Álit

I. Kvörtun.

Hinn 5. ágúst 2008 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir þeirri ákvörðun stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs að ráða B í starf þjóðgarðsvarðar á norðursvæði Vatnajökulsþjóðgarðs 3. júlí 2008, en A var meðal umsækjenda um starfið.

Í kvörtun A kemur meðal annars fram að hún sé efins um að hæfasti umsækjandinn hafi verið ráðinn til starfans. Vísar hún meðal annars til þess að B hafi BA-gráðu í heimspeki en að hún hafi doktorsgráðu í jarðfræði. Í kvörtuninni er því haldið fram að það eina sem B hafi fram yfir hæfni A sé reynsla í gerð athugasemda við greinargerðir um mat á umhverfisáhrifum mannvirkja.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 8. maí 2009.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins sótti A um starf þjóðgarðsvarðar á norðursvæði Vatnajökulsþjóðgarðs með umsókn, dags. 7. júní 2008, í kjölfar auglýsingar starfsins hinn 25. maí 2008 í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu. Var auglýsingin endurbirt þar 7. júní 2008 og einnig birt í Skránni á Húsavík 5. júní s.á. Í auglýsingunni var starfssviði og helstu verkefnum þjóðgarðsvarðar lýst með eftirfarandi hætti:

„Á öllum rekstrarsvæðum [Vatnajökulsþjóðgarðs] starfa svæðisráð sem eru þjóðgarðsverði og stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs til ráðgjafar um málefni þjóðgarðsins á viðkomandi rekstrarsvæði. Svæðisráðin gera tillögu um ráðningu þjóðgarðsvarðar á hverju svæði, vinna tillögu að rekstraráætlun fyrir viðkomandi rekstrarsvæði, sem og tillögu að verndaráætlun á sínu svæði.

Næsti yfirmaður þjóðgarðsvarðar er framkvæmdastjóri Vatnajökulsþjóðgarðs. Þjóðgarðsvörður í Jökulsárgljúfrum annast daglegan rekstur og stjórn á sínu svæði í samráði við framkvæmdastjóra og ræður starfsfólk á því svæði.

Önnur verkefni þjóðgarðsvarðar eru:

Að aðstoða svæðisráð við gerð tillögu að verndaráætlun fyrir viðkomandi rekstrarsvæði.

Að koma verndaráætlun þjóðgarðsins til framkvæmda innan þess fjárhagsramma sem viðkomandi rekstrarsvæði er ætlaður hverju sinni.

Að hafa eftirlit með því að farið sé eftir ákvæðum laga og reglugerðar um Vatnajökulsþjóðgarð og að ákvæði verndaráætlunar fyrir þjóðgarðinn séu virt.

Fræðsla um náttúruvernd á sínu rekstrarsvæði og um Vatnajökulsþjóðgarð.“

Í auglýsingunni voru einnig áskildar tilteknar menntunar- og hæfniskröfur til starfans. Var í því sambandi gerð krafa um að umsækjandi hefði háskólamenntun eða sambærilega menntun sem nýttist í starfi. Einnig var tekið fram að framhaldsmenntun væri kostur. Í auglýsingunni var jafnframt gerð krafa um að umsækjandi hefði þekkingu á umhverfismálum og náttúruvernd, reynslu af almennum rekstri og mannaforráðum, reynslu eða þekkingu á fræðslu til mismunandi hópa og byggi yfir góðri íslensku- og enskukunnáttu. Þá var tiltekið að frekari tungumálakunnátta væri kostur. Í auglýsingunni voru enn fremur gerðar eftirfarandi kröfur um hæfni og tekið fram að þær yrðu hafðar til viðmiðunar við val á umsækjendum: Að umsækjandi tæki ákvarðanir og fylgdi þeim eftir, sýndi frumkvæði og sjálfstæði í starfi, væri skipulagður og með ríka þjónustulund og sýndi lipurð í mannlegum samskiptum. Alls bárust 9 umsóknir um starfið, þ.á m. frá A.

Af gögnum málsins verður ráðið að svæðisráð norðursvæðis hafi farið yfir framkomnar umsóknir og að tveir fulltrúar svæðisráðsins, annars vegar X formaður og hins vegar Y, hafi í umboði ráðsins tekið viðtöl við þá þrjá umsækjendur sem að mati svæðisráðsins þóttu best uppfylla þær kröfur sem fram komu í auglýsingu um starfið, en A var ekki meðal þeirra. Í kjölfar viðtalanna sendi formaður svæðisráðsins tölvubréf, dags. 23. júní 2008, til annarra fulltrúa í svæðisráðinu þar sem finna mátti umfjöllun um tiltekin atriði sem fram komu í viðtölunum.

Með tölvubréfi formanns svæðisráðs norðursvæðis Vatnajökulsþjóðgarðs, dags. 24. júní 2008, var framkvæmdastjóri þjóðgarðsins upplýstur um að svæðisráðið væri sammála um að ráða B í starf þjóðgarðsvarðar og fylgdi rökstuðningur svæðisráðs fyrir þeirri niðurstöðu með framangreindu tölvubréfi í viðhengi. Í rökstuðningi svæðisráðsins sagði eftirfarandi:

„[B] hefur BA próf í heimspeki og þar að auki 13 ára reynslu í að hagnýta aðferðir heimspekinnar í starfi sínu. Hann þekkir orðræðu siðfræði náttúrunnar í gegnum nám sitt og fyrri störf.

[B] hefur mjög víðtæka þekkingu og reynslu af umhverfismálum og náttúruvernd í gegnum starfsreynslu hjá náttúruverndarráði og sem leiðsögumaður m.a. hjá [Z]. T.d. hafa [Z]fylgt viðmiðum WWF um ferðamennsku á norðurslóðum.

[B]er einn af stofnendum [Z] og hefur bæði verið stjórnarformaður og framkvæmdastjóri þess fyrirtækis. Í þeim störfum hefur hann haft umsjón með stefnumörkun og eftirlit með framkvæmd hennar, eftirlit með gerð fjárhagsáætlana og ársreikninga. Áætlanagerð og eftirlit með fjárreiðum, umsjón daglegs reksturs, ráðningu starfsmanna, samskiptum við ríkisstofnanir og viðskiptaaðila. Í þessum störfum hefur hann einnig öðlast reynslu í að reka fyrirtæki með starfsstöð innan Þjóðgarðs, en [Z] reka starfsstöð í Skaftafelli.

[B] hefur 19 ára reynslu í að miðla þekkingu á náttúru

og menningu landsins til ólíkra hópa fólks af mörgum þjóðernum, allt frá börnum til eldri borgara. Hann áttar sig á því að útsendingin eða miðlunin á upplýsingunum verður að vera í takti við móttakandann og getur þurft að beita mjög mismunandi aðferðum milli ólíkra hópa og einstaklinga. Eða eins og hann segir sjálfur; „Miðlun felur því alltaf í sér að setja sig í spor viðtakandans“.

[B] er mjög vel ritfær á íslensku, ensku og þýskan er ekki mikið síðri. Talar og skilur frönsku vel, les norðurlandamál og bjargar sér á þeim og spænsku.

[B] tekur ákvarðanir og fylgir þeim eftir, sýnir frumkvæði og sjálfstæði í starfi. Er mjög vel skipulagður og með ríka þjónustulund og sýnir lipurð í mannlegum samskiptum.

Það er því mat svæðisráðs norðursvæðis Vatnajökulsþjóðgarðs að [B] uppfylli allar kröfur um menntun, reynslu, þekkingu og hæfni sem gerðar eru til Þjóðgarðsvarðar í Vatnajökulsþjóðgarði. Svæðisráðið telur að [B] uppfylli þessar kröfur best umsækjenda og mælir með því að hann ve[r]ði ráðinn sem Þjóðgarðsvörður.“

Á fundi 3. júlí 2008 ákvað stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs samhljóða að samþykkja tillögu svæðisráðsins og ráða B í umrætt starf þjóðgarðsvarðar. Með tölvubréfi frá framkvæmdastjóra Vatnajökulsþjóðgarðs, dags. 3. júlí 2008, var A tilkynnt um framangreinda ákvörðun stjórnarinnar. Með tölvubréfi til framkvæmdastjóra Vatnajökulsþjóðgarðs, dags. 4. júlí 2008, óskaði A eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Í rökstuðningi stjórnarformanns Vatnajökulsþjóðgarðs fyrir ráðningu í umrætt starf, dags. 18. júlí 2008, voru m.a. raktar þær menntunar- og hæfniskröfur sem gerðar voru til starfsins og fram höfðu komið í auglýsingu þess. Þá sagði í rökstuðningnum:

„Í ljósi þeirra efniskrafna sem að framan hefur nú verið greint frá, var ákvörðun tekin um að ráða [B] í starf þjóðgarðsvarðar á norðursvæði Vatnajökulsþjóðgarðs. [B] er með BA próf í heimspeki og kennararéttindi í fjallamennsku. Hann hefur m.a. kennt námskeið tengd útivist og leiðsögn við Háskólann á Hólum, Björgunarskóla Landsbjargar og í Leiðsöguskólanum, og einnig námskeið í náttúrutúlkun við ferðamálabraut Háskólans á Hólum. [B] hefur víðtæka þekkingu og reynslu af umhverfismálum og náttúruvernd í gegnum starfsreynslu hjá Náttúruverndarráði og sem leiðsögumaður m.a. hjá [Z]. Í allt hefur hann 19 ára reynslu af því að miðla þekkingu á náttúru og menningu landsins til ólíkra hópa fólks af mörgum þjóðernum. [B] er einn af stofnendum [Z] og hefur bæði starfað sem stjórnarformaður og framkvæmdastjóri þess fyrirtækis. Í þeim störfum hefur hann haft umsjón með stefnumörkun og eftirlit með framkvæmd hennar, eftirlit með gerð fjárhagsáætlana og ársreikninga. Hann hefur séð um áætlanagerð og eftirlit með fjárreiðum fyrirtækisins, umsjón dagslegs reksturs, ráðningu og stjórn starfsmanna, og samskipti við ríkisstofnanir og viðskiptaaðila. Einnig kom [B] í þeim störfum sínum að gerð athugasemda við greinargerðir um mat á umhverfisáhrifum mannvirkja. [B] hefur áralanga reynslu sem leiðsögumaður og hefur sem slíkur farið fjölda ferða um Jökulsárgljúfur og önnur svæði Vatnajökulsþjóðgarðs. Af störfum sínum hjá [Z] hefur hann einnig öðlast reynslu af því að reka fyrirtæki með starfsstöð innan þjóðgarðs, en [Z] hafa um árabil verið með starfsemi í Skaftafelli.

[B] hefur sýnt frumkvæði og sjálfstæði í starfi, hann tekur ákvarðanir og fylgir þeim eftir. Hann er sagður vera vel skipulagður og hafa ríka þjónustulund. [B] er mjög vel ritfær á íslensku, og talar og ritar ensku og þýsku mjög vel. Þá talar hann frönsku vel, les Norðurlandamál og bjargar sér á þeim og spænsku.

Það var mat svæðisráðs á norðursvæði Vatnajökulsþjóðgarðs að [B] uppfyllti best umsækjenda kröfur um menntun, reynslu, þekkingu og hæfni sem gerðar eru til þjóðgarðsvarðar á því rekstrarsvæði. Svæðisráðið gerði því tillögu til stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs um ráðningu [B], í samræmi við 9. gr. laga nr. 60/2007. Á fundi sínum þann 3. júlí sl. ákvað stjórnin samhljóða að samþykkja tillögu svæðisráðsins og ráða [B] í starf þjóðgarðsvarðar á norðursvæði Vatnajökulsþjóðgarðs.“

Eins og áður segir leitaði A til umboðsmanns Alþingis í ágúst 2008 og kvartaði yfir þeirri ákvörðun stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs að ráða B í starf þjóðgarðsvarðar á norðursvæði Vatnajökulsþjóðgarðs.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði umboðsmaður Alþingis formanni stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs bréf, dags. 14. ágúst 2008, þar sem hann óskaði eftir gögnum málsins með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, áður en hann tæki ákvörðun um meðferð sína á málinu. Bárust umboðsmanni gögn málsins með bréfi stjórnarformanns Vatnajökulsþjóðgarðs, dags. 3. september 2008. Umboðsmaður ritaði formanni stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs á ný bréf, dags. 15. október 2008. Í bréfinu óskaði umboðsmaður eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar og skýrði nánar ástæður ákvörðunar um ráðningu í umrætt starf og hvaða sjónarmið hefðu þar vegið þyngst. Í þessu sambandi óskaði umboðsmaður eftir að gerð yrði grein fyrir því hvernig umsóknir A og þess umsækjanda sem fékk starfið hefðu verið metnar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ákvörðunin byggðist á. Þá óskaði umboðsmaður sérstaklega eftir að stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs veitti sér upplýsingar og skýringar á eftirfarandi atriðum:

Í fyrsta lagi vísaði umboðsmaður til þess að af gögnum málsins mætti ráða að tveir fulltrúar svæðisráðs norðursvæðis Vatnajökulsþjóðgarðs hefðu í umboði ráðsins tekið viðtöl við þá þrjá einstaklinga sem best þóttu uppfylla þær kröfur sem fram komu í auglýsingu um starfið. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvaða umsækjendur hefðu verið boðaðir í umrædd viðtöl og hvaða sjónarmið hefðu ráðið því að þeir voru taldir uppfylla best þær kröfur sem fram komu í auglýsingu um starfið. Þá óskaði hann eftir upplýsingum um hvernig aðkomu svæðisráðs að undirbúningi ráðningarinnar hefði verið háttað að öðru leyti.

Í öðru lagi vísaði umboðsmaður til þess að engin gögn hefðu fylgt með bréfi stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs til sín, dags. 3. september 2008, sem vörpuðu ljósi á hvað hefði komið fram í framangreindum viðtölum. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir að upplýst yrði hvort þær upplýsingar sem aflað var með umræddum viðtölum og eftir atvikum munnlegum umsögnum meðmælenda hefðu verið skráðar. Ef svo hefði verið óskaði hann eftir afriti af þeim gögnum. Hefðu slíkar upplýsingar ekki verið skráðar óskaði umboðsmaður eftir afstöðu stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs til þess hvort og þá hvernig slík málsmeðferð samrýmdist fyrirmælum 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá óskaði hann eftir upplýsingum um hvort þær upplýsingar sem aflað var með umræddum viðtölum hefðu verið lagðar fyrir aðra fulltrúa svæðisráðs áður en ráðið tók ákvörðun um að leggja til að B yrði ráðinn til starfans.

Í þriðja lagi vísaði umboðsmaður til þess að samkvæmt 9. gr. laga nr. 60/2007, um Vatnajökulsþjóðgarð, skyldi á hverju rekstrarsvæði þjóðgarðsins starfa þjóðgarðsvörður sem ráðinn væri af stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs samkvæmt tillögu viðkomandi svæðisráðs. Af framangreindu ákvæði leiddi að það væri stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs sem færi með veitingarvaldið og bæri ábyrgð á því að ráðning þjóðgarðsvarðar væri undirbúin á forsvaranlegan hátt svo taka mætti löglega ákvörðun í málinu. Í þessu sambandi óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvort umsóknir umsækjenda og eftir atvikum fylgigögn þeirra sem og þær upplýsingar sem aflað var með fyrrnefndum viðtölum hefðu verið lagðar fyrir stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs áður en stjórnin tók ákvörðun um að ráða B til starfans. Hefðu framangreind gögn og upplýsingar ekki verið lagðar fyrir stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs óskaði umboðsmaður eftir því að stjórnin lýsti afstöðu sinni til þess hvort og þá með hvaða hætti slík málsmeðferð samræmdist rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en samkvæmt ákvæðinu skyldi stjórnvald sjá til þess að mál væri nægjanlega upplýst áður en ákvörðun væri tekin í því.

Í fjórða lagi benti umboðsmaður á að samkvæmt tölvubréfi svæðisráðs norðursvæðis til framkvæmdastjóra Vatnajökulsþjóðgarðs, dags. 24. júní 2008, hefði svæðisráð norðursvæðis verið sammála um að ráða B í starf þjóðgarðsvarðar og fylgdi rökstuðningur fyrir þeirri niðurstöðu með bréfi svæðisráðs. Í rökstuðningnum hefði hins vegar einungis verið fjallað um þann umsækjanda sem hæfastur var talinn til að gegna starfinu án þess að gerð hafi verið grein fyrir öðrum umsækjendum eða að fram hefði farið samanburður á menntun, reynslu, þekkingu og hæfni B og annarra umsækjenda sem til greina komu að hljóta umrætt starf. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir afstöðu stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs til þess hvort framangreint samrýmdist þeim kröfum sem gera yrði til efnis tillögu álitsgjafa um ráðningu í opinbert starf. Í þessu sambandi vísaði hann til álits síns frá 4. júní 1999 í máli nr. 2202/1997 þar sem gerð væri grein fyrir almennum sjónarmiðum um álitsumleitan við ráðningu í opinbert starf.

Í fimmta lagi vísaði umboðsmaður til þess að af tölvubréfi framkvæmdastjóra Vatnajökulsþjóðgarðs til A, dags. 3. júlí 2008, þar sem henni var tilkynnt að B hefði verið ráðinn í starf þjóðgarðsvarðar væri ekki að sjá að A hefði verið leiðbeint um rétt hennar til að fá umrædda ákvörðun rökstudda. Af því tilefni óskaði hann eftir upplýsingum um hvort A hefðu verið veittar slíkar leiðbeiningar. Ef það var ekki gert óskaði hann eftir því að stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs lýsti viðhorfi sínu til þess hvernig sú málsmeðferð samræmdist 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Svör stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs bárust umboðsmanni Alþingis með bréfi, dags. 27. nóvember 2008. Í bréfinu sagði eftirfarandi:

„Eins og fram kemur í gögnum málsins [...] var það mat Vatnajökulsþjóðgarðs að [B] hafi verið hæfastur umsækjenda í framangreint starf. Hann hafi þar á meðal verið hæfari en [A] til að hljóta stöðuna.

Í bréfi [umboðsmanns er þess farið] á leit að ástæður ákvörðunar um ráðningu í umrætt starf verði skýrð[ar] nánar og hvaða sjónarmið hafi þar vegið þyngst. Því er til að svara að umrædd ákvörðun var reist á þeim sjónarmiðum sem fram koma í auglýsingu um starfið sem birt var m.a. í Fréttablaðinu 25. maí sl. [...] Litið var til allra þeirra sjónarmiða sem þar komu fram, en þungt á metum vógu sjónarmið er lutu að reynslu og þekkingu af náttúruvernd og því að miðla fræðslu til mismunandi hópa fólks.

Þá var í bréfi [umboðsmanns] óskað eftir því að gerð væri grein fyrir því hvernig umsóknir [A] og [B] hafi verið metnar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ákvörðunin byggðist á. Í rökstuðningi Vatnajökulsþjóðgarðs til umsækjenda um stöðuna, dags. 18. júlí 2008, komu fram þau sjónarmið og röksemdir sem réðu því að [B] var ráðinn til starfans. [...] [A] hafði vissulega til að bera eiginleika sem nýst hefðu í starfinu. Hún hafði lengri skólagöngu að baki en [B] og að líkindum nokkra þekkingu á umhverfismálum, en í þeim efnum hefur [B]r hins vegar víðtæka þekkingu og reynslu. Hins vegar fæst ekki séð að [A] hafi sérstaka reynslu eða þekkingu af náttúruvernd sem að mati stjórnarinnar er eitt mikilvægasta verkefni þjóðgarðsvarðar. Í þeim efnum hefur [B] víðtæka reynslu í gegnum starfsreynslu hjá Náttúruverndarráði og áralanga reynslu sem leiðsögumaður, m.a. hjá [Z]. Að því er varðar reynslu eða þekkingu á fræðslu til mismunandi hópa verður að ætla að [B] standi framar [A] þar sem hann hefur sem leiðsögumaður í heild 19 ára reynslu af því að miðla þekkingu á náttúru og menningu landsins til ólíkra hópa fólks af mörgum þjóðernum aukinheldur sem hann hefur kennararéttindi í fjallamennsku og hefur m.a. kennt námskeið tengd útivist og leiðsögn við Háskólann á Hólum, Björgunarskóla Landsbjargar og í Leiðsöguskólanum, og einnig námskeið í náttúrutúlkun við ferðamálabraut Háskólans á Hólum. Það er beinlínis meginverkefni þjóðgarðsvarðar að annast náttúrutúlkun á vettvangi og leiðbeiningar til ferðamanna. Fræðsla [A] til annarra var hins vegar af öðrum toga, þ.e. af akademískum vettvangi, með því að hafa kennt áfanga í jarðfræði við Háskóla Íslands og að halda erindi og kynna rannsóknir á alþjóðlegum ráðstefnum og fundum. Þau virðast bæði hafa komið að almennum rekstri. Þá virðast þau bæði hafa ágæta tungumálakunnáttu. Að virtu heildstæðu mati milli [B] og [A], með tilliti til þeirra sjónarmiða sem ákvörðunin var reist á, var það mat Vatnajökulsþjóðarðs að [B] hafi verið hæfari en [A] til starfans. Breyta þau sjónarmið sem [A] teflir fram í kvörtun sinni ekki þeirri niðurstöðu.

Verða nú gefin svör við þeim tölusettu spurningum sem [settar voru fram í bréfi umboðsmanns], dags. 15. október 2008.

1. Þeir sem voru boðaðir til viðtals voru [B], [C] og [D]. Um viðtölin sáu svæðisráðsmennirnir [X], formaður, og [Y]. Svæðisráð mat það svo að framangreindir þrír menn uppfylltu að einhverju leyti allar þær kröfur sem settar voru fram í auglýsingu um starfið, sbr. handritaða töflu sem stafar frá svæðisráðinu og var hluti þeirra gagna sem send voru með bréfi til yðar, dags. 3. september 2008. Það kom vissulega til tals hvort boða ætti [A] til viðtals. Ætla verður að hún hafi haft einhverja þekkingu á umhverfismálum sem jarðfræðingur, og eins höfðu rannsóknir hennar beinst að loftslagsmálum og haffræði, sem flokkast sem umhverfismál í víðtækum skilningi þess hugtaks, en ekki fæst séð, eins og áður segir, að hún hefði einhverja reynslu eða þekkingu af náttúruvernd sem var að mati svæðisráðs eitt mikilvægasta verkefni þjóðgarðsvarðar. Í upphafi umfjöllunar svæðisráðs um umsækjendur fór fram athugun á því hvort taka þyrfti tillit til forgangsreglu jafnréttislaga við ráðningu í starfið. Niðurstaðan var sú að tveir af þremur þjóðgarðsvörðum á landinu væru konur og því ætti sú regla ekki við. Aðkoma svæðisráðs að öðru leyti var sú að eftir viðtölin við ofangreinda þrjá aðila var niðurstaða þeirra kynnt og rædd á vettvangi svæðisráðsins og ákvörðun tekin í kjölfarið um að mæla með [B] til starfans.

2. Viðtölin við ofangreinda þrjá aðila fóru fram munnlega. Það sem þar kom fram umfram það sem getur um í umsóknum aðila, og máli skipti, var tekið saman í meðfylgjandi tölvupósti [X] formanns svæðisráðs til annarra í svæðisráðinu, dags. 23. júní 2008. Þessar upplýsingar lágu því fyrir svæðisráði áður en ákvörðun var tekin um að mæla með [B] til starfans. Ennfremur hringdi [X] í [Þ] sem var framkvæmdastjóri [...] og tilgreindur sem meðmælandi [B] í umsókn hans. Hann mælti eindregið með ráðningu [B] í starfið þar sem þeir væru ágætlega málkunnugir og engan veginn sammála í öllum málum en gætu alltaf talað saman og rætt öll mál þrátt fyrir það. Efni þessa samtals var svæðisráði kynnt munnlega, en markmiðið með samtalinu var að athuga hvort eitthvað óvænt kæmi upp sem komið gæti í veg fyrir að mælt væri með því að ráða [B] til starfans. Svo reyndist ekki vera af meðmælum [Þ] að dæma. Geta þessar munnlegu upplýsingar frá [Þ] því ekki verið þess eðlis að „verulega þýðingu [hafi] fyrir úrlausn málsins“. Með vísan til framangreinds var að fullu gætt að ákvæðum 23. gr. upplýsingalaga í málinu.

3. Allar umsóknir og fylgigögn, ásamt rökstuðningi svæðisráðs um að mæla með [B], var lagt fyrir stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs áður en hún tók ákvörðun í málinu á fundi sínum 3. júlí sl. [X] frá svæðisráði ávarpaði þann fund jafnframt símleiðis. Fór hann þar munnlega yfir niðurstöðu svæðisráðs og þau sjónarmið sem lágu til grundvallar henni. Rakti hann m.a. þau viðtöl sem tekin höfðu verið við þá þrjá nánar tilgreindu einstaklinga sem að ofan greinir og helstu upplýsingar og sjónarmið sem þar komu fram, m.a. það sem fram kemur í tölvupósti [X] til annarra í svæðisráði, dags. 23. júní sl. Vatnajökulsþjóðgarður telur að þetta fullnægi fyllilega þeim kröfum sem 10. gr. stjórnsýslulaga gerir til undirbúnings stjórnvaldsákvörðunar.

4. Af hálfu Vatnajökulsþjóðgarðs er hér að meginstefnu til vísað til svars nr. 3 hér að ofan. Fyrir liggur að á fundi stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs lá fyrir skriflegur rökstuðningur svæðisráðs, sem álitsgjafa, og ennfremur veitti formaður svæðisráðs (álitgjafans), [X], stjórninni munnlegar upplýsingar á fundi hennar, eins og að ofan er rakið, og fór þar m.a. yfir samanburð á [B] og öðrum umsækjendum sem til greina komu að hljóta umrætt starf. Að mati Vatnajökulsþjóðgarðs fullnægir framangreint þeim kröfum sem gerðar eru til efnis tillögu álitsgjafa um ráðningu í opinbert starf, enda leiðir ekki af almennum reglum stjórnsýsluréttarins að álitsgjöf þurfi að öllu leyti að vera skrifleg.

5. Fyrir liggur að [A] var ekki leiðbeint skriflega um rétt hennar til að fá ákvörðunina rökstudda. Hins vegar voru henn[i] veittar þær leiðbeiningar munnlega og í framhaldi óskaði hún eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni.“

Með bréfum, dags. 27. nóvember 2008 og 3. febrúar 2009, gaf umboðsmaður Alþingis A kost á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf stjórnarformanns Vatnajökulsþjóðgarðs, en athugasemdir hennar bárust ekki.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Ég skil kvörtun A með þeim hætti að hún telji að ekki hafi farið fram málefnalegt mat á milli umsækjenda við val í starf þjóðgarðsvarðar á norðursvæði Vatnajökulsþjóðgarðs. Af þeim sökum hefur athugun mín beinst að því hvort einhverjir efnislegir annmarkar hafi verið á mati stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs á umsækjendum um starf þjóðgarðsvarðar á norðursvæði garðsins, sbr. umfjöllun í kafla IV.4 hér á eftir. Þá hefur athugun mín beinst að eftirtöldum atriðum er lúta að málsmeðferð stjórnvalda í máli þessu:

Í fyrsta lagi hvort svæðisráði norðursvæðis Vatnajökulsþjóðgarðs hafi verið heimilt að ákveða hvaða umsækjendur yrðu kallaðir í viðtöl án aðkomu stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs, sbr. umfjöllun í kafla IV.5 hér á eftir.

Í öðru lagi hvort tillaga svæðisráðs norðursvæðis Vatnajökulsþjóðgarðs til stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs um hvern bæri að ráða í umrætt starf hafi verið í samræmi við almennar reglur stjórnsýslréttar um álitsumleitan, sbr. umfjöllun í kafla IV.6 hér síðar.

Í þriðja lagi hvort stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs hafi borið að leiðbeina A um rétt hennar til að fá ákvörðun um ráðningu í umrætt starf rökstudda þegar henni var tilkynnt með tölvubréfi, dags. 3. júlí 2008, að B hefði verið ráðinn í starf þjóðgarðsvarðar, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að þessu atriði verður vikið í kafla IV.7.

Í fjórða lagi hvort gætt hafi verið nægilega að skráningu munnlegra upplýsinga sem fram komu m.a. í viðtölum við umsækjendur og umsögnum meðmælenda í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. umfjöllun í kafla IV.8.

Áður en vikið verður að framangreindum efnisatriðum mun ég í kafla IV.2 gera grein fyrir lagagrundvelli málsins.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Í 4. gr. laga nr. 60/2007, um Vatnajökulsþjóðgarð, er kveðið á um að Vatnajökulsþjóðgarður sé ríkisstofnun og fari umhverfisráðherra með yfirstjórn mála er varði þjóðgarðinn. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. sömu laga er markmiðið með stofnun Vatnajökulsþjóðgarðs að vernda landslag, lífríki, jarðmyndanir og menningarminjar svæðisins og gefa almenningi kost á að kynnast og njóta náttúru þess og sögu. Í ákvæðinu segir jafnframt að auðvelda skuli almenningi aðgengi að þjóðgarðinum eftir því sem unnt er án þess að náttúra hans spillist og veita fræðslu um náttúru, sögu og mannlíf svæðisins.

Fjallað er nánar um stjórn stofnunarinnar í II. kafla laga nr. 60/2007. Þar er í 4. gr. kveðið á um að sérstök stjórn, sem umhverfisráðherra skipar til fjögurra ára í senn, fari með stjórn og umsjón með rekstri þjóðgarðsins. Í stjórninni sitja sjö fulltrúar: formenn allra svæðisráða þjóðgarðsins, einn fulltrúi tilnefndur af umhverfisverndarsamtökum og tveir fulltrúar skipaðir af ráðherra án tilnefningar, þ.e. formaður og varaformaður. Varamenn skulu skipaðir á sama hátt. Einn fulltrúi skal tilnefndur af útivistarsamtökum og skal hann eiga áheyrnaraðild að fundum stjórnar.

Vatnajökulsþjóðgarður skiptist í fjögur rekstrarsvæði sem rekin skulu sem sjálfstæðar rekstrareiningar á ábyrgð þjóðgarðsvarða. Á hverju rekstrarsvæði skal starfa svæðisráð skipað af umhverfisráðherra til fjögurra ára í senn, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 60/2007. Í svæðisráði skulu sitja sex fulltrúar: þrír fulltrúar tilnefndir af sveitarstjórnum þeirra sveitarfélaga sem eru á viðkomandi rekstrarsvæði, einn fulltrúi tilnefndur sameiginlega af ferðamálasamtökum á viðkomandi svæði, einn fulltrúi tilnefndur af útivistarsamtökum og einn fulltrúi tilnefndur af umhverfisverndarsamtökum, sbr. 2. mgr. 7. gr. Svæðisráð kýs sér formann úr hópi sveitarstjórnarmanna og varaformann.

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 60/2007 er hlutverk svæðisráða að vera þjóðgarðsverði og stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs til ráðgjafar um málefni þjóðgarðsins á viðkomandi rekstrarsvæði, að vinna að tillögu að verndaráætlun fyrir viðkomandi svæði, gera tillögu að rekstraráætlun fyrir viðkomandi rekstrarsvæði og gera tillögu að ráðningu þjóðgarðsvarða á viðkomandi rekstrarsvæði.

Í 9. gr. laga nr. 60/2007 er kveðið á um að á hverju rekstrarsvæði skuli starfa þjóðgarðsvörður sem ráðinn er af stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs samkvæmt tillögu viðkomandi svæðisráðs. Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 60/2007 kemur fram að þjóðgarðsverðir séu ríkisstarfsmenn og lúti almennum lögum sem um slíka starfsmenn gilda, svo sem lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 2643-2644.)

Samkvæmt 10. gr. laga nr. 60/2007 skal þjóðgarðsvörður annast daglegan rekstur og stjórn viðkomandi rekstrarsvæðis í umboði stjórnar. Þjóðgarðsvörður ber ábyrgð á fjárreiðum og reikningshaldi gagnvart stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs. Þjóðgarðsvörður ræður annað starfsfólk þjóðgarðsins. Önnur helstu verkefni þjóðgarðsvarðar eru: að aðstoða svæðisráð við gerð tillögu að verndaráætlun fyrir viðkomandi rekstrarsvæði, að koma verndaráætlun þjóðgarðsins til framkvæmda innan þess fjárhagsramma sem viðkomandi rekstrarsvæði er ætlaður hverju sinni, að hafa eftirlit með því að farið sé eftir ákvæðum laganna og reglugerðar um Vatnajökulsþjóðgarð og að ákvæði verndaráætlunar fyrir þjóðgarðinn séu virt, samstarf við stofnanir, sveitarfélög, landeigendur og aðra hagsmunaaðila um málefni þjóðgarðsins og fræðsla um náttúruvernd á viðkomandi svæði og um Vatnajökulsþjóðgarð.

Ljóst er af 9. gr. laga nr. 60/2007 að stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs hefur það hlutverk að ráða þjóðgarðsverði. Eins og ráða má af athugasemdum við 2. mgr. 1. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 gilda ákvæði stjórnsýslulaga um ráðningu í opinbert starf (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Bar því stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs að gæta reglna stjórnsýslulaga við undirbúning ákvörðunar um ráðningu í starf þjóðgarðsvarðar, auk þess sem henni bar að tryggja að ákvörðunin væri í samræmi við lög að öðru leyti. Af 9. gr. laga nr. 60/2007 er jafnframt ljóst að svæðisráði er veitt tiltekið hlutverk við ráðningu í starf þjóðgarðsvarðar en í ákvæðinu er mælt fyrir um að stjórn þjóðgarðsins ráði þjóðgarðsvörð „samkvæmt tillögu viðkomandi svæðisráðs“. Í 4. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 60/2007 er einnig vikið að þessu hlutverki svæðisráðs.

Þegar litið er til þess hverjir skipa svæðisráð samkvæmt lögum nr. 60/2007, og að virtum almennum athugasemdum um stjórnfyrirkomulag Vatnajökulsþjóðgarðs í frumvarpi því er varð að lögunum, er ekki annað að sjá en að Alþingi hafi einkum ætlað svæðisráðum það hlutverk að tryggja að tekið yrði tillit til landshlutabundinna sjónarmiða í tengslum við málefni þjóðgarðsins. Í almennum athugasemdum frumvarpsins er þó tekið fram að ekki sé gert ráð fyrir að formlegt ákvörðunarvald verði í höndum svæðisráða þótt leitast sé við að tryggja áhrif þeirra á ákvarðanatöku innan þjóðgarðsins. (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 2639.). Verður því sá skilningur ekki lagður í orðalag 1. mgr. 9. gr. laga nr. 60/2007, um að stjórn Vatnajökulþjóðgarðs ráði þjóðgarðsverði „samkvæmt tillögu viðkomandi svæðisráðs“, að stjórnin sé á þeim grundvelli bundin við tillögu svæðisráðs um hvern umsækjenda hún ákveður að ráða.

Að virtum framangreindum ákvæðum laga nr. 60/2007, einkum 1. mgr. 5. gr. laganna, sem kveður sérstaklega á um að stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs fari með stjórn stofnunarinnar og umsjón með rekstri þjóðgarðarins, og tilvitnaðra lögskýringargagna, tel ég að skilja verði ákvæði laga nr. 60/2007 með þeim hætti að stjórnin fari með hefðbundnar heimildir veitingarvaldshafa við ráðningu í starf þjóðgarðsvarðar. Verður þá enn fremur að hafa í huga að samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laganna ákveður stjórnin verkaskiptingu þjóðgarðsvarða og einnig hvernig ábyrgð þeirra er skipt.

3. Sjónarmið sem lögð voru til grundvallar mati stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs á umsækjendum.

Eins og vikið var að í kafla IV.1 hér að framan skil ég kvörtun A með þeim hætti að hún telji að ekki hafi farið fram málefnalegt mat á milli umsækjenda við val í starf þjóðgarðsvarðar.

Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um það hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um veitingu á opinberu starfi þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Er almennt talið að meginreglan sé því sú að viðkomandi stjórnvald ákveði á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfa þau sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að stjórnvaldið ákveði á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í lögum nr. 60/2007, um Vatnajökulsþjóðgarð, er ekki beinlínis mælt fyrir um á hvaða sjónarmiðum ákvörðun stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs um ráðningu í starf þjóðgarðsvarðar skuli byggð. Stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs hefur því ákveðið svigrúm til að velja þau sjónarmið sem hún telur þörf á að leggja til grundvallar við ráðninguna svo framarlega sem þau eru málefnaleg og í nægilegum tengslum við ofangreind ákvæði laga nr. 60/2007 sem fjalla um verkefni þjóðgarðsvarðar.

Í auglýsingu starfs þjóðgarðsvarðar, sem birtist m.a. í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu 25. maí 2008, var gerð krafa um að umsækjandi hefði háskólamenntun eða sambærilega menntun sem nýttist í starfi. Einnig var tekið fram að framhaldsmenntun væri kostur. Í auglýsingunni var jafnframt gerð krafa um þekkingu á umhverfismálum og náttúruvernd, reynslu af almennum rekstri og mannaforráðum, reynslu eða þekkingu á fræðslu til mismunandi hópa og að umsækjandi byggi yfir góðri íslensku- og enskukunnáttu. Einnig var tiltekið að frekari tungumálakunnátta væri kostur. Þá voru í auglýsingunni gerðar þær kröfur um hæfni sem hafðar yrðu til viðmiðunar við val á umsækjendum að umsækjandi tæki ákvarðanir og fylgdi þeim eftir, sýndi frumkvæði og sjálfstæði í starfi, væri skipulagður og með ríka þjónustulund og sýndi lipurð í mannlegum samskiptum. Ég tel mig ekki hafa forsendur til þess að gera almennar athugasemdir við val stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs á umræddum sjónarmiðum enda tel ég þau lögmæt og málefnaleg og m.a. samrýmast hlutverki þjóðgarðsvarðar eins og það er útlistað í 10. gr. laga nr. 60/2007.

Þrátt fyrir framangreint svigrúm stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs hefur stjórnin ekki frjálsar hendur um hver verði ráðinn í starf þjóðgarðsvarðar þegar fleiri en einn hæfur umsækjandi sækir um slíkt starf. Það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti að stjórnvaldi ber að velja þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn á grundvelli málefnalegra sjónarmiða.

Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvaldi að velja þann umsækjanda sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi hefur umboðsmaður Alþingis í álitum sínum lagt til grundvallar að stjórnvald verði að sýna fram á að heildstæður samanburður á framkomnum umsóknum hafi farið fram þar sem megináhersla hafi verið lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu umsækjenda í starfinu út frá þeim málefnalegu sjónarmiðum sem lögð hafa verið til grundvallar við val á umsækjendum af hálfu stjórnvaldsins. Í ljósi lögmælts eftirlitshlutverks síns samkvæmt lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, leggur umboðsmaður mat á hvort stjórnvald hafi dregið forsvaranlegar ályktanir af þessum upplýsingum. Með hliðsjón af eðli þess mats, sem verður ávallt að ákveðnu marki háð óvissu sem ekki verður undan vikist, hefur umboðsmaður almennt játað stjórnvöldum nokkurt svigrúm við það mat.

4. Efnislegt mat á umsóknum um starf þjóðgarðsvarðar.

Af gögnum málsins er ljóst, eins og áður hefur komið fram, að undirbúningur málsins var að verulegu leyti í höndum svæðisráðs norðursvæðis. Þannig liggur fyrir að svæðisráðið hafi farið yfir framkomnar umsóknir um starf þjóðgarðsvarðar og að tveir fulltrúar svæðisráðsins hafi í umboði ráðsins tekið viðtöl við þá þrjá umsækjendur sem þóttu að mati svæðisráðsins best uppfylla þær kröfur sem fram komu í auglýsingu um starfið, en A var ekki meðal þeirra umsækjenda sem boðaðir voru í umrædd viðtöl.

Í skýringarbréfi stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs til umboðsmanns Alþingis kemur fram að B, C og D hafi verið boðaðir í viðtöl. Það hafi verið mat svæðisráðs að þessir þrír einstaklingar hafi uppfyllt að einhverju leyti allar þær kröfur sem settar voru fram í auglýsingu um starfið, sbr. handritaða töflu sem svæðisráðið tók saman en þar komu fram þau sjónarmið sem svæðisráð byggði mat sitt á. Afrit af framangreindri töflu fylgdi með bréfi stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs, dags. 27. nóvember 2008, til umboðsmanns.

Í framangreindum skýringum kemur einnig fram að það hafi „vissulega [komið] til tals hvort boða ætti [A] til viðtals. Ætla [verði] að hún hafi haft einhverja þekkingu á umhverfismálum sem jarðfræðingur, og eins höfðu rannsóknir hennar beinst að loftslagsmálum og haffræði, sem flokkast sem umhverfismál í víðtækum skilningi þess hugtaks, en ekki [fáist] séð, […] að hún hefði einhverja reynslu eða þekkingu af náttúruvernd sem var að mati svæðisráðs eitt mikilvægasta verkefni þjóðgarðsvarðar“.

Í afriti af framangreindri töflu svæðisráðs sem fylgdi með skýringum stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs til umboðsmanns eru umsækjendur um starfið listaðir og merkt við nafn þeirra hvernig þeir uppfylltu kröfur auglýsingarinnar um menntun, þekkingu á umhverfismálum og náttúruvernd, reynslu af rekstri og mannaforráðum, reynslu eða þekkingu af fræðslu og góða íslensku- og enskukunnáttu. Þau sjónarmið sem svæðisráð byggði á við ákvörðun um hvaða umsækjendur yrði kallaðir í viðtöl voru þannig þau sömu og fram komu í auglýsingu starfsins. Ég tel því ekki tilefni til að gera athugasemdir við þau sjónarmið sem lögð voru til grundvallar við töku ákvörðunar um það hvaða umsækjendur yrðu boðaðir í viðtal, sbr. umfjöllun mín í kafla IV.3 hér að framan.

Af umræddri töflu er ljóst að það var mat svæðisráðs að þeir B, C og D hafi best uppfyllt þær hæfniskröfur sem fram komu í auglýsingu starfsins og vikið var að hér að framan. Þegar litið er til umræddrar töflu og framangreindra skýringa stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs til umboðsmanns virðist það hafa verið mat svæðisráðs að A hafi ekki uppfyllt jafn vel og þeir umsækjendur sem kallaðir voru í viðtöl kröfur auglýsingarinnar um reynslu og þekkingu á náttúruvernd.

Af gögnum málsins verður ekki séð að stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs, sem fer með veitingarvald í málinu, hafi átt aðkomu að þeirri ákvörðun svæðisráðs að boða framangreinda þrjá umsækjendur í viðtöl, en ég mun fjalla nánar um þennan þátt málsins í kafla IV.5 hér síðar. Ég legg hins vegar þann skilning í skýringar stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs að endanleg ákvörðun um að ráða B í starfið hafi byggst á sjálfstæðri skoðun og mati stjórnarinnar á fundi 3. júlí 2008 á fyrirliggjandi gögnum um umsækjendur en ekki eingöngu á tillögu svæðisráðs þótt ljóst verði að telja að hún hafi haft veruleg áhrif á endanlega afstöðu stjórnarinnar.

Í bréfi stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs til umboðsmanns, dags. 27. nóvember 2008, kemur fram að það hafi verið mat stjórnarinnar að B hafi verið hæfastur umsækjenda í umrætt starf, þ.á m. hæfari en A. Ákvörðun um ráðningu í starfið hafi verið reist á þeim sjónarmiðum sem fram komu í auglýsingu um starfið. Þungt á metunum hafi vegið sjónarmið er lutu að reynslu og þekkingu af náttúruvernd og því að miðla fræðslu til mismunandi hópa fólks.

Í ákvæði 2. gr. laga nr. 60/2007, um Vatnajökulsþjóðgarð, kemur fram að markmiðið með stofnun Vatnajökulsþjóðgarðs sé að vernda landslag, lífríki, jarðmyndanir og menningarminjar svæðisins og gefa almenningi kost á að kynnast og njóta náttúru þess og sögu. Þá skuli auðvelda almenningi aðgengi að þjóðgarðinum eftir því sem unnt er og veita fræðslu um náttúru, sögu og mannlíf svæðisins. Í 10. gr. laganna er fjallað um hlutverk þjóðgarðsvarðar, en samkvæmt 1. og 2. tölul. ákvæðisins er hlutverk hans m.a. að aðstoða svæðisráð við gerð tillögu að verndaráætlun fyrir viðkomandi rekstrarsvæði og koma áætluninni til framkvæmda. Þá er það hlutverk þjóðgarðsvarðar samkvæmt 5. tölul. ákvæðisins að veita fræðslu um náttúruvernd á viðkomandi svæði og um Vatnajökulsþjóðgarð. Með þessi lagaákvæði í huga tel ég ekki tilefni til athugasemda við þá niðurstöðu stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs að ljá sjónarmiðum um þekkingu á náttúruvernd og reynslu eða þekkingu á fræðslu til mismunandi hópa það vægi við mat og samanburð á þeim sem sóttu um umrætt starf sem raun ber vitni af skýringum hennar til umboðsmanns Alþingis.

Með hliðsjón af því svigrúmi sem játa verður veitingarvaldshafa við ráðningu í opinber störf, að virtum tilvitnuðum ákvæðum laga nr. 60/2007, og í ljósi umsóknargagna og rökstuðnings stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs fyrir ráðningu í umrætt starf, er það niðurstaða mín að ekki séu forsendur til þess af minni hálfu að gera athugasemdir við þá niðurstöðu stjórnar Vatnajökulþjóðgarðs að ráða B í umrætt starf.

5. Ákvörðun um að kalla umsækjendur í viðtöl.

Við athugun mína á máli þessu tók ég til athugunar hvort svæðisráði norðursvæðis Vatnajökulsþjóðgarðs hafi verið heimilt að velja þá aðila úr hópi umsækjenda sem boða skyldi í viðtöl án aðkomu stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs. Í þessu sambandi hafði ég í huga að þrátt fyrir að ákvörðun um að kalla umsækjendur í viðtöl feli ekki í sér efnislegar lyktir ráðningarmáls hefur hún hins vegar að jafnaði í reynd þá þýðingu fyrir þann umsækjanda, sem ekki er boðið í viðtal, að tekin hefur verið ákvörðun um að umsókn hans komi ekki til frekara mats, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 26. maí 2003 í máli nr. 3616/2002.

Í skýringum stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs kemur fram, eins og fyrr er rakið, að það hafi verið mat svæðisráðs norðursvæðis að B, C og D hafi uppfyllt að einhverju leyti allar þær kröfur sem settar voru fram í auglýsingu um starfið, sbr. fyrrnefnda töflu sem svæðisráðið tók saman, þar sem fram komu þau sjónarmið sem svæðisráðið byggði mat sitt á. Ég ræð af framangreindum skýringum að það hafi verið á hendi svæðisráðs að ákveða hvaða umsækjendur yrðu kallaðir í viðtöl án þess að séð verði að stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs hafi komið að þeirri ákvörðun.

Með valdframsali í stjórnsýslurétti er átt við það þegar valdbært stjórnvald tekur ákvörðun um að framselja öðrum aðila að fara með stjórnsýsluvald sitt á ákveðnu sviði, sbr. Páll Hreinsson: Valdmörk stjórnvalda. Tímarit lögfræðinga, 4. tbl. 2005, bls. 463. Í stjórnsýslurétti er almennt greint á milli ytra og innra framsals.

Í ytra valdframsali felst að hið bæra stjórnvald framselur vald sitt til annars stjórnvalds eða einkaaðila en í innra valdframsali felst að stjórnvaldið framselur valdið til töku ákvarðana á ákveðnu sviði innan stjórnvaldsins, t.d. til starfsmanns þess eða nefndar. Meginreglan er sú að ytra valdframsal er óheimilt nema skýr lagaheimild standi til þess. Innra valdframsal hefur hins vegar almennt verið talið heimilt á grundvelli venju án þess að til þess standi sérstök lagaheimild. Hins vegar getur innra valdframsal verið óheimilt í ákveðnum tilvikum. Það á t.d. við þegar lög banna það sérstaklega og einnig þegar í lögum er tekin skýr afstaða til verkaskiptingar innan stofnunar eða embættis, sbr. Páll Hreinsson: Valdmörk stjórnvalda. Tímarit lögfræðinga, 4. tbl. 2005, bls. 479.

Af 9. gr. laga nr. 60/2007, um Vatnajökulsþjóðgarð, er ljóst að stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs ræður þjóðgarðsvörð samkvæmt tillögu viðkomandi svæðisráðs. Samkvæmt 1. málsl. 4. gr. laga nr. 60/2007 er Vatnajökulsþjóðgarður ríkisstofnun og fer umhverfisráðherra með yfirstjórn mála er varða þjóðgarðinn. Þá segir í 2. málsl. 4. gr. laganna að með stjórn stofnunarinnar og umsjón með rekstri þjóðgarðsins fari sérstök stjórn skipuð af umhverfisráðherra. Í 7. gr. sömu laga er fjallað um svæðisráð en þar segir að Vatnajökulsþjóðgarður skiptist í fjögur rekstrarsvæði sem rekin skulu sem sjálfstæðar rekstrareiningar á ábyrgð þjóðgarðsvarða. Á hverju rekstrarsvæði skuli starfa svæðisráð skipað af umhverfisráðherra til fjögurra ára í senn. Eiga formenn allra svæðisráða þjóðgarðsins sæti í stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs, sbr. 2. málsl. 4. gr. laga nr. 60/2007.

Þrátt fyrir að lög nr. 60/2007 geri ráð fyrir því að umhverfisráðherra skipi annars vegar stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs og hins vegar svæðisráð sem starfa á sérstökum rekstrarsvæðum sem rekin eru sem sjálfstæðar rekstrareiningar verður að hafa í huga að Vatnajökulsþjóðgarður er ein ríkisstofnun sem lýtur sérstakri stjórn sem fer með endanlegt ákvörðunarvald í málefnum stofnunarinnar, sbr. 5. gr. laganna. Þótt svæðisráðin séu samkvæmt þessu sérstakar rekstrareiningar verður að hafa í huga að þeim er ekki ætlað vald til sjálfstæðrar ákvörðunartöku, sbr. það sem rakið er í kafla IV.2 hér að framan. Í ljósi þessa, og einnig sérstaklega með hliðsjón af því að formenn svæðisráða mynda meirihluta stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs samkvæmt 4. gr. laga nr. 60/2007, verður ekki annað ráðið en að svæðisráðin séu beinlínis hluti af lögbundnu skipulagi Vatnajökulsþjóðgarðs sem ríkisstofnunar samkvæmt ákvæðum laganna.

Í íslenskum stjórnsýslurétti er það almennt viðurkennt, eins og áður segir, að innra valdframsal sé heimilt á grundvelli venju án þess að til þess standi sérstök lagaheimild. Þegar litið er til framangreinds tel ég ekki unnt að fullyrða að svæðisráði norðursvæðis sé, sem lið í lögbundinni tillögugerð sinni samkvæmt 9. gr. laga nr. 60/2007, óheimilt án beinnar aðkomu stjórnarinnar að taka ákvörðun um hvaða umsækjendur skuli boðaðir í viðtöl, enda taki stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs endanlega ákvörðun í málinu og sjái til þess að málið sé upplýst með fullnægjandi hætti, sbr. ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í þessu sambandi verður að hafa í huga að í skýringum stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs til umboðsmanns kemur fram að allar umsóknir og fylgigögn ásamt rökstuðningi svæðisráðs um að mæla með B hafi verið lögð fyrir stjórnina áður en hún tók ákvörðun í málinu á fundi sínum hinn 3. júlí 2008. Í skýringunum segir einnig að X, formaður svæðisráðs norðursvæðis, sem einnig á sæti í stjórninni, hafi ávarpað þann fund símleiðis. Hafi hann farið þar munnlega yfir niðurstöðu svæðisráðs og þau sjónarmið sem lágu til grundvallar henni. Rakti hann m.a. þau viðtöl sem tekin höfðu verið við hina þrjá framangreindu umsækjendur og helstu upplýsingar og sjónarmið sem þar komu fram, m.a. það sem fram kom í tölvupósti X til annarra í svæðisráði, dags. 23. júní 2008.

Samkvæmt framansögðu, og þegar litið er til skýringa stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs til umboðsmanns, tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða annað, sbr. niðurlag í kafla IV.4 hér að framan, en að ákvörðun stjórnarinnar um að ráða B í starfið hafi byggst á sjálfstæðu mati hennar á fyrirliggjandi gögnum um umsækjendur og samanburði á milli þeirra á fundi 3. júlí 2008. Hafi því ekki eingöngu verið horft til tillögu svæðisráðs þótt ljóst sé, eins og fyrr er rakið, að hún hafi haft verulega þýðingu fyrir endanlega niðurstöðu málsins.

6. Álitsumleitan.

Við athugun á máli þessu vakti það athygli að í tillögu svæðisráðs norðursvæðis til stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs um hvern bæri að ráða í umrætt starf var einungis fjallað um þann umsækjanda sem hæfastur var talinn til að gegna starfinu án þess að gert hafi verið grein fyrir öðrum umsækjendum eða að fram hafi farið samanburður á menntun, reynslu, þekkingu og hæfni B og annarra umsækjenda sem til greina komu að hljóta umrætt starf.

Í skýringarbréfi stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs til umboðsmanns Alþingis um þetta atriði kemur fram að á fundi stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs 3. júlí 2008 hafi legið fyrir skriflegur rökstuðningur svæðisráðs og þá hafi formaður svæðisráðs veitt stjórninni munnlegar upplýsingar á fundinum og m.a. farið yfir samanburð á B og öðrum umsækjendum sem til greina komu að hljóta starfið. Þá segir í skýringunum að það sé mat stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs að framangreint fullnægi „þeim kröfum sem gerðar eru til efnis tillögu álitsgjafa um ráðningu í opinbert starf enda leiði ekki af almennum reglum stjórnsýsluréttarins að álitsgjöf þurfi að öllu leyti að vera skrifleg“.

Í 9. gr. laga nr. 60/2007 er, eins og fyrr er rakið, kveðið á um að á hverju rekstrarsvæði skuli starfa þjóðgarðsvörður sem ráðinn er af stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs „samkvæmt tillögu viðkomandi svæðisráðs“. Framangreint ákvæði mælir fyrir um svokallaða lögbundna álitsumleitan. Álitsumleitan, hvort sem hún er lögbundin eða frjáls, er jafnan mikilvægur þáttur í könnun máls og felur umsögn álitsgjafa oft í sér nánari upplýsingar um málsatvik og málefnaleg sjónarmið sem geta haft þýðingu við úrlausn þess.

Til þess að álitsumleitan nái tilgangi sínum þurfa umsagnir og tillögur almennt að vera rökstuddar, enda kemur það jafnan stjórnvaldi að litlum notum að fá niðurstöðu álitsgjafa ef henni fylgja engar upplýsingar um það hvaða sjónarmið og rök hafi leitt til þeirrar niðurstöðu, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 29. mars 1994 í máli nr. 887/1993 og frá 5. febrúar 2002 í máli nr. 3245/2001 sem og umfjöllun dr. Páls Hreinssonar í greininni „Álitsumleitan“ í Afmælisriti Gauks Jörundssonar, 1994, bls. 421.

Eins og áður er rakið felur tillaga svæðisráðs til stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs samkvæmt 9. gr. laga nr. 60/2007 ekki í sér bindandi niðurstöðu um hvern skuli ráða í starf þjóðgarðsvarðar á viðkomandi rekstrarsvæði heldur er veitingarvaldið í höndum stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs. Það er því ljóst að tillaga viðkomandi svæðisráðs hefur það fyrst og fremst að markmiði að vera þáttur í undirbúningi ráðningarinnar og þá með það í huga að upplýsa hver umsækjenda sé að mati svæðisráðsins hæfastur til að gegna starfinu með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem lögð eru til grundvallar við mat á milli umsækjenda.

Ég tek fram að ekki verður annað ráðið af gögnum málsins en að stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs hafi haft undir höndum öll gögn málsins þegar hún tók ákvörðun á fundi sínum 3. júlí 2008 um að fallast á tillögu svæðisráðsins um ráðningu B. Þá kemur fram í skýringum stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs að formaður svæðisráðs norðursvæðis hafi ávarpað fund stjórnarinnar símleiðis og veitt stjórninni nánar tilgreindar upplýsingar, en ég minni á að formenn svæðisráða sitja í stjórn stofnunarinnar, sbr. ákvæði 4. gr. laga nr. 60/2007. Ég tel mig því ekki hafa forsendur til að fullyrða annað en að stjórnin hafi haft undir höndum nægar upplýsingar, m.a. um afstöðu svæðisráðs til umsækjenda, til að leggja sjálfstætt mat á þær umsóknir sem fram höfðu komið, sem og önnur gögn málsins, og þá þannig að samanburður hafi átt sér stað á milli umsækjenda. Þegar litið er til framangreinds og þess að svæðisráði ber samkvæmt 9. gr. laga nr. 60/2007 að gera „tillögu“ um hvern skuli ráða í starf þjóðgarðsvarðar á viðkomandi rekstrarsvæði, tel ég því, eins og sérstaklega stendur á í máli þessu, ekki forsendur til þess að fullyrða að ráðinu hafi í skriflegum rökstuðningi borið að gera frekari grein fyrir öðrum umsækjendum en þeim sem tillagan laut að.

Ég tek fram að ekki verður annað ráðið af þeim rökstuðningi sem fram kemur í tillögu svæðisráðs norðursvæðis um að ráða B en að hann hafi byggst á þeim sjónarmiðum sem fram komu í auglýsingu starfsins. Í rökstuðningnum er hins vegar ekkert vikið að því hvaða atriði hafi ráðið úrslitum um það að svæðisráðið taldi B hæfastan til að gegna starfinu. Í ljósi þeirra almennu sjónarmiða sem að ofan hafa verið rakin um álitsumleitan, og að virtu ákvæði 9. gr. laga nr. 60/2007 um tillögugerð svæðisráðsins, tel ég að ráðinu hafi ekki aðeins borið að gera almenna grein fyrir þekkingu, reynslu og hæfni B, heldur einnig þeim sjónarmiðum sem réðu úrslitum um þá niðurstöðu ráðsins að telja B hæfastan til að gegna starfinu. Ég tek fram í þessu sambandi að í skýringum stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs kemur, eins og fyrr segir, fram að formaður svæðisráðs hafi veitt stjórninni nánar tilgreindar munnlegar upplýsingar á fundi stjórnarinnar 3. júlí 2008. Með þessu kann hugsanlega að hafa verið bætt að nokkru leyti úr framangreindum annmarka. Í ljósi þess að umsagnir og tillögur álitsgjafa skulu að jafnaði vera rökstuddar, og þar sem aðilar eiga almennt rétt til aðgangs að þeim, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga, er hins vegar meginreglan sú að slíkar upplýsingar skuli settar fram skriflega, sbr. áðurnefnd grein Páls Hreinssonar, bls. 422. Það er því niðurstaða mín að annmarki hafi að þessu leyti verið á tillögu svæðisráðsins til stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs.

7. Tilkynning ákvörðunar og leiðbeiningar stjórnvalds um rétt til rökstuðnings.

Af gögnum málsins verður ráðið að framkvæmdastjóri Vatnajökulsþjóðgarðs hafi tilkynnt A með tölvubréfi, dags. 3. júlí 2008, að stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs hafi tekið ákvörðun um að ráða B í starf þjóðgarðsvarðar. Í tölvubréfinu segir eftirfarandi:

„Hef gert nokkrar tilraunir í dag til að ná á þig yfir símann, en ekki tekist, en vil tilkynna þér að stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs hefur tekið ákvörðun um að ráða [B] í starf þjóðgarðsvarðar í Jökulsárgljúfrum.

Vatnajökulsþjóðgarður þakkar þér fyrir áhuga þinn á starfinu.“

Í tölvubréfi A til framkvæmdastjórans, dags. 4. júlí 2008, kemur eftirfarandi fram:

„Kærar þakkir fyrir skilaboðin og mér þykir leiðinlegt að þú hringdir án árangurs, en ég hef verið mikið í burtu.

Mig langar reyndar gjarnan að vita hvernig þið komust að þessari niðurstöðu, að hvaða leiti [B] er hæfari í starfið en aðrir umsækjendur og á hvaða forsendum þið byggið þessa niðurstöðu.“

Af fyrrnefndum tölvupósti framkvæmdastjóra Vatnajökulsþjóðgarðs er ljóst að upphaflega stóð til að framkvæmdastjórinn myndi tilkynna A um ráðningu B í starfið munnlega. Þótt ekki verði fullyrt af þessu einu að ekki hafi jafnframt verið gert ráð fyrir að skrifleg tilkynning yrði send A og öðrum umsækjendum, sem ekki fengu starfið, tel ég af þessu tilefni rétt að taka fram að um birtingu stjórnvaldsákvörðunar er fjallað í 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar segir að ákvörðun stjórnvalds skuli tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Þar sem ekki er í ákvæðinu mælt fyrir um sérstakan birtingarhátt tel ég ekki unnt að leggja til grundvallar að á stjórnvöldum hvíli fyrirfram almenn skylda til að birta allar stjórnvaldsákvarðanir skriflega.

Ég tel hins vegar rétt að benda á að umsækjendur um opinbert starf leggja að jafnaði fram skriflega umsókn til stjórnvalds um að þeir óski eftir að gegna tilteknu starfi. Þrátt fyrir að stjórnsýslulög geri ekki sérstakar formkröfur til þess hvernig haga skuli birtingu ákvörðunar verður að hafa í huga þá meginreglu að hver sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald eigi rétt á skriflegu svari við því nema svars sé ekki vænst en til þessarar reglu er vísað sérstaklega í athugasemdum við ákvæði 20. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Stjórnvöldum ber almennt að tilkynna umsækjendum um opinber störf skriflega um hver hafi verið ráðinn í starfið enda hafi stjórnvaldi borist skrifleg umsókn um starfið eins og almennt tíðkast.

Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að A hafi verið tilkynnt um þá ákvörðun stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs að ráða B í starf þjóðgarðsvarðar skriflega með tölvubréfi, dags. 3. júlí 2008, án þess að henni hafi verið leiðbeint um rétt hennar til rökstuðnings ákvörðunarinnar samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. laga nr. 37/1993. Í því ákvæði er mælt fyrir um þær leiðbeiningar sem veita skal þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur. Skal þá meðal annars veita leiðbeiningar um heimild aðila til þess að fá ákvörðunina rökstudda. Í 21. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um rétt aðila til að krefjast rökstuðnings ákvörðunar og í 22. gr. þeirra er mælt fyrir um efni slíks rökstuðnings.

Í skýringarbréfi stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs til umboðsmanns Alþingis um þetta atriði kemur fram að A hafi ekki verið leiðbeint skriflega um rétt hennar til að fá ákvörðunina rökstudda. Hins vegar hafi A verið veittar þær leiðbeiningar munnlega og í framhaldi af því hafi hún óskað eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni.

Fyrir liggur að í tölvubréfi framkvæmdastjóra Vatnajökulsþjóðgarðs til A, dags. 3. júlí 2008, fylgdi ekki rökstuðningur fyrir þeirri ákvörðun stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs að ráða B í starf þjóðgarðsvarðar. Hvað sem líður þeim sjónarmiðum sem fram koma í skýringarbréfi stjórnarinnar til umboðsmanns Alþingis tel ég ljóst að stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs hafi borið að veita A leiðbeiningar um rétt hennar til rökstuðnings í samræmi við fyrirmæli 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga þegar henni var tilkynnt um ráðningu B með tölvubréfi, dags. 3. júlí 2008.

8. Skráningarskylda stjórnvalds.

Við athugun á máli þessu vakti það athygli að engin gögn fylgdu með bréfi stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs til umboðsmanns Alþingis, dags. 3. september 2008, sem vörpuðu ljósi á hvað hefði komið fram í viðtölum fulltrúa svæðisráðs við þá þrjá umsækjendur sem helst þóttu koma til greina til að hljóta umrætt starf. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir að upplýst yrði hvort þær upplýsingar sem aflað var með umræddum viðtölum og eftir atvikum munnlegum umsögnum meðmælenda hefðu verið skráðar í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Við undirbúning að töku ákvörðunar um ráðningu í opinbert starf ber stjórnvöldum að gæta 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þar kemur fram að við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna beri stjórnvaldi að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess.

Í skýringum stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs til umboðsmanns um þetta atriði kemur fram að viðtölin við umrædda þrjá aðila hafi farið fram munnlega. Það sem þar hafi komið fram umfram það sem getið var í umsóknum þeirra og máli skipti hafi verið tekið saman í tölvubréfi formanns svæðisráðs til annarra í svæðisráðinu, dags. 23. júní 2008. Fylgdi afrit af umræddu tölvubréfi með skýringarbréfi stjórnarinnar til umboðsmanns en í tölvubréfinu er m.a. að finna nokkra umfjöllun um kosti og galla þeirra umsækjenda sem boðaðir voru í viðtölin. Með vísan til þessa tel ég mig ekki hafa forsendur til að telja annað en að nægilega hafi að þessu leyti með nefndu tölvubréfi verið gætt að þeim kröfum sem fram koma í 23. gr. upplýsingalaga.

Í skýringum stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs til umboðsmanns segir jafnframt að formaður svæðisráðs hafi hringt í nafngreindan einstakling sem var tilgreindur sem meðmælandi B í umsókn hans um starfið. Meðmælandinn hafi eindregið mælt með ráðningu B í starfið. Efni samtalsins hafi verið kynnt svæðisráði munnlega, en markmiðið með því hafi verið að athuga hvort eitthvað óvænt kæmi upp, sem gæti komið í veg fyrir að mælt væri með því að ráða B til starfans, en svo hafi ekki reynst vera. Af þessum sökum telur stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs að þessar munnlegu upplýsingar hafi ekki verið þess eðlis að þær hafi haft verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og ekki nauðsynlegt að skrá þær sérstaklega samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga.

Eins og atvikum er háttað í þessu máli, og með hliðsjón af framangreindum skýringum stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs, tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að skylt hafi verið að skrá þær upplýsingar sem fram komu í umsögn umrædds meðmælanda á grundvelli 23. gr. upplýsingalaga. Ég tel það hins vegar í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að skrá þegar í upphafi upplýsingar sem fram koma í umsögnum meðmælenda um umsækjendur um opinbert starf ásamt því hver álitsgjafinn er. Í þessu sambandi verður að hafa í huga að aðila máls er í stjórnsýslulögum tryggður annars vegar upplýsingaréttur samkvæmt 15. gr., þ.e. rétturinn til að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða, og hins vegar andmælaréttur samkvæmt 13. gr. Þessi réttindi miða meðal annars að því að málsaðili geti leiðrétt fram komnar upplýsingar og komið að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvaldið tekur ákvörðun í málinu. Upplýsingarétturinn stuðlar einnig að því að málsaðili geti gert sér grein fyrir réttarstöðu sinni eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Þá ber jafnframt að hafa í huga að leiki vafi á því hvort upplýsingar hafi verulega þýðingu fyrir úrlausn máls ber að skrá þær niður, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 2. júní 2003 í máli nr. 3680/2002 og Páll Hreinsson: Upplýsingalögin, kennslurit. Reykjavík, 1996, bls. 52.

V. Niðurstaða.

Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða mín að ekki sé tilefni til þess að gera af minni hálfu athugasemdir við beitingu stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs á þeim sjónarmiðum sem lögð voru til grundvallar við ákvörðun um veitingu starfs þjóðgarðsvarðar. Ég tel jafnframt ekki unnt að fullyrða, eins og atvikum er háttað í máli þessu, að svæðisráði norðursvæðis Vatnajökulsþjóðgarðs hafi verið óheimilt að taka ákvörðun um hvaða umsækjendur skyldu boðaðir í viðtöl án aðkomu stjórnarinnar.

Það er hins vegar niðurstaða mín að svæðisráði norðursvæðis Vatnajökulsþjóðgarðs hafi borið að gera grein fyrir því skriflega í tillögu sinni til stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs hvaða sjónarmið hafi ráðið úrslitum um þá niðurstöðu svæðisráðsins að telja B hæfastan umsækjenda til að gegna starfinu. Þá er það niðurstaða mín að stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs hafi borið að sjá til þess A yrði leiðbeint um rétt hennar til rökstuðnings í samræmi við fyrirmæli 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. þegar henni var tilkynnt um ráðningu í umrætt starf með tölvubréfi, dags. 3. júlí 2008.

Það er enn fremur niðurstaða mín að ekki séu forsendur af minni hálfu til að fullyrða að skylt hafi verið að skrá þær upplýsingar sem fram komu í umsögn meðmælanda B á grundvelli 23. gr. upplýsingalaga. Ég tel það hins vegar í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að skrá þegar í upphafi upplýsingar sem fram koma í munnlegum frásögnum umsagnaraðila um umsækjendur ásamt því hver það er sem veitir umsögn.

Þeir annmarkar sem voru samkvæmt framangreindu á málsmeðferð svæðisráðs norðursvæðis og stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs í máli þessu eru ekki þess eðlis að leitt geti til ógildingar á umræddri ákvörðun stjórnarinnar um ráðningu í starf þjóðgarðsvarðar. Ég beini hins vegar þeim tilmælum til stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs að framvegis verði þess gætt að haga meðferð mála við veitingu opinberra starfa í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar sl.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs bréf, dags. 12. febrúar 2010, þar sem ég óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá stjórninni og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi Vatnajökulsþjóðgarðs, dags. 15. apríl 2010, kemur fram að eftir að álit mitt gekk hafi verið ráðið í þrjár stöður við þjóðgarðinn og við allar ráðningarnar hafi verið tekið mið af sjónarmiðum í álitinu með þeim hætti sem gerð er nánari grein fyrir í bréfinu.