Álit

I. Kvörtun.

Hinn 1. október 2008 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir afgreiðslu málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna á ódagsettri kæru hans á úrskurði stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna frá 28. febrúar 2008 í máli hans. Málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna vísaði erindi A frá nefndinni þar sem þriggja mánaða kærufrestur á úrskurði stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna væri liðinn.

Athugun mín hefur beinst að því hvort málskotsnefnd lánasjóðs íslenskra námsmanna hafi með réttum hætti tekið afstöðu til þess við meðferð kærumálsins hvort skilyrði 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 væri uppfyllt til að taka kæru A til efnislegrar meðferðar, þótt hún hafi borist að liðnum kærufresti.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 5. júní 2009.

II. Málsatvik.

Málsatvik eru þau að A leitaði til stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna í janúarmánuði árið 2008 og óskaði eftir niðurfellingu á gjaldföllnum afborgunum eða sameiningu þeirra við heildarlán hans hjá lánasjóðnum. Í erindi A til lánasjóðsins kom fram að hann hefði verið mikið frá vinnu vegna slyss sem hann varð fyrir og í kjölfarið lent í fjárhagserfiðleikum og ekki getað starfað við þá iðn sem hann er menntaður í. Hann hafi fengið aukalán sem nú væri komið í vanskil. Í erindinu sagði einnig m.a. svo:

„Vær hægt að koma þessum lánum í öruggari og þægilegri farveg? Er einhver smuga að fella eitthvað af láninu niður þar sem námið mitt er ekki að nýtast mér á neinn hátt. Er að [minnsta] kosti hægt að stöðva uppboðsbeiðnina og skoða hlutina niður í kjölinn.“

Erindið var tekið fyrir á fundi stjórnarinnar 28. febrúar 2008 og var A tilkynnt um niðurstöðu hennar með bréfi, dags. 29. s.m., en þar sagði:

„Þar sem eldri vanskil þín við sjóðinn eru alfarið komin í lögfræðiinnheimtu og lögmannsstofan [X] hefur fullt umboð til að ganga frá uppgjöri við þig vegna vanskilanna, vísar stjórn LÍN þér á að hafa samband við framangreinda lögfræðiskrifstofu til þess að semja um eldri vanskil við sjóðinn.

Vegna aðstæðna þinna er stjórn sjóðsins tilbúin að veita aukinn frest vegna gjalddaganna 1.9.2007 og 1.3.2008 sem eru ekki komnir í lögfræðiinnheimtu, vinsamlegast hafðu samband við innheimtustjóra LÍN vegna framangreindra gjalddaga.

Athygli þín er vakin á því [að], viljir þú ekki una ofangreindum úrskurði stjórnarinnar, getur þú óskað eftir endurupptöku málsins hjá stjórn LÍN hafi niðurstaða stjórnarinnar byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum eða atvik hafa verulega breyst frá því að stjórn LÍN fjallaði um málið, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Beiðni um endurupptöku skal borin fram innan 3ja mánaða frá dagsetningu bréfs þessa, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þá er athygli þín enn fremur vakin á því að þú getur kært ofangreindan úrskurð stjórnar LÍN til sérstakrar málskotsnefndar, sbr. 5. gr. a. laga nr. 21/1992 um LÍN. Kæra verður að berast innan 3ja mánaða frá dagsetningu bréfs þessa, sbr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Málskotsnefndin getur staðfest, breytt eða fellt úr gildi ákvarðanir stjórnar LÍN. Úrskurður nefndarinnar er endanlegur. Póstfang nefndarinnar er: Málskotsnefnd, Box 8108, 128 Reykjavík.“

Í bréfi til menntamálaráðherra, dags. 13. maí 2008, gerði A grein fyrir aðstæðum sínum og óskaði atbeina ráðherra til niðurfellinga skulda sinna við Lánasjóð íslenskra námsmanna. Í svarbréfi menntamálaráðuneytisins til A, dags. 18. júní 2008, kom fram að ákvarðanir um lánveitingar, innheimtu og eftirgjöf lána væru í höndum stjórnar lánasjóðsins og að þeim yrði eingöngu skotið til málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna en ekki til menntamálaráðherra. Einnig var honum bent á heimild stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna í 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, til að veita undanþágu frá endurgreiðslu námslána.

A lagði fram kæru til málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna í ágúst 2008. Kæran er ekki dagsett, en er stimpluð móttekin af Lánasjóði íslenskra námsmanna með dagsetningunum 1. ágúst 2008 og 5. ágúst 2008. Hinn 8. ágúst 2008 var lögð fram aðfararbeiðni hjá sýslumanninum í Y á hendur ábyrgðarmanni að námsláni A vegna skuldar sem í aðfararbeiðni var sögð vera í vanskilum frá 5. júlí 2007.

Í úrskurði málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna kemur fram að kæra A hafi borist málskotsnefndinni 19. ágúst 2008. Með bréfi, dags. 19. ágúst 2008, gaf málskotsnefndin stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna kost á að tjá sig um kröfur A. Í athugasemdum framkvæmdastjóra sjóðsins fyrir hönd stjórnar, dags. 21. ágúst 2008, er vísað til þess að kæran hafi verið lögð fram eftir að kærufrestur rann út og er farið fram á frávísun kærunnar. Svarið var sent A til athugasemda með bréfi, dags. 25. ágúst 2008, og honum veitt færi á að koma frekari sjónarmiðum á framfæri.

Málskotsnefndin kvað síðan upp úrskurð 20. nóvember 2008. Í niðurstöðukafla úrskurðarins segir svo:

„Samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 bar kæranda að kæra hinn kærða úrskurð innan 3ja mánaða frá því honum var tilkynnt um viðkomandi stjórnvaldsákvörðun. Þetta var sérstaklega tekið fram í bréfi stjórnar LÍN til kæranda dags. 29. febrúar 2008 þar sem honum var tilkynnt um úrskurð stjórnar LÍN í málinu.

Þar sem kæra barst málskotsnefnd ekki fyrr en tæpum sex mánuðum eftir að úrskurður stjórnar LÍN var upp kveðinn er máli þessu vísað frá málskotsnefndinni.“

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Eins og áður segir leitaði A til umboðsmanns Alþingis 1. október 2008. Í fylgiskjölum með kvörtuninni var ekki að finna úrskurð málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna í kærumáli A en í samtali starfsmanns umboðsmanns við hann kom fram að hann hefði fengið þær upplýsingar hjá skrifstofu Lánasjóðs íslenskra námsmanna að frekari niðurstöðu væri ekki að vænta og væri afgreiðslu málsins lokið hjá málskotsnefndinni.

Í tilefni af kvörtuninni ritaði starfsmaður umboðsmanns því málskotsnefndinni bréf, dags. 16. desember 2008, og óskaði þess með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin léti umboðsmanni í té öll gögn er málið vörðuðu, þ.á m. úrskurð í málinu, að því gefnu að lokaniðurstaða nefndarinnar lægi fyrir. Lægi niðurstaða nefndarinnar ekki fyrir var þess óskað að hún veitti umboðsmanni upplýsingar um hvað afgreiðslu málsins liði.

Umbeðin gögn bárust með bréfi formanns málskotsnefndarinnar, dags. 8. janúar 2009, og var þá ljóst að kæru A hafði verið vísað frá, sbr. það sem fram kemur í kafla II. hér að framan. Það varð mér tilefni til að rita málskotsnefndinni á ný bréf, dags. 20. janúar 2009. Í bréfinu rakti ég efni 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem m.a. er kveðið á um undantekningar frá þeirri meginreglu að kæru skuli vísa frá berist hún að liðnum kærufresti. Ég benti á að af úrskurði málskotsnefndarinnar í máli A yrði ekki beinlínis séð að tekin hefði verið afstaða til þess hvort skilyrði 28. gr. stjórnsýslulaga hefðu verið fyrir hendi, og þá einkum skilyrði 2. tölul. 1. mgr. um að heimilt sé að taka mál til meðferðar þrátt fyrir að kæra berist of seint mæli „veigamiklar ástæður“ með því. Í því sambandi benti ég á að í úrskurði stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna hefði A verið bent á að eldri vanskil hans við sjóðinn væru komin í lögfræðiinnheimtu og honum jafnframt bent á að hafa samband við lögmannsstofu sem hafði kröfuna til innheimtu til þess að semja um vanskilin. Af úrskurði stjórnarinnar yrði ekki ráðið að hún hefði sjálf tekið efnislega afstöðu til þess hvort og þá hvernig tilvik A félli að skilyrðum laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, eða úthlutunarreglum.

Í ljósi þessa óskaði ég þess með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997 að málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upplýsti mig um hvort og þá að hvaða marki málskotsnefndin hefði lagt mat á það hvort uppfyllt hefðu verið skilyrði 28. gr. stjórnsýslulaga fyrir því að taka stjórnsýslukæru Atil meðferðar þrátt fyrir að hún hefði borist að liðnum kærufresti.

Í svarbréfi málskotsnefndarinnar, dags. 31. janúar 2009, segir m.a. svo:

„Mat málskotsnefndar LÍN á því að vísa kæru [A] frá byggðist, svo sem úrskurðurinn ber með sér, á því að kærufrestur var löngu liðinn þegar kæra barst nefndinni. Varðandi það hvort rétt hefði verið að endurupptaka málið allt að einu á grundvelli 2. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, var ekki talið að efni væru til þess að áliti nefndarinnar. Kom þar einkum til skoðunar að í bréfi stjórnar LÍN til kæranda dags. 29. febrúar 2008 þar sem honum var tilkynnt niðurstaða málsins, er honum bent á að snúa sér til lögfræðistofunnar [X] varðandi eldri skuld við sjóðinn. Niðurstaða stjórnar LÍN er að öðru leyti ívilnandi fyrir kæranda. Ekkert liggur fyrir um að kærandi hafi án árangurs neytt allra úrræða til lausnar mála sinna gagnvart LÍN eða lögmönnum sjóðsins. Það skal játað að kærandi var ekki spurður sérstaklega um samskipti hans við lögmannsstofuna við úrlausn málsins fyrir nefndinni.“

A var gefinn kostur á að gera athugasemdir við svarbréf málskotsnefndarinnar með bréfum, dags. 4. febrúar og 6. mars 2009, en engar athugasemdir bárust frá honum.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Athugun mín á máli A hefur beinst að því hvort málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna hafi, áður en nefndin tók ákvörðun um að vísa kæru A frá, tekið með réttum hætti afstöðu til þess hvort skilyrðum 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 væri fullnægt til að taka kæru A til efnislegrar meðferðar þrátt fyrir að hún hefði borist að liðnum kærufresti.

2. Almennt um meðferð stjórnsýslukæru sem berst að liðnum kærufresti.

Um stjórnsýslukæru er fjallað í VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í athugasemdum við þennan kafla frumvarps er varð að stjórnsýslulögum segir meðal annars svo:

„Til þess að stuðla að því að ákvarðanir stjórnvalda séu réttar er oft reynt að haga uppbyggingu stjórnkerfisins með þeim hætti að hægt sé að fá stjórnvaldsákvarðanir endurskoðaðar hjá öðrum aðilum en stjórnvaldi því er ákvörðunina tók. Eitt af úrræðunum er nefnt stjórnsýslukæra. Með stjórnsýslukæru er átt við það réttarúrræði að aðili máls eða annar sá sem á kærurétt skjóti stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds sem þá sé skylt að endurskoða ákvörðunina.

Stjórnsýslukæra hefur að sumu leyti kosti umfram þá leið að bera mál undir dómstóla. Má þar nefna að kæra er ódýr, skilvirk og fremur einföld leið til þess að fá ákvörðun endurskoðaða. Þá hafa æðri stjórnvöld yfirleitt tiltölulega rúma heimild til þess að taka afstöðu til mats lægri stjórnvalda, auk þess sem þau hafa ekki einasta heimild til þess að fella ákvörðun niður, heldur oftast að auki vald til þess að taka nýja ákvörðun í staðinn.

Almennt hefur verið viðurkennt hér á Íslandi að sú óskráða réttarregla gildi að heimilt sé að kæra ákvörðun til æðra stjórnvalds sé æðra stjórnvald á annað borð til staðar. Þessi regla er þó ekki án undantekninga.

Þar sem stjórnsýslukæra getur verið mjög áhrifaríkt úrræði til þess að auka réttaröryggi í stjórnsýslunni er lagt til að tekin verði í lög nokkrar meginreglur um meðferð kærumála til þess að koma kærumeðferð í fastari skorður og gera hana að virkara úrræði en hún hefur verið til þessa.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3306.)

Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju.

Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga er kærufrestur til æðra stjórnvalds þrír mánuðir frá því að aðila var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun.

Í 28. gr. stjórnsýslulaga segir að vísa skuli kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tölul. 1. mgr. ákvæðisins, eða veigamiklar ástæður mæli með því að hún verði tekin til meðferðar, sbr. 2. tölul. 1. mgr. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er síðar var að stjórnsýslulögum segir:

„Æðra stjórnvaldi ber, að eigin frumkvæði, að kanna hvort kæra hafi borist innan kærufrests. Réttaráhrif þess að kæra berst að liðnum kærufresti eru þau að henni skal vísað frá.

Í 1. mgr. eru greindar tvær undantekningar frá þessari reglu. Í fyrsta lagi er undantekning gerð þegar afsakanlegt er að kæra hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tölul. Sem dæmi um slík tilvik má nefna það að lægra stjórnvald hafi vanrækt að veita leiðbeiningar um kæruheimild skv. 20. gr. eða veitt rangar eða ófullnægjandi upplýsingar. Í öðru lagi má taka mál til meðferðar, enda þótt kæra hafi borist að liðnum kærufresti, mæli veigamiklar ástæður með því, sbr. 2. tölul.

Við mat á því hvort framangreind skilyrði eru fyrir hendi þarf að líta til þess hvort aðilar að málinu eru fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo væri rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningartilvikum. Ef aðili er aðeins einn yrði mál frekar tekið til meðferðar.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3308.)

Eins og ráðið verður af því orðalagi tilvitnaðra forsendna að æðra stjórnvaldi beri „að eigin frumkvæði“ að „kanna hvort kæra hafi borist að liðnum kærufresti“ mælir ákvæði 28. gr. stjórnsýslulaga fyrir um skyldubundið mat. Stjórnvald á kærustigi verður þannig að leggja á það mat þegar kæra berst að liðnum kærufresti hvort atvik séu með þeim hætti að rétt sé að taka kæruna til efnislegrar meðferðar. Stjórnvaldið verður jafnframt eftir atvikum að leggja nægjanlegan grundvöll að mati sínu á því hvort fullnægt sé skilyrðum 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga og óskráða meginreglu stjórnsýsluréttarins um rannsóknarskyldu stjórnvalda, en í þeirri reglu felst að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því.

Við mat æðra stjórnvalds á því hvort „veigamiklar ástæður“ í skilningi 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga mæli með því að kæra verði tekin til meðferðar, þrátt fyrir að hún berist að liðnum kærufresti, verður í samræmi við orðalag ákvæðisins að líta til þess hversu veigamiklir hagsmunir kæranda af úrlausn málsins eru. Þá kemur fram í áður tilvitnuðum athugasemdum við 28. gr. frumvarps er varð að stjórnsýslulögum, að líta þurfi til þess hvort aðilar að máli séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Hefur þá almennt verið talið að svigrúm stjórnvalds til að taka mál til meðferðar sé minna ef kærumál felur í sér úrlausn á ágreiningi á milli tveggja eða fleiri aðila og hagsmunir annarra málsaðila standi gegn því að mál verði tekið til efnismeðferðar. Í því sambandi skiptir þó máli hvort gagnaðili telst annað stjórnvald eða annar einstaklingur eða lögaðili, sem telst beinlínis aðili máls í þeirri merkingu sem fram kemur í tilvitnuðum lögskýringargögnum. Almennt má segja að sjónarmið um hagsmuni þriðja aðila eigi fyrst og fremst við um hin síðarnefndu tilvik, sjá hér til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 8. júlí 2005 í máli nr. 4095/2004.

Að öðru leyti er ekki að finna í 28. gr. stjórnsýslulaga eða lögskýringargögnum tilgreiningu á þeim atriðum sem hafa þýðingu þegar kemur að því að leggja á framangreint mat. Í ljósi þeirra ríku réttaröryggissjónarmiða, sem búa að baki lagaákvæðum sem tryggja eiga aðila stjórnsýslumáls rétt til að leita endurskoðunar á stjórnvaldsákvörðun, tel ég þó ljóst að við slíkt mat sé heimilt að líta til þess hvort verulegir form- eða efnisannmarkar séu á málsmeðferð hins lægra setta stjórnvalds.

3. Tók málskotsnefndin réttilega afstöðu til þess hvort skilyrði 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga væri uppfyllt í máli A?

Um Lánasjóð íslenskra námsmanna gilda lög nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Í lögunum er í 5. gr. a. kveðið á um að menntamálaráðherra skipi málskotsnefnd þriggja manna og jafnmargra til vara til fjögurra ára í senn, sbr. 1. mgr. 5. gr. a. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. a. sker nefndin úr um hvort úrskurðir stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna séu í samræmi við ákvæði laga og reglugerða. Nefndin getur staðfest, breytt eða fellt úr gildi ákvarðanir stjórnar sjóðsins. Úrskurður nefndarinnar skal vera rökstuddur og verður honum ekki skotið til annarra stjórnvalda. Afl atkvæða ræður niðurstöðu nefndarinnar og ráðherra setur nefndinni starfsreglur. Að öðru leyti en sérstaklega er kveðið á um í lögum nr. 21/1992 fer um málsmeðferð eftir stjórnsýslulögum, sbr. 4. mgr. 5. gr. a.

Í lögum nr. 21/1992 er ekki að finna sjálfstæð fyrirmæli um kærufrest til málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna. Um hann gildir því meginregla 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga um þriggja mánaða kærufrest. Úrskurður stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna var kveðinn upp 28. febrúar 2008, en kæra A var lögð fram í ágúst s.á. Því er ljóst að kærufrestur samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga var liðinn.

Af forsendum úrskurðar málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna í máli A frá 20. nóvember 2008 verður ekki ráðið að málskotsnefndin hafi við meðferð kærumálsins lagt á það efnislegt mat hvort fullnægt væri skilyrðum 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga til að taka kæru A til efnismeðferðar í ljósi atvika í máli hans.

Í skýringum málskotsnefndarinnar í bréfi til mín, dags. 31. janúar 2009, segir að „[varðandi] það hvort rétt hefði verið að endurupptaka málið allt að einu á grundvelli 2. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, var ekki talið að efni væru til þess að áliti nefndarinnar“. Hafi einkum komið til skoðunar að í bréfi stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna til A, þar sem honum var tilkynnt niðurstaða máls hans fyrir stjórn lánasjóðsins, hafi honum verið bent á að snúa sér til lögfræðistofunnar X varðandi eldri skuld við sjóðinn. Niðurstaða stjórnarinnar hafi að öðru leyti verið ívilnandi og ekkert liggi fyrir um hvort hann hafi árangurslaust neytt allra úrræða sinna til lausnar mála sinna gagnvart lánasjóðnum eða lögmönnum hans. Í skýringunum kemur einnig fram að A hafi ekki verið spurður sérstaklega um samskipti hans við lögmannsstofuna við úrlausn málsins fyrir nefndinni.

Samkvæmt 4. tölul. 31. gr., sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, skal í rökstuðningi fyrir niðurstöðu í kærumáli m.a. vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki sem stjórnvaldi á kærustigi er skylt samkvæmt þeim lagagrundvelli sem stjórnvaldsákvörðun, eins og kæruúrskurður, er reist á að fjalla um tiltekin matskennd sjónarmið ber því í rökstuðningi sínum að greina frá þeim meginsjónarmiðum sem hafa verið ráðandi við það mat, enda hafi slíkt mat farið fram við meðferð kærumálsins. Ef skilja verður skýringar málskotsnefndarinnar til mín á þá leið að nefndin hafi í reynd við meðferð kærumálsins metið hvort skilyrði 28. gr. stjórnsýslulaga væri fullnægt í máli A tek ég fram að ekki verður önnur ályktun dregin af forsendum úrskurðarins en að nefndin hafi þar ekki tekið rökstudda afstöðu til þessa atriðis. Úrskurðurinn var því að þessu leyti ekki í samræmi við 4. tölul. 31. gr., sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

Með skýringar nefndarinnar í huga verður hins vegar jafnframt að taka afstöðu til þess hvort líta megi svo á að þau viðhorf nefndarinnar, sem þar koma fyrst fram við meðferð athugunar minnar á kvörtun A, leiði til þeirrar ályktunar að nefndin hafi réttilega lagt mat á þau lagasjónarmið sem búa að baki 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga við meðferð kærumálsins.

Óumdeilt er að kæra A barst málskotsnefndinni að liðnum kærufresti. Erindi hans til Lánasjóðs íslenskra námsmanna í janúar 2008 varð eins og það var fram sett, sbr. kafli I hér að framan, að skilja sem beiðni um efnislega afstöðu stjórnar sjóðsins til þess hvort mögulegt væri að fella að hluta niður gjaldfallnir afborganir eða sameina þær við heildarlán hans hjá lánasjóðnum.

Samkvæmt 4. gr. laga nr. 21/1992 skipar menntamálaráðherra stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna og er hlutverki stjórnar nánar lýst í 5. gr. laganna. Samkvæmt 5. tölul. 1. mgr. 5. gr. er hlutverk stjórnar m.a. að skera úr vafamálum er varða einstaka lánþega og öðrum málum með bókuðum samþykktum. Úrskurðum stjórnar má vísa til málskotsnefndar. Um það segir í athugasemdum við 5. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 21/1992 að með ákvæðinu sé stjórninni gert að afgreiða mál á formlegan hátt þannig að tryggt sé að lánþegar sitji við sama borð og fái sambærilega úrlausn mála sinna. (Alþt. 1991-1992, A-deild, bls. 2023.)

Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 21/1992 er stjórn sjóðsins heimilt að skipa undirnefndir úr hópi stjórnarmanna til að fjalla um einstök mál og gera tillögur fyrir stjórn sjóðsins. Þá er stjórn sjóðsins heimilt, sbr. 3. mgr. sömu greinar, að fela bankastofnunum útborgun lána, innheimtu og aðra daglega afgreiðslu.

Ákvæði um námslán er að finna í II. kafla laga nr. 21/1992. Ákvæði um endurgreiðslu námslána eru í 8.-10. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. ákvarðast árleg endurgreiðsla í tvennu lagi. Annars vegar er föst greiðsla sem innheimt er á fyrri hluta ársins óháð tekjum og hins vegar viðbótargreiðsla sem innheimt er á síðari hluta ársins og er háð tekjum fyrra árs. Í 6. mgr. 8. gr. laganna er að finna ákvæði um undanþágur frá árlegri endurgreiðslu. Þar er kveðið á um að stjórn sjóðsins sé heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu samkvæmt 1. mgr., að hluta eða öllu leyti, ef skyndilegar og verulegar breytingar verða á högum skuldara, t.d. ef hann veikist alvarlega eða verður fyrir slysi er skerðir til muna ráðstöfunarfé hans og möguleika til að afla tekna. Stjórn sjóðsins er enn fremur heimilt að veita undanþágu frá ársgreiðslu samkvæmt 1. mgr. ef nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans. Samkvæmt 2. málsl. 7. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 skal umsókn um undanþágu samkvæmt 6. mgr. berast sjóðnum eigi síðar en 60 dögum eftir gjalddaga afborgunar.

Ákvæði um undanþágur frá endurgreiðslu er einnig að finna í 9. og 10. gr. reglugerðar nr. 602/1997, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, sem sett er með stoð í 16. gr. laga nr. 21/1992.

Samkvæmt ákvæði 9. gr. reglugerðar nr. 602/1997 er sjóðsstjórn heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu, ýmist til lækkunar eða niðurfellingar á greiðslum, gefi útsvarsstofn vegna tekna á fyrra ári ekki rétta mynd af fjárhag lánþega á endurgreiðsluári, vegna skyndilegra og verulegra breytinga sem orðið hafa á högum hans milli ára, t.d. ef hann veikist alvarlega eða verður fyrir slysi er skerðir til muna ráðstöfunarfé hans og möguleika til að afla tekna. Efnislega sambærilegt ákvæði er að finna í VII. kafla úthlutunarreglna Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir 2008 til 2009, gr. 7.4.2.

Í 10. gr. reglugerðar nr. 602/1997 er kveðið á um að hafi námsmaður haft svo lágar tekjur á fyrra ári að honum reiknist ekki viðbótargreiðsla og fjárhagur hans hefur ekki batnað á endurgreiðsluárinu sé stjórn lánasjóðsins heimilt að veita undanþágu frá fastri ársgreiðslu að hluta eða öllu leyti ef lánshæft nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda þessum örðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans. Í ákvæðinu kemur jafnframt fram að sjóðsstjórn skuli setja nánari almennar reglur um framkvæmd þessa heimildarákvæðis. Efnislega sambærilegt ákvæði er að finna í VII. kafla úthlutunarreglna Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir 2008 til 2009, gr. 7.4.1., að því frátöldu að í úthlutunarreglunum er að finna það viðbótarskilyrði að jafnaði sé miðað við að ástæður þær sem valda örðugleikunum hafi varað í a.m.k. fjóra mánuði fyrir gjalddaga afborgunar.

Eins og rakið er í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2929/2000 frá 29. maí 2001 gera orðalag og lögskýringargögn að baki ákvæði 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 beinlínis ráð fyrir því að stjórn sjóðsins meti í hverju tilviki fyrir sig hvort félagslegar og fjárhagslegar aðstæður umsækjanda um undanþágu frá árlegri endurgreiðslu námslána séu þess eðlis að rétt sé að veita honum slíka undanþágu að hluta eða að öllu leyti. Ákvæði reglugerðar nr. 602/1997 og úthlutunarreglna Lánasjóðs íslenskra námsmanna gera með sama hætti ráð fyrir að fram fari mat á aðstæðum lánþega sem sækir um undanþágu, sbr. það sem að framan er rakið. Ákvörðun um veitingu undanþágu frá endurgreiðslu námsláns er þannig matskennd stjórnvaldsákvörðun sem fengin er tilteknu stjórnvaldi, stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna.

Af úrskurði stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna frá 28. febrúar 2008 í máli A verður ekki ráðið að stjórn lánasjóðsins hafi sjálf tekið efnislega afstöðu til þess hvort og þá hvernig tilvik A féll að skilyrðum laga nr. 21/1992, reglugerðar nr. 602/1997 eða úthlutunarreglum lánasjóðsins að öðru leyti en því að honum var veittur aukinn frestur vegna gjalddaganna 1. september 2007 og 1. mars 2008 sem ekki voru komnir í lögfræðiinnheimtu. Honum var hins vegar vísað á að hafa samband við lögfræðistofu til að semja um eldri vanskil við sjóðinn.

Í því sambandi tek ég fram að hvað sem líður inntaki ofangreindrar 3. mgr. 5. gr. laga nr. 21/1992, sem kveður á um að stjórn sjóðsins sé heimilt að fela „bankastofnunum“ útborgun lána, innheimtu og aðra daglega afgreiðslu, felur þetta ákvæði ekki í sér heimild til handa stjórn lánasjóðsins til að fela sjálfstætt starfandi lögmanni og stofu hans að taka ákvarðanir um hvort fallast beri á undanþágur frá endurgreiðslum lána vegna aðstæðna lánþega, sbr. ofangreindar reglur laga nr. 21/1992, reglugerðar nr. 602/1997 og ákvæði úthlutunarreglna. Slíkt ytra valdframsal til einkaaðila þarf samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar að byggjast á skýrri lagaheimild. Því leiðir af lögmætisreglunni að stjórn lánasjóðsins var ekki heimilt, að fengnu erindi A, að fela lögmannsstofu að semja við hann um hugsanlegar undanþágur frá greiðslum af gjaldföllnum námslánum hans að því marki sem beiðni hans var reist á þeim sjónarmiðum sem stjórn lánasjóðsins bar samkvæmt lögum nr. 21/1992 að taka afstöðu til.

Eins og málið lá þannig fyrir málskotsnefndinni þegar kæra A barst, var nefndinni skylt að taka afstöðu til þess hvort afgreiðsla stjórnar lánasjóðsins að þessu leyti í máli A hafi verið þannig að efni til að „veigamiklar ástæður“ í merkingu 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga hafi verið til staðar til að taka kæru hans til efnismeðferðar þótt kærufresturinn væri liðinn. Það er niðurstaða mín að málskotsnefndin hafi ekki sýnt mér fram á með síðari skýringum sínum til mín að hún hafi með réttum hætti tekið afstöðu til þess hvort úrskurður stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna í máli A hafi verið í samræmi við það skyldubundna mat sem henni bar að framkvæma á grundvelli 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Ég minni á að eins og ráðið verður af lögskýringargögnum að baki ákvæðum stjórnsýslulaga um stjórnsýslukæru, sem að framan eru rakin, voru þau ákvæði sett til að tryggja aðilum máls það úrræði í þágu réttaröryggis að leita raunhæfrar og virkrar endurskoðunar á ákvörðun lægra stjórnvalds.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að málskotsnefnd lánasjóðs íslenskra námsmanna hafi ekki sýnt mér fram á að hún hafi við meðferð kærumáls A með réttum hætti tekið afstöðu til þess hvort úrskurður stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna í máli hans hafi verið þannig að efni til að fullnægt væri skilyrðum 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til að taka kæru A til efnislegrar meðferðar þótt kærufrestur væri liðinn. Þá er það niðurstaða mín að úrskurður málskotsnefndarinnar hafi eftir atvikum ekki verið í samræmi við 4. tölul. 31. gr., sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég beini þeim tilmælum til málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna að hún taki mál A fyrir að nýju, komi fram beiðni þar um frá honum, og hagi þá meðferð málsins í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í forföllum kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar sl.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði málskotsnefnd LÍN, dags. 12. febrúar 2010, þar sem ég óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá nefndinni og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi málskotsnefndar LÍN, dags. 4. maí 2010, kemur fram að A hafi óskað eftir endurupptöku síðla árs 2009. Málskotsnefndin hafi sent stjórn LÍN bréf, dags. 10. janúar 2010, þar sem upplýst var um álit mitt og óskað eftir afstöðu stjórnar LÍN til þeirra atriða sem þar koma fram. Jafnframt hafi þess verið óskað að stjórn LÍN sérstaka afstöðu til þess hvort hún teldi efni til þess að endurupptaka mál A „ex officio“ í tilefni af því sem kemur fram í álitinu. Málskotsnefndin hafi síðan fengið bréf frá stjórn LÍN 22. janúar 2010 þar sem tilkynnt hafi verið um að ákveðið hefði verið að endurupptaka mál A hjá sjóðnum og fara yfir málið í heild sinni.