losunar rotþróar fyrir árið 2006. Barst honum reikningur vegna þessa frá Húnaþingi vestra þar sem gjalddagi var 19. desember 2006 en eindagi 29. desember sama ár. Var reikningurinn greiddur 28. desember 2006.

Með bréfi, dags. 9. janúar 2007, vísaði A álagningu sorpeyðingargjalds og gjalds vegna hreinsunar og losunar rotþróa til úrskurðarnefndar um hollustuhætti og mengunarvarnir, sem starfar samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998, sbr. einnig 1. mgr. 32. gr. laga nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs. Í stjórnsýslukæru sinni vísaði A til þess að álagning gjalds ætti að taka mið af magni, losun og þjónustustigi og ætti ekki að vera sama gjald á fasteign þar sem væri föst búseta og fasteignum þar sem ekki væri búið á að jafnaði. Einnig kom þar fram að hann teldi ekki þörf á losun rotþróar við fasteign hans vegna lítillar notkunar, auk þess sem hann sæi þess ekki merki að losun hefði farið fram.

Í tilefni af stjórnsýslukæru A óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð frá Húnaþingi vestra. Barst hún nefndinni með bréfi, dags. 15. febrúar 2007. Í greinargerð sveitarfélagsins var um sorpeyðingargjaldið vísað til þess að forsenda álagningar í dreifbýli sveitarfélagsins væri sú að þar væri sorp ekki sótt að hverju lögbýli heldur væru söfnunargámar fyrir heimilissorp staðsettir víða um sveitir og væru þeir losaðir með reglubundnum hætti. Innan þéttbýlissvæða sveitarfélagsins væri hins vegar um að ræða sorphirðu sem væri reglubundin á þann hátt að sorp væri sótt að hverri íbúð vikulega. Í samræmi við þetta fyrirkomulag greiddu eigendur lögbýla sorpeyðingargjald en eigendur fasteigna á þéttbýlissvæðinu greiddu bæði sorpeyðingargjald og sorphirðugjald sem lagt væri á sérstaklega vegna hirðingarinnar. Sorpeyðingargjald hefði þannig verið lagt á alla fasteignaeigendur í sveitarfélaginu og væri því ætlað að standa undir kostnaði sveitarfélagsins við söfnun, flokkun og eyðingu þess sorps sem til félli. Álagt sorpeyðingargjald væri samkvæmt gjaldskrá 2006 7.200 krónur og væri það lagt á alla eigendur fasteigna í sveitarfélaginu en hér væri átt við íbúðarhúsnæði og sumarhús en álagning á fyrirtæki byggði á áætluðu magni. Ekki væri gerður greinarmunur á því hvort eigendur fasteigna nýttu þjónustuna mikið eða lítið, en ágreiningslaust væri að á herðum sveitarfélagsins hvíldi sú lögbundna skylda að taka við því sorpi sem til félli og meðhöndla það á viðurkenndan hátt. Umrædd þjónusta stæði A til boða líkt og öðrum fasteignaeigendum í sveitarfélaginu. Í umræddri greinargerð var einnig tekið fram af hálfu Húnaþings vestra að það væri illmögulegt að taka tillit til beiðna um niðurfellingu eða lækkun sorpgjalda þar sem bæði væri skipulag í föstum skorðum og kostnaður fastur og félli því ekki niður þótt einstaklingur eða fyrirtæki nýtti ekki sorpþjónustuna að fullu einhvern hluta ársins. Ekki væri heldur unnt að verða við beiðni A um að sorpgjöld í dreifbýli væru innheimt eftir vigt þar sem eigendum fasteigna væri ætlað að koma heimilissorpi í söfnunargáma. Enn fremur væri ekki heldur hægt að verða við þeirri beiðni A að við innheimtu sorpeyðingargjalds yrði tekið tillit til þess að ekki væri um fasta búsetu að ræða.

Að því er laut að hreinsunar- og losunargjaldi vegna rotþróar sagði í greinargerð sveitarfélagsins að sveitarstjórnin hefði komið upp kerfisbundinni hreinsun rotþróa í sveitarfélaginu þar sem samið hefði verið við þjónustuaðila sem uppfyllti ákvæði reglugerðar nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Skipulögð hefðu verið þrjú hreinsunarsvæði í sveitarfélaginu og yrðu rotþrær á hverju þeirra hreinsaðar á þriggja ára fresti og væri sú losunartíðni í samræmi við meðmæli Umhverfisstofnunar þar að lútandi og samþykkt sveitarfélagins nr. 910/2004, um rotþrær og siturlagnir. Varðandi ferli við innheimtu hreinsunargjaldsins hefði verið ákveðið að það skyldi innheimt árlega þó hreinsun færi fram á þriggja ára fresti. Væri ákvörðunin tekin með hag þjónustuþega að leiðarljósi, þ.e. að innheimt væri lægri fjárhæð árlega í stað innheimtu raunkostnaðar á þriggja ára fresti. Gjaldskrá hreinsunargjalds væri byggð á rauntölum síðastliðinna ára.

Hinn 16. mars 2007 kvað úrskurðarnefndin upp úrskurð vegna stjórnsýslukæru A. Var það niðurstaða nefndarinnar að ekki bæri að ógilda ákvörðun sveitarfélagsins Húnaþings vestra um álagningu sorpeyðingargjalds og hreinsunar- og losunargjalds rotþróar.

A leitaði til umboðsmanns Alþingis vegna þessa úrskurðar með kvörtun, dags. 29. mars 2007. Í tilefni af kvörtuninni ritaði umboðsmaður fyrirspurnarbréf til úrskurðarnefndarinnar þar sem hann óskaði eftir að nefndin veitti upplýsingar og skýrði viðhorf sitt til nokkurra atriða, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Tók hann þar jafnframt fram að teldi nefndin tilefni til þess að endurupptaka úrskurð sinn í máli A væri ekki þörf á því að hún svaraði fyrirspurnum hans.

Með bréfi, dags. 4. júní 2007, var umboðsmanni tilkynnt að nefndin hefði ákveðið að endurupptaka mál A. Af því tilefni skrifaði umboðsmaður A bréf, dags. 8. júní 2007, þar sem hann tilkynnti honum að honum hefði borist afrit af tilkynningu til hans um að úrskurðarnefndin hefði ákveðið að endurupptaka mál hans og lyki hann því athugun sinni á málinu. Benti umboðsmaður honum þó á að væri hann enn ósáttur að fenginni nýrri niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar gæti hann leitað til sín á nýjan leik.

Hinn 16. nóvember 2007 kvað úrskurðarnefndin upp nýjan úrskurð í máli A þar sem hún komst að þeirri niðurstöðu að ekki bæri að ógilda ákvörðun sveitarfélagsins Húnaþings vestra um álagningu og innheimtu sorpeyðingargjalds og álagningu losunar- og hreinsunargjalds rotþróar. Í úrskurði nefndarinnar kemur fram að nefndin taldi sveitarfélagið hafa haft fullnægjandi lagaheimildir fyrir innheimtu sorpeyðingar- eða sorphirðugjalds en um það sagði svo í úrskurðinum:

„Úrskurðarnefndin lítur svo á að sorphirðugjald eigi að vera bundið veittri þjónustu. Í athugasemdum við ákvæði 11. gr. laga nr. 55/2003 segir um gjaldtöku á grundvelli ákvæðisins að eðlilegt þyki að greitt sé mismunandi gjald eftir því hvort um er að ræða t.d. sumarhús eða íbúðarhús þar sem umfang þjónustunnar er eðli máls samkvæmt mismunandi. Hinsvegar verður að líta til þess að sorp er ekki sótt að hverju býli í sveitarfélaginu heldur söfnunargámar fyrir heimilissorp staðsettir víða um sveitir og því ómögulegt að áætla magn sorps frá hverjum og einum. Ómögulegt er að bera saman aðstæður kæranda við aðstæður annarra gjaldenda til að ganga úr skugga um hvort honum hafi verið mismunað að því leyti. Þá verður að líta til þess að skipulag sorphirðu er í föstum skorðum og fellur ekki niður þó einstaklingar og fyrirtæki nýti ekki sorpþjónustuna. Telja verður að svo sterk rök séu fyrir því að greitt sé jafnaðargjald fyrir að njóta þessarar þjónustu, að ekki verði lögð á sveitarfélagið skylda til að rannsaka sorp og krefja íbúðareigendur um gjald miðað við flokkað og mælt sorp.

Úrskurðarnefnd lítur svo á að Húnaþing vestra hafi samkvæmt framansögðu lagalegar heimildir til að haga gjaldtöku vegna sorphirðu á þann hátt að um sé að ræða jafnaðargjald á hverja gjaldskylda fasteign en lög og reglur standa ekki til þess að reiknaður sé kostnaður sem fellur til vegna hvers og eins gjaldanda.

Að teknu tilliti til þess er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hafna kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun kærða um álagningu og innheimtu sorpeyðingargjalds.“

Um álagningu losunar- og hreinsunargjalds rotþróar sagði hins vegar svo í úrskurði nefndarinnar:

„Í 14. gr. rgl. nr. 799/1999 kemur fram að sveitarstjórnir skuli sjá til þess að komið sé á kerfisbundinni tæmingu á seyru úr rotþróm. Sveitarstjórn Húnaþings hefur komið á kerfisbundinni hreinsun rotþróa í sveitarfélaginu á þriggja ára fresti. Að mati úrskurðarnefndar hvílir skylda á sumarhúsaeigendum að láta losa seyru hjá sér í samræmi við lög og reglur. Kærandi heldur því fram að hann hafi ekki þörf fyrir seyrulosun vegna lítillar notkunar. Sveitarfélög hafa á grundvelli 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 heimild til að ákveða fyrirkomulag á söfnun úrgangs úr rotþróm við sumarhús. Þá hvílir sú skylda á sveitarstjórnum að koma á kerfisbundinni losun seyru úr rotþróm. Að mati nefndarinnar er eðlilegt og mikilvægt út frá heilbrigðissjónarmiði að tryggt sé að seyrulosun fari fram með reglubundnum hætti. Ekki er úr hófi að losun fari fram á þriggja ára fresti. Í þeirri þjónustu felst bæði eftirlit með því hvort tæma þurfi rotþróna og tæming sé þess þörf. Ómögulegt er að bera saman aðstæður kæranda við aðstæður annarra til að ganga úr skugga um hvort þörf sé á tæmingu. Þá verður að líta til þess að skipulag seyrulosunar er í föstum skorðum og mikilvægt út frá heilbrigðissjónarmiði og almannahagsmunum. Telja verður að svo sterk rök séu fyrir reglubundinni seyrulosun að ekki verði lögð á sveitarfélagið skylda til að rannsaka rotþrær hjá einstökum íbúðareigendum.

Það er hins vegar álit nefndarinnar að þegar losað er á þriggja ára fresti sé ekki heimilt að jafna gjaldið út með árlegri innheimtu.

Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar er sú að ekki er fallist á kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun kærða um álagningu og innheimtu sorpeyðingargjalds og álagningu hreinsunargjalds rotþróa.

ÚRSKURÐARORÐ:

Ekki er fallist á kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun kærða um álagningu og innheimtu sorpeyðingargjalds og álagningu hreinsunargjalds rotþróa.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði umboðsmaður Alþingis bréf til úrskurðarnefndar samkvæmt 1. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, dags. 10. janúar 2008. Í bréfinu rakti umboðsmaður framangreinda málavexti, efni 5. mgr. 4. gr. og 11. gr. laga nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs, athugasemdir við síðarnefnda ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 55/2003 og efni 3. gr., 4. gr. og 11. gr. samþykktar nr. 910/2004, um rotþrær og siturlagnir fyrir Húnaþing vestra. Þá rakti umboðsmaður einnig efni 1. gr., 2. gr. og 3. gr. gjaldskrár nr. 164/2005, fyrir hreinsun og losun rotþróa í Húnaþingi vestra, sem höfðu m.a. að geyma ákvæði um að hreinsunar- og losunargjald rotþróa skyldi vera greitt árlega og miðaðist við stærð rotþróar. Tók umboðsmaður fram að það yrði ekki annað séð en að sveitarstjórn Húnaþings vestra hefði viðhaldið þeirri framkvæmd að mæla fyrir um árlegt gjald vegna hreinsunar rotþróa, sbr. 1. gr. gjaldskrár nr. 911/2006, fyrir hreinsun og losun rotþróa í Húnaþingi vestra, frá 7. nóvember 2006, og 1. gr. gjaldskrár nr. 134/2007 sama efnis frá 20. febrúar 2007.

Með hliðsjón af framangreindu óskaði umboðsmaður eftir því að úrskurðarnefndin afhenti honum gögn málsins og að hún veitti honum upplýsingar og skýringar um eftirtalin atriði, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis:

„1. Að hvaða leyti samræmist sú afstaða sem lýst er í úrskurði nefndarinnar frá 16. nóvember sl. „að svo sterk rök séu fyrir því að greitt sé jafnaðargjald fyrir að njóta þessarar þjónustu”, þ.e. sorphirðu, og að „lög og reglur standa ekki til þess að reiknaður sé kostnaður sem fellur til vegna hvers og eins gjaldanda” ákvæði 2. mgr. 11. gr. laga nr. 55/2003 og þeim sjónarmiðum um gjaldtöku sem lýst er í lögskýringargögnum við ákvæðið og rakin eru hér að framan? Ég óska eftir því að nefndin taki í svari sínu við þessari spurningu sérstaklega afstöðu til þess atriðis að sveitarfélagið Húnaþing vestra innheimti sama gjald af sorphirðu og losun rotþróa óháð því hvort um fasta búsetu er að ræða á fasteign í sveitarfélaginu eða tímabundna dvöl.

2. Samkvæmt ákvæðum þeirra gjaldskráa sem settar hafa verið um hreinsun og losun rotþróa í Húnaþingi vestra og raktar eru hér að framan hefur þar ávallt verið kveðið á um árlega innheimtu gjalds vegna hreinsunar og losunar rotþróa, sbr. 1. gr. gjaldskránna, sem eru allar efnislega samsvarandi að þessu leyti. Eins og áður hefur komið fram beindist stjórnsýslukæra [A] frá 9. janúar 2007 efnislega að því atriði að ekki hafi verið forsendur fyrir innheimtu gjaldsins og vísaði hann í því sambandi til þess að hann sæi þess ekki merki að losun rotþróar hafi farið fram.

Enda þótt fyrrgreind gjaldskrá kveði efni sínu samkvæmt á um árlega innheimtu gjalds vegna hreinsunar og losunar rotþróa verður það ráðið af úrskurði nefndarinnar að Húnaþing vestra hafi komið á kerfisbundinni hreinsun rotþróa á þriggja ára fresti. Í úrskurði nefndarinnar er lýst þeirri afstöðu að þessu leyti að þegar seyrulosun er framkvæmd á þriggja ára fresti þá sé ekki heimilt að „jafna gjaldið út með árlegri innheimtu“.

Með vísan til framangreinds óska ég eftir því að nefndin veiti mér upplýsingar og lýsi viðhorfi sínu til eftirfarandi atriða:

a) Hvernig samræmist sú afstaða nefndarinnar að óheimilt sé að „jafna [gjald vegna losunar og hreinsunar rotþróa] út með árlegri innheimtu“ niðurstöðu úrskurðarins um að hafna kröfum [A]? Vek ég í því sambandi sérstaklega athygli á því að í 1. gr. gjaldskrárinnar er bersýnilega gert ráð fyrir því að innheimta gjaldsins fari fram árlega.

b) Getur nefndin skýrt hvernig þau ummæli í úrskurði nefndarinnar að í þjónustu sveitarfélaga við seyrulosun fælist „bæði eftirlit með því hvort tæma þurfi rotþróna og tæming sé þess þörf“ verða samþýdd þeim ummælum um að „ómögulegt sé að bera saman aðstæður kæranda við aðstæður annarra til að ganga úr skugga um hvort þörf sé á tæmingu“?

c) Hefur nefndin tekið afstöðu til þess hvort og að hvaða leyti þær fjárhæðir sem mælt er fyrir um að greiða skuli árlega á grundvelli 2. gr. gjaldskrárinnar svari til þess kostnaðar sem sveitarfélagið hefur af losun og hreinsun rotþróa, ef slík losun og hreinsun fer einungis fram á þriggja ára fresti?

3. Telur nefndin sig hafa í úrskurði sínum frá 16. nóvember 2007 uppfyllt þær kröfur sem leiðir af 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um efni úrskurða í kærumálum? Hef ég þá sérstaklega í huga þær kröfur sem leiðir af 22. gr. laganna um efni rökstuðnings.

4. Af gögnum málsins verður ráðið að nefndin hafi í byrjun júnímánaðar 2007 ákveðið að endurupptaka mál [A]. Úrskurður nefndarinnar í málinu er hins vegar kveðinn upp hálfum sjötta mánuði síðar en í 3. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, skal nefndin kveða upp úrskurð „svo fljótt sem auðið er og eigi síðar en fjórum vikum eftir að henni berst mál í hendur“. Samkvæmt 2. málsl. 3. mgr. 31. gr. getur nefndin farið fram yfir þennan frest ef mál er „viðamikið og fyrirsjáanlegt að afgreiðsla taki lengri tíma“. Skal nefndin þá tilkynna hlutaðeigandi það og tiltaka afgreiðslufrest sem aldrei skal þó vera lengri en átta vikur.“

Svör úrskurðarnefndar við framangreindum spurningum bárust umboðsmanni Alþingis með bréfi, dags. 6. febrúar 2008. Voru þau á þessa leið:

„1. Í málinu studdist nefndin m.a. við veðbandayfirlit frá Lánstrausti ehf. og yfirlit frá Landskrá fasteigna. Samkvæmt þeim gögnum er íbúðarhúsnæði á jörðunni auk bogaskemmu, hlöðu, flatgryfju og fjárhúss [sic]. Skilgreind notkun hjá [L]andskrá fasteigna er að eignin sé nýbýli í byggð. Nefndin taldi að það gæti ekki verið hlutverk viðkomandi sveitarfélags að fylgjast með því hvort um heilsársbúsetu væri að ræða eða tímabundna. Fyrir liggur að sorp er ekki sótt að hverju býli í sveitarfélaginu heldur söfnunargámar fyrir heimilissorp staðsettir víða um sveitir. Ómögulegt er að vita fyrir víst hvort kærandi nýti þessa þjónustu en gjaldtakan byggist á því að þjónustan er fyrir hendi. Það er enda skylda sveitarfélagsins að þessari þjónustu verði haldið uppi. Það var mat nefndarinnar að ekki væri unnt að leggja á sveitarfélagið skyldu til að rannsaka sorp og krefja íbúðareigendur um gjald miðað við mælt sorp frá hverjum og einum.

2. a. Eins og fram kemur í úrskurði nefndarinnar laut kæruefnið að „ákvörðun sveitastjórnar Húnaþings vestra frá 17. mars 2005 um innheimtu sorpeyðingargjalds og gjalds vegna losunar rotþróa á fasteign hans að [X]. Í kærunni er jafnframt farið fram á endurgreiðslu á ofteknum gjöldum vegna álagningarinnar“. Í málinu var ekki gerð athugasemd við fyrirkomulag innheimtu eða fjárhæð.

b. Að mati nefndarinnar felst þjónusta sveitarfélagsins við seyrulosun í því að farið er á staðinn og haft eftirlit með því hvort tæma þurfi rotþró. Gjald við seyrulosun fer ekki eftir magni úrgangs heldur stærð rotþróa. Magn getur verið mismunandi innan einstakra stærðarflokka rotþróa og vísar setningin „ómögulegt er að bera saman aðstæður kæranda við aðstæður annarra til að ganga úr skugga um hvort þörf sé á tæmingu“ til þess.

c. Nefndin hefur ekki tekið afstöðu til þess enda benda engin rök til þess að svo sé. Þá lýtur kæruefnið ekki að því.

3. Nefndin telur sig hafa farið eftir tilvitnuðum ákvæðum stjórnsýslulaga.

4. Eins og fram kemur í bréfi umboðsmanns var úrskurður kveðinn upp hálfum sjötta mánuði eftir að málið var endurupptekið hjá nefndinni. Uppkvaðning úrskurðar tafðist vegna sumarleyfa og anna nefndarmanna. Kæranda og kærða var tilkynnt að uppkvaðning úrskurðar mundi tefjast vegna sumarleyfa.“

Með bréfi til A, dags. 11. febrúar 2008, gaf umboðsmaður honum kost á að senda þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera við framangreint svarbréf úrskurðarnefndar. Bárust umboðsmanni athugasemdir hans með bréfi, dags. 18. febrúar sama ár.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Niðurstaða úrskurðarnefndar samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, í máli A var sú að nefndin hafnaði kröfu hans um að ógilda ákvörðun Húnaþings vestra um álagningu sorpeyðingargjalds og hreinsunar- og losunargjalds rotþróar vegna fasteignar hans að X. Hefur athugun mín á máli þessu beinst að þeim forsendum sem niðurstaða nefndarinnar byggir á, bæði hvað varðar álagningu sorpeyðingargjalds og hreinsunar- og losunargjalds vegna rotþróar, og málsmeðferð nefndarinnar af því tilefni. Þá hefur athugun mín beinst að þeim tíma sem það tók nefndina að úrskurða í máli A í framhaldi af því að hún ákvað að endurupptaka fyrri úrskurð sinn, sbr. nánar umfjöllun í kafla II hér að framan.

2. Almennt um lagalegar forsendur fyrir innheimtu gjalda fyrir meðhöndlun úrgangs.

Stjórnsýslukæra A til úrskurðarnefndarinnar frá 9. janúar 2007 var að efni til tvíþætt. Laut hún annars vegar að ákvörðun Húnaþings vestra frá árinu 2005 um innheimtu sorpeyðingargjalds og hins vegar að ákvörðun sveitarfélagsins um innheimtu gjalds vegna losunar rotþróar á fasteign hans að X á árinu 2006.

Um þjónustu sveitarfélaga af þessum toga gilda almennt ákvæði laga nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs, en um verkefni sveitarstjórna á grundvelli laganna er farið eftirfarandi orðum í 5. mgr. 4. gr. laganna:

„Sveitarstjórn skal ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi í sveitarfélaginu. Sveitarstjórn ber ábyrgð á flutningi heimilisúrgangs og skal sjá um að starfræktar séu móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir úrgang sem fellur til í sveitarfélaginu. Sveitarstjórn getur sett sveitarfélaginu sérstaka samþykkt þar sem tilgreind eru atriði um meðhöndlun úrgangs umfram það sem greinir í lögum þessum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Í slíkri samþykkt er heimilt að kveða á um skyldu einstaklinga og lögaðila til að flokka úrgang og sambærileg atriði. Um gerð og staðfestingu samþykktarinnar fer skv. 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 55/2003 kemur fram að verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga á þessu sviði sé óbreytt en að nauðsynlegt hafi þótt að verksvið og svigrúm sveitarstjórna væri skýrt um þennan málaflokk. Í framhaldinu eru nefnd nokkur verkefni sem sveitarfélögum er ætlað að annast á grundvelli laganna en um þau segir svo í athugasemdunum:

„Sveitarstjórnir skulu ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi í sveitarfélaginu, svo sem hvað varðar frágang sorpíláta, að hve miklu leyti sveitarfélagið sér um söfnun á rekstrarúrgangi o.fl. Sveitarstjórn skal bera ábyrgð á flutningi á heimilisúrgangi en getur sinnt þeirri skyldu á ýmsan hátt, m.a. með samrekstri með öðrum sveitarfélögum í formi byggðasamlags eða annars félagaforms eða með samningum við einkaaðila um að þeir flytji heimilisúrgang til móttökustöðvar. Jafnframt skulu sveitarfélög bera ábyrgð á að starfræktar séu móttökustöðvar og söfnunarstöðvar fyrir úrgang sem fellur til í sveitarfélaginu. Einnig er algengt að sveitarfélög sameinist um rekstur móttökustöðva.“ (Alþt. 2002—2003, A-deild, bls. 1484.)

Í samræmi við þessa almennu heimild sveitarstjórnar til að ákveða fyrirkomulag á söfnun og meðhöndlun heimilis- og rekstrarúrgangs gerði Húnaþing vestra samþykkt um rotþrær og siturlagnir í sveitarfélaginu sem umhverfisráðherra staðfesti og birt var í B-deild Stjórnartíðinda 4. nóvember 2004, sbr. auglýsingu nr. 910/2004. Í 3. gr. þessarar samþykktar var kveðið á um að Húnaþing vestra, eða aðili á þess vegum, annaðist hreinsun rotþróa frá öllu húsnæði í sveitarfélaginu í samræmi við ákvæði samþykktarinnar. Á grundvelli samþykktarinnar setti sveitarfélagið gjaldskrá nr. 911/2006, um hreinsun og losun rotþróa í Húnaþingi vestra, en þar er fjallað um þá gjaldtöku sem stjórnsýslukæra A beindist að.

Að því er snertir innheimtu sveitarfélagsins á sorpeyðingargjaldi þá giltu um hana á þeim tíma sem stjórnsýslukæra A tekur til ákvæði samþykktar nr. 159/2000, um söfnun og förgun úrgangsefna í Húnaþingi vestra, sem umhverfisráðherra staðfesti með vísan til 25. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, en samþykktin var birt í B-deild Stjórnartíðinda með auglýsingu, dags. 9. mars 2000. Þar var í 1. mgr. 1. gr. kveðið á um að Húnaþing vestra annaðist söfnun og förgun úrgangsefna frá öllu íbúðarhúsnæði í sveitarfélaginu og förgun úrgangsefna frá atvinnuhúsnæði. Þar sagði einnig að húseigendur í dreifbýli skyldu skila heimilisúrgangi í gáma fyrir heimilisúrgang sem staðsettir væru út um sveitir.

Í samræmi við ákvæði samþykktarinnar setti sveitarstjórn Húnaþings vestra gjaldskrá fyrir sorphirðu í sveitarfélaginu, sbr. auglýsingu nr. 168/2005, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 20. janúar 2005.

Þrátt fyrir að umræddar samþykktir og gjaldskrár Húnaþings vestra vísi einungis til 25. gr. laga nr. 7/1998 sem lagalegri stoð fyrir gildi þeirra, og að ekki sé þar vísað til ákvæða laga nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs, verður að leggja til grundvallar að ákvæði síðarnefndu laganna eigi engu að síður við um þá þjónustu sveitarfélaga sem fjallað er um í þessum stjórnvaldsfyrirmælum og gjaldtöku sem sveitarfélög kunna að ákveða vegna þessarar þjónustu, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 29. desember 2006, mál nr. 4580/2005. Út frá þessu er gengið í úrskurði nefndarinnar í þessu máli.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 55/2003 gilda lögin um „meðhöndlun úrgangs“, en fyrrnefnda atriðið er skilgreint í 3. gr. laganna sem „söfnun, geymsla, böggun, flokkun, flutningur, endurnotkun, endurnýting, pökkun og förgun úrgangs, þ.m.t. eftirlit með slíkri starfsemi og umsjón með förgunarstöðum eftir að þeim hefur verið lokað“. Hugtakið „úrgangur“ er jafnframt skilgreint í 3. gr. sem „hvers kyns efni eða hlutir sem framleiðandi úrgangs eða sá sem hefur úrgang í vörslu sinni ákveður að losa sig við eða er gert að losa sig við á tiltekinn hátt og skráður er á lista í reglugerð um úrgang, sbr. 13. gr.“

Skilgreining „úrgangs“ samkvæmt lögum nr. 55/2003 vísar að þessu leyti til 13. gr. laganna en í a-lið 1. mgr. þeirrar greinar segir að umhverfisráðherra setji, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar og að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, ákvæði í reglugerð um nánari skilgreiningar á spilliefnum og öðrum úrgangi, svo og lista yfir úrgang. Umhverfisráðherra hefur á grundvelli þessa ákvæðis sett reglugerð nr. 737/2003, um meðhöndlun úrgangs, en í 3. gr. þeirrar reglugerðar er „seyra“ talin sérstaklega upp sem dæmi um lífrænan (lífbrjótanlegan) úrgang, þ.e. úrgang sem er niðurbrjótanlegur af örverum með eða án tilkomu súrefnis. Ljóst er af þessu að losun á úrgangi úr rotþróm við íbúðarhúsnæði telst meðhöndlun úrgangs í skilningi laga nr. 55/2003. Um heimild sveitarfélaga til að mæla fyrir um fyrirkomulag á söfnun og eyðingu þess úrgangs, sem og um gjaldtöku í því sambandi, fer því að þeim lögum. Hið sama er að segja um meðhöndlun hefðbundins heimilisúrgangs og eyðingu þess, en samkvæmt 3. gr. nefndra laga er „heimilisúrgangur (sorp)“ skilgreindur sem „úrgangur frá heimilum, t.d. matarleifar, pappír, pappi, plast, garðaúrgangur, gler, timbur, málmar og sams konar leifar frá rekstraraðilum o.þ.h.“

Í 2.-4. mgr. 11. gr. laga nr. 55/2003 er kveðið sérstaklega á um heimildir sveitarfélaga til að innheimta gjald fyrir meðhöndlun úrgangs samkvæmt lögunum en þau ákvæði hljóða svo:

„Sveitarfélögum er heimilt að innheimta gjald fyrir alla meðhöndlun úrgangs og tengda starfsemi sem samræmist markmiðum laga þessara, svo sem þróun nýrrar tækni við meðhöndlun úrgangs, rannsóknir, fræðslu og kynningarmál. Heimilt er að miða gjaldið við magn úrgangs, gerð úrgangs, losunartíðni, frágang úrgangs og aðra þætti sem áhrif hafa á kostnað við meðhöndlun úrgangs viðkomandi aðila. Sveitarfélagi er einnig heimilt að ákveða gjaldið sem fast gjald á hverja fasteignareiningu miðað við fjölda sorpíláta og/eða þjónustustig.

Gjald sem sveitarfélag eða byggðasamlag innheimtir skal þó aldrei vera hærra en nemur þeim kostnaði sem fellur til í sveitarfélaginu við meðhöndlun úrgangs og tengda starfsemi sem samræmist markmiðum laga þessara.

Sveitarfélögum er heimilt að fela stjórn byggðasamlags að ákvarða framangreint gjald. Sveitarfélag eða viðkomandi byggðasamlag skal láta birta gjaldskrá í B-deild Stjórnartíðinda. Gjaldið má innheimta með aðför.“

Í athugasemdum við 11. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 55/2003 kemur fram að gert sé ráð fyrir því að sveitarfélag geti innheimt gjald fyrir meðhöndlun úrgangs á grundvelli mælinga á magni úrgangs, gerð úrgangs, losunartíðni, frágangi úrgangs og annarra þátta sem áhrif hafa á kostnað við meðhöndlun úrgangs. Er í því sambandi vísað til þess að sveitarfélög hafi unnið að því að mæla þann úrgang sem til fellur frá hverju heimili fyrir sig og að það sé fyrsta skrefið í átt að gjaldtöku í samræmi við úrgangsmagn. Þá segir jafnframt í athugasemdum við ákvæðið að ráðgert sé að heimilt verði að innheimta fast gjald fyrir meðhöndlun úrgangs á hverja fasteignareiningu miðað við fjölda sorpíláta og/eða þjónustustig en gjaldið skuli þó aldrei vera hærra en sem nemur þeim kostnaði sem almennt fellur til við meðhöndlun úrgangs í sveitarfélaginu. Segir enn fremur að eðlilegt sé að greitt verði mismunandi gjald eftir því hvort um sé að ræða t.d. sumarhús eða íbúðarhús þar sem umfang þjónustunnar sé eðli málsins samkvæmt mismunandi. Þá er ljóst að heildartekjur sveitarfélags á grundvelli framangreinds gjalds mega ekki vera hærri en nemur heildarkostnaði sveitarfélagsins við meðhöndlun úrgangsins“. (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 1487.)

Af 4. og 11. gr. laga nr. 55/2003 verður ráðið að Alþingi hafi ætlað sveitarfélögum ákveðið svigrúm um hvernig þau haga þeirri þjónustu sem þau veita í tengslum við meðhöndlun úrgangs samkvæmt lögum nr. 55/2003 og þá jafnframt þeirri gjaldtöku vegna kostnaðar sem fellur til við þá þjónustu. Þótt sveitarfélög hafi að þessu leyti val um leiðir sætir það val þó eðli máls samkvæmt takmörkunum. Þannig má gjaldtaka ekki fara fram yfir kostnað sem hlýst af meðhöndlun úrgangs og tengdri starfsemi, sbr. 3. mgr. 11. gr. laganna, og almennt verður einnig að ganga út frá að sveitarfélag skuli mæla fyrir um meðhöndlun úrgangs og um gjaldtöku af því tilefni í samþykktum og gjaldskrám sveitarfélagsins, sem settar hafi verið með formlega réttum hætti.

3. Úrlausn úrskurðarnefndar á kröfu um ógildingu ákvörðunar Húnaþings vestra um álagningu rotþróargjalds.

Valdsvið úrskurðarnefndar í málum sem lúta að framkvæmd laga nr. 55/2003 er skilgreint sérstaklega í 32. gr. laganna, en það ákvæði hljóðar svo:

„Rísi ágreiningur um framkvæmd laganna, reglugerðra settra samkvæmt þeim eða samþykkta sveitarfélaga eða um ákvarðanir yfirvalda er heimilt að vísa málinu til úrskurðarnefndar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir.“

Í athugasemdum að baki tilvitnuðu ákvæði í frumvarpi því er varð að lögum nr. 55/2003 kemur fram að lagt sé til að sambærilegt fyrirkomulag gildi um málsmeðferð og úrskurði og gildi samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Meginreglan verði sú að ágreiningi um framkvæmd laganna verði vísað til sérstakrar úrskurðarnefndar. (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 1491.)

Af þessu leiðir að úrskurðarnefndinni er í meginatriðum ætlað að fara með almennt úrskurðarvald á kærustigi um ágreining borgaranna við stjórnvöld á því sviði sem lög nr. 55/2003 taka til, að því leyti sem öðrum stjórnvöldum er ekki falið sérstaklega að úrskurða þar um. Úrskurðarnefndin getur í samræmi við almenn sjónarmið um stjórnsýslukærur endurskoðað bæði undirbúning sem og efni þeirra ákvarðana sem bornar eru undir hana. Þar á meðal er það hlutverk nefndarinnar að taka afstöðu til ágreinings um fjárhæð gjalds sem sveitarfélag innheimtir fyrir þau verkefni sem það tekur að sér að sinna samkvæmt lögum nr. 55/2003. Undir slíka endurskoðun getur m.a. fallið hvort fjárhæð þjónustugjalds sem sveitarfélag innheimtir svari í reynd til þess kostnaðar sem sveitarfélag hefur af meðhöndlun úrgangs.

Sú álagning hreinsunar- og losunargjalds rotþróar sem kvörtun A beinist að byggðist á gjaldskrá nr. 911/2006, fyrir hreinsun og losun rotþróa í Húnaþingi vestra. Samkvæmt 1. gr. gjaldskrárinnar skal húseigandi greiða árlegt gjald fyrir hreinsun og losun rotþróa í sveitarfélaginu. Um upphæð gjaldsins er fjallað í 2. og 3. gr. gjaldskrárinnar. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. skal rotþróargjald árið 2006 nema 7.300 krónum fyrir hverja þró sem er á bilinu 2001-4000 lítrar að stærð. Miðast þá gjaldið við að barkalengd hreinsibíls sé 50 metrar eða styttri, sbr. 2. mgr. 2. gr. Þá segir í 3. mgr. 2. gr. að eigandi skuli fyrir barkalengd umfram 50 metra greiða sérstaklega samkvæmt reikningi. Loks kemur fram í 3. gr. að innheimta skuli gjald fyrir aukalosun „þó aldrei hærra en nemi kostnaði við losun og förgun“.

Fyrir liggur að sveitarfélagið Húnaþing vestra hefur komið á því fyrirkomulagi að hreinsun og losun rotþróar fari fram á þriggja ári fresti, sbr. greinargerð sveitarfélagsins til úrskurðarnefndar vegna stjórnsýslukæru A, en efni hennar er rakið í kafla II hér að framan. Í kæru A til úrskurðarnefndarinnar, dags. 9. janúar 2007, tók hann fram að hann „[sæi ekki] þess merki að losun rotþróar [hefði] farið fram“. Af hálfu Húnaþings vestra var þeirri fullyrðingu A ekki andmælt í greinargerð sveitarfélagsins, dags. 15. febrúar 2007, til úrskurðarnefndarinnar, þar sem lýst var umræddu fyrirkomulagi um skiptingu hreinsunarsvæða í þrjú svæði sem hreinsuð væru hvert á þriggja ára fresti. Ég tel því ekki annað fram komið í gögnum málsins en að A hafi verið krafinn um umrætt gjald á árinu 2006 þótt hreinsun á rotþró sem tilheyrði fasteign hans að X hefði ekki farið fram það ár.

Um þetta atriði kemur fram í úrskurði úrskurðarnefndar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir að það sé „álit nefndarinnar að þegar losað er á þriggja ára fresti sé ekki heimilt að jafna gjaldið út með árlegri innheimtu“. Verður að telja ljóst af þessu orðalagi að nefndin taldi ekki standa heimild til þess að lögum að Húnaþing vestra innheimti árlegt gjald þegar þjónustan sem gjaldið ætti að standa straum af, þ.e. hreinsun eða losun á seyru úr rotþró, færi fram á þriggja ára fresti.

Þrátt fyrir þessar forsendur varð það niðurstaða nefndarinnar að hafna kröfu A um að ákvörðun sveitarfélagsins um innheimtu umrædds gjalds árið 2006 væri óheimil. Umboðsmaður Alþingis óskaði sérstaklega eftir því við nefndina að hún skýrði hvernig þessi niðurstaða samrýmdist afstöðu hennar um árlega innheimtu gjaldsins. Í skýringum nefndarinnar til umboðsmanns lýsir hún ástæðum þess að hún fjallaði ekki um þetta atriði á þann veg að í málinu hefði ekki verið „gerð athugasemd við fyrirkomulag innheimtu eða fjárhæð“.

Að framangreindu virtu tek ég fram að í stjórnsýslukæru A til úrskurðarnefndarinnar, dags. 9. janúar 2007, tók hann skýrt fram að hann væri „ósáttur við álagningu framangreindra gjalda“, þ. á m. „[gjalds] vegna losunar rotþróa á fasteign [hans] að [X]“. Þá setti hann fram skýra ósk um „endurgreiðslu á ofteknum gjöldum“.

Í ljósi þessa tel ég að ofangreind skýring úrskurðarnefndarinnar til umboðsmanns Alþingis, um að ekki hafi verið gerð athugasemd við fyrirkomulag innheimtu og fjárhæð“ umrædds gjalds, fái ekki staðist. Eins og áður er lýst leiðir af 32. gr. laga nr. 55/2003 og 31. gr. laga nr. 7/1998 að úrskurðarnefndin hefur það hlutverk að kveða upp úrskurði í kærumálum sem lúta að framkvæmd laga nr. 55/2003 og reglugerða og ákvarðana samkvæmt þeim lögum. Í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar er úrskurðarnefndinni skylt að leggja úrskurð á viðkomandi mál komi fram kæra frá til þess bærum aðila enda sé kæruskilyrðum að öðru leyti fullnægt. Það leiðir einnig af almennum reglum stjórnsýsluréttar, þar á meðal 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að strangar kröfur verða ekki gerðar til forms eða efnis þeirra kæra sem berast nefndinni. Almennt er í þessu sambandi talið nægjanlegt að aðili máls lýsi því að hann sé ósáttur við hina kærðu ákvörðun, eins og A gerði í kæru sinni, dags. 9. janúar 2007, eins og að framan er rakið. Það er síðan hlutverk úrskurðarnefndarinnar, m.a. á grundvelli sjálfstæðrar rannsóknarskyldu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, að leiða í ljós hvort hin kærða ákvörðun sé haldin annmörkum þannig að leitt geti til ógildingar hennar í heild eða að hluta. Verði nefndin við rannsókn máls vör við tiltekinn annmarka á ákvörðun getur hún ekki látið undir höfuð leggjast að taka afstöðu til þýðingar þess annmarka fyrir gildi kærðrar ákvörðunar. Breytir þar engu hvort kærandi hefur með beinum hætti vísað til þessa tiltekna annmarka í kæru, enda sé nægilega fram komið að kærandi sé ósáttur við ákvörðun á lægra stjórnsýslustigi og krefjist þess að hún verði felld úr gildi.

Í tilefni af stjórnsýslukæru A til úrskurðarnefndar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir lýsti nefndin því í úrskurði sínum að það væri álit hennar að þegar losað væri úr rotþróm á þriggja ára fresti væri ekki heimilt að jafna gjaldið út með árlegri innheimtu en hafnaði því engu að síður að ógilda ákvörðun sveitarfélagsins um innheimtu gjaldsins. Ég hef hér að framan rökstutt að skýringar úrskurðarnefndarinnar um þetta atriði fái ekki staðist í ljósi þess hvernig kæra A var úr garði gerð og þá í ljósi þeirra almennu reglna stjórnsýsluréttar um form og efni stjórnsýslukæra og um úrskurðarskyldu úrskurðarnefnda, sem ég hef fjallað um hér að framan.

Ég ítreka að í kæru A var krafist með beinum hætti að sú ákvörðun Húnaþings vestra að innheimta gjald fyrir tæmingu rotþróar við fasteign hans í sveitarfélaginu yrði ógild og gjaldið endurgreitt. Nefndin komst að þeirri niðurstöðu að sveitarfélaginu hefði verið óheimilt að innheimta umrætt gjald með þeim hætti að „jafna gjaldið út með árlegri innheimtu“ „þegar losað [væri] á þriggja ára fresti“. Með því lýsti nefndin þeirri afstöðu sinni að fyrirkomulag álagningar gjaldsins hefði verið ólögmæt. Almennt leiðir ályktun af þessu tagi um ólögmæti álagningar opinbers þjónustugjalds til þess að fullnægt sé skilyrðum til að verða við kröfu þess, sem sætt hefur slíkri álagningu, um endurgreiðslu þeirrar fjárhæðar sem hann hefur innt af hendi. Að þessu virtu, og í ljósi þeirra lagasjónarmiða sem að framan eru rakin, leiddi það af lögbundnu hlutverki nefndarinnar samkvæmt 32. gr. laga nr. 55/2003 að henni bar að taka afstöðu til þess í úrskurði sínum hvort þessi annmarki á álagningu sveitarfélagsins á gjaldi vegna hreinsunar rotþróar væri, eins og atvikum var háttað, þess eðlis að taka bæri kröfu A um endurgreiðslu gjaldsins til greina. Skipti þá m.a. máli hvort A hefði verið krafinn um greiðslu gjalds vegna þjónustu sem ekki hafði verið innt af hendi þegar hann var krafinn um greiðslu þjónustugjaldsins, en ég ítreka að þeirri fullyrðingu A að engin hreinsun á rótþrónni við X hafi farið fram á árinu 2006 hefur ekki verið andmælt af hálfu sveitarfélagsins Húnaþings vestra. Um þessi atriði er ekki fjallað í úrskurðinum og var því úrskurður nefndarinnar í máli þessu ekki í samræmi við lög.

4. Úrlausn úrskurðarnefndar á kröfu um ógildingu ákvörðunar Húnaþings vestra um álagningu sorpeyðingargjalds.

Kvörtun A til umboðsmanns Alþingis beinist einnig að úrlausn úrskurðarnefndar á kröfu hans um að ógilda ákvörðun Húnaþings vestra um álagningu sorpeyðingargjalds. Kæra A og fylgigögn með henni leiða í ljós að hann er ósáttur við álagningu sorpeyðingargjalds vegna ársins 2005 en þar kemur fram að hann telji að gjaldið eigi að taka mið af magni, losun og þjónustustigi. Í kvörtun hans til mín kemur sérstaklega fram að hann búi í Reykjavík, sé sáralítið í X og noti aldrei viðkomandi ruslgám.

Þegar atvik í máli A áttu sér stað var í gildi gjaldskrá nr. 168/2005, fyrir sorphirðu í Húnaþingi vestra, og var hún birt í B-deild Stjórnartíðinda 20. janúar 2005. Til grundvallar sorphirðunni lá einnig samþykkt nr. 159/2000, um söfnun og förgun úrgangsefna í Húnaþingi vestra. Samþykktin sem um ræðir hefur nú efnislega stoð í ákvæði 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003, þar sem sveitarstjórn eru veittar heimildir til að ákveða fyrirkomulag á söfnun heimilisúrgangs.

Í samræmi við heimild 5. mgr. 4. gr. laganna er gert ráð fyrir því í 1. mgr. 1. gr. samþykktarinnar að Húnaþing vestra annist söfnun og förgun úrgangsefna frá öllu íbúðarhúsnæði í sveitarfélaginu og förgun úrgangsefna frá atvinnuhúsnæði. Í dreifbýli er þessari söfnun þannig fyrir komið að húseigendum er þar gert að skila heimilisúrgangi í gáma fyrir heimilisúrgang sem staðsettir eru út um sveitir.

Samkvæmt 2. gr. gjaldskrár nr. 168/2005 nam sorphirðugjald á hvert íbúðarhús í þéttbýli árið 2005 11.000 krónur á hverja sorptunnu en sorpeyðingargjald á íbúðarhús eða sumarbústað í dreifbýli 6.000 krónur. Önnur gjöld voru ekki innheimt samkvæmt gjaldskránni.

Sú þjónusta sem sveitarstjórn Húnaþings vestra hefur ákveðið að veita við söfnun heimilisúrgangs til þeirra sem búa í dreifbýli felst samkvæmt framansögðu í sér að sveitarstjórnin sér til þess að söfnunargámar séu tiltækir íbúunum og að safnað sé úr gámunum með ákveðnu millibili. Eðli málsins samkvæmt lýtur slík þjónusta ekki að því að sorpi sé safnað frá íbúðarhúsnæði einstakra íbúa rétt eins og gert er í þéttbýli heldur miðar hún að því að íbúum standi til boða söfnunargámar sem sveitarfélagið sér síðan um að tæma. Í samræmi við þetta ólíka umfang þjónustunnar er gjaldtaka mismunandi eftir því hvort um dreifbýli eða þéttbýli er að ræða.

Vegna athugasemda A um að honum sé gert að greiða sama gjald vegna fasteignar sinnar í sveitarfélaginu og þeim sem hafi þar fasta búsetu, og sjónarmiða hans um að gjaldtakan skuli miðast við beina notkun söfnunargáma, tel ég rétt að taka fram að í íslenskum rétti hefur verið gengið út frá því að sá sem greiðir þjónustugjöld geti yfirleitt ekki krafist þess að sá kostnaður sem hlýst af því að veita honum þjónustu sé reiknaður nákvæmlega út og honum gert að greiða gjald sem honum nemur. Hefur þá verið byggt á því að ef ætlunin er að nýta gjaldtökuheimild laga þá verði ákvörðun um fjárhæð gjaldsins að byggjast á traustum útreikningi á þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu. Ef ekki er hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði hefur aftur á móti verið talið að heimilt sé að byggja þá á eðlilegri áætlun. Heildarfjárhæð slíks útreiknings ber síðan að jafna niður á áætlaðan fjölda notenda og með því er fundin fjárhæð umrædds þjónustugjalds og er þá almennt óheimilt að taka hærra gjald, sbr. meðal annars álit umboðsmanns Alþingis frá 13. mars 1995 í máli nr. 1041/1994. Á grunni þessara almennu lagasjónarmiða verður síðan að skoða hverja lagaheimild til töku þjónustugjalda fyrir sig og taka afstöðu til þess hvort svigrúm stjórnvalda sé eftir atvikum þrengra eða rýmra í ljósi efnis hlutaðeigandi lagaheimildar eins og það verður afmarkað á grundvelli lögskýringar. Í þessu máli ber þannig að líta til þess að í 11. gr. laga nr. 55/2003 er beinlínis tekið fram að sveitarfélagi sé heimilt að ákveða gjald fyrir meðhöndlun úrgangs sem fast gjald á hverja fasteignareiningu miðað við fjölda sorpíláta og/eða þjónustustig. Í ákvæðinu er ekki gerður greinarmunur á fasteignum eftir því hvort einstaklingur hefur þar fasta búsetu eða ekki og slíkur greinarmunur er heldur ekki gerður í umræddri gjaldskrá Húnaþings vestra nr. 168/2005.

Í úrskurði úrskurðarnefndar samkvæmt lögum nr. 7/1998 í máli þessu komst nefndin að þeirri niðurstöðu að ekki væri tilefni til að gera athugasemdir við ofangreinda útfærslu í gjaldskrá Húnaþings vestra. Kemur þar fram að nefndin líti svo á að Húnaþing vestra hafi haft lagaheimild til að haga gjaldtöku vegna sorphirðu á þann hátt að um sé að ræða jafnaðargjald á hverja gjaldskylda fasteign en lög og reglur standi ekki til þess að reiknaður sé sá kostnaður sem falli til vegna hvers og eins gjaldanda.

Að meginstefnu til er tilvitnuð afstaða úrskurðarnefndar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir í samræmi við beint orðalag 11. gr. laga nr. 55/2003, og að sínu leyti einnig í samræmi við þau almennu sjónarmið sem lögð hafa verið til grundvallar um heimildir stjórnvalda til að deila kostnaði við tiltekna þjónustu niður á notendur þjónustunnar, sem að framan eru rakin. Umrædd heimild til niðurjöfnunar á kostnaði sætir þó eðli máls samkvæmt nokkrum takmörkunum. Þannig verður stjórnvald ávallt að leitast við, í samræmi við meginreglur stjórnsýslulaga um málefnalega stjórnsýslu, og eftir atvikum einnig á grundvelli sjónarmiða um meðalhóf, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. september 2004 í máli nr. 112/2004, að eðlilegt samhengi sé á milli þeirrar gjaldtöku sem um ræðir og þess endurgjalds sem gjaldanda er látið í té í staðinn.

Í athugasemdum við 11. gr. frumvarps þess sem síðar varð að lögum nr. 55/2003 er ofangreint sjónarmið áréttað á þann hátt að þrátt fyrir heimild ákvæðisins til að leggja fast gjald á hverja fasteignareiningu þyki eðlilegt að greitt sé mismunandi gjald eftir því hvort um er að ræða t.d. sumarhús eða íbúðarhús þar sem umfang þjónustunnar sé eðli málsins samkvæmt mismunandi. (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 1487.) Af þessum athugasemdum verður ekki dregin sú fortakslausa ályktun að sveitarfélagi beri ávallt að leggja mismunandi gjald á fasteignareiningar eftir því hvort um sumarhús sé að ræða eða íbúðarhús, enda kunna rök oft og tíðum að standa til þess að sú þjónusta sem veitt er þessum flokkum fasteigna sé í raun sambærileg. Í þessum orðum birtist á hinn bóginn sú almenna regla að við útfærslu þeirrar heimildar að leggja fast gjald á fasteignareiningu vegna kostnaðar við sorphirðu þá skuli sveitarfélag leitast við að gjaldtaka á mismunandi flokka fasteigna taki sem næst mið af þeirri þjónustu sem þeim í raun er veitt eða almennt má ætla að nýtt sé af eigendum viðkomandi fasteigna.

Af þeim gögnum sem fyrir liggja í máli þessu verður ekki ráðið að sú þjónusta sem A var veitt hafi verið með öðrum hætti en hjá öðrum fasteignum í dreifbýli í Húnaþingi vestra. Með hliðsjón af því, og í ljósi þeirrar skýru heimildar sem fram kemur í 11. gr. laga nr. 55/2003 til að leggja fast gjald á hverja fasteignareiningu miðað við þjónustustig, tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að Húnaþing vestra hafi haft viðhlítandi lagaheimild til að haga gjaldtöku vegna sorphirðu á þann veg sem gert var.

5. Málsmeðferðartími úrskurðarnefndar.

Eins og lýst var hér að framan leitaði A til umboðsmanns Alþingis í kjölfar fyrri úrskurðar úrskurðarnefndar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir í máli hans, dags. 16. mars 2007. Í framhaldinu ákvað nefndin 4. júní 2007 að endurupptaka mál A. Úrskurðarnefndin kvað síðan upp úrskurð í málinu á ný 16. nóvember 2007 eða rúmum fimm mánuðum eftir að hún hafði tekið ákvörðun um endurupptöku.

Ljóst er að sá tími sem það tók nefndina að úrskurða í málinu í kjölfar ákvörðunar um endurupptöku þess er lengri en sá lögbundni afgreiðslufrestur sem nefndinni er settur í 3. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, en samkvæmt því ákvæði skal nefndin kveða upp úrskurð svo fljótt sem auðið er og eigi síðar en fjórum vikum eftir að henni berst mál í hendur. Í 2. málsl. 3. mgr. 31. gr. kemur hins vegar fram að ef mál er viðamikið og fyrirsjáanlegt sé að afgreiðsla taki lengri tíma skuli nefndin tilkynna hlutaðeigandi það og tiltaka afgreiðslufrest sem aldrei skal þó vera lengri en átta vikur.

Samkvæmt þessu dróst meira en fjóra mánuði fram yfir hinn lögbundna frest hjá nefndinni að kveða upp úrskurð í máli A frá því að nefndin ákvað að endurupptaka mál hans. Ég tek fram í þessu sambandi að þegar löggjafinn fer þá leið að mæla fyrir um ákveðinn frest sem stjórnvöld hafa til að afgreiða mál verður að miða við að til grundvallar slíkri lagasetningu liggi það mat löggjafans að eðli viðkomandi mála sé þannig að rétt sé með tilliti til hagsmuna þeirra sem í hlut eiga að lögbinda afgreiðslutíma málanna, og þá jafnframt að sá tími sé nægjanlegur til afgreiðslu málanna miðað við þær upplýsingar sem gengið er út frá við lagasetninguna.

Með vísan til þessa tel ég að þau sjónarmið sem fram koma í skýringum úrskurðarnefndarinnar um sumarleyfi og annir nefndarmanna geti ekki réttlætt það að vikið sé frá hinum lögbundna afgreiðslufresti sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 31. gr. Það leiðir af frestinum að úrskurðarnefndin verður að haga skipulagi við meðferð mála og skipulagi sumarleyfa og ráðstöfunum af því tilefni þannig að hægt sé að afgreiða mál innan frestsins. Tilkynning til aðila máls um að úrskurður muni dragast af þessum ástæðum breytir engu um skyldur nefndarinnar í þessum efnum.

Ég bendi í þessu samhengi á að samkvæmt 2. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998 eru varamenn skipaðir í úrskurðarnefndina. Í 2. mgr. 32. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem nefndinni ber að fara eftir í störfum sínum, segir að þegar aðalmaður í stjórnsýslunefnd forfallast um stundarsakir taki varamaður sæti hans í nefndinni. Með tilliti til þessa ákvæðis er ljóst að þegar aðalmaður eða aðalmenn í úrskurðarnefndinni forfallast tímabundið vegna anna eða sumarleyfa þá tekur varamaður eða varamenn við og geta þeir sem nefndarmenn því afgreitt mál innan hins lögbundna frests.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að úrskurðarnefnd samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustu- og mengunarhætti, hafi, sbr. 32. gr. laga nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs, borið að taka afstöðu til þess í úrskurði sínum í máli A, dags. 16. nóvember 2007, hvort sá annmarki sem úrskurðarnefndin taldi vera á álagningu sveitarfélagsins Húnaþings vestra á gjaldi vegna hreinsunar rotþróar væri, eins og atvikum var háttað, þess eðlis að taka bæri kröfu A um endurgreiðslu gjaldsins til greina. Úrskurður nefndarinnar hafi því að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög. Það er á hinn bóginn niðurstaða mín að ekki sé tilefni til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að Húnaþing vestra hafi haft viðhlítandi lagaheimild til að haga gjaldtöku vegna sorphirðu á þann veg sem gert var í máli A.

Loks er það niðurstaða mín að sá tími sem það tók nefndina að kveða upp úrskurð í málinu frá því að hún endurupptók mál A hafi ekki verið í samræmi við þann lögbundna afgreiðslufrest sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998.

Í ljósi framangreinds beini ég þeim tilmælum til úrskurðarnefndarinnar að hún taki mál A til meðferðar á ný, komi fram ósk þess efnis frá honum, og hagi þá úrlausn málsins í samræmi við þau sjónarmið sem ég lýst er í álitinu. Einnig eru það tilmæli mín til úrskurðarnefndarinnar að hún hagi störfum sínum framvegis í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar sl.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði úrskurðarnefnd um hollustuhætti og mengunarvarnir bréf, dags. 1. febrúar 2010, og óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá úrskurðarnefndinni og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar um hollustuhætti og mengunarvarnir, dags. 27. maí 2010, segir að nefndin hafi tekið tillit til þeirra athugasemda sem settar voru fram í áliti mínu. Ekki hafi komið fram ósk um endurupptöku málsins frá A en komi fram óska þess efnis muni nefndin endurupptaka málið. Þá segir að úrskurðarnefndin muni haga störfum sínum í samræmi við þau sjónarmið sem rakin séu í álitinu.