Álit

I. Kvörtun.

Hinn 26. maí 2008 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun skólameistara Kvennaskólans í Reykjavík um að endurnýja ekki ráðningu hennar við skólann á þeim grundvelli að þá þyrfti að ráða hana ótímabundið.

Í kvörtuninni er rakið að A telji að skólanum hafi borið að gera við hana ótímabundinn ráðningarsamning að tveimur starfsárum hennar hjá skólanum liðnum. Þá telur A ákvörðun um að endurnýja ekki ráðningu hennar of seint fram komna þar sem ráðningum við framhaldsskóla hafi verið lokið á þeim tíma sem henni var tilkynnt um ákvörðunina. Þá segir hún ákvörðunina koma í veg fyrir að hún eigi kost á námsleyfi á næstunni.

Á síðari stigum þessa máls gerði A jafnframt athugasemdir við skýringar Kvennaskólans í Reykjavík til umboðsmanns Alþingis sem sneru að ráðningu í störf tveggja sögukennara við skólann veturinn 2008-2009 og þá einkum að annar þeirra hafi verið ráðinn í þá stöðu sem hún hafði áður gegnt án auglýsingar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 8. maí 2009.

II. Málavextir.

Málavextir eru þeir að frá 1. ágúst 2004 til loka vorannar árið 2008 starfaði A við kennslu í sögu og fleiri greinum hjá Kvennaskólanum í Reykjavík. Ráðning hennar var tímabundin til eins árs í senn. Í apríl 2008 auglýsti Kvennaskólinn í Reykjavík laus til umsóknar kennslustörf við skólann vegna orlofs kennara og leyfa. Þar var m.a. um að ræða 100% starf við kennslu í sögu og 50% starf við kennslu í landafræði á haustönn. Í kvörtuninni kveðst A hafa gert ráð fyrir áframhaldandi ráðningu við skólann veturinn 2008-2009, en þar sem hún hafði ekki enn fengið svar um það hefði hún ekki þorað öðru en að sækja um starf sögukennara. Það gerði hún með bréfi dags. 30. apríl 2008.

Eftir að umsóknarfrestur rann út, í maímánuði 2008, kveðst A hafa fundað tvisvar með skólameistara Kvennaskólans í Reykjavík um áframhaldandi ráðningu hennar við skólann, 15. og 19. maí 2008. Hinn 20. s.m. hafi skólameistarinn tilkynnt A símleiðis að ekki yrði af áframhaldandi ráðningu hennar við skólann, hvorki í auglýsta stöðu né við önnur kennslustörf. Með bréfi skólameistarans, dags. sama dag, var A síðan tilkynnt að annar hefði verið ráðinn til starfsins. Í bréfi, dags. 21. maí 2008, segir trúnaðarmaður kennara við Kvennaskólann í Reykjavík að í samtali hans við skólameistara hafi komið fram að meginástæða þess að A hafi ekki verið ráðin áfram til kennslu við skólann væri sú að samkvæmt áliti umboðsmanns Alþingis hefði það fastráðningu í för með sér. Í framhaldi af því leitaði A til umboðsmanns Alþingis, en óskaði jafnframt eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Rökstuðningur skólameistara, dags. 18. júní 2008, er svohljóðandi:

„Auglýst var eftir sögukennara í fullt starf vegna orlofs aðal sögukennara skólans. Sá hefur kennt mikið og í ljós kom þegar farið var að vinna með val nemenda og skipulag næsta skólaárs að ráða þurfti einnig í hlutastarf í sögunni.

Um starfið sóttu 20 manns, 11 með leyfisbréf framhaldsskólakennara í sögu, 6 sem sögðust fá leyfisbréf í sumar og 3 réttindalausir.

Við ráðningu var tekið mið af stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og lögverndunarlögum framhaldsskólakennara nr. 86/1998.

Einungis var unnið með umsóknir framhaldsskólakennara. Þeim var forgangsraðað skv. síðustu málsgrein 18. gr. lögverndunarlaganna.

[A] varð ekki fyrir valinu vegna eftirfarandi ástæðna:

1. Margir umsækjendur voru með mun meiri menntun í sagnfræði og sá sem var ráðinn í fullt starf með MA-próf í sagnfræði eða 150 einingar og í hlutastarf var ráðinn framhaldsskólakennari með MPaed í sögu eða 120 einingar.

2. Samkvæmt nýlegum úrskurði umboðsmanns Alþingis er óheimilt að ráða tímabundið lengur en tvö ár samfellt. Þetta starf er við afleysingar þ.a. ótímabundin ráðning kom ekki til greina.

3. Umsagnir nemenda úr kennslukönnunum tveggja síðustu ára voru almennt ekki góðar.

Undirrituð telur að [A] hafi í höndum öll þau gögn er varða mat á umsókn hennar, sem sagt skjöl um menntun, starfsreynslu og kennslukannanir tveggja síðustu ára. Ef svo er ekki er sjálfsagt að afhenda þau.“

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði umboðsmaður Alþingis skólameistara Kvennaskólans í Reykjavík bréf, dags. 23. júlí 2008. Umboðsmaður taldi að af kvörtun A mætti ráða að ákvörðun um að endurnýja ekki ráðningu hennar við Kvennaskólann í Reykjavík hefði a.m.k. að hluta til byggst á túlkun skólameistara skólans á áliti umboðsmanns í máli nr. 4929/2007. Því taldi umboðsmaður ástæðu til að rekja efni þess álits í bréfinu. Einnig óskaði umboðsmaður með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1987, um umboðsmann Alþingis, eftir að fá afhent afrit af öllum gögnum málsins, þ.á m. öllum gögnum sem lágu til grundvallar samanburði á umsækjendum í bæði störfin og öllum ráðningarsamningum A. Þá óskaði umboðsmaður þess að skólameistari Kvennaskólans í Reykjavík upplýsti hann um og skýrði viðhorf sitt til tiltekinna atriða.

Í fyrsta lagi óskaði umboðsmaður Alþingis upplýsinga um hvort sá skilningur hans væri réttur að annar einstaklingur hefði verið ráðinn með tímabundinni ráðningu til að sinna þeim verkefnum sem A hafði sinnt í fjögur ár þar til ákveðið hefði verið að endurnýja ekki tímabundinn ráðningarsamning hennar. Jafnframt óskaði umboðsmaður eftir því að skólameistarinn skýrði viðhorf sín til þess hvort starfið sem auglýst hefði verið sem fullt starf sögukennara við Kvennaskólann í Reykjavík væri sama starf og A hefði áður sinnt eða hvort um annað starf væri að ræða.

Í öðru lagi óskaði umboðsmaður Alþingis, í ljósi yfirlýsingar trúnaðarmanns kennara við Kvennaskólann í Reykjavík, dags. 21. maí 2008, upplýsinga um hvort sá skilningur hans væri réttur að meginástæða þess að A hefði ekki boðist áframhaldandi kennsla við skólann hefði verið sú að þá þyrfti að fastráða hana. Jafnframt óskaði umboðsmaður eftir því að skólameistarinn upplýsti sig um hvort sú ástæða hefði verið ein af meginástæðum þess að A hefði ekki fengið starfið sem auglýst var sem fullt starf sögukennara. Ef svo væri, í öðru eða báðum tilfellum, óskaði umboðsmaður eftir því að skólameistarinn gerði sér grein fyrir þeim sjónarmiðum sem sú niðurstaða byggði á og hvernig hún samrýmdist 1. og 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. 16. gr. laga nr. 86/1998, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra og 1. mgr. 5. gr. laga nr. 139/2003, um tímabundna ráðningu starfsmanna.

Í þriðja lagi óskaði umboðsmaður Alþingis eftir afstöðu skólameistarans til þess hvernig tilkynning hans til A um ráðningu í starf sögukennara, dags. 20. maí 2008, hefði samrýmst 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt óskaði umboðsmaður eftir afstöðu skólameistarans til þess hvernig tilkynningin hefði samrýmst 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

Í fjórða lagi óskaði umboðsmaður Alþingis, í ljósi þess að í rökstuðningi skólameistara fyrir ráðningu í starf sögukennara, dags. 18. júní 2008, kom m.a. fram að við ráðninguna hefði verið tekið mið af stjórnsýslulögum, eftir nánari upplýsingum um hvernig stjórnsýslulögum hefði verið fylgt að þessu leyti, þ.e. um hvaða atriði við meðferð málsins.

Í fimmta lagi óskaði umboðsmaður eftir afstöðu skólameistarans til þess hvort hann teldi fyrrgreindan rökstuðning í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga.

Í sjötta lagi óskaði umboðsmaður eftir skýringum á því hvers vegna vísað hefði verið til álits umboðsmanns Alþingis í fyrrgreindum rökstuðningi skólameistara, en ekki vikið að þeim lagareglum sem gilda um tímabundnar ráðningar og hvort skólameistari teldi eitthvað felast í álitinu umfram það sem beinlínis leiðir af lögum sem takmarka heimildir til tímabundinna ráðninga.

Í sjöunda lagi óskaði umboðsmaður Alþingis upplýsinga um hvort A hefði verið veitt færi á að koma að athugasemdum sínum í tengslum við kennslukönnun tveggja síðustu ára, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Hefði henni ekki verið veitt færi á því óskaði umboðsmaður þess að skólameistari gerði sér grein fyrir því á hvaða lagagrundvelli og sjónarmiðum sú afstaða hefði byggst.

Í áttunda lagi óskaði umboðsmaður Alþingis eftir afstöðu skólameistara til þess hvort hlutastarf sögukennara, sem einnig var ráðið í, teldist til forfallakennslu eða afleysinga og ef svo væri, hvernig þá. Teldi skólameistari að hlutastarfið teldist ekki til forfallakennslu eða afleysinga óskaði umboðsmaður eftir því að skólameistarinn upplýsti sig um hvort hlutastarfið hefði verið auglýst. Hefði það verið auglýst óskaði umboðsmaður eftir afriti af þeirri auglýsingu.

Svarbréf lögfræðings Kvennaskólans í Reykjavík barst umboðsmanni Alþingis 12. september 2008. Í því sagði m.a. eftirfarandi:

„1. Málavextir

Rétt þykir að rekja hér stuttlega málavexti eftir því sem við á.

[A] (hér eftir [...]) var ráðin við Kvennaskólann í Reykjavík skólaárið 2004-5 vegna leyfis fastráðins kennara, [X]. Staðan var ekki auglýst enda aðeins um tímabundna ráðningu að ræða. [A] var þá í 75% starfi og kenndi bæði sögu, sem og heimspeki sem valfag. Hinn fastráðni kennari þurfti enn á leyfi að halda skólaárið 2005-6 og var [A] því ráðin áfram en auk sögu og heimspeki tók hún einnig að sér kennslu í lífsleikni. Enn voru frekari leyfi kennara veitt og kenndi [A], auk heimspeki, sögu og lífsleikni, einnig hagfræði sem valfag næstu tvo vetur á eftir. [A] starfaði þannig á grundvelli tímabundinna ráðningarsamninga frá 1. ágúst 2004 fram til vors 2008.

Fyrir lá að [X], sá er [A] var ráðin til að leysa af, myndi snúa aftur til kennslu veturinn 2008-9. Þegar nemendur höfðu lokið vali fyrir skólaárið 2008-9 kom í ljós að hvorki hagfræði né heimspeki yrðu kennd þann vetur, þar sem enginn nemandi hafði valið þessi fög. Möguleg kennsla fyrir [A] næsta vetur var því takmörkuð við kennslu í lífsleikni á móti öðrum kennurum.

Í vor varð ljóst að einn fastráðinn kennari við skólann, [Y], yrði í námsleyfi næsta vetur og var staða kennara því auglýst í Morgunblaðinu þann 22. apríl 2008, sem og á Starfatorgi. Að auki var auglýst 50% staða í landafræði. [Y] hafði verið með mikla kennsluskyldu í sögu eða 30-36 stundir á viku, sem er allt að 150% staða. [X] hafði upphaflega verið ráðinn til skólans til að sinna kennslu í sögu en er fjölmenntaður og hefur því einnig sinnt kennslu í landafræði, náttúruvísindum og jarðfræði. Var honum ætlað að sinna sögukennslu en einnig landafræðikennslu að hluta.

Í samræmi við framangreint voru tvær stöður auglýstar í apríl þessa árs; annars vegar fullt starf í sögu og hins vegar hlutastarf í landafræði, þar sem [X] annaði ekki einn allri þeirri kennslu. Umsóknarfrestur var til 6. maí og bárust 20 umsóknir um stöðurnar, þ.á m. frá [A]. Einungis var litið til umsókna þeirra er höfðu réttindi til kennslu á framhaldsskólastigi, sbr. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 86/1998, og var markmiðið að ráða þann er hæfastur væri til starfans.

Í stöðu sögukennara var ráðinn [Z] en hann er með BA- og MA-próf í sagnfræði, samtals 150 einingar. Þar sem sá er ráðinn var, hafði ekki áhuga á aukinni vinnuskyldu umfram 100%, og með hliðsjón af umsóknum þeim er bárust, var ákveðið að [X] tæki að sér aukna kennslu í landafræði og að í staðinn yrði ráðið í hlutastarf í sögu. Var til þess valinn sá umsækjandi er næst stóð í menntun, [Þ] en [Þ] hefur BA- og M-Paed.-próf í sagnfræði (sumar 2008).

Að mati skólameistara Kvennaskólans voru þessir einstaklingar hæfustu umsækjendurnir um framangreind störf og voru þeir því ráðnir til starfa við skólann, sbr. einnig nánar hér að neðan.

2. Athugasemdir Kvennaskólans í Reykjavík

Eftirfarandi eru athugasemdir og/eða skýringar á þeim atriðum er óskað er eftir í tilvísuðu erindi yðar. Til einföldunar er notast við sömu númeraröð.

1. Tvær stöður voru auglýstar; annars vegar fullt starf við sögukennslu og hins vegar hlutastarf við kennslu í landafræði. Hvorug staðan er sú er [A] hefur sinnt sl. 4 ár, eins og rakið er hér að framan. [X], sem [A] var ráðin til að leysa af árið 2004, hefur snúið aftur til starfa sem kennari, og ekki er um að ræða hlutastarf við kennslu í öðrum þeim valgreinum er [A] hefur sinnt.

2. Varðandi samtöl skólameistara og trúnaðarmanns, sem og samtöl skólameistara og [A] varðandi tímabundna ráðningu RBG, er ljóst að einhvers misskilnings hefur gætt. Fyrir lá að sögukennari sá er [A] leysti af, [X], kæmi aftur til starfa, og að heimspeki og hagfræði yrðu ekki á meðal kenndra valfaga næsta vetur. Aldrei kom annað til greina en að staða [Y] yrði auglýst laus til umsóknar. Samtöl þau er vísað er til og varða tímabundna ráðningu [A], snúa því einungis að því að engin staða var til að fastráða [A]í. Það var meginástæða þess að [A] var ekki ráðin áfram til starfa við skólann, eins og að framan hefur verið lýst. Aldrei kom annað til álita en að auglýsa stöðu [Y] við skólann. Eina ástæða þess að [A] var svo ekki ráðin í hið auglýsta starf var sú að hæfari umsækjendur gengu fyrir um stöðuna, eins og að framan er rakið.

3. Þegar skólameistari tilkynnti [A] með bréfi dags. 20. maí sl. að annar einstaklingur hefði verið ráðinn í starfið, láðist að geta þess að hún ætti rétt á að óska eftir rökstuðningi, sbr. 1. tl. 2. mgr. 20. gr. laga nr. 37/1993 (ssl.). [A] óskaði hins vegar eftir rökstuðningi með bréfi dags. 4. júní s.á. svo þessi yfirsjón kom ekki að sök, auk þess sem hún hafði eðli málsins samkvæmt engin áhrif á ráðninguna sem slíka.

4. Skólameistari Kvennaskólans lítur svo á að við ráðningu í umrætt starf hafi stjórnsýslureglur verið í heiðri hafðar þar sem hæfasti umsækjandinn hlaut hina auglýstu stöðu. Í því sambandi var litið til 4. mgr. 18. gr. laga nr. 86/1998, eins og fram kemur í rökstuðningi, að því er varðar val á umsækjendum, og [meginreglu] stjórnsýslu- og starfsmannaréttar um stöðuveitingar hjá hinu opinbera.

5. Í rökstuðningi dags. 18. júní sl. láðist að geta þess hverjir fengu umræddar stöður í sögu. Hins vegar er í rökstuðningi vísað til þeirra sjónarmiða er lágu að baki ráðningunni, þ.e. að menntun þeirra er ráðnir voru hafi verið mun meiri en [A], í samræmi við 1. mgr. 22. gr. ssl.

6. Sem fyrr segir, var það mat Kvennaskólans að tímabundin ráðning [A] gæti aldrei leitt til þess að hún væri hæfari en aðrir umsækjendur, einkum með tilliti til menntunar þess sem fékk starfið. Má því segja að tilvísun til þess hafi verið ofaukið í rökstuðningi skólameistara enda hafði sú umræða sprottið af öðru tilefni en framangreindri ráðningu. Meginástæða þess að RBG hlaut ekki hið auglýsta starf var sú, sem fyrr segir, að aðrir hæfari umsækjendur, einkum með tilliti til menntunar á þeim sviðum sem stöðuveitingarnar lutu að, voru um stöðuna.

7. Umsagnir nemenda um [A] í kennslukönnunum höfðu samkvæmt framansögðu ekki sérstaka þýðingu við ákvörðun um það hver skyldi hljóta hið auglýsta starf enda ótvírætt mat Kvennaskólans að hæfari umsækjandi væri um starfið, sem fyrr segir. Hins vegar er rétt að geta þess að kennslukannanir eru gerðar árlega og í kjölfarið fara að jafnaði fram viðtöl starfsmanna og stjórnanda. Vorið 2007 fékk RBG niðurstöðu kennslukönnunar og var í framhaldinu boðuð á fund skólameistara. Hún mætti ekki á þann fund. Vorið 2008 fékk [A] niðurstöður kennslukönnunar og mætti á boðaðan fund hjá skólameistara. Þar var sú [kennslukönnun] rædd og [A] kom sínum sjónarmiðum þar að lútandi á framfæri við skólameistara. Kennslukannanir hafa þannig verið ræddar af öðru tilefni við [A], og hún hefur haft tækifæri til að koma að sínum athugasemdum er þær varða. Áréttað er hins vegar að þær skiptu engu máli í þessu sambandi, og má því segja að óþarft hafi verið að vísa til þeirra í fyrrgreindum rökstuðningi.

8. Umrætt hlutastarf í landafræði var auglýst laust til umsóknar sbr. meðfylgjandi fylgiskjal nr. 1. Vegna fyrrgreindrar tilfærslu milli sögu- og landafræðikennslu var ráðið í stöðuna sem stöðu í sögu.

Litið er á bæði störfin sem afleysingar og er ráðningin tímabundin til eins árs.

3. Samantekt

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið, eru staðreyndir málsins eftirfarandi:

• Sú staða er [A] hafði gegnt við skólann var ekki lengur til staðar; annars vegar þar sem kennari sá er hún leysti af sneri aftur til kennslu, og hins vegar þar sem þau valfög er hún hafði kennt verða ekki á stundaskrá næsta vetur.

• Tímabundin ráðning [A] fram til vorsins 2008 skipti engu máli þegar tekin var ákvörðun um það hver skyldi hljóta hina auglýstu stöðu. Þar var einungis litið til þess hver var hæfasti umsækjandinn um stöðuna.

• Kennslukannanir sem gerðar voru höfðu ekki sérstaka þýðingu þegar tekin var ákvörðun um það hver skyldi hljóta hina auglýstu stöðu. Þar var einungis litið til þess hver var hæfasti umsækjandinn um stöðuna.

[...]“

Með bréfi, dags. 7. október 2008, var A veittur kostur á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf. Þær bárust umboðsmanni með bréfi, dags. 20. október 2008. Í bréfinu segir m.a. að kennarinn sem A leysti af í sögukennslu hefði verið starfandi við skólann á árunum 2004 til 2008 en við kennslu í öðrum greinum en sögu, s.s. landafræði og náttúrufræði. A kvaðst ekki vita til þess að hann hefði sinnt sögukennslu á skólaárinu 2008-2009 og vísaði um það til upplýsinga á heimasíðu Kvennaskólans í Reykjavík þar sem fram kæmi að umræddur kennari kenndi landafræði, náttúrufræði, umhverfisfræði og væri fagstjóri í landafræði og jarðfræði. Einnig segist A ekki hafa verið boðuð á fund skólameistara vegna niðurstaðna kennslukönnunar vorið 2007.

Í tilefni af athugasemdum A ritaði starfsmaður minn lögfræðingi Kvennaskólans í Reykjavík bréf, dags. 6. janúar 2009, og óskaði þess að skólinn veitti umboðsmanni upplýsingar um hvaða einstaklingar hefðu sinnt kennslu í sögu við skólann veturinn 2007-2008, hvert starfshlutfall þeirra og kennsluskylda hefði verið, hvaða áfanga þeir hefðu kennt og hvort þeir hefðu sinnt kennslu í öðrum námsgreinum, svo og sambærilegar upplýsingar um þá einstaklinga sem sinna kennslu í sögu við skólann veturinn 2008-2009. Einnig var óskað eftir afritum af þeim ráðningarsamningum sem gerðir hefðu verið við A á þeim tíma sem hún starfaði við skólann.

Umbeðnar upplýsingar bárust með bréfi Kvennaskólans í Reykjavík, dags. 22. janúar 2009. Er þar einnig lýst hvernig sögukennslu við skólann hafi verið hagað skólaárin 2007-2008 og 2008-2009. Með svarbréfinu fylgdu m.a. tímabundnir ráðningarsamningar skólans og A annars vegar fyrir tímabilið 1. ágúst 2004-31. júlí 2005 og hins vegar fyrir tímabilið 1. ágúst 2005-31. júlí 2006. Ráðningarsamningar fyrir skólaárin 2006-2007 og 2007-2008 fylgdu ekki, en í bréfi sínu til umboðsmanns, dags. 20. október 2008, segir A að ekki hafi verið gerðir ráðningarsamningar við hana síðustu tvö starfsár hennar við skólann.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Ég hef ákveðið að afmarka athugun mína í tilefni af kvörtun A í fyrsta lagi við það hvort Kvennaskólinn í Reykjavík hafi staðið að tímabundinni ráðningu hennar hjá skólanum með réttum hætti. Í öðru lagi hefur athugun mín beinst að því hvort það sjónarmið, er laut að tímabundinni ráðningu A við skólann, og lögð voru til grundvallar við ráðningar í tvö störf við skólann á vormánuðum 2008, hafi verið málefnalegt og lögmætt. Í þriðja lagi beinist athugun mín að því hvort Kvennaskólinn hafi, með því að veita A ekki kost á að tjá sig um niðurstöður kannana um frammistöðu hennar í starfi í tengslum við ráðninguna, brotið gegn andmælarétti hennar. Í fjórða lagi hefur athugun mín beinst að því hvort birting ákvörðunar Kvennaskólans í Reykjavík um ráðninguna fyrir A, svo og þær leiðbeiningar sem henni voru veittar í tilkynningu um ákvörðunina, hafi verið í samræmi við 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í fimmta lagi hefur athugun mín beinst að því hvort rökstuðningur Kvennaskólans í Reykjavík hafi verið í samræmi við ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga. Þá fer ég í kafla IV.7 nokkrum orðum um tiltekið misræmi sem ég tel vera á milli gagna málsins og þeirra skýringa sem Kvennaskólinn í Reykjavík hefur sett fram við umboðsmann Alþingis í tilefni af athugun á kvörtun A, en um það misræmi er einnig fjallað í köflum IV.3 og IV.4. Loks fjalla ég í kafla IV.8 stuttlega um þær almennu ráðstafanir sem fjármálaráðuneytið hefur gert til að vekja athygli stjórnenda ríkisstofnana á lagareglum um tímabundnar ráðningar.

2. Um tímabundna ráðningu A.

Um skólastarf á framhaldsskólastigi gilda lög nr. 92/2008, um framhaldsskóla, er tóku gildi 1. ágúst 2008. Hinn 1. júlí s.á. tóku jafnframt gildi lög nr. 87/2008, um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla.

A hóf störf við Kvennaskólann í Reykjavík 1. ágúst 2004 og lauk störfum í lok skólaársins 2007-2008 þegar ljóst var að ekki yrði um áframhaldandi ráðningu hennar að ræða við skólann, m.a. sökum þess að hún var ekki ráðin í starf sögukennara sem auglýst var í apríl þ.á. og ráðið var í 20. maí 2008. Samkvæmt þessu giltu um réttarstöðu hennar eldri lög nr. 80/1996, um framhaldsskóla, þegar ákvörðun var tekin um að ráða hana tímabundið við Kvennaskólann í Reykjavík og síðar um að endurnýja ráðningarsamninga hennar tímabundið. Þá fór um ráðningu í störf þau sem auglýst voru í aprílmánuði 2008 eftir lögum nr. 80/1996, lögum nr. 86/1998, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, og lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 80/1996 var það hlutverk skólameistara að veita framhaldsskóla forstöðu, stjórna daglegum rekstri og starfi skólans og gæta þess að skólastarfið væri í samræmi við lög, reglugerðir, aðalnámskrá og önnur gildandi fyrirmæli á hverjum tíma. Í V. kafla laganna voru ákvæði um starfsfólk framhaldsskóla. Þar sagði í lokamálslið 3. mgr. 11. gr. að skólameistari réði kennara, námsráðgjafa, starfsfólk skólasafns og aðra starfsmenn skólans að höfðu samráði við skólanefnd.

Af athugasemdum við ákvæði 11. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 80/1996 verður ráðið að með lögunum hafi verið horfið frá setningu og skipun í stöður við framhaldsskóla og ráðningu starfsmanna þess í stað hagað með sama hætti og almennt er um starfsmenn ríkisins, þ.e. að ráðning til starfa sé samkvæmt ráðningarsamningi. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 849-850.) Í frumvarpinu er að þessu leyti vísað til þeirra almennu reglna sem gilda um ráðningu ríkisstarfsmanna samkvæmt lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, en samkvæmt 1. mgr. 1. gr. þeirra laga taka þau til hvers manns sem er skipaður, settur eða ráðinn í þjónustu ríkisins til lengri tíma en eins mánaðar, án tillits til þess hvort og þá hvaða stéttarfélagi hann tilheyrir, enda verði starf hans talið aðalstarf.

Í samræmi við framangreint var samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laga nr. 86/1998 gert ráð fyrir að um ráðningu skólastjórnenda og framhaldsskólakennara færi eftir ákvæðum þeirra laga, ofangreindra laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, og ákvæðum laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Með vísan til þess sem að framan greinir hefur umboðsmaður Alþingis lagt til grundvallar að skólameistarar framhaldsskóla hafi í tíð laga nr. 80/1996 verið bundnir af almennum reglum laga nr. 70/1996 um ráðningu starfsmanna ríkisins annarra en embættismanna við ráðningu kennara og lausn þeirra frá störfum, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 31. desember 2007 í máli nr. 4929/2007. Skólameistara Kvennaskólans í Reykjavík bar því að fylgja ákvæðum laga nr. 70/1996, bæði við gerð ráðningarsamnings við A og við ákvörðun um starfslok hennar. Það skal tekið fram að sama fyrirkomulag gildir samkvæmt núgildandi lögum, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla, og 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/2008, um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla.

Samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996 skulu starfsmenn ríkisins, aðrir en embættismenn, ráðnir til starfa ótímabundið með gagnkvæmum uppsagnarfresti og skal sá frestur vera þrír mánuðir að loknum reynslutíma, nema um annað sé samið í kjarasamningi. Í 2. mgr. 41. gr. laganna er mælt fyrir um undantekningu frá framangreindri meginreglu. Þar segir að heimilt sé að ráða starfsmann til starfa tímabundið og sé unnt að taka fram í ráðningarsamningi að segja megi slíkum samningi upp af hálfu annars hvors aðila áður en ráðning falli sjálfkrafa úr gildi við lok samningstíma. Tímabundin ráðning skuli þó aldrei vara samfellt lengur en í tvö ár.

Í 42. gr. laga nr. 70/1996 segir að gerður skuli skriflegur ráðningarsamningur milli forstöðumanns stofnunar og starfsmanns þar sem meðal annars komi fram ráðningarkjör. Einnig er kveðið á um að fjármálaráðherra skuli setja reglur um form ráðningarsamninga. Í samræmi við það hefur fjármálaráðherra sett reglur nr. 351/1996, um form ráðningarsamninga og um skyldu til að upplýsa starfsmenn um ráðningarkjör. Í 1. mgr. 2. gr. þeirra reglna kemur fram að skriflegur ráðningarsamningur skuli gerður við starfsmann við upphaf ráðningar og í honum skuli a.m.k. koma fram atriði tilgreind í 15 töluliðum. Samkvæmt 5. tölul. ákvæðisins skal koma fram í ráðningarsamningi hvort ráðning sé ótímabundin eða tímabundin.

Samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laga nr. 86/1998, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskóla-kennara og skólastjóra, sem í gildi voru á starfsárum A við Kvennaskólann í Reykjavík, skyldu framhaldsskólakennarar ráðnir til starfa ótímabundið með gagnkvæmum uppsagnarfresti. Skyldi sá frestur vera þrír mánuðir að loknum reynslutíma, nema um annað væri samið í kjarasamningi. Samkvæmt 2. mgr. 16. gr. var þó heimilt að ráða framhaldsskólakennara til starfa tímabundið og var unnt að taka fram í ráðningarsamningi að segja mætti slíkum samningi upp af hálfu annars hvors aðila áður en ráðning félli sjálfkrafa úr gildi við lok samningstíma. Tímabundin ráðning skyldi þó aldrei vara samfellt lengur en tvö ár. Samkvæmt 19. gr. laganna skyldi kennsla falin kennurum sem ráðnir hefðu verið, sbr. 16. gr. laganna, eftir því sem við yrði komið.

Auk framangreindra lagaákvæða sem gilda um starfsmenn ríkisins og um framhaldsskólakennara sérstaklega gilda einnig um opinbera starfsmenn almenn ákvæði laga nr. 139/2003, um tímabundna ráðningu starfsmanna. Samkvæmt ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 5. gr. þeirra laga er óheimilt að framlengja eða endurnýja tímabundinn ráðningarsamning þannig að hann vari samfellt lengur en í tvö ár nema annað sé tekið fram í lögum.

Umboðsmaður Alþingis hefur áður fjallað um gerð tímabundinna ráðningarsamninga við starfsmenn ríkisins. Í áliti frá 31. desember 2007 í máli nr. 4929/2007 lýsti umboðsmaður þeirri afstöðu sinni að túlka yrði 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996, með hliðsjón af ákvæðum laga nr. 139/2003, um tímabundna ráðningu starfsmanna, þannig að það setti forstöðumönnum stofnana ríkisins í meginatriðum nokkuð skýrar og afdráttarlausar skorður um tímabundna ráðningu starfsmanna þannig að þær vöruðu ekki lengur en til tveggja ára samfellt. Í því sambandi minnti hann m.a. á að stjórnsýslan væri í störfum sínum bundin af þeim lögum sem um hana gilda og ákvarðanir og athafnir stjórnvalda yrðu annars vegar að eiga sér stoð í lögum og mættu hins vegar ekki brjóta í bága við lög. Af þessu leiddi að þeir sem færu með vald til að ráða menn til opinberra starfa gætu ekki við meðferð þess valds vikið frá settum fyrirmælum laga um slíkar ráðningar. Jafnframt væri ástæða til að leggja áherslu á að í þessu tilviki ættu ekki aðeins í hlut sérstakar reglur sem gilda um starfsmenn ríkisins heldur einnig reglur laga nr. 139/2003 sem gilda almennt um tímabundnar ráðningar starfsmanna hér á landi. Mun ég víkja nánar að ofangreindu áliti umboðsmanns Alþingis í kafla IV.3 hér síðar.

Eins og áður hefur komið fram var A ráðin til kennslustarfa við Kvennaskólann í Reykjavík á grundvelli tímabundins ráðningarsamnings sem var endurnýjaður alls þrisvar sinnum til eins árs í senn. Með vísan til þess sem að framan greinir er það niðurstaða mín að Kvennaskólinn í Reykjavík hafi ekki fylgt reglum 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996, 16. gr. laga nr. 86/1998 og 1. mgr. 5. gr. laga nr. 139/2003, þegar skólinn endurnýjaði ráðningu A tímabundið 1. ágúst 2006 þrátt fyrir að hún hefði þá starfað við skólann í tvö ár samfellt. Þar tel ég engu breyta að A hafi verið ráðin til afleysinga, enda er ekki gert ráð fyrir því í framangreindum lagabálkum að aðrar reglur gildi um slíkar ráðningar. Þá tel ég að það hafi ekki samrýmst 1. mgr. 2. gr. reglna nr. 351/1996, um form ráðningarsamninga og um skyldu til að upplýsa starfsmenn um ráðningarkjör, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga nr. 70/1996, að gera ekki við hana skriflegan ráðningarsamning síðustu tvö starfsár hennar við skólann. Þessar ákvarðanir skólameistara Kvennaskólans í Reykjavík um réttarstöðu A voru því að þessu leyti ekki í samræmi við lög.

3. Starfslok A og ráðningar í störf hjá Kvennaskólanum í Reykjavík vorið 2008.

Athugun mín hefur í öðru lagi beinst að þeim sjónarmiðum sem lágu til grundvallar starfslokum A vorið 2008. Í þessu sambandi tek ég fram að athugun mín á þessu atriði er eðli máls samkvæmt nátengd umfjöllun um þær forsendur sem lágu til grundvallar ráðningum Kvennaskólans í Reykjavík í tvö störf þá um vorið í sögu, annars vegar 100% starf en hins vegar 50% starf. Ég tek fram að í auglýsingu var á hinn bóginn getið að um væri að ræða 100% starf í sögu og 50% starf á sviði landafræði. Er því ljóst að ekki var ráðið í það tiltekna 50% starf á sviði landafræði sem auglýst var. Eins og atvikum er háttað tel ég ekki tilefni til þess að fjalla sérstaklega um þessa málsmeðferð Kvennaskólans, en tek aðeins fram að í ljósi þeirra markmiða sem búa að baki lagareglum um auglýsingaskyldu opinberra starfa verður að vera samræmi á milli inntaks þeirra starfa sem auglýst eru og þeirra starfa sem í reynd er ráðið í að loknu umsóknarferli.

Af gögnum máls þessa verður ráðið að þegar komið var fram á vorið 2008 hafi A sóst eftir því að fá upplýsingar hjá skólameistara Kvennaskólans í Reykjavík um hvort um áframhaldandi ráðningu hennar yrði að ræða og þá í hvaða formi. Þá er ljóst að í stað þess að fela A þá sögukennslu sem ekki hafði verið falin öðrum kennurum skólans skólaárið 2008-2009, líkt og heimilt var samkvæmt fyrsta málsl. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 86/1998, var ákveðið að auglýsa eftir sögukennara til tímabundinnar ráðningar. Af fyrirliggjandi gögnum verður a.m.k. ráðið að fram hafi komið hjá skólameistara að á skólaárinu 2008-2009 hafi ekki verið gert ráð fyrir kennslu í þeim valgreinum sem A hafði sinnt. Möguleg kennsla fyrir hana hefði því verið takmörkuð við kennslu í lífsleikni á móti öðrum kennurum, enda hefði þá legið fyrir að sá sögukennari sem hún hefði leyst af, X, kæmi aftur til þeirra starfa og að starf Y, sem þá var að fara í leyfi, yrði auglýst. Hafi aldrei komið annað til álita en að auglýsa það starf, eins og segir í skýringarbréfi Kvennaskólans í Reykjavík til umboðsmanns Alþingis, dags. 12. september 2008.

Af hálfu A er haldið fram að þar sem hún hafði ekki fengið svör frá skólameistara um áframhaldandi ráðningu hennar skólaárið 2008-2009, þegar ofangreind störf voru auglýst í apríl 2008, hafi hún ekki þorað öðru en að sækja um störfin. Ljóst er að A var ekki ráðin í þau störf. Af þessu leiðir að taka verður afstöðu til þess hvort Kvennaskólinn í Reykjavík hafi við úrlausn ráðningarmálsins og við meðferð á umsókn A byggt ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum. Hefur það þá einnig þýðingu að höfnun á því að veita A umrædd störf hafði í reynd þau réttaráhrif að starfi hennar við skólann lauk, eins og nánar er rakið í kafla IV.2 hér að framan.

Í IX. kafla laga nr. 70/1996 er fjallað um starfslok annarra starfsmanna ríkisins en embættismanna. Samkvæmt 1. mgr. 43. gr. laganna hefur forstöðumaður stofnunar rétt til að segja starfsmanni upp störfum eftir því sem fyrir er mælt í ráðningarsamningi. Ráðning starfsmanns sem ráðinn er tímabundið samkvæmt 2. mgr. 41. gr. fellur þó úr gildi við lok samningstíma án uppsagnar, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 43. gr. laga nr. 70/1996.

Samkvæmt þessu er ljóst að starfslok þess sem ráðinn er tímabundið geta orðið með þeim hætti að ráðning hans renni einfaldlega sitt skeið á enda án þess að vera endurnýjuð. Sá sem ráðinn er tímabundið getur þannig ekki vænst þess að ráðningarsamningur hans verði endurnýjaður og hann á ekki sjálfkrafa tilkall til áframhaldandi ráðningar. Ljá verður því forstöðumönnum svigrúm á grundvelli stjórnunarheimilda til ákvörðunar um hvort gerður verði áframhaldandi ráðningarsamningur við starfsmann sem ráðinn hefur verið tímabundinni ráðningu. Í íslenskum stjórnsýslurétti gildir hins vegar sú grundvallarregla, sem nefnd hefur verið réttmætisreglan, að ákvarðanir og athafnir í stjórnsýslu skuli reistar á málefnalegum sjónarmiðum. Ákvörðun skólastjóra Kvennaskólans í Reykjavík um að endurnýja ekki ráðningu A varð því að vera reist á málefnalegum sjónarmiðum. Sama gilti að því marki sem sömu sjónarmið voru jafnframt dregin inn í mat á umsókn hennar um þau kennslustörf fyrir skólaárið 2008-2009 sem auglýst voru í apríl 2008.

Í kvörtun málsins er því borið við að ákvörðun skólameistara Kvennaskólans í Reykjavík um að endurnýja ekki ráðningu A við skólann hafi verið tekin á þeim grundvelli að þá þyrfti að ráða hana ótímabundið. Kvörtuninni fylgdi m.a. undirrituð staðfesting trúnaðarmanns kennara við skólann, dags. 21. maí 2008, á að í samtali hans við skólameistara hefði komið fram að meginástæða þess að A ætti ekki kost á áframhaldandi kennslu við skólann væri að það hefði fastráðningu í för með sér. Fyrir liggur einnig rökstuðningur skólameistara Kvennaskólans í Reykjavík til A fyrir ráðningu í stöðu sögukennara sem hún sótti um en hlaut ekki, dags. 18. júní 2008. Eru þar nánar tiltekið rakin þrjú sjónarmið sem „ástæður“ fyrir þeirri ákvörðun að hún „varð ekki fyrir valinu“ í umrædd störf. Hið fyrsta, sem greinir í 1. tölul, lýtur að því að þeir sem ráðnir voru hafi haft meiri menntun. Í 2. tölul. bréfsins segir síðan svo: „Samkvæmt nýlegum úrskurði umboðsmanns Alþingis er óheimilt að ráða tímabundið lengur en tvö ár samfellt. Þetta starf er við afleysingar þ.a. ótímabundin ráðning kom ekki til greina.“ Í 3. tölul. er síðan vísað til þess að „[umsagnir] nemenda úr kennslukönnunum tveggja síðustu ára [hafi] almennt [ekki verið] góðar“.

Í bréfi Kvennaskólans í Reykjavík til umboðsmanns Alþingis, dags. 12. september 2008, segir hins vegar eftirfarandi:

„Varðandi samtöl skólameistara og trúnaðarmanns, sem og samtöl skólameistara og [A] varðandi tímabundna ráðningu [A], er ljóst að einhvers misskilnings hefur gætt. Fyrir lá að sögukennari sá er [A] leysti af, [X], kæmi aftur til starfa, og að heimspeki og hagfræði yrðu ekki á meðal kenndra valfaga næsta vetur. Aldrei kom annað til greina en að staða [Y] yrði auglýst laus til umsóknar. Samtöl þau er vísað er til og varða tímabundna ráðningu [A], snúa því einungis að því að engin staða var til að fastráða [A] í. Það var meginástæða þess að [A] var ekki ráðin áfram til starfa við skólann, eins og að framan hefur verið lýst. Aldrei kom annað til álita en að auglýsa stöðu [Y] við skólann. Eina ástæða þess að [A] var svo ekki ráðin í hið auglýsta starf var sú að hæfari umsækjendur gengu fyrir um stöðuna, eins og að framan er rakið.“

Í lok bréfsins, undir liðnum „Samantekt“, segir síðan m.a. svo:

„• Sú staða er [A] hafði gegnt við skólann var ekki lengur til staðar; annars vegar þar sem kennari sá er hún leysti af sneri aftur til kennslu, og hins vegar þar sem þau valfög er hún hafði kennt verða ekki á stundaskrá næsta vetur.

• Tímabundin ráðning [A] fram til vorsins 2008 skipti engu máli þegar tekin var ákvörðun um það hver skyldi hljóta hina auglýstu stöðu. Þar var einungis litið til þess hver var hæfasti umsækjandinn um stöðuna.

• Kennslukannanir sem gerðar voru höfðu ekki sérstaka þýðingu þegar tekin var ákvörðun um það hver skyldi hljóta hina auglýstu stöðu. Þar var einungis litið til þess hver var hæfasti umsækjandinn um stöðuna.“

Í tilvitnuðum skýringum Kvennaskólans er þannig haldið fram að meginástæða þess að endi var bundinn á ráðningu A við skólann hafi verið sú að skólinn hafi ekki þurft á fleiri sögukennurum að halda. Þannig segir í skýringunum að kennarinn sem A var upphaflega ráðin til að leysa af árið 2004 hafi snúið aftur til starfa sem kennari og ekki hafi verið um að ræða hlutastarf við kennslu í öðrum valgreinum er hún hafi sinnt. Einnig segir að „engin staða [hafi verið] til að fastráða [A] í. Það [hafi verið] meginástæða þess að [hún hafi] ekki [verið] ráðin áfram til starfa við skólann[...]“. „Eina ástæða þess að [hún hafi] ekki verið ráðin í hið auglýsta starf [hafi verið] sú að hæfari umsækjendur gengu fyrir um stöðuna[...]“.

Þrátt fyrir framangreindar staðhæfingar Kvennaskólans ítreka ég að í rökstuðningi skólastjóra, dags. 18. júní 2008, sem að framan er rakinn, er í 2. tölul. án fyrirvara vísað til nýlegs „úrskurðar“ umboðsmanns alþingis um að „óheimilt [sé] að ráða tímabundið lengur en tvö ár samfellt“. Þessu næst er vísað í rökstuðningnum til þess að umrætt starf hafi verið „við afleysingar“ og „ótímabundin ráðning [hafi ekki komið] til greina“. Þá liggur eins og fyrr greinir fyrir undirrituð staðfesting trúnaðarmanns kennara við skólann, dags. 21. maí 2008, á að í samtali hans við skólameistara hefði komið fram að meginástæða þess að A ætti ekki kost á áframhaldandi kennslu við skólann væri að það hefði fastráðningu í för með sér.

Að þessu virtu tel ég ótvírætt, hvað sem líður seinni tíma skýringum Kvennaskólans í Reykjavík um að hér gæti „einhvers misskilnings“, að ekki verði dregin önnur ályktun af þeim gögnum sem fyrir liggja, einkum rökstuðningi skólans sjálfs til A, að það sjónarmið, að frekari ráðning hennar til starfa við skólann yrði vegna nýlegrar afstöðu umboðsmanns Alþingis að vera ótímabundin, hafi haft verulega þýðingu fyrir þá ákvörðun að ráða A ekki í þau störf sem auglýst voru í apríl 2008 og þar með að ljúka ráðningarsambandi hennar við skólann.

Af þessu tilefni tek ég fram að í umræddu áliti umboðsmanns Alþingis frá 31. desember 2007 í máli nr. 4929/2007 er fjallað með almennum hætti um þau lagafyrirmæli sem setja endurnýjunum tímabundinna ráðningarsamninga skorður, þannig að tímabundin ráðning opinberra starfsmanna megi almennt ekki vara samtals lengur en tvö ár, nema um annað sé mælt í lögum, sbr. nánar umfjöllun mína í kafla IV.2. hér að framan. Í málinu lá fyrir kvörtun kennara við Menntaskólann í Kópavogi, sem hafði verið tímabundið ráðinn til starfa í samfellt tvö ár, og hafði haustið 2004 verið boðin að nýju ráðning til eins árs. Var það niðurstaða umboðsmanns í ljósi ofangreindra lagafyrirmæla að skólameistaranum hafi borið að gera ótímabundinn ráðningarsamning við kennarann sumarið 2004 þegar hann hafði starfað samfellt við skólann í tvö ár, enda hefði þá legið fyrir að skólinn hefði óskað eftir starfskröftum hans næsta ár.

Ég legg á það áherslu að aðstaðan í máli þessu er með öðrum hætti en í ofangreindu áliti. Fyrir liggur að A hafði frá 1. ágúst 2004, eða í tæp fjögur ár, verið ráðin tímabundið til kennslustarfa við Kvennaskólann í Reykjavík, þegar hún sótti um tvö laus störf sem auglýst voru í apríl 2008. Það er því ljóst að til staðar voru störf á sviði kennslu í sögu, sem A hafði meðal annars sinnt við skólann, þegar starfslok hennar urðu. Á hinn bóginn verður að telja ljóst af gögnum málsins að ekki var til þess vilji hjá skólastjóranum að ráða A áfram í þau störf og ákvað hann því, þegar fyrir lá að sögukennarinn Y yrði í leyfi skólaárið 2008-2009, að auglýsa 100% starf við sögukennslu við skólann. Ég tek það fram að slíkt var ekki skylt, sbr. 2. mgr. 18. gr. laga nr. 86/1998 og ákvæði 2. tölul. 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, sbr. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996. Þá bendi ég á að í fyrsta málsl. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 86/1998 var kveðið á um að kennslu skyldi fela kennurum sem ráðnir hefðu verið samkvæmt 16. gr. laganna eftir því sem við yrði komið, þ.e. framhaldsskólakennurum sem hefðu verið ráðnir til starfa ótímabundið með gagnkvæmum uppsagnarfresti og framhaldsskólakennurum, eins og A, sem ráðnir hefðu verið til starfa tímabundið.

Eins og áður er rakið tel ég að það sjónarmið, að af áðurnefndu áliti umboðsmanns Alþingis leiði að Kvennaskólanum í Reykjavík hafi borið að ráða A ótímabundið, hafi haft verulega þýðingu fyrir þá ákvörðun að velja hana ekki til þeirra starfa sem auglýst voru í apríl 2008. Við mat á því hvort þetta sjónarmið hafi, eins og atvikum er háttað, verið málefnalegt tel ég að horfa verði til þess að ofangreind lagafyrirmæli, sem setja mörk við tímabundnum ráðningum til lengri tíma samtals en tveggja ára, hafa það fyrst og fremst að markmiði að tryggja félagslegt öryggi starfsmanna og koma í veg fyrir að þeir þurfi að búa við þá óvissu sem fylgir því að hafa eingöngu atvinnu í afmarkaðan tíma. Ég tek fram að samkvæmt 2. gr. laga nr. 139/2003, um tímabundna ráðningu starfsmanna, sem hér gilda, er það markmið laganna að bæta tímabundnar ráðningar með því að tryggja meginregluna um að starfsmönnum með tímabundna ráðningu sé ekki mismunað miðað við þá sem ráðnir eru ótímabundið. Enn fremur er lögum þessum ætlað að koma í veg fyrir misnotkun er byggist á því að hver tímabundinn ráðningarsamningur taki við af öðrum án hlutlægra ástæðna. Þá verður að ganga út frá því að slík heimild til tímabundinnar ráðningar geti eftir atvikum aukið tiltekinn sveigjanleika í starfsmannahaldi hjá hinu opinbera, en í tilviki ákveðins starfsmanns takmarkast það svigrúm forstöðumanns við þá reglu að tímabundin ráðning hans vari ekki samtals lengur en í tvö ár. Þegar sá tími er liðinn verður annað hvort að liggja skýrt fyrir að ekki verði um framhald á ráðningarsambandinu að ræða eða að forstöðumaður taki þá ákvörðun að ráða hlutaðeigandi starfsmann ótímabundið í samræmi við meginreglu 1. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996.

Þótt ljá verði forstöðumanni, eins og áður er getið, nokkurt svigrúm við mat á því hvor leiðin er farin í einstöku tilviki verður það mat að fullnægja kröfum réttmætisreglunnar um að vera reist á málefnalegum sjónarmiðum. Mat á hvort sjónarmið, sem lögð hafa verið til grundvallar af hálfu forstöðumanna í slíkum tilvikum, teljist málefnaleg er atviksbundið og er að mínu áliti varhugavert að leggja þar til grundvallar almenn viðmið. Ég ítreka hins vegar að tímabundin ráðning opinberra starfsmanna er undantekning frá þeirri meginreglu laga að slíkir starfsmenn skuli ráðnir ótímabundið. Með þetta í huga, og að virtum þeim markmiðum að baki lögmæltum takmörkunum á lengd tímabundinna ráðninga sem að framan eru rakin, tel ég að almennt verði ekki á það fallist að það geti talist málefnalegt að ljá því sjónarmiði verulegt vægi við ráðningar í opinber störf, þ.á m. í starf við tímabundin verkefni á sviði kennslu, að tiltekinn umsækjandi sé þegar í tímabundnu ráðningarsambandi við opinbera stofnun sem varað hafi samfellt í tvö ár og því verði frekari ráðning hans í starf að vera ótímabundin. Lagareglur sem setja tímabundnum ráðningum mörk eru settar til hagsbóta fyrir starfsmanninn. Þau hafa það ekki að markmiði að gera stöðu slíkra starfsmanna lakari en annarra umsækjenda um opinber störf, jafnvel þótt störf, sem auglýst eru, kunni einungis að fela í sér rækslu tímabundinna verkefna. Við þær aðstæður geta umræddar lagareglur hins vegar leitt til þess að teljist sá umsækjandi, sem er þegar í tímabundnu ráðningarsambandi, að öðru leyti hæfastur umsækjenda, þá beri að lögum að gera við hann ótímabundinn ráðningarsamning, krefjist hann þess, jafnvel þótt í starfi felist að rækja tímabundin verkefni. Sé ekki um að ræða frekari verkefni hjá opinberri stofnun, eins og framhaldsskóla, þegar slíku tímabundnu verkefni lýkur verður þá að fara með starfslok hlutaðeigandi starfsmanns með þeim hætti sem mælt er fyrir um í lögum um uppsögn ótímabundinna ráðningarsamninga.

Ég hef hér að framan komist að þeirri niðurstöðu að það sjónarmið, að frekari ráðning A til starfa við Kvennaskólann í Reykjavík hafi orðið að vera ótímabundin, hafi haft verulega þýðingu fyrir þá ákvörðun að ráða A ekki í þau störf sem auglýst voru í apríl 2008 og þar með að ljúka ráðningarsambandi hennar við skólann. Að þessu virtu, og með vísan til þeirra lagasjónarmiða sem að framan eru rakin, tel ég að ekki verði fallist á að Kvennaskólanum í Reykjavík hafi að lögum verið heimilt að ljá þessu sjónarmiði slíkt vægi sem raun ber vitni við mat á umsókn A og við ákvörðun um starfslok hennar. Samkvæmt þessu er það niðurstaða mín að Kvennaskólinn í Reykjavík hafi ekki sýnt mér fram á að þess hafi verið gætt við starfslok A, og mat á umsókn hennar við ráðningar í umrædd kennslustörf vorið 2008, að byggja ákvörðunartöku og mat á réttarstöðu hennar að öllu leyti á málefnalegum sjónarmiðum. Ég tek fram að í ljósi þess hvernig kvörtun málsins er lögð fyrir mig hef ég að öðru leyti en að framan greinir ekki tekið afstöðu til lögmætis umræddra ráðninga hjá Kvennaskólanum í Reykjavík vorið 2008, þ.m.t. til annarra sjónarmiða sem þær ráðningar voru reistar á.

4. Bar Kvennaskólanum í Reykjavík að gefa A kost á að tjá sig um niðurstöður kennslukannana?

Í ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við IV. kafla laganna segir að í reglunni felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3295.)

Í athugasemdum við ákvæði það í frumvarpi til stjórnsýslulaga, er síðar varð að 13. gr. laganna, segir síðan orðrétt:

„Þegar aðili máls hefur sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggur afstaða hans í gögnum máls þarf almennt ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um málsefni eins og fyrr segir. Þegar aðila er hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3296.)

Auk þess að vekja traust aðila máls og almennings á málsmeðferð stjórnsýslunnar er andmælareglunni ætlað að tryggja eftir fremsta megni efnislega rétta niðurstöðu í stjórnsýslumáli, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 17. nóvember 2008 í máli nr. 5129/2007.

Í rökstuðningi skólameistara Kvennaskólans í Reykjavík fyrir ráðningu í starf sögukennara við skólann, dags. 18. júní 2008, er m.a. tilgreind sú ástæða fyrir því að ráða A ekki í starfið að „umsagnir nemenda úr kennslukönnunum tveggja síðustu ára [hafi] almennt ekki [verið] góðar“. Í bréfi umboðsmanns Alþingis til Kvennaskólans í Reykjavík, dags. 23. júlí 2008, var óskað eftir upplýsingum um hvort A hefði verið veitt færi á að koma að athugasemdum sínum í tengslum við umrædda kennslukönnun. Hefði henni ekki verið veitt færi á því óskaði umboðsmaður eftir afstöðu skólans til þess á hvaða grundvelli og sjónarmiðum sú afstaða hefði byggst. Í svarbréfi Kvennaskólans í Reykjavík, dags. 12. september 2008, segir hins vegar að niðurstöður kennslukannana hafi ekki haft þýðingu við töku ákvörðunarinnar. Í bréfinu segir þannig eftirfarandi:

„Umsagnir nemenda um [A] í kennslukönnunum höfðu samkvæmt framansögðu ekki sérstaka þýðingu við ákvörðun um það hver skyldi hljóta hið auglýsta starf enda ótvírætt mat Kvennaskólans að hæfari umsækjandi væri um starfið, sem fyrr segir. Hins vegar er rétt að geta þess að kennslukannanir eru gerðar árlega og í kjölfarið fara að jafnaði fram viðtöl starfsmanna og stjórnanda. Vorið 2007 fékk [A] niðurstöðu kennslukönnunar og var í framhaldinu boðuð á fund skólameistara. Hún mætti ekki á þann fund. Vorið 2008 fékk [A] niðurstöðu kennslukönnunar og mætti á boðaðan fund hjá skólameistara. Þar var sú kennslukönnun rædd og [A] kom sínum sjónarmiðum þar að lútandi á framfæri við skólameistara. Kennslukannanirnar hafa þannig verið ræddar af öðru tilefni við [A], og hún hefur haft tækifæri til að koma að sínum athugasemdum er þær varða. Áréttað er hins vegar að þær skiptu engu máli í þessu sambandi, og má því segja að óþarft hafi verið að vísa til þeirra í fyrrgreindum rökstuðningi.“

Eins og fram kom í kafla III. var A gefinn kostur á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf Kvennaskólans í Reykjavík. Í bréfi hennar til umboðsmanns Alþingis, dags. 20. október 2008, segir m.a. eftirfarandi:

„[Í bréfi lögfræðings Kvennaskólans í Reykjavík] er fullyrt að ég hafi verið boðuð á fund skólameistara vorið 2007, það er alrangt ég var aldrei boðuð á fund skólameistara vegna kennslukönnunar vorið 2007 og furðaði mig raunar á því að það hefði ekki verið gert en gerði þó ráð fyrir að skólameistari sem hafði verið í ársleyfi frá skólanum ætlaði að sinna því þegar hann kæmi aftur til starfa um haustið.

Hins vegar hef ég aldrei farið dult með skoðun mína á þessum kennslukönnunum að þær séu lítt marktækar og get ég deilt þeirri skoðun minni með mörgum fyrrverandi samkennurum.“

Í ofangreindu skýringarbréfi Kvennaskólans til umboðsmanns Alþingis er ekki að finna skýringu á því hvers vegna skólinn ákvað að láta þessa atriðis getið í rökstuðningi sínum þrátt fyrir að telja það þýðingarlaust fyrir töku umræddrar ákvörðunar. Ég tel því, eins og ofangreindum rökstuðningi til A var háttað, að ganga verði út frá því að niðurstöður kennslukannana um frammistöðu hennar sem kennara hafi að haft þýðingu um niðurstöðu málsins fyrir hana og ljóst er að skólinn mat þær henni í óhag. Hvað sem líður misræmi í staðhæfingum málsaðila um hvort A hafi verið boðuð á fund vegna kennslukönnunar vorið 2007 er ljóst að sá fundur var ekki haldinn. Niðurstöður nýrrar kennslukönnunar virðast hins vegar hafa verið ræddar á fundi vorið 2008.

Almennt er kennurum við opinbera skóla, hvort sem er í framhalds- eða háskóla, kunnugt um að einn liður í mati á frammistöðu þeirra í starfi sé í formi kennslukannana. Þá verða kennarar almennt að ganga út frá því, hvað sem líður þeirra eigin viðhorfum til slíkra mælitækja, að niðurstöður kennslukannana kunna eftir atvikum verið dregnar inn í mat á frammistöðu þeirra, t.d. við launaákvarðanir, og einnig við mat á umsóknum þeirra um laus störf við sömu stofnun. Þegar kennari leggur fram umsókn um starf hjá opinberum skóla, þar sem honum er jafnframt kunnugt að fyrir liggi kennslukannanir um frammistöðu hans, er honum þannig í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 rétt að óska eftir upplýsingum um hvort og þá með hvaða hætti sé ráðgert að niðurstöður slíkra kannana verði dregnar inn í mat á frammistöðu hans og þá með það í huga að hann geti komið að sínum sjónarmiðum um efni þeirra, óski hann þess, áður en ákvörðun er tekin í ráðningarmálinu.

Ég tel á hinn bóginn rétt að taka fram að þegar kennari sækir um starf í tilteknum skóla, og fyrir liggja kennslukannanir í öðrum skóla þar sem hann hefur áður starfað, og skólayfirvöld í síðarnefnda skólanum hafa, án vitneskju kennarans, undir höndum kennslukannanir vegna frammistöðu kennarans í fyrri skólanum, kann sú ákvörðun skólayfirvalda við ráðningu í starfið, að draga niðurstöður umræddra kennslukannana inn í mat sitt á hæfni kennarans, að leiða til þess að þeim sé þá skylt á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga að gefa kennaranum kost á að tjá sig um slík gögn. Liggur þá enda fyrir að kennaranum sé ekki kunnugt um að skólayfirvöld hafi þessi gögn undir höndum við ráðningu í starfið og að þau kunni að hafa verulega þýðingu við mat á umsókn hans honum í óhag.

Ég fæ ekki annað ráðið af gögnum málsins og skýringum A til umboðsmanns Alþingis en að henni hafi verið kunnugt um tilvist kennslukannana um frammistöðu hennar í Kvennaskólanum í Reykjavík þegar hún sótti um hin auglýstu störf vorið 2008. Hún gerði ekki að eigin frumkvæði reka að því að óska upplýsinga um hvort niðurstöðum kannana yrði ljáð vægi við ákvörðun um ráðningu í starf sögukennara við skólann. Þótt ráðið verði af gögnum málsins að Kvennaskólinn í Reykjavík hafi í tengslum við ráðningu í umrætt starf sögukennara látið hjá líða að óska sérstaklega eftir afstöðu A til þessara niðurstaðna, tel ég því í samræmi við ofangreind lagasjónarmið, og eins og atvikum er háttað í máli þessu, að ekki séu forsendur til þess af minni hálfu að telja að þessi málsmeðferð Kvennaskólans hafi verið í ósamræmi við lög.

5. Efni rökstuðnings fyrir ákvörðun um ráðningu í stöðu sögukennara við Kvennaskólann í Reykjavík.

Ákvörðun um ráðningu í opinbert starf er að jafnaði matskennd stjórnvaldsákvörðun. Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga skal, að því marki sem stjórnvaldsákvörðun byggist á mati, greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið í rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Samkvæmt 2. mgr. 22. gr. skal einnig, þar sem ástæða er til, rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn máls.

Í athugasemdum við 22. gr. frumvarps þess er síðar varð að stjórnsýslulögum kemur fram að í ákvæðinu sé ekki kveðið á um hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til eigi rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.)

Umboðsmaður Alþingis hef alloft áður fjallað um þær kröfur sem gera verður til rökstuðnings sem veittur er í tilefni af skipun, ráðningu eða setningu í opinbert starf, sbr. t.d. álit umboðsmanns frá 6. júlí 2004 í máli nr. 3955/2003. Eins og þar kemur fram verður viðtakandi rökstuðningsins að geta gert sér grein fyrir því með raunhæfum hætti á hvaða sjónarmiðum veitingarvaldshafi byggði ákvörðun sína og eftir atvikum hvert vægi þeirra hafi verið. Almennt mætti orða það svo að því yrði best náð fram með því að í rökstuðningi kæmi fram lýsing á því hvers konar starfsmanni veitingarvaldshafi var að leita að og hvernig sá umsækjandi sem valinn var féll að þeirri lýsingu.

Rökstuðningur skólameistara Kvennaskólans í Reykjavík fyrir ráðningu í starf sögukennara við skólann, dags. 18. júní 2008, er tekinn orðrétt upp í kafla II. hér að framan. Þar komu ekki fram upplýsingar um það hver hlaut það starf sem um ræðir. Ekki kom heldur fram lýsing á því hvers konar starfsmanni Kvennaskólinn í Reykjavík var að leita að og hvernig sá umsækjandi sem valinn var hefði fallið að þeirri lýsingu. Aðeins komu fram almennar upplýsingar um aðdraganda ráðningarinnar, fjölda umsækjenda og þær réttarreglur sem skólinn kvaðst hafa tekið mið af. Þá voru tilgreindar í þremur töluliðum ástæður fyrir því hvers vegna A hefði ekki orðið fyrir valinu, auk þess sem tilgreind var með almennum hætti menntun þeirra sem hlutu ráðningu í störf sögukennara við skólann án þess þó að lýst hafi verið að öðru leyti mati Kvennaskólans í Reykjavík á hæfni þeirra til að gegna starfanum, s.s. með tilliti til kennsluferils, starfsreynslu og umsagna um starfshæfni þeirra, sbr. 4. mgr. 18. gr. laga nr. 86/1998.

Þegar horft er til efnis framangreinds rökstuðnings Kvennaskólans í Reykjavík til A er það niðurstaða mín að á hafi skort að skólinn hafi lýst þar með fullnægjandi hætti þeim sjónarmiðum sem réðu ákvörðun skólans um ráðningu í starfið, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Þá tel ég jafnframt að rétt hefði verið að Kvennaskólinn í Reykjavík hefði upplýst í rökstuðningi til A hver ráðinn var í starfið, sbr. 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

6. Birting ákvörðunar um ráðningu í stöðu sögukennara við Kvennaskólann í Reykjavík.

Í 1. málsl. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um að eftir að stjórnvald hafi tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Samkvæmt 2. mgr. 20. gr. skal, þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur, enn fremur veita leiðbeiningar um nánar tilgreind atriði, þ.á m. heimild aðila til þess að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 1. tölul. ákvæðisins.

Að öðru leyti en að framan greinir er ekki í stjórnsýslulögum kveðið á um efni tilkynningar um töku stjórnvaldsákvörðunar. Hins vegar hefur almennt verið talið að í tilkynningu um ráðningu í opinbert starf þurfi að gera öllum umsækjendum grein fyrir niðurstöðu stjórnvalds um hverjum umsækjenda hafi verið veitt starfið, sjá hér kafla IV.5 í áliti umboðsmanns Alþingis frá 4. júní 1999 í máli nr. 2202/1997, en slíkt getur verið forsenda þess að umsækjandi sem telur á sér brotið með ákvörðuninni leiti réttar síns gagnvart veitingarvaldshafanum.

Tilkynning Kvennaskólans í Reykjavík til A um ákvörðun um ráðningu í stöðu sögukennara við skólann, dags. 20. maí 2008, hljóðaði svo:

„Um leið og ég þakka svar þitt við auglýsingu um sögukennslu við Kvennaskólann í Reykjavík verð ég því miður að tilkynna að annar hefur verið ráðinn til starfsins að þessu sinni.“

Af þessu er ljóst að í skriflegri tilkynningu Kvennaskólans í Reykjavík til A um ráðningu í starf sögukennara við skólann, dags. 20. maí 2008, var þess ekki gætt að gera grein fyrir nafni þess umsækjenda sem starfið hlaut eða að leiðbeina A um rétt hennar til rökstuðnings fyrir ákvörðuninni. Var því annmarki á skriflegri tilkynningu til hennar um lyktir málsins.

7. Um misræmi á milli gagna málsins og skýringa Kvennaskólans í Reykjavík til umboðsmanns Alþingis.

Í köflum IV.3 og 4 hér að framan hefur verið fjallað annars vegar um þau sjónarmið sem lágu til grundvallar starfslokum A og hins vegar um hvort borið hafi að veita henni andmælarétt vegna niðurstaðna úr kennslukönnunum í tilefni af ráðningu í það starf sögukennara sem auglýst var við skólann. Í báðum tilvikum er aðstaðan sú að í fyrirliggjandi gögnum málsins, einkum í skriflegum rökstuðningi skólans til A, dags. 18. júní 2008, eru rakin sjónarmið til stuðnings afstöðu Kvennaskólans sem skólinn hefur síðan í skýringarbréfi, dags. 12. september 2008, til umboðsmanns Alþingis, haldið fram að hafi ekki haft þá þýðingu við mat á réttarstöðu A sem ráðin verður af rökstuðningsbréfinu. Er þarna að mínu áliti um að ræða verulegt misræmi á milli þeirrar afstöðu stjórnvaldsins, sem fram koma í gögnum málsins, og þeirra skýringa sem sama stjórnvald setur fram í tilefni af athugun umboðsmanns Alþingis vegna kvörtunar sem sett er fram á grundvelli laga nr. 85/1997. Ég tel nauðsynlegt að víkja sérstaklega að þessum málatilbúnaði Kvennaskólans í Reykjavík.

Til þess að umboðsmanni Alþingis og öðrum eftirlitsaðilum sé unnt að staðreyna hvort stjórnvald hafi gætt lögbundinna málsmeðferðarreglna og óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttarins við meðferð máls og töku ákvarðana verða þau sjónarmið sem stjórnvaldið hefur lagt til grundvallar að verða ráðin af þeim gögnum sem verða til á meðan á málsmeðferðinni stendur. Í því skyni meðal annars er aðila máls fenginn réttur til að krefjast þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt, sbr. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvæði stjórnsýslulaga um rétt aðila máls til að krefjast rökstuðnings fyrir stjórnvaldsákvörðun eru þannig byggð á sjónarmiðum um réttaröryggi og traust almennings á stjórnsýslunni.

Í almennum athugasemdum við V. kafla frumvarps þess er síðar varð að stjórnsýslulögum kemur fram að það sem helst mæli með almennri reglu um rökstuðning stjórnvaldsákvarðana sé að slík regla sé almennt talin auka líkur á því að ákvarðanirnar verði réttar þar sem hún knýr á um það að stjórnvald vandi til undirbúnings að ákvörðun og leysi úr máli á málefnalegan hátt. Þá segir að þegar rökstuðningur fylgi ákvörðun stuðli hann einnig að því að aðili máls fái í raun skilið niðurstöðu þess þar sem hann geti staðreynt að ákvörðun eigi sér stoð í lögum og sé í samræmi við þau. Rökstuðningur fyrir ákvörðun geti því orðið til þess að aðili máls uni ákvörðun þótt hún sé honum óhagstæð. Af rökstuðningi geti aðila líka orðið ljóst að starfsmaður, sem tekið hefur ákvörðun, hafi verið í villu um staðreyndir máls eða að ákvörðun sé haldin öðrum annmarka. Þegar rökstuðningur fylgi ákvörðun eigi aðili máls auðveldara með að taka ákvörðun um það hvort leita eigi eftir endurupptöku málsins, hvort kæra eigi ákvörðunina til æðra stjórnvalds eða bera málið undir dómstóla eða umboðsmann Alþingis ef skilyrði eru til þess. Þá sé einnig ljóst að til þess að eftirlit æðri stjórnvalda, dómstóla og umboðsmanns Alþingis sé sem virkast verði að vera ljóst á hvaða grundvelli stjórnvaldsákvörðun sé byggð. Oft geti verið erfitt að staðreyna hvort ákvörðun sé t.d. byggð á ólögmætum sjónarmiðum, rangri túlkun réttarheimilda o.s.frv., ef henni hefur ekki fylgt rökstuðningur. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3299.)

Af þessu er ljóst að grunnforsenda þess að rökstuðningur fyrir stjórnvaldsákvörðun nái tilgangi sínum er að hann sé efnislega réttur og að þau rök sem í honum eru að finna hafi verið raunverulega ráðandi við úrlausn þess máls sem um ræðir. Að öðrum kosti kann aðili máls að verða af einhverjum þeim rétti sem ákvæði stjórnsýslulaga og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins eiga að tryggja honum gagnvart stjórnvöldum. Aðili máls og eftirlitsaðilar eins og umboðsmaður Alþingis eiga því almennt að geta gengið út frá því að við ákvörðunartöku hafi stjórnvald lagt til grundvallar þau atriði sem það tilgreinir sérstaklega í rökstuðningi. Ef stjórnvald hins vegar staðhæfir við meðferð máls hjá umboðsmanni Alþingis, að þeir tilteknu þættir í rökstuðningi þess, sem um er deilt, hafi engu máli skipt við þá ákvörðunartöku sem um ræðir, verður að gera ríkar kröfur til þess að stjórnvaldið færi haldbær rök fyrir því hvers vegna þeir tilteknu þættir voru þá settir fram í rökstuðningi. Að öðrum kosti væri aðila máls lítið haldreipi í rökstuðningi stjórnvaldsins. Þá árétta ég mikilvægi þess að skýringar þær sem stjórnvald lætur umboðsmanni Alþingis í té hafi jafnan að geyma nægjanlega skýra, glögga og umfram allt rétta mynd af raunverulegum aðdraganda og ástæðum að baki stjórnvaldsákvörðun og að samræmi sé á milli þeirra sjónarmiða sem vísað er til í rökstuðningsbréfi til aðila máls og í skýringum sem veittar eru umboðsmanni Alþingis. Að öðrum kosti verður það úrræði, sem borgurunum er fengið með lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, ekki raunhæft og virkt.

Í ljósi umfjöllunar minnar um ósamræmi á milli fyrirliggjandi gagna málsins, einkum rökstuðnings Kvennaskólans í Reykjavík til A, og skýringa skólans til umboðsmanns Alþingis, sem fram koma í köflum, IV.3 og 4 hér að framan, tel ég að ekki verði hjá því komist að álykta svo að Kvennaskólinn í Reykjavík hafi ekki nægilega gætt að þeim sjónarmiðum sem að framan eru rakin við meðferð þessa máls hjá umboðsmanni Alþingis.

8. Almennar ráðstafanir fjármálaráðuneytisins til að vekja athygli á lagareglum um tímabundna ráðningu opinberra starfsmanna.

Við meðferð umboðsmanns Alþingis á máli því er lauk með áðurnefndu áliti frá 31. desember 2007 í máli nr. 4929/2007 var því lýst af hálfu fjármálaráðuneytisins að tímabundnar ráðningar mættu aldrei vara lengur en í tvö ár samkvæmt 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996, sbr. bréf ráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 3. júlí 2007. Var þar jafnframt lýst þeirri afstöðu að það væri mat ráðuneytisins að þegar tímabundin ráðning hefði varað samfellt í tvö ár bæri að gera ótímabundinn ráðningarsamning við starfsmann ef framlengja ætti ráðninguna. Í álitinu vakti umboðsmaður athygli á því að við meðferð málsins hefðu komið fram upplýsingar um að það hefði tíðkast að stjórnendur framhaldsskóla gerðu tímabundna ráðningarsamninga við starfsmenn eftir að þeir hefðu starfað samfellt í tvö ár ef til stæði að framlengja ráðninguna. Í ljósi þessa ákvað umboðsmaður að beina þeim tilmælum til fjármálaráðuneytisins að það gerði af sinni hálfu ráðstafanir til að kynna skólameisturum þá afstöðu sem fram kæmi í ofangreindu bréfi þess til umboðsmanns og með þeim hætti yrði samræmis og jafnræðis gætt í framkvæmd þessara mála hjá ríkinu. Þá minnti hann á fyrri ábendingar sínar til fjármálaráðherra um þörf á aukinni upplýsingagjöf og fræðslu til stjórnenda og annarra starfsmanna ríkisins um starfsmannamál.

Í tilefni af útgáfu skýrslu umboðsmanns til Alþingis fyrir árið 2007 óskaði umboðsmaður með bréfi til fjármálaráðuneytisins, dags. 10. mars 2008, eftir upplýsingum um hvort gripið hefði verið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af ofangreindu áliti hans frá 31. desember 2007. Í svarbréfi ráðuneytisins af þessu tilefni, dags. 31. s.m., og rakið er í heild sinni í skýrslu umboðsmanns til Alþingis fyrir árið 2007, bls. 141, kemur fram að ráðuneytið hafi haft í hyggju að vekja athygli á áliti umboðsmanns í næsta fréttabréfi fyrir stjórnendur ríkisstofnana er gefið yrði út um miðjan aprílmánuð. Þá benti ráðuneytið á að í leiðbeiningum fyrir forstöðumenn ríkisstofnana og aðra þá sem starfa við rekstrar- og starfsmannamál, sem birtar væru á vefsíðu ráðuneytisins, kæmi fram, í kafla um ráðningar í starf, að tímabundnar ráðningar væru ekki óheimilar en þær mættu ekki vara lengur en tvö ár samfellt, sbr. 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996.

Eins og rakið er í skýrslu umboðsmanns til Alþingis fyrir árið 2007, bls. 141-142, kom umrætt fréttabréf fyrir stjórnendur ríkisstofnana, sem fjármálaráðuneytið vísaði til í ofangreindu bréfi til umboðsmanns, út 29. maí 2008 eða um það bil um sama leyti og atvik gerðust í máli A sem hafa verið til umfjöllunar í þessu áliti. Ég tel því ekki á þessu stigi tilefni til þess að ítreka þau tilmæli, að ráðuneytið veki athygli á þessum lagareglum, sem fram koma í áliti umboðsmanns Alþingis frá 31. desember 2007. Ég vek aðeins athygli á því að samkvæmt ákvæði 2. mgr. 13. gr. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla, sem nú gilda, fer um skilyrði þess að vera ráðinn skólameistari eða kennari eftir ákvæðum laga um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, nr. 87/2008. Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/2008 ræður skólameistari framhaldsskóla starfsfólk framhaldsskóla í samræmi við ákvæði laga um framhaldsskóla og lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Samkvæmt þessu verður að ganga út frá því að eftir gildistöku laga nr. 92/2008 og laga nr. 87/2008 gildi enn sömu reglur um takmarkanir á tímabundinni ráðningu framhaldsskólakennara og gerðar hafa verið að umtalsefni í áliti þessu og eldra áliti umboðsmanns Alþingis frá 31. desember 2007 í máli nr. 4929/2007.

Með það í huga að fjármálaráðuneytið haldi áfram að fylgjast með því hvort skólameistarar framhaldsskóla taki mið af þeim sjónarmiðum sem fram komu í áðurnefndu áliti umboðsmanns Alþingis frá 2007, og lýst var í umræddu fréttabréfi fyrir stjórnendur ríkisstofnana í maí 2008, og ítrekuð eru í áliti þessu, tel ég rétt að kynna fjármálaráðuneytinu þetta álit mitt.

V. Niðurstaða

Í samræmi við það sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að Kvennaskólinn í Reykjavík hafi ekki fylgt reglum 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996, 16. gr. laga nr. 86/1998 og 1. mgr. 5. gr. laga nr. 139/2003, þegar skólinn endurnýjaði ráðningu A tímabundið 1. ágúst 2006 þrátt fyrir að hún hefði þá starfað við skólann í tvö ár samfellt. Þá er það niðurstaða mín að það hafi ekki samrýmst 1. mgr. 2. gr. reglna nr. 351/1996, um form ráðningarsamninga og um skyldu til að upplýsa starfsmenn um ráðningarkjör, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga nr. 70/1996, að gera ekki við hana skriflegan ráðningarsamning fyrir síðustu tvö starfsár hennar. Þessar ákvarðanir Kvennaskólans í Reykjavík voru að þessu leyti ekki í samræmi við lög. Einnig er það niðurstaða mín að Kvennaskólinn í Reykjavík hafi ekki sýnt mér fram á að þess hafi verið gætt við starfslok A að byggja ákvörðunartöku og mat á réttarstöðu hennar að öllu leyti á málefnalegum sjónarmiðum.

Það er á hinn bóginn niðurstaða mín að eins og atvikum er háttað í máli þessu hafi ég ekki forsendur til að telja að sú málsmeðferð Kvennaskólans í Reykjavík, að gefa A ekki sérstakan kost á að tjá sig um niðurstöður kennslukannana, hafi verið í ósamræmi við lög.

Hvað varðar efni þess rökstuðnings sem henni var veittur af sama tilefni er það hins vegar niðurstaða mín að á hafi skort að skólinn hafi lýst þar með fullnægjandi hætti þeim sjónarmiðum sem réðu ákvörðun skólans um ráðningu í starfið. Þá tel ég jafnframt að rétt hefði verið að Kvennaskólinn í Reykjavík hefði upplýst í rökstuðningi til A hver ráðinn var í starfið og að leiðbeina henni um rétt hennar til rökstuðnings fyrir ákvörðun um veitingu starfsins.

Í ljósi umfjöllunar minnar um ósamræmi á milli fyrirliggjandi gagna málsins, einkum rökstuðnings Kvennaskólans í Reykjavík til A, og skýringa skólans til umboðsmanns Alþingis, sem fram kemur í köflum IV.3 og 4 hér að framan, er það að lokum niðurstaða mín að Kvennaskólinn í Reykjavík hafi ekki nægilega gætt að þeim sjónarmiðum sem rakin eru í kafla IV.7, og varða þýðingu rökstuðnings til aðila máls og um þau sjónarmið sem búa að baki lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Með hliðsjón af hagsmunum þeirra umsækjanda sem ráðnir voru í störfin og hefðbundnum viðhorfum í íslenskum rétti tel ég ólíklegt að þeir annmarkar á málsmeðferð og ákvörðunum Kvennaskólans í Reykjavík, sem rakin eru í álitinu, leiði til ógildingar á umræddum ákvörðunum um ráðningar í kennslustörfin við skólann á vormánuðum 2008. Ég tel því ekki tilefni til að fjalla frekar um réttaráhrif þessara annmarka, þar með talið um hugsanlega skaðabótaábyrgð ríkisins vegna þess tjóns sem A kann að hafa orðið fyrir, en vek athygli á því að samkvæmt 8. gr. laga nr. 139/2003 getur það varðað vinnuveitanda skaðabótum ef hann brýtur gegn ákvæðum laganna. Það verður þó að vera verkefni dómstóla að fjalla um slíkt. Ég bendi hins vegar á að eins og jafnan þegar verulegir annmarkar hafa orðið á meðferð stjórnvalds á stjórnsýslumáli leiðir af almennum starfsskyldum stjórnvalda að rétt er að þau taki afstöðu til þess hvort og þá hvernig verði bætt úr þeim annmörkum og afleiðingum þeirra gagnvart hlutaðeigandi. Það eru einnig tilmæli mín til Kvennaskólans í Reykjavík að skólinn taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu við veitingu kennarastarfa við skólann, gerð ráðningarsamninga við kennara og birtingu auglýsinga um laus störf við skólann.

Með vísan til þeirra sjónarmiða sem rakin eru í kafla IV.8 í áliti þessu hef ég að lokum ákveðið að kynna fjármálaráðuneytinu þetta álit mitt.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar sl.

Róbert R. Spanó.

VI. Vibrögð stjórnvalda.

Ég ritaði Kvennaskólanum í Reykjavík og fjármálaráðuneytinu bréf, bæði dags. 12. febrúar 2010, þar sem ég óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá skólanum og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist. Sama dag ritaði ég einnig fjármálaráðherra bréf sama efnis.

Í svarbréfi Kvennaskólans í Reykjavík, dags. 3. mars 2010, kemur fram að gripið hafi verið til eftirfarandi ráðstafana í kjölfar álits míns:

„1. Allir sem starfað hafa við skólann í tvö ár fá ótímabundna ráðningu með skriflegum ráðningarsamningi ef þeir halda áfram starfi við skólann.

2. Rækilega er séð til þess að gerðir séu skriflegir ráðningarsamningar við alla sem ráðnir eru tímabundið til starfa.

3. Svarbréfum við umsóknum um störf við skólann hefur verið breytt í þá veru að tilkynna þeim sem hafnað er hver er ráðinn í umrætt starf, tilgreina hve margar umsóknir bárust um starfið og benda jafnframt á að heimilt er að fá ákvörðunina rökstudda skv. V. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Skrifleg beiðni um rökstuðning þarf að berast skólanum innan 14 daga frá dagsetningu svarbréfs.“

Þá barst mér svohljóðandi tölvupóstur, dags. 11. ágúst 2010, frá skólameistara Kvennaskólans:

„Haldnir voru fundir með lögfræðingi BHM og KÍ, [X] og [Y], formanni Félags framhaldsskólakennara. Einnig voru tölvupóstsamskipti við [X] þar sem skipst var á skoðunum um málið. Eftir niðurstöðu héraðsdóms í máli ... var ákveðið að bjóða til sátta [...] kr sem lokatilboð. Því hafnaði [A] nú í vor.”

Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 28. apríl 2010, segir að álitið hafi m.a. orðið til þess að í sameiginlegum framkvæmdaáætlunum fjármálaráðherra og bandalaga opinberra starfsmanna, sem séu fylgiskjöl með samkomulagi um breytingar og framlengingu á kjarasamningum flestra stéttarfélaga innan þeirra, sé kveðið á um fræðslu um ráðningarform og reynslutíma. Þar segi m.a. að aðilar muni standa að fræðsluátaki fyrir þá sem hafi mannaforráð innan stofnana ríkisins. Leitað verði eftir samvinnu við umboðsmann Alþingis og samstarf haft við aðila í mannauðsstjórnun á vegum ríkisins. Þar segi einnig að fræða þurfi stjórnendur stofnana um að ótímabundin ráðning sé meginregla sem þurfi að fylgja. Í bréfi ráðuneytisins er að lokum tekið fram að í næsta fréttabréfi fyrir stjórnendur ríkisstofnana verði fjallað um ofangreint álit og dóm héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. 3228/2009 þar sem einstaklingi, sem var talinn hafa átt rétt á ótímabundinni ráðningu við framhaldsskóla þegar hann var ráðinn áfram við skólann að loknum tveggja ára reynslutíma, voru dæmdar bætur.