Álit

I. Kvörtun.

Hinn 24. janúar 2007 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir gjaldtöku vegna afnota af ferjunni m/s Herjólfur, sem siglir milli Þorlákshafnar og Vestmannaeyja, og hækkun Eimskipafélags Íslands ehf. á gjaldskrá ferjunnar sem tók gildi 1. febrúar 2007.

Í tilefni af kvörtun A ákvað umboðsmaður Alþingis að taka til athugunar og umfjöllunar þann lagagrundvöll sem rekstur ferjunnar m/s Herjólfs byggist á. Var þar sérstaklega haft í huga hvernig væri háttað aðkomu ríkisins að rekstri ferjunnar, þ.á m. hverjar væru skyldur ríkisins í því efni, hvort ríkið hefði heimild til að gera samning við einkaaðila um rekstur ferjunnar, og hvort og þá hvernig háttað væri að lögum rétti hins almenna borgara til að njóta umræddar þjónustu, ekki síst m.t.t. réttarstöðu íbúa Vestmannaeyja, og gjaldtöku vegna umræddrar þjónustu.

Undirritaður tók sem settur umboðsmaður Alþingis við máli þessu hinn 1. janúar 2009 í leyfi kjörins umboðsmanns. Eins og nánar er rakið í áliti þessu tel ég, eins og atvikum er hér háttað, ekki forsendur til að gera athugasemdir við þá gjaldtöku vegna ferða með m/s Herjólfi sem kvörtun A beinist sérstaklega að. Hins vegar hefur athugun mín á máli þessu orðið mér tilefni til að huga með nokkuð almennum hætti að lagaumhverfi ferjusiglinga á vegum hins opinbera hér á landi. Hef ég þá horft til þess að samgöngubætur af þessu tagi, sem fjármagnaðar eru af opinberu fé, hafa í ýmsum tilvikum verulega þýðingu fyrir hagsmuni þeirra sem kjósa að búa á eyjum, eins og Vestmannaeyjum, við strendur landsins.

Ég lauk með máli þessu með áliti, dags. 24. júní 2009.

II. Málavextir.

Í júlí 2005 var rekstur Vestmannaeyjaferjunnar m/s Herjólfs boðinn út. Skyldi samningur um rekstur ferjunnar gilda frá 1. janúar 2006 til 31. desember 2010 með heimild til framlengingar í tvö ár til viðbótar ef aðilar næðu um það samkomulagi. Verkkaupi var Vegagerðin. Samkvæmt útboðslýsingu skyldi verktaki annast rekstur á ferjuleiðinni Vestmannaeyjar-Þorlákshöfn og annast í því sambandi bæði flutning á farþegum og ökutækjum. Verktaki skyldi innheimta fargjöld og gjöld fyrir svefnrými sem bundin væru hámarki samkvæmt gjaldskrá sem verkkaupi léti honum í té. Ekki væri heimilt að breyta gjaldskrá án samþykkis verkkaupa. Verktaki skyldi veita afslætti á fargjöldum með þeim hætti sem um væri getið í gjaldskrá. Óheimilt væri að mismuna farþegum eða flytjendum með veittum afslætti. Fargjöld rynnu óskert til verktaka. Um borð í skipinu skyldi verktaki veita þjónustu við farþega á siglingaleið til og frá Vestmannaeyjum og Þorlákshöfn, svo sem veitingar gegn gjaldi sem farþegi greiddi. Allur slíkur rekstur skyldi vera í umsjá verktaka og án skuldbindinga fyrir verkkaupa á nokkurn hátt.

Í kafla 11 í útboðslýsingunni voru ákvæði um greiðslur til verktaka og verðlagsákvæði. Þar kom m.a. fram að öll tilboðsverð, leiga á skipi, leiga á aðstöðu (og hámarksgjaldskrá) skyldu miðuð við verðlag 1. janúar 2006. Síðan sagði svo:

„Verðbæta skal upphæð til greiðslu einu sinni á ári hverju 1. janúar ár hvert og skal taka eftirfarandi breytingum:

a)Vinnulaun

1% breyting á launavísitölu breytir samningsverðum um 0,6%.

b)Olíukostnaður

1% breyting á verði gasolíu til skipa breytir samningsverðum um 0,2%.

c) Hafnargjöld

1% breyting á hafnargjöldum breytir samningsverðum um 0,1%.

d)Annar rekstrarkostnaður

1% breyting á byggingarvísitölu breytir samningsverðum um 0,1%.

Um verðbreytingar gildir eftirfarandi:

Tilboðsupphæð eins og hún er í janúar 2006 gildir frá 1. janúar 2006 til 1. janúar 2007. Síðan er tilboðsupphæðin verðbætt 1. janúar 2007 og gildir sú upphæð frá 1. janúar 2007 til 1. janúar 2008 o.s.frv.

Verktaki getur óskað eftir endurskoðun á gjaldskrá einu sinni á ári og skal þá höfð hliðsjón af ofangreindum verðbreytingum.“

Eftir opnun tilboða gerðu Eimskipafélag Íslands ehf. og Vegagerðin samning um rekstur þess fyrrnefnda á ferjunni m/s Herjólfi á umræddri ferjuleið. Var samningur undirritaður 11. október 2005. Miðaðist samningurinn við grunnáætlun 2 samkvæmt útboðsgögnum sem fól í sér að m/s Herjólfur sigldi fjórtán sinnum á viku milli Vestmannaeyja og Þorlákshafnar allt árið. Í samningnum voru m.a. eftirfarandi ákvæði:

„1. grein

Samningur þessi er gerður milli Vegagerðarinnar, kt.680269-2899 annars vegar, sem hér eftir nefnist verkkaupi, og Eimskipafélag Íslands ehf., kt. 461202-3220, hins vegar, sem hér eftir nefnist verktaki.

2. grein

Verktaki skal framkvæma verkið:Vestmannaeyjaferja 2006-2010, í samræmi við samning þennan. Auk hans eru samnefnd útboðsgögn með viðaukum 1-5, viðauki 6, þurrleigusamningur, leigusamningur mannvirkja í Vestmannaeyjum og Þorlákshöfn og Almennir útboðs- og samningsskilmálar ÍST 30:2003, hluti samnings.

3. grein

Heildarfjárhæð samnings samkvæmt tilboði er kr. 984. 480.000, (Grunnáætlun 2) með bókstöfum:

Níuhundruðáttatíuogfjórarmilljónirfjögurhundruðogáttatíuþúsundkrónur 00/100.

4. grein

Rísi mál út af samningi þessum skal reka það fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur. Ákvæði þetta gengur framar öðrum ákvæðum í fylgigögnum samnings sem lýst er í 2. gr., nema um annað sé samið.

5. gr.

Af samningi þessum eru gerð tvö samhljóða frumrit, sitt handa hvorum aðila.“

Samkvæmt 2. gr. samningsins eru útboðsgögn með viðaukunum hluti af verksamningi milli Vegagerðarinnar og Eimskipafélags Íslands ehf.

Í bréfi til Vegagerðarinnar frá 20. desember 2006 fór Eimskipafélag Íslands ehf. fram á hækkun taxta sem tæki mið af þeim verðlagsákvæðum sem skilgreind væru í kafla 11.2 í útboðslýsingu. Var óskað eftir því að hækkun yrði frá 1. janúar 2007. Með tölvubréfi til félagsins, dags. 3. janúar 2007, samþykkti Vegagerðin tillögur þess um hækkun á gjaldskrá.

Eins og áður segir leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun 24. janúar 2007 sem beindist að gjaldskrárhækkun m/s Herjólfs.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði umboðsmaður Alþingis bréf til Vegagerðarinnar, dags. 12. febrúar 2007. Þar óskaði hann eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Vegagerðin upplýsti á hvaða grundvelli fargjöld fyrir einstaklinga og bifreiðar vegna ferða með m/s Herjólfi væru ákveðin og send yrðu afrit af þjónustusamningi við Eimskip um rekstur ferjunnar auk annarra gagna um ákvörðun fargjaldsins, þ.m.t. eftir atvikum um aðkomu Vegagerðarinnar og samgönguráðuneytisins að breytingum á gjaldskránni.

Í svarbréfi Vegagerðarinnar til umboðsmanns, dags. 26. febrúar 2007, kom eftirfarandi fram:

„Rekstur Vestmannaeyjaferjunnar Herjólfs var síðast boðinn út á árinu 2005. Gildistími útboðsins er frá 1. janúar 2006 til 31. desember 2010. Í viðauka 1 í útboðsgögnum eru ákvæði um uppbyggingu gjaldskrárinnar en hún byggist í meginatriðum á þeirri vegalengd (sjóleið) sem sigld er. Í viðaukanum er einnig sú gjaldskrá sem skal nota fyrsta ár samningstímans. Í 11. kafla útboðslýsingarinnar er fjallað um greiðslur til verktaka og verðlagsákvæði. Þar segir m.a. hvernig greiðslur til verktakans skuli verðbættar árlega með vísitölu sem samsett er úr launavísitölu og byggingarvísitölu Hagstofunnar, breytingum á olíuverði og breytingu á hafnargjöldum. Einnig er þess getið að verktaki geti óskað eftir endurskoðun á gjaldskrá einu sinni á ári og skuli þá höfð hliðsjón af fyrrgreindri vísitölu. Það þýðir í raun að verðhækkanir skuli ekki vera umfram hækkun vísitölunnar.

Verktakanum er í sjálfsvald sett hvort hann nýtir sér heimild til hækkunar en tillögur um breytingar á gjaldskrá skal senda Vegagerðinni til samþykkis eða synjunar. Vegagerðin synjar slíkum óskum almennt ekki svo lengi sem þær eru innan ramma mældra verðlagshækkana, heldur felur verktakanum þá ábyrgð að meta hvort neytendur séu tilbúnir til að sætta sig við hækkanirnar. Samgönguráðuneytið kemur ekki að slíkum gjaldskrárbreytingum með neinum hætti.“

Umboðsmaður Alþingis ritaði jafnframt bréf til samgönguráðherra, dags. 26. mars 2007. Í upphafi bréfsins tók umboðsmaður fram að hann teldi óhjákvæmilegt að afla upplýsinga um viðhorf samgönguráðuneytisins til þess á hvaða lagagrundvelli bæri að leysa úr álitaefnum, og þar með réttarstöðu íbúa Vestmannaeyja, um hvort og þá hvaða skyldur íslenska ríkið hefði til að halda uppi samgöngum sjóleiðina milli eyjanna og lands og um þátttöku notenda ferjusamgangna á þessari leið sem Vegagerðin kæmi að. Í umræddu bréfi til samgönguráðherra óskaði umboðsmaður m.a. eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti honum í té afstöðu sína til eftirfarandi atriða:

„1. Er íslenska ríkinu, og þá Vegagerðinni fyrir þess hönd, skylt að lögum að halda uppi og sjá til þess að á hverjum tíma sé tiltækur nauðsynlegur ferjukostur til að annast samgöngur milli Vestmannaeyja og lands og ef svo er á hvaða lagagrundvelli er sú skylda byggð?

2. Á hvaða lagagrundvelli er Vegagerðinni, eða þeim sem hún semur við um rekstur Vestmannaeyjaferju, heimilt að ákveða og innheimta gjald af þeim sem nota ferjuna til samgangna milli Vestmannaeyja og lands og á hvaða lagagrundvelli er fjárhæð gjaldsins ákveðin?

3. Í 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiðir ríkisins, eru reglur um samninga sem gerðir eru um einstök rekstrarverkefni á vegum ríkisins. Tekið er fram að með rekstrarverkefni sé átt við afmarkaða rekstrarþætti eða rekstur ríkisstofnunar í heild sinni vegna viðfangsefna eða þjónustu sem ýmist er kveðið á um í lögum að ríkið skuli veita og standa undir kostnaði af eða eru liðir í því að ríkisaðili geti rækt hlutverk sitt. Þá kemur meðal annars fram að séu slíkir samningar gerðir við einkaaðila skuli ákvæði stjórnsýslulaga og upplýsingalaga, sem og almennar meginreglur stjórnsýsluréttar, gilda um þá stjórnsýslu sem verktaki tekur að sér að annast. Ég hef í þessu sambandi sérstaklega í huga almennar reglur stjórnsýsluréttarins um heimildir til töku gjalds fyrir veitta þjónustu. Ég óska eftir að ráðuneytið skýri hvort þeir samningar sem Vegagerðin kann að gera um rekstur Vestmannaeyjaferju falli undir ákvæði 30. gr. og þá hvaða, meðal annars með tilliti til þess í hvaða mæli getur reynt þar á stjórnsýslureglur.“

Í niðurlagi bréfsins til samgönguráðherra tók umboðsmaður fram að það lægi fyrir að leysa yrði úr þeirri kvörtun sem honum hefði borist á grundvelli þágildandi laga og reglna. Óskaði hann því eftir að svör ráðuneytisins miðuðust við það réttarástand, en að auki kæmu þá fram hvaða breytingar kynnu að verða við gildistöku nýrra vegalaga.

Svarbréf ráðuneytisins, dags. 4. júní 2007, barst umboðsmanni 15. þess mánaðar. Þar segir svo:

„Ráðuneytið vill í fyrsta lagi taka fram að engin ákvæði vegalaga eða annarra laga skylda ríkið eða Vegagerðina til að halda uppi ferjusamgöngum við Vestmannaeyjar. Ríkið getur því samkvæmt gildandi lögum ákveðið að hætta alfarið eða draga mjög úr þátttöku í ferjusamgöngum með því að gera breytingar á styrkjum til þeirra.

Í öðru lagi telur ráðuneytið rétt að leiðrétta þann misskilning sem kemur fram í erindi umboðsmanns að afnot þjóðvegakerfisins séu með öllu endurgjaldslaus fyrir notendur og það leiði af 17. gr. nýsamþykktra vegalaga sem taka eiga gildi 1. janúar n.k. um gjaldtöku af umferð, að önnur afnot landsmanna af samgöngumannvirkjum séu endurgjaldslaus nema annað leiði af sérlögum. Bent skal á að 22. gr. hinna nýsamþykktu laga er sérákvæði sem kveður á um tilhögun ferjusiglinga og framlag úr sameiginlegum sjóðum til reksturs þeirra og á 17. gr. alls ekki við um ferjusiglingar.

Ráðuneytið bendir á í þessu sambandi að í lögum nr. 87/2004 um olíugjald o.fl. er kveðið á um álagningu og innheimtu olíugjalds á gjaldskylda olíu og er þar á meðal eldsneyti á bifreiðar. Einnig er kveðið á um skyldu til greiðslu tiltekins kílómetragjalds af tiltekinni þungaumferð. Gjöld þessi renna til Vegagerðarinnar til að standa undir rekstri vegakerfisins, sbr. 2. mgr. 23. gr. laganna. Allir þeir sem aka á ökutækjum sem ganga fyrir eldsneyti sem undir lögin fellur greiða því gjald fyrir notkun vegakerfisins. Eðli málsins samkvæmt greiðist gjald þetta ekki þegar bifreiðar eru fluttar með Herjólfi, á meðan á þeim flutningi stendur þar sem enda er ekki um að ræða neina eldsneytisnotkun bifreiðanna þann tíma. Einnig skal bent á sérstakt vörugjald af bensíni, svokallað bensíngjald, sem lagt er á skv. 15. gr. laga nr. 29/1993 um vörugjald af ökutækjum eldsneyti o.fl. en tekjum af því gjaldi skal einungis varið til vegagerðar samkvæmt vegáætlun sbr. 2. mgr. 15. gr.

Í þriðja lagi bendir ráðuneytið á að samkvæmt vegalögum, eða öðrum lögum, hefur ekki verið litið svo á að ferjur eins og Herjólfur teljist til samgöngumannvirkja. Flutningsmáti þessi eigi sér frekar samsvörun í almenningssamgöngum, svo sem flugi, akstri langferðabifreiða og strætisvagna, sem fara fram á grundvelli sérleyfis. Má í þessu sambandi nefna að á fjárlögum eru framlög til ferjusiglinga og sérleyfa á sama lið.”

Svör ráðuneytisins við þeim spurningum sem umboðsmaður Alþingis lagði fyrir það voru eftirfarandi:

„1.[…]

Eins og fram hefur komið er ekki fyrir hendi lagaskylda til að halda uppi ferjusamgöngum, hvort sem er til Vestmannaeyja eða annað. Vegagerðinni er heimilað að eiga og styrkja rekstur ferja og grundvallast það á heimild 23. gr. vegalaga nr. 45/1994.

Ferjuleiðir eru ákveðnar í vegáætlun samgönguáætlunar. Það er því Alþingi sem ákveður á hverjum tíma hvaða ferjuleiðum skuli haldið úti á hverjum tíma og hvaða fjármagni skuli veitt til þeirra og er Vegagerðinni sem framkvæmdaaðila skylt að fara að því sem þar er ákveðið.

2. […]

Eins og að framan er rakið er Vegagerðinni heimilað að styrkja ferjusamgöngur á grundvelli 23. gr. vegalaga nr. 45/1994. Fjárhæð styrkja er ákveðin í samgönguáætlun og heimild til greiðslu þeirra er á fjárlögum.

Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. vegalaga er aðeins heimilt að greiða hluta kostnaðar við ferjur til flutnings á fólki og bifreiðum yfir sund og firði, enda komi ferjan í stað vegasambands um stofnveg eða tengiveg a.m.k. hluta úr ári. Samkvæmt því er Vegagerðinni einungis heimilt að kosta rekstur ferju að hluta. Framlagið fer til að niðurgreiða fargjöld fyrir notendur ferjunnar.

Rekstur ferjunnar Herjólfs er boðinn út til einkaaðila. Tilhögun útboðs er með þeim hætti að bjóðendur gera tilboð í styrkfjárhæð (styrk pr. ferð) og hlýtur sá bjóðandi verkið sem býðst til að annast reksturinn fyrir lægstan styrk.

Heildarfjárhæð styrks til ferjusamgangna er ákveðin á samgönguáætlun. Styrkfjárhæð miðast m.a. við áætlaða þörf á styrk á gefnum forsendum, m.a. með mið af áætluðum tekjum af fargjöldum.

Vegagerðin tekur ekki þjónustugjöld af farþegum sem nota ferjur í hennar eigu og renna því engin gjöld til Vegagerðarinnar frá notendum ferja. Af þeim sökum er ekki fyrir hendi sú staða að reyni á heimild til töku þjónustugjalda.

3. [...]

Svo sem að framan segir er ekki skylt að lögum að halda uppi ferjusamgöngum til Vestmannaeyja. Vegagerðinni er aðeins heimilt en ekki skylt að eiga og reka ferju í þeim tilgangi og heimilt er að styrkja ferjusamgöngur til Vestmannaeyja, allt í samræmi við það sem ákveðið er í samgönguáætlun hverju sinni.

Gerð samnings að undangengnu útboði á rekstri ferjunnar er sú aðferð sem notuð er til að útdeila styrk til einkaaðila til að sjá um rekstur ferjusamgangna til Vestmannaeyja og halda uppi tilteknu þjónustustigi sem grundvallast á útboðslýsingu. Að óbreyttum lögum gætu stjórnvöld allt eins ákveðið að selja ferjuna og bjóða þess í stað fram styrk til einkaaðila sem hefði áhuga á að eiga og reka ferju í þessu skyni.

Samningur um rekstur Vestmannaeyjaferju snýr ekki að starfrækslu sem er liður í því að Vegagerðin geti rækt lagalegar skyldur heldur aðferð til að bæta samgöngur milli lands og eyja með því að úthluta styrk til ferjusiglinga. Heimildina er að finna í samgönguáætlun hverju sinni og er um að ræða rekstur sem er styrktur með niðurgreiðslu fargjalda.

Rekstur ferjunnar er því ekki rekstrarverkefni sem ríkinu er skylt að sjá um og er það mat ráðuneytisins að samningar sem gerðir eru á grundvelli útboðs falli utan framangreinds lagaákvæðis og því reyni ekki á spurningar sem lúta að heimild til töku þjónustugjalda.“

Í niðurlagi bréfs ráðuneytisins kemur fram að framangreind svör grundvallist á núgildandi vegalögum nr. 45/1994 enda taki hin nýju ekki gildi fyrr en 1. janúar 2008. Hins vegar sé í 22. gr. nýju vegalaganna nr. 80/2007 ekki gert ráð fyrir breytingum hvað þetta varðar. Einnig er tekið fram að sama heimild sé fyrir Vegagerðina að eiga og styrkja rekstur ferja og sé ætlunin að framkvæmd og gjaldskrármál verði með óbreyttu sniði, allt þó í samræmi við samgönguáætlun hverju sinni. Er vísað um það til athugasemda við 22. gr. í frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 80/2007, en þar segir að greinin samsvari 23. gr. núgildandi laga og engar efnislegar breytingar séu gerðar að frátöldum tilteknum nýmælum sem varða önnur atriði en hér eru til umfjöllunar.

Með bréfi, dags. 15. júní 2007, gaf umboðsmaður Alþingis A kost á að senda honum þær athugasemdir sem hún teldi ástæðu til að gera vegna þess sem kom fram í framangreindu bréfi samgönguráðuneytisins. Bárust athugasemdir frá A í bréfi, dags. 5. júlí 2007.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Kvörtun málsins beinist að gjaldtöku vegna afnota af ferjunni m/s Herjólfi, sem er í eigu Vegagerðarinnar og siglir milli Þorlákshafnar og Vestmannaeyja. Er því meðal annars haldið fram að umrædd ferja teljist „þjóðvegur“ í merkingu vegalaga og því eigi íbúar Vestmannaeyja rétt á því að nýta hana á sömu forsendum og eigi við um aðra þjóðvegi landsins, þar á meðal hvað varðar töku gjalda fyrir þau afnot. Jafnframt beinist kvörtun málsins að hækkun Eimskipafélags Íslands ehf., sem er rekstraraðili ferjunnar samkvæmt samningi við Vegagerðina, á gjaldskrá ferjunnar sem tók gildi 1. febrúar 2007.

Eins og fram er komið ákvað umboðsmaður Alþingis í tilefni af nefndri kvörtun að taka til athugunar og umfjöllunar þann lagagrundvöll sem rekstur ferjunnar m/s Herjólfs byggist á. Var þar sérstaklega haft í huga hvernig væri háttað aðkomu ríkisins að rekstri ferjunnar, þ.á m. hverjar væru skyldur ríkisins í því efni, hvort ríkið hefði heimild til að gera samning við einkaaðila um rekstur ferjunnar, og hvort og þá hvernig háttað væri að lögum rétti hins almenna borgara til að njóta umræddar þjónustu, ekki síst m.t.t. réttarstöðu íbúa Vestmannaeyja, og gjaldtöku vegna umræddrar þjónustu.

Undirritaður tók sem settur umboðsmaður Alþingis við máli þessu hinn 1. janúar 2009 í leyfi kjörins umboðsmanns. Eins og nánar er rakið í áliti þessu tel ég, eins og atvikum er hér háttað, ekki forsendur til að gera athugasemdir við að Vegagerðin hafi gert samning við einkaaðila um rekstur m/s Herjólfs tímabilið 2006-2010, þ.á m. um heimild rekstraraðila, Eimskipafélags Íslands ehf., til gjaldtöku vegna ferða með ferjunni sem kvörtun A beinist sérstaklega að. Athugun mín á máli þessu hefur þó orðið mér tilefni til að huga með nokkuð almennum hætti að lagaumhverfi ferjusiglinga á vegum hins opinbera hér á landi. Hef ég þá horft til þess að samgöngubætur af þessu tagi, sem fjármagnaðar eru af opinberu fé, hafa í ýmsum tilvikum verulega þýðingu fyrir hagsmuni þeirra sem kjósa að búa á eyjum við strendur landsins, eins og Vestmannaeyjum. Í álitinu eru því settar fram almennar athugasemdir um þann lagagrundvöll sem samningur Vegagerðarinnar við rekstraraðila ferjunnar m/s Herjólfs byggist á að teknu tilliti til þeirra lagaákvæða sem gilda um þetta efni hér á landi.

Álitið er uppbyggt þannig að í kafla IV.2 verður í upphafi fjallað um þann þátt kvörtunar málsins er snýr að því að siglingar m/s Herjólfs á milli Vestmannaeyja og Þorlákshafnar teljist vera „þjóðvegur“ í merkingu vegalaga nr. 45/1994, sbr. nú vegalög nr. 80/2007. Því næst mun ég í köflum IV.3 og IV.4 fjalla ítarlega um forsögu lagaákvæða um aðkomu ríkisins að rekstri skipa til fólksflutninga og sérstaklega um fjárveitingar og rekstur ferja samkvæmt eldri vegalögum nr. 45/1994 og gildandi vegalögum nr. 80/2007 og hlutverk og skyldur Vegagerðarinnar í því sambandi. Í kafla IV.5 mun ég í framhaldinu fjalla um það viðhorf samgönguráðuneytisins að samningur Vegagerðarinnar og Eimskipafélags Íslands ehf. um rekstur m/s Herjólfs teljist ekki „rekstrarverkefni“ í merkingu 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins. Loks verður í kafla IV.6 fjallað um þörf á því að ákvæði 22. gr. gildandi vegalaga nr. 80/2007 verði tekið til endurskoðunar með tiltekin atriði í huga, sem nánar verður þar gerð grein fyrir.

2. Er m/s Herjólfur „þjóðvegur“ í skilningi vegalaga?

Áður er rakið að í kvörtun máls þessa eru gerðar sérstakar athugasemdir við það af hálfu þess einstaklings sem kvörtunina lagði fram, og þá var búsettur í Vestmannaeyjum ásamt fjölskyldu sinni, að hann og aðrir íbúar Vestmannaeyja þurfi að greiða sérstök gjöld fyrir afnot af ferjunni m/s Herjólfi. Byggjast athugasemdir hans að þessu leyti m.a. á þeirri forsendu að umrædd ferja sé í reynd „þjóðvegur“ til Eyja. Ég skil þessa athugasemd svo að með henni sé gerð athugasemd við það að íbúar Vestmannaeyja, og aðrir sem þurfa að nota þjónustu ferjunnar, búi ekki við sömu aðstöðu og rétt til samgangna og aðrir íbúar landsins. Í umræddri gjaldtöku felist ólögmæt mismunun í andstöðu við jafnræðisreglur gagnvart þeim sem ekki þurfi að nýta sér þjónustu ferja til að ferðast milli staða á landinu.

Ég tel, eins og áður er rakið, rétt að taka afstöðu til þessa kvörtunaratriðis áður en ég vík nánar að lagagrundvelli samningsgerðar Vegagerðarinnar og Eimskipafélags Íslands ehf.

Í vegalögum nr. 80/2007 er hugtakið vegur skilgreint svo, sbr. 8. tölul. 3. gr.:

„Akbraut, sem er sá hluti vegar sem er fyrst og fremst ætlaður fyrir umferð ökutækja, öll önnur mannvirki og vegsvæði sem að staðaldri eru nauðsynleg til þess að vegur sé varanlegur, unnt sé að halda honum við og hafa af honum sem fyllst not.“

Í 8. gr. laganna segir ennfremur að þjóðvegir séu þeir vegir sem ætlaðir eru almenningi til frjálsrar umferðar, haldið er við af fé ríkisins og upp eru taldir í vegaskrá. Þjóðvegum skuli skipað í fjóra flokka, stofnvegi, tengivegi, héraðsvegi og landsvegi.

Í 17. gr. laganna kemur fram að heimilt sé að ákveða í samgönguáætlun að veghald einstakra vegarkafla þjóðvega skuli kostað að hluta eða öllu leyti með veggjaldi af umferð eða með notkunargjaldi. Gjaldtaka af umferð skal, sbr. 2. mgr. ákvæðisins, miðast við að standa straum af byggingarkostnaði, viðhaldi, rekstri, þróun og eðlilegum afrakstri af fjárfestingu vega.

Af tilvitnuðum ákvæðum er ljóst að þjóðvegum er almennt haldið við og þeir kostaðir af fé ríkisins. Um gjaldtöku vegna afnota af þjóðvegum fer samkvæmt 17. gr. laganna, enda fullnægi hún þeim skilyrðum sem þar koma fram og ákvörðun hafi verið um hana tekin í samgönguáætlun sem samþykkt er af Alþingi, sbr. lög nr. 33/2008, um samgönguætlun, sbr. áður ákvæði laga nr. 71/2002, um samgönguáætlun.

Í eldri vegalögum nr. 45/1994 var hugtakið vegur skilgreint með sambærilegum hætti, sbr. 1. gr. laganna, auk þess sem þar kom fram í 7. gr. að þjóðvegir væru þeir vegir sem ætlaðir væru almenningi til frjálsrar umferðar, haldið væri við af fé ríkisins og upp væru taldir í vegáætlun, safnvegaáætlun og landsvegaskrá.

Sé litið til framangreindra skilgreininga er ljóst að þjóðvegir teljast til vega, bæði samkvæmt eldri vegalögum og þeim sem nú gilda. Ferjur verða hins vegar ekki felldar undir það hugtak, eins og það er skilgreint í vegalögum, hvort sem er í eldri lögum nr. 45/1994 eða gildandi lögum nr. 80/2007. Því til viðbótar kemur að hvorki verður ráðið af ákvæðum eldri vegalaga né þeirra sem nú eru í gildi að Alþingi hafi litið svo á að ríkinu væri skylt að standa að rekstri á ferjum með sama hætti og uppbyggingu og viðhaldi þjóðvega. Ég bendi hér ennfremur á að í f-lið 1. mgr. 5. gr. vegalaga nr. 80/2007 er tekið svo til orða að meðal helstu verkefna Vegagerðarinnar sé rekstur ferja og flóabáta sem koma „í stað þjóðvegasambands“.

Um það verður vart deilt að m/s Herjólfur gegnir afar mikilvægu hlutverki í samgöngum milli Vestmannaeyja og annarra hluta landsins, og hafi hlutverk sem er að nokkru marki eðlislíkt því hlutverki sem vegir hafa almennt í samgöngum hér á landi. Þrátt fyrir það er það álit mitt að það atriði eitt og sér leiði ekki til þess, að virtu framangreindu lagaumhverfi, að litið verði á ferjuna sem „þjóðveg“ milli lands og Eyja í skilningi vegalaga. Verður því ekki talið að um ferjur gildi ákvæði vegalaga um þjóðvegi, m.a. um að viðhald þeirra skuli kostað af fé ríkisins eða um gjaldtöku sbr. 17. gr. vegalaga nr. 80/2007. Af hálfu löggjafans hefur þannig ekki verið farin sú leið að leggja þjóðvegi annars vegar og ferjur hins vegar að jöfnu. Á það við hvort sem litið er til þeirra fjármuna sem veitt er til viðkomandi málaflokka, eðlis fjárveitinganna eða til skyldna hins opinbera að öðru leyti. Sú þjónusta sem felst í rekstri ferja á tilteknum ferjuleiðum til flutninga á fólki og farartækjum er auk þess í eðli sínu ekki sambærileg við þá þjónustu sem hið opinbera sinnir með lagningu og viðhaldi hefðbundinna vega, enda þótt hvoru tveggja feli í sér mikilvæga þætti í samgöngum.

Með allt ofangreint í huga er það niðurstaða mín að ólík aðkoma ríkisins að uppbyggingu og viðhaldi vega annars vegar og ferjuþjónustu hins vegar, bæði hvað varðar lagafyrirmæli um fjárveitingar og gjaldtöku af notendum þjónustunnar, geti ekki talist fela í sér mismunun sem gangi gegn jafnræðisreglum íslensks réttar, sbr. grundvallarreglu 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.

Með vísan til framangreinds verður í ljósi kvörtunarefnis máls þessa, sem beinist að gjaldtöku Eimskipafélags Íslands ehf. vegna afnota af ferjunni m/s Herjólfi, að taka afstöðu til þess hvort og þá að hvaða marki Vegagerðinni er að lögum heimilt að gera samning við einkaaðila um rekstur ferjunnar m/s Herjólfs og þá að rekstraraðila sé á grundvelli slíks samnings fært að taka gjald af notendum fyrir þá þjónustu sem veitt er með rekstri ferjunnar.

3. Forsaga lagaákvæða um aðkomu ríkisins að rekstri skipa til fólksflutninga.

Til nánari skýringar og afmörkunar á þeim álitaefnum sem leysa þarf úr í tilefni af máli þessu tel ég rétt að rekja hér í upphafi nokkuð ítarlega forsögu þeirra lagaákvæða, bæði þau sem eru brottfallin og þau sem eru í gildi, sem varða aðkomu ríkisins að rekstri skipa til fólksflutninga og lagalegu hlutverki Vegagerðarinnar í því sambandi.

Í 31. gr. vegalaga nr. 34/1947 var kveðið á um að kostnað við bifreiðaferjur til flutnings yfir vötn eða firði, svo og við lendingarbætur og bryggjur í því sambandi, væri heimilt að greiða úr ríkissjóði og telja með öðrum kostnaði vegamála. Fól ákvæði þetta ekki í sér skyldu ríkisins til að tryggja rekstur ferja til flutnings bifreiða, heldur einvörðungu áréttingu þess að heimilt væri að telja fjárveitingar til slíkra verkefna með öðrum kostnaði vegamála. Sambærilegt ákvæði kom fram í vegalögum nr. 71/1963 og vegalögum nr. 6/1977, en virðist ekki hafa haft þýðingu í framkvæmd.

Þess skal hér einnig getið, til hliðsjónar, að frá árinu 1929 var á vegum íslenska ríkisins rekið fyrirtækið Skipaútgerð ríkisins. Var það fyrirtæki síðar lagt niður með gildistöku laga nr. 53/1992, um brottfall laga um Skipaútgerð ríkisins, nr. 40/1967. Í 2. gr. laga nr. 40/1967 kom fram að hlutverk Skipaútgerðar ríkisins væri að annast áætlunarferðir skipa með farþega, póst og vörur meðfram ströndum Íslands, svo og aðra útgerðarstjórn, sem útgerðinni kynni að verða falin.

Í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 40/1967 kom fram að ráðherra skyldi skipa sérstaka stjórnarnefnd fyrirtækisins til fjögurra ára í senn og ákvarða laun hennar. Verkefni hennar var, sbr. 2. mgr. sömu greinar, að taka, undir yfirstjórn ráðuneytisins, sameiginlega ákvarðanir um öll meiriháttar mál, er vörðuðu rekstur skipaútgerðarinnar, þ.á m. áætlanir um ferðir skipanna, um far- og farmgjaldataxta, um ráðningu starfsfólks og umboðsmanna, o.s.frv.

Af athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 40/1967 leiddi að starfsemi Skipaútgerðar ríkisins hafði fram að setningu þeirra ekki byggst á sérstökum lagagrundvelli. (Alþt. 1966, A-deild, bls. 1175.) Rekstur fyrirtækisins hafði engu að síður verið að allnokkrum hluta fjármagnaður með töku farm- og flutningsgjalda. Einnig liggur fyrir að á rekstrartíma fyrirtækisins lagði ríkið til þess umtalsverða fjármuni vegna taps af rekstri þess, sbr. m.a. athugasemdir sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 40/1967 (Alþt. 1966, A-deild, bls. 1184 og 1186) og ummæli í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi sem varð að lögum nr. 53/1992. (Alþt. 1991-1992, A-deild, bls. 4422 og 4426.)

Af framangreindri umfjöllun um rekstur ríkisins á fyrirtækinu Skipaútgerð ríkisins, og því hlutverki sem því var falið í tengslum við flutninga á fólki og farmi, verður sú ályktun dregin að mínu áliti að íslenska ríkið hafði um langan tíma haft afskipti af farm- og fólksflutningum á sjó hér við land og jafnframt að þau afskipti hafi almennt ekki stuðst við ítarlegan eða heildstæðan lagagrundvöll, hvorki hvað varðar form á umræddum rekstri, fjárveitingar eða heimildir til töku gjalda í því sambandi.

Með lögum nr. 71/1993 var svohljóðandi ákvæði bætt við þágildandi vegalög nr. 6/1977:

„Vegagerð ríkisins er heimilt að kaupa, eiga og hafa umsjón með ferjum og flóabátum sem reknir eru til samgöngubóta, svo og að eiga aðild að félögum sem hafa eignarhald á þeim.“

Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því sem varð að lögum nr. 71/1993 segir að ákveðið hafi verið að stofn- og rekstrarkostnaður við ferjur og flóabáta, sem fram til síðustu áramóta hafi verið greiddur með fjárveitingum úr ríkissjóði, verði greiddur af mörkuðum tekjum til vegamála í samræmi við VII. kafla vegalaga. Jafnframt hafi Vegagerð ríkisins verið falið að hafa umsjón með þessum málum af hálfu ríkisins, svo og samskipti við eigendur og rekstraraðila ferja og flóabáta. Þá segir þar einnig eftirfarandi:

„Ferjur þær og flóabátar, sem nú eru í rekstri, eru reknar af sérstökum rekstraraðilum sem einnig hafa í flestum tilvikum eignarhald á skipunum. Skipin eru þó að verulegu eða öllu leyti greidd með framlögum úr ríkissjóði. Hugmyndir eru uppi um að breyta rekstrartilhögun í þá veru að skilja eignarhald frá rekstri og ná fram með þeim hætti aukinni hagkvæmni, t.d. með því að bjóða út reksturinn og bjóða hugsanlegum tilboðsgjöfum ferjurnar og flóabátana til leigu. Til að þessi kostur sé fyrir hendi er nauðsynlegt að umsjónaraðili með þessum málaflokki, þ.e. Vegagerð ríkisins, eigi og hafi umsjón með ferjunum og flóabátunum eða sé meirihlutaaðili að félagi eða félögum sem hafi þann tilgang. Nokkur óvissa hefur verið uppi um hvort nægilega lögformlegar heimildir séu fyrir hendi til þess að af þessu geti orðið. Þessu frumvarpi, ef að lögum verður, er ætlað að eyða þessari óvissu þannig að skýrt sé kveðið á um í lögum að Vegagerð ríkisins sé heimilt að kaupa og eiga skip til flutninga á tilteknum leiðum eða eiga aðild að félögum sem hafi eignarhald á slíkum ferjum og flóabátum.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 5128.)

Af hinum tilvitnuðu orðum má ráða að hagkvæmnissjónarmið hafi einkum ráðið för þegar ákveðið var af Alþingi að veita Vegagerðinni heimild til að hafa umsjón með ferjum og flóabátum. Litið hafi verið til þess að aðskilnaður eignarhalds á ferju frá rekstri hennar með því að bjóða út reksturinn til einkaaðila myndi skila aukinni hagkvæmni. Forsenda þess væri sú að það væri á valdi Vegagerðarinnar að hafa umsjón með þessum málaflokki. Þessum hagkvæmnissjónarmiðum var jafnframt lýst í fylgiskjali sem fylgdi nefndaráliti samgöngunefndar Alþingis. Fylgiskjalið hafði að geyma umsögn fjármálaráðuneytisins um frumvarpið. Í fylgiskjalinu kom fram að útgjöld ríkisins vegna ferjumála hefðu aukist verulega frá árunum 1987 til 1992. Þessi útgjaldaukning virtist hafa stafað af því að stefna í ferjumálum hefði um of verið mótuð af heimamönnum á hverjum stað. Ekki hafi verið hugað nægilega vel að mismunandi valkostum í samgöngum viðkomandi staða og áætlanagerð hefði í ofanálag oft verið afar óraunhæf. Stjórnunarlegt forræði á ferjurekstrinum hefði ekki farið saman við fjárhagslega ábyrgð. Þannig hefði rekstraraðilum heima í héraði að mestu verið látið eftir að skilgreina flutningsþarfir og ákvarða tíðni og tilhögun siglinga, en ríkissjóður hefði setið eftir með fjárhagsbyrðina. Síðan sagði svo í fylgiskjalinu:

„Aðstoð við ferjurekstur er hluti af þeirri byggðastefnu sem stjórnvöld hafa sett sér á hverjum tíma. Þótt slíkar ákvarðanir byggi yfirleitt á byggðapólitískum forsendum fremur en hagrænum hljóta stjórnvöld að reyna að tryggja að jafnan verði farnar hagkvæmustu leiðirnar til að ná settum markmiðum. Frá og með árinu 1993 er ætlunin að færa ábyrgð og yfirstjórn ferjumála á eina hendi með því móti að Vegagerð ríkisins annist ráðstöfun framlaga ríkissjóðs til ferja. Ákvæðum frumvarpsins er ætlað að styðja þessar úrbætur og styrkja hlutverk og heimildir Vegagerðarinnar.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 5647.)

Af framangreindu verður ráðið að með umræddri lagabreytingu hafi löggjafarvaldið tekið þá ákvörðun að skjóta traustum stoðum undir heimildir Vegagerðarinnar til að hafa umsjón með rekstri ferju- og flóabáta, og þar með talið að ákveða með hvaða hætti rekstri þeirra væri best fyrir komið. Vegagerðinni var jafnframt veitt bein heimild til að eiga aðild að einkaréttarlegum félögum sem hefðu eignarhald á ferjum. Af tilvitnuðum lögskýringargögnum verður einnig ráðið að löggjafinn hafi litið svo á að með umræddu ákvæði væri Vegagerðinni heimilað, fyrir hönd ríkissjóðs, að gera samning, að loknu útboði, við einkaaðila um rekstur á ferjum sem stofnunin hefði eignarhald á.

Með gildistöku vegalaga nr. 45/1994 voru vegalög nr. 6/1977, með síðari breytingum, felld úr gildi. Í upphaflegu frumvarpi til þeirra laga var í 23. gr. að finna svohljóðandi ákvæði:

„Heimilt er að greiða af vegáætlun hluta kostnaðar við ferjur til flutnings á fólki og bifreiðum yfir sund og firði, enda komi ferjan í stað vegasambands um stofnveg eða tengiveg a.m.k. hluta úr árinu. Einnig er heimilt að greiða hluta kostnaðar við bryggjur fyrir slíkar ferjur.

Í vegáætlun skal gera grein fyrir fjárveitingum til einstakra ferjuleiða.”

Frumvarp sama efnis hafði verið lagt fram einu löggjafarþingi fyrr. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 45/1994 er um athugasemdir og skýringar vísað til þeirra athugasemda sem fyrra frumvarpinu fylgdu (Alþt. 1993-1994, A-deild, bls. 923.) Í því frumvarpi segir svo um skýringu og ástæður tilvitnaðs ákvæðis:

„Heimild til að greiða kostnað við bifreiðaferjur yfir vötn eða firði og bryggjur þeirra vegna af vegafé er í 41. gr. gildandi vegalaga. Heimildin hefur ekki verið notuð hingað til, en í fjárlagafrumvarpi fyrir 1993 er gert ráð fyrir að svo verði.

Ákvæði greinarinnar staðfesta þessa heimild með þeim takmörkunum þó að ferjan komi í stað vegasambands um stofnveg eða tengiveg, a.m.k. hluta úr árinu. Slíkar ferjur þjóna þá byggðarlögum sem tengjast með stofnvegum eða tengivegum, en búa við vetrareinangrun, svo og þeim eyjabyggðum sem ættu að tengjast með slíkum vegum ef unnt væri.

Dæmi eru um ferjur í rekstri sem notið hafa ríkisstyrkja, en falla ekki undir skilgreininguna hér að framan. Verði frumvarpið að lögum þarf að taka þessar ferjur til sérstakrar skoðunar og væri þá eðlilegt að þær fengju nokkurn tíma til aðlögunar að hinum nýju skilyrðum, sbr. ákvæði til bráðabirgða í XIII. kafla frumvarpsins.

Í síðari málsgrein er kveðið á um að fjárveitingar til einstakra ferjuleiða skuli meðhöndlaðar í vegáætlun með hliðstæðum hætti og fjárveitingar til annarra verkefna.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3448.)

Af hinum tilvitnuðum orðum má ráða að löggjafinn hafi litið svo á að kostnað við ferjur til flutnings á fólki og bifreiðum væri heimilt að greiða af vegafé svo framarlega sem ferja kæmi í stað vegasambands um stofnveg eða tengiveg. Einnig má ráða að það hafi verið afstaða löggjafans að ferjur sem féllu undir ákvæðið væru fyrst og fremst ferjur sem þjónuðu byggðarlögum, sem tengdust með stofnvegum eða tengivegum, en byggju við vetrareinangrun, svo og þeim eyjabyggðum sem ættu að tengjast með slíkum vegum ef unnt væri.

Þegar frumvarp til vegalaga, sem síðan varð að lögum nr. 45/1994, var til umræðu á Alþingi sagði þáverandi formaður samgöngunefndar meðal annars eftirfarandi um 23. gr. frumvarpsins:

„Með þessum ákvæðum er mótuð sú aðalregla að gert er ráð fyrir því, eða heimildir eru í frv., að greiða fé til ferja og kostnaðar við þær, sem þjóna því hlutverki sem hið almenna vegakerfi gerir annars staðar.“ (Alþt. 1993-1994, B-deild, dálk. 6991.)

Í ræðu þáverandi samgönguráðherra kom m.a. eftirfarandi fram við umræður um frumvarpið:

„Ef rætt er um einstök atriði sem hér voru talin upp vil ég fyrst fjalla um ferjur. Því hefur verið slegið föstu að Vegagerðin skuli bera ábyrgð á rekstri ferju- og flóabáta. Ástæðan er einfaldlega sú að áður hafði það viðgengist um árabil að ekki var horfst í augu við það hvað reksturinn raunverulega kostaði, hver stofnkostnaður nýrra ferja raunverulega var. Afleiðingin af því er sú að á næsta ári er svo komið að stuðningur við ferjur í landinu, stofnkostnaður og rekstrarkostnaður, er milli 500 og 600 millj. kr. sem er auðvitað feiknalegt fé og sýnir að ekki hefur verið stigið nógu gætilega til jarðar í þeim efnum.

Hér er gert ráð fyrir því að það skuli verða skilyrði fyrir því að hið opinbera styðji ferjurekstur að hann sé hluti af vegakerfi landsins eða samgöngukerfi landsins í þeim skilningi að ekki sé hægt að leggja vegi á viðkomandi staði eins og til Vestmannaeyja og Grímseyjar.“ (Alþt. 1993-1994, B-deild, dálk. 771.)

Af ummælum formanns samgöngunefndar og samgönguráðherra á sínum tíma má að mínu áliti ráða að litið hafi verið svo á að ferjur þjónuðu því hlutverki sem hið almenna vegakerfi gerir annars staðar á landinu. Þar sem ekki væri hægt að leggja veg til Vestmannaeyja og Grímseyjar væri ástæða talin að hið opinbera, ríkissjóður, styddi ferjurekstur.

Í frumvarpi því er varð að vegalögum nr. 45/1994 var upphaflega ekki gert ráð fyrir ákvæði því, sem síðan kom fram í 1. mgr. 23. gr. laganna, um að Vegagerðinni væri heimilt að kaupa, eiga og hafa umsjón með ferjum og flóabátum sem reknir væru til samgöngubóta, svo og eiga aðild að félögum sem hefðu eignarhald á þeim. Ákvæðinu var bætt inn í frumvarpið í meðförum Alþingis, fyrst og fremst til samræmis við þær breytingar sem gerðar höfðu verið á eldri vegalögum með breytingarlögum nr. 71/1993. Í endanlegri mynd laga nr. 45/1994, eins og þau voru samþykkt frá Alþingi, hljóðaði ákvæði 23. gr. svo:

„Vegagerðinni er heimilt að kaupa, eiga og hafa umsjón með ferjum og flóabátum sem reknir eru til samgöngubóta, svo og eiga aðild að félögum sem hafa eignarhald á þeim.

Heimilt er að greiða af vegáætlun hluta kostnaðar við ferjur til flutnings á fólki og bifreiðum yfir sund og firði, enda komi ferjan í stað vegasambands um stofnveg eða tengiveg a.m.k. hluta úr ári. Einnig er heimilt að greiða hluta kostnaðar við bryggjur fyrir slíkar ferjur.

Í vegáætlun skulu ferjuleiðir taldar upp og gerð grein fyrir stofnframlögum til einstakra ferja.“

Verður af orðalagi tilvitnaðs ákvæðis í fyrsta lagi dregin sú ályktun að með því hafi löggjafinn viljað halda óbreyttum þeim víðtæku heimildum til handa Vegagerðinni til að ákveða fyrirkomulag á aðkomu ríkisins að rekstri og umsjón ferju- og flóabáta, sem áður höfðu verið lögfestar með lögum nr. 71/1993, um breytingu á lögum nr. 6/1977, þar með talið til að gera samninga við einkaaðila um rekstur á ferjum sem stofnunin hefði eignarhald á. Í öðru lagi hafi með ofangreindu lagaákvæði verið lagt til grundvallar að aðkoma ríkisins að ferjurekstri, sem ákveðin væri á hverjum tíma í vegáætlun, hefði það að meginmarkmiði að tryggja tiltekna almannahagsmuni í formi samgöngubóta.

Með framangreint í huga verður nú vikið sérstaklega að ákvæðum gildandi vegalaga nr. 80/2007 um fjárveitingar og rekstur ferja og hlutverk og skyldur Vegagerðarinnar í því sambandi, og þá að virtum fyrirliggjandi samningi stofnunarinnar og Eimskipafélags Íslands ehf. um rekstur m/s Herjólfs tímabilið 2006-2010.

4. Fjárveiting og rekstur ferja samkvæmt vegalögum nr. 80/2007

og hlutverk og skyldur Vegagerðarinnar í því sambandi.

Með samningi, sem undirritaður var 11. október 2005, tók Eimskipafélag Íslands ehf. að sér rekstur Vestmannaeyjaferjunnar m/s Herjólfs tímabilið 2006-2010. Miðaðist samningurinn við að m/s Herjólfur skyldi sigla fjórtán sinnum í viku milli Vestmannaeyja og Þorlákshafnar allt árið. Í 3. gr. samningsins kemur fram að heildarfjárhæð hans samkvæmt tilboði sé 984.480.000 kr. Af samningnum að öðru leyti leiðir að sú fjárhæð er greidd úr ríkissjóði til verktaka, en jafnframt að verktaki innheimtir fargjöld og gjöld fyrir svefnrými í ferjunni sem bundin eru hámarki samkvæmt gjaldskrá sem verkkaupi, Vegagerðin, lætur honum í té. Í samningnum er sérstaklega kveðið á um að umrædd greiðsla skuli verðbætt einu sinni á ári, 1. janúar ár hvert, að teknu tilliti til tiltekinna forsendna og einnig að verktaki geti óskað endurskoðunar á gjaldskrá einu sinni á ári, að teknu tilliti til verðbreytinga á upphæð til greiðslu samkvæmt samningnum. Af atvikum og gögnum málsins verður ráðið að umræddur samningur byggðist á 23. gr. þágildandi vegalaga nr. 45/1994, sem og fjárveitingum til verkefnisins sem samþykktar höfðu verið á Alþingi. Sambærilegt lagaákvæði er nú, eins og fyrr greinir, að finna í 22. gr. vegalaga nr. 80/2007, sem nánar verður rakið hér síðar.

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. gildandi vegalaga, nr. 80/2007, eru helstu verkefni Vegagerðarinnar eftirtalin:

„a.Veghald þjóðvega.

b. Aðstoð við ráðherra við mótun og framkvæmd stefnu stjórnvalda í samgöngumálum.

c. Vinna í samræmi við markmið samgönguáætlunar hverju sinni.

d. Skipting fjárveitinga til annarra vega en þjóðvega sem ætlaðir eru til almennrar umferðar og kostaðir eru af fé ríkisins, allt eftir nánari staðfestingu ráðherra.

e. Umsjón með rannsóknum og þróun á sviði vegamála.

f. Rekstur ferja og flóabáta sem koma í stað þjóðvegasambands.

g. Umsjón og eftirlit með útboðum á almenningssamgöngum sem njóta ríkisstyrkja.

h. Umsjón með leyfisskyldri starfsemi samkvæmt öðrum lögum.“

Í 2. mgr. ákvæðisins kemur jafnframt fram að Vegagerðin fari með önnur verkefni sem leiði af lögunum og öðrum lögum.

Af f-lið 1. mgr. 5. gr. er ljóst að meðal lögmæltra verkefna Vegagerðarinnar er „[r]ekstur ferja og flóabáta sem koma í stað þjóðvegasambands“. Sambærilegt ákvæði var ekki að finna í eldri vegalögum nr. 45/1994. Þó verður ekki önnur ályktun dregin að mínu áliti af 1. mgr. 23. gr. þeirra laga, sem áður hefur verið rakin, en að umsjón með rekstri ferja og flóabáta hafi einnig fallið samkvæmt þeim lögum að efni til undir lögmælt verkefni Vegagerðarinnar.

Nánar er nú mælt fyrir um aðkomu og hlutverk Vegagerðarinnar í tengslum við ferjur, sem kostaðar eru af fjárveitingum til vegamála, í 22. gr. gildandi vegalaga nr. 80/2007. Þar segir svo:

„Í samgönguáætlun er heimilt að ákveða fjárveitingu vegna kostnaðar við ferjur til flutnings á fólki og bifreiðum yfir sund og firði enda komi ferjan í stað vegasambands um stofnveg eða tengiveg að minnsta kosti að hluta úr ári. Á sama hátt er heimilt að ákveða fjárveitingu til greiðslu hluta kostnaðar við ferjur sem eru mikilvægar fyrir ferðaþjónustu.

Einnig er heimilt að greiða hluta kostnaðar við bryggjur fyrir slíkar ferjur að fenginni umsögn Siglingastofnunar Íslands.

Vegagerðinni er heimilt að kaupa, eiga og hafa umsjón með ferjum og flóabátum sem reknir eru til samgöngubóta, sbr. 1. mgr., svo og eiga aðild að félögum sem hafa eignarhald á þeim.

Í samgönguáætlun skulu ferjuleiðir taldar upp og gerð grein fyrir rekstrar- og stofnframlögum til einstakra ferja.“

Þrátt fyrir að tilvitnað ákvæði sé að stærstum hluta sambærilegt við 23. gr. eldri vegalaga nr. 45/1994 er ljóst að orðalag þeirra er ekki samhljóða að öllu leyti. Skal í því sambandi bent á að samkvæmt 1. mgr. 22. gr. laga nr. 80/2007 er „í samgönguáætlun [...] heimilt að ákveða fjárveitingu vegna kostnaðar við ferjur til flutnings á fólki og bifreiðum yfir sund og firði enda komi ferjan í stað vegasambands um stofnveg eða tengiveg að minnsta kosti að hluta úr ári“, en í 2. mgr. 23. gr. eldri vegalaga var í þessu sambandi talað um að heimilt væri að „greiða af vegáætlun hluta kostnaðar“.

Í athugasemdum við 22. gr. í frumvarpi því er varð að vegalögum nr. 80/2007 segir að greinin samsvari 23. gr. þágildandi laga og séu engar efnislegar breytingar gerðar að því frátöldu að áskilin sé umsögn Siglingastofnunar ef veita á fé af vegáætlun til greiðslu hluta kostnaðar við ferjubryggjur og það nýmæli að heimilt sé að ákveða fjárveitingu til greiðslu hluta kostnaðar við ferjur sem eru mikilvægar fyrir ferðaþjónustuna. (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 3186.)

Með hliðsjón af þessum ummælum, og með vísan til þess að ákvæði 22. gr. laga nr. 80/2007 gerir einvörðungu ráð fyrir því að heimilt sé að ákveða fjárveitingu vegna kostnaðar við ferjur, en gerir ekki ráð fyrir því að ríkinu sé skylt að veita fjármunum í ferjurekstur, verður ekki talið að með umræddri orðalagsbreytingu hafi löggjafinn gert ráð fyrir breytingum á því að hve miklu leyti ríkinu væri heimilt að fjármagna rekstur á ferjum sem komi í stað vegasambands um stofnveg eða tengiveg. Þá verður ekki talið að með lögfestingu þessa ákvæðis hafi verið gert ráð fyrir því að grundvallarbreyting yrði á fyrirkomulagi við rekstur ferja hér á landi, heimildum Vegagerðarinnar til að eiga ferjur, fela einkaaðilum rekstur þeirra eða heimildum rekstraraðila til gjaldtöku af þeim sem nýta sér ferjuþjónustu sem jafnframt nýtur framlaga af fjárlögum.

Eins og fram kemur í 22. gr. laga nr. 80/2007 er í „samgönguáætlun“ heimilt að ákveða fjárveitingu vegna kostnaðar við ferjur til flutnings á fólki og bifreiðum yfir sund og firði, enda komi ferjan í stað vegasambands um stofnveg eða tengiveg að minnsta kosti hluta úr ári. Í 16. gr. sömu laga segir að með „vegáætlun“ samkvæmt lögunum sé átt við vegáætlunarkafla samgönguáætlunar samkvæmt lögum um samgönguáætlun.

Í 23. gr. eldri vegalaga nr. 45/1994 var sambærileg tilvísun til vegáætlunar, en þar sagði í 2. mgr. að heimilt væri að greiða af vegáætlun hluta kostnaðar við ferjur til flutnings á fólki og bifreiðum yfir sund og firði, enda kæmi ferjan í stað vegasambands um stofnveg eða tengiveg a.m.k. hluta úr ári. Í 18. gr. þeirra laga, sbr. lög nr. 73/2002, kom fram að í vegáætlun skyldi gerð grein fyrir fjáröflun til vegamála og útgjöld sundurliðuð á einstakar framkvæmdir, rekstur, þjónustu og viðhald eftir því sem við ætti í samræmi við uppsetningu samgönguáætlunar.

Gildandi lög um samgönguáætlun eru nr. 33/2008. Þar segir í 1. gr. að markmið laganna sé að samræma áætlanagerð við framkvæmdir og rekstur í samgöngumálum. Það skuli gert með samgönguáætlun til tólf ára samkvæmt 2. gr. laganna og fjögurra ára áætlun samkvæmt 3. gr., sem sé hluti af og innan ramma samgönguáætlunar. Eldri lög um samgönguáætlun voru nr. 71/2002. Þar kom fram, með sama hætti og í 1. gr. gildandi laga, að tilgangur laganna væri að samræma áætlanagerð við framkvæmdir og rekstur í samgöngumálum. Það skyldi gert með samgönguáætlun til tólf ára samkvæmt 2. gr. laganna og fjögurra ára áætlun samkvæmt 4. gr. innan ramma samgönguáætlunar. Bæði í 2. gr. gildandi laga um samgönguáætlun, og í 2. gr. eldri laga um sama efni, kemur fram að samgönguáætlun sé tillaga til þingsályktunar sem samgönguráðherra leggur fyrir Alþingi á fjögurra ára fresti og tekur til fjáröflunar og útgjalda til flugmála, vegamála og siglingamála, þ.m.t. hafnamála og sjóvarna og rekstrar stofnana.

Þann 13. mars 2003 samþykkti Alþingi 12 ára samgönguáætlun fyrir árin 2003-2014. Í henni er með almennum hætti gert ráð fyrir tilteknum rekstrarframlögum vegna almenningssamgangna. Nánari grein er gerð fyrir ráðstöfun þeirra fjármuna í fjögurra ára samgönguáætlun. Í slíkri áætlun fyrir árin 2005-2008, sem samþykkt var af Alþingi 11. maí 2005, kemur fram í kafla 4.1.3, þar sem sundurliðuð eru gjöld vegna reksturs og þjónustu í vegáætlunarhluta samgönguáætlunar, að til reksturs á ferjum og flóabátum er áætlað að veita 763 milljónum króna árið 2005, 816 milljónum árið 2006, 817 milljónum árið 2007 og 475 milljónum árið 2008. Eru þessar fjárhæðir ekki sundurliðaðar á einstakar ferjuleiðir.

Fjögurra ára samgönguáætlun fyrir árin 2007-2010 var samþykkt á Alþingi 17. mars 2007. Þar kemur fram í kafla 4.1.3 að til reksturs á ferjum og flóabátum er áætlað að veita 747 milljónum króna árið 2007, 800 milljónum árið 2008, 769 milljónum árið 2009 og 470 milljónum árið 2010. Eru þessar fjárhæðir ekki heldur sundurliðaðar á einstakar ferjuleiðir. Samhengis vegna er hér einnig rétt að geta þess að í siglingamálaáætlunarhluta umræddrar samgönguáætlunar 2007-2010 er sérstaklega getið sérstakrar stofnfjárveitingar til nýrrar Vestmannaeyjaferju, sem áætluð er 100 milljónir á árinu 2008, 725 milljónir árið 2009 og 775 milljónir árið 2010, eða samtals 1.600.000 milljónir króna.

Þingsályktun um viðauka við umrædda áætlun var samþykkt af Alþingi 29. maí 2008. Þar kemur fram í kafla 4.1.4., þar sem gerð er grein fyrir sundurliðun kostnaðar við almenningssamgöngur, að til áætlunarferja sé gert ráð fyrir framlagi að fjárhæð 662 milljónir króna árið 2008, 680 milljónir árið 2009 og 870 milljónir árið 2010. Í kafla 3 í umræddum viðauka, sem inniheldur siglingamálaáætlunarhluta samgönguáætlunarinnar, kemur fram sú breyting á sérstöku stofnframlagi til nýrrar Vestmanneyjarferju, að gert sé ráð fyrir að framlagið nemi 103,8 milljónum króna árið 2008, en framlög árin 2009 og 2010 eru felld niður. Eftirfarandi skýring kemur síðan fram í áætluninni við þessa breytingu:

„Gert er ráð fyrir samkvæmt áætlun þessari að byggð verði ný Vestmannaeyjaferja á árunum 2008-2010 sem sigli milli Vestmannaeyja og Landeyjahafnar. Ferjan og rekstur hennar hefur verið boðin út í einkaframkvæmd samkvæmt heimild í samgönguáætlun 2007-2010. Ekki er gert ráð fyrir að ríkissjóður eignist ferjuna að loknum 15 ára samningstíma og því verði um árlegar þjónustugreiðslur ríkissjóðs að ræða vegna hennar frá og með haustinu 2010 í 15 ár. Gert er ráð fyrir að greiðslur þessar verði um 8.800 millj. kr. á tímabilinu miðað við núverandi verðlag. Er þá miðað við 6% vexti á fjárfestingarhlutann. Fjárveitingar til ferjunnar, sem voru á fyrri áætlun 2009 og 2010 eru því felldar niður. Rekstur ferjunnar fjóra síðustu mánuði ársins 2010 er færður á vegáætlun.“

Af framangreindu er ljóst að í samgönguáætlunum fyrir árin 2005-2008 og 2007-2010 hefur verið gert ráð fyrir umtalsverðum fjárveitingum íslenska ríkisins til reksturs á ferjum og flóabátum. Er Vegagerðinni, sbr. 23. gr. eldri vegalaga nr. 45/1994, sbr. nú 22. gr. vegalaga nr. 80/2007, falið það hlutverk að hafa umsjón með þeim fjárveitingum sem um ræðir og ráðstafa þeim.

Í fjárlögum áranna 2005, 2006, 2007, 2008 og 2009 kemur ekki fram nánari sundurliðun á framlögum ríkisins til reksturs á ferjum og flóabátum en í tilgreindum samgönguáætlunum. Í fjárlögum ársins 2005 eru styrkir til ferja og sérleyfishafa 593,4 milljónir króna, í fjárlögum ársins 2006 643,5 milljónir, í fjárlögum ársins 2007 662,8 milljónir, í fjárlögum ársins 2008 905,9 milljónir og í fjárlögum ársins 2009 1.071,9 milljónir króna. Tekið skal fram að hér eru ekki greindar mögulegar breytingar sem kunna að hafa orðið á fjárveitingum til þessara liða með samþykkt fjáraukalaga. Í greinargerðum sem fylgdu frumvörpum sem síðan urðu að umræddum lögum koma hins vegar fram nánari skýringar á einstökum liðum frumvarpanna. Í frumvarpi til fjárlaga ársins 2007 kemur m.a. fram, undir upptalningu á skuldbindandi samningum á vegum samgönguráðuneytisins, að vegna Vestmanneyjaferjunnar m/s Herjólfs sé gert ráð fyrir að framlög árið 2007 séu 221,3 milljónir króna og sama fjárhæð er áætluð fyrir hvert og eitt áranna 2008, 2009 og 2010. (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 402.) Í frumvarpi til fjárlaga ársins 2009 eru samsvarandi fjárveitingar tilgreindar 348,6 milljónir árið 2008, 396,3 milljónir árið 2009 og 396,3 milljónir árið 2010 (Alþt. 2008-2009, A-deild, bls. 350.) Í sama frumvarpi, undir liðnum hafnarframkvæmdir, kemur einnig eftirfarandi fram um smíði nýrrar Vestmannaeyjaferju.

„Á viðfangi 6.81 Vestmanneyjaferja er lögð til 496,2 m.kr. hækkun framlags en á árinu 2009 er gert ráð fyrir 600 m.kr. fjárveitingu til smíði nýrrar Vestmannaeyjaferju. Fyrirhugað var að ný Vestmannaeyjaferja yrði boðin út í einkaframkvæmd en þar sem viðunandi tilboð bárust ekki var hætt við það. Þess í stað hefur verið ákveðið að ferjan verði í eigu ríkisins og er smíði hennar boðin út í ár en reksturinn síðar. Áætlaður kostnaður við smíði ferjunnar er um 3 milljarðar króna og er gert ráð fyrir að smíðakostnaðurinn verði um 1.100 m.kr. á árinu 2008, 600 m.kr. á árinu 2009 og 1.300 m.kr. á árinu 2010.“ (Alþt. 2008-2009, A-deild, bls. 356.)

Af tilvitnuðum ákvæðum samgönguáætlunar og fjárlagaliða leiðir að þau byggjast á tilteknum efnislegum forsendum, sem lagðar hafa verið til grundvallar af hálfu Alþingis, um tilhögun og ákvörðunartöku stjórnvalda um ráðstöfun fjárveitinga og fyrirkomulag þeirrar ráðstöfunar. Verður þannig að draga þær ályktanir af þeim fjárveitingum sem hér hafa verið raktar, þeim skýringum sem fram koma í frumvörpum til viðeigandi fjárlaga og ákvæðum samgönguáætlunar, að Alþingi hafi gengið út frá því að fjárveitingar til reksturs Vestmannaeyjaferjunnar m/s Herjólfs yrðu reistar, a.m.k. árin 2006 til og með 2010, á skuldbindandi samningi Vegagerðarinnar við einkaaðila um rekstur ferjunnar. Jafnframt verður að leggja til grundvallar að Alþingi hafi ekki gert ráð fyrir því að þær fjárveitingar dygðu til reksturs ferjunnar að fullu heldur hafi við samþykkt fjárveitinga til reksturs m/s Herjólfs á umræddu árabili verið ráð fyrir því gert að reksturinn yrði a.m.k. að hluta til fjármagnaður með töku ferjugjalda.

Þegar Vegagerðin gerði samning við Eimskipafélag Íslands ehf. um rekstur ferjunnar m/s Herjólfs á árinu 2005 voru í gildi ákvæði vegalaga nr. 45/1994. Af gögnum málsins er ennfremur ljóst að ferjan er, og var á þeim tíma, í eigu Vegagerðarinnar fyrir hönd íslenska ríkisins og að samkvæmt 23. gr. þágildandi vegalaga var það hlutverk stofnunarinnar að hafa umsjón með ferjunni og rekstri hennar í samræmi við fjárveitingar hverju sinni, sbr. nú 5. og 22. gr. vegalaga nr. 80/2007.

Í tilvitnuðu ákvæði 23. gr. vegalaga nr. 45/1994 kom ekki fram bein heimild til að taka gjald af notendum ferjuþjónustu sem innt var af hendi af hálfu Vegagerðarinnar. Slíka heimild var heldur ekki að finna í öðrum ákvæðum laganna. Af forsögu ákvæðisins og áður tilvitnuðum lögskýringargögnum tel ég hins vegar að draga verði þá ályktun að af hálfu löggjafans hafi verið út frá því gengið að slík gjöld yrðu innheimt, hvort sem rekstur viðkomandi ferja og flóabáta færi fram með beinum hætti á vegum Vegagerðarinnar eða byggðist á samningi við einkaaðila um rekstur á ferju í eigu ríkisins.

Ég bendi í því sambandi á að í áður tilvitnuðum athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 71/1993 kemur fram að þær ferjur og flóabátar sem í rekstri eru séu reknar af sérstökum rekstraraðilum, sem einnig hafi í flestum tilvikum eignarhald á viðkomandi skipum. Skipin séu þó að verulegu eða öllu leyti greidd með framlögum úr ríkissjóði. Af athugasemdum frumvarpsins að öðru leyti leiðir að tilgangur þess var fyrst og fremst sá að gera eignarhald og ábyrgð á rekstri ferjanna skýrara, en ekki að breyta í grundvallaratriðum fjármögnun á kaupum á ferjum eða rekstri þeirra.

Eins og áður er rakið var með lögum nr. 71/1993 bætt nýju ákvæði við þágildandi vegalög nr. 6/1977, en ákvæði 1. mgr. 23. gr. vegalaga nr. 45/1994, er efnislega samhljóða þeirri breytingu sem fólst í gildistöku laga nr. 71/1993. Þá leiðir það einnig með beinum hætti af orðalagi 23. gr. laga nr. 45/1994 að gert var ráð fyrir að af vegaáætlun væri heimilt að greiða „hluta kostnaðar” við ferjur til flutnings á fólki og bifreiðum yfir sund og firði, enda kæmi ferjan í stað vegasambands um stofnveg eða tengiveg a.m.k. hluta úr ári. Ljóst er því að ekki hefur verið gert ráð fyrir að kostnaður við rekstur á ferjum samkvæmt ákvæðinu yrði nauðsynlega að fullu fjármagnaður af ríkinu, og verður ekki önnur ályktun af því dregin en sú að á því hafi verið byggt að heimilt væri að innheimta gjöld af notendum ferja, líkt og verið hafði.

Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið hér að framan tel ég að túlka verði ákvæði 23. gr. vegalaga nr. 45/1994 svo að í því hafi falist heimild til handa Vegagerðinni til að gera umræddan samning við Eimskipafélags Íslands ehf. um rekstur m/s Herjólfs tímabilið 2006-2010, enda væri hann á hverjum tíma í samræmi við ákvæði samgönguáætlunar og ákvæði fjárlaga. Með hliðsjón af forsögu umrædds ákvæðis, og þeirra fjárveitinga sem liggja umræddum samningi til grundvallar, tel ég ekki að ég hafi forsendur til að gera við það athugasemdir að í samningi Vegagerðarinnar og Eimskipafélags Íslands ehf. sé m.a. á því byggt að félaginu sé heimilt að innheimta fargjöld og gjöld fyrir svefnrými í ferjunni.

Ég tek fram að í framangreindu felst ekki afstaða mín til þess hvort, og þá að hvaða marki, takmarkanir kunni að vera á heimildum Vegagerðarinnar til að fela einkaaðilum sem taka að sér rekstur á ferjum, á grundvelli samninga eins og hér um ræðir, heimildir til að innheimta fargjöld og önnur gjöld fyrir afnot viðkomandi ferja. Ég bendi hér hins vegar á það að á síðari árum hafa vegna aukins vægi lögmætisreglunnar í íslenskum rétti og almennra reglna stjórnsýsluréttar verið gerðar ríkari kröfur til skýrleika lagaheimilda sem búa að baki athöfnum stjórnvalda, og á það ekki síst við um kröfur til heimilda sem búa að baki innheimtu gjalda.

Eins og nánar verður rakið í kafla IV.6 hér síðar tel ég að þegar Vegagerðin gerir samninga við einkaaðila um rekstur á ferjum, sem eru í eigu hins opinbera og hún hefði að lögum í reynd getað ákveðið að reka sjálf, verði ekki útilokað að stofnuninni beri að horfa til almennra reglna stjórnsýsluréttar við nánari afmörkun á inntaki slíkra samninga, og þar með til að tryggja það við samningsgerð, að þau gjöld sem innheimt eru af hálfu viðkomandi einkaaðila séu í samræmi við lög og standi í eðlilegum tengslum við hina veittu þjónustu. Ég tel hins vegar, með hliðsjón af því að í umræddum samningi Vegagerðarinnar og Eimskipafélags Íslands ehf. um rekstur m/s Herjólfs sé sérstaklega fjallað um heimildir verktaka til töku gjalda og gjaldtökunni markað tilgreint hámark, að ég hafi ekki forsendur til frekari umfjöllunar um mál þetta á þeim grundvelli. Horfi ég í því sambandi sérstaklega til þess að vegna þeirrar forsögu sem býr að baki umræddum heimildum Vegagerðarinnar til samningsgerðar við einkaaðila um rekstur á ferjum í hennar eigu verður að mínu áliti ekki fullyrt að útilokað sé að í slíkum samningi kunni, við ákvörðun þeirra gjalda sem einkaaðila er heimilt að innheimta, að vera heimilt að taka eftir atvikum tillit til þess að hann njóti eðlilegrar framlegðar af viðkomandi rekstri.

Vegna þess álitaefnis sem varðar heimild til hækkunar á ferjugjöldum m/s Herjólfs, og tóku gildi í ársbyrjun 2007, tek ég fram að í umræddum samningi Vegagerðarinnar og Eimskipafélags Íslands ehf. um rekstur m/s Herjólfs tímabilið 2006-2010 er sérstaklega kveðið á um tilhögun á mögulegri hækkun ferjugjalda. Hækkun á gjaldskrá m/s Herjólfs í ársbyrjun 2007 byggði á þeim ákvæðum. Tölvubréfasamskipti starfsmanns Vegagerðarinnar og rekstrarstjóra Eimskipafélagsins, sem ég hef undir höndum, bera það með sér að Vegagerðin hafi kannað það, í samræmi við ákvæði umrædds samnings, hvort tillaga félagsins um breytingu á gjaldskrá hafi verið innan mældra verðlagshækkana og þar með í samræmi við samning aðila. Með hliðsjón af því, og einnig með vísan til þess sem áður er fram komið um heimildir til gjaldtöku fyrir afnot af ferjunni almennt, tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við samþykki Vegagerðarinnar á umræddri hækkun gjaldskrár.

5. Er samningur um rekstur ferjunnar m/s Herjólfs rekstrarverkefni í merkingu 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins?

Við umfjöllun mína um mál þetta hef ég staðnæmst nokkuð við þá afstöðu samgönguráðuneytisins að umræddur samningur Vegagerðarinnar og Eimskipafélags Íslands ehf. um rekstur ferjunnar m/s Herjólfs falli ekki undir ákvæði 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins. Ég tek í því sambandi fram að samhljómur er með skýringum ráðuneytisins um þetta atriði og þess hvernig umræddur samningur er flokkaður í greinargerð með frumvörpum til fjárlaga fyrir undanfarin ár, en þar er hann flokkaður með öðrum samningum sem ráðuneytið stendur eitt að, án sérstakrar aðkomu fjármálaráðuneytisins.

Í fyrirspurnarbréfi umboðsmanns Alþingis til samgönguráðherra, dags. 26. mars 2007, óskaði hann þess að ráðuneytið skýrði hvort þeir samningar sem Vegagerðin kynni að gera um rekstur Vestmannaeyjaferju féllu undir ákvæði 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, m.a. með tilliti til þess í hvaða mæli gæti reynt þar á stjórnsýslureglur.

Í svarbréfi ráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 4. júní 2007, en um efni þess vísast til kafla III hér að framan, kemur fram að ekki sé skylt að lögum að halda uppi ferjusamgöngum til Vestmannaeyja. Vegagerðinni sé aðeins heimilt en ekki skylt að eiga og reka ferju í þeim tilgangi og heimilt sé að styrkja ferjusamgöngur til Vestmannaeyja, allt í samræmi við það sem ákveðið sé í samgönguáætlun hverju sinni. Gerð samnings að undangengnu útboði á rekstri ferjunnar sé sú aðferð sem notuð sé til að útdeila styrk til einkaaðila til að sjá um rekstur ferjusamgangna til Vestmannaeyja og halda uppi tilteknu þjónustustigi sem grundvallist á útboðslýsingu. Að óbreyttum lögum gætu stjórnvöld allt eins ákveðið að selja ferjuna og bjóða þess í stað fram styrk til einkaaðila sem hefði áhuga á að eiga og reka ferju í þessu skyni. Síðan segir ráðuneytið svo:

„Samningur um rekstur Vestmannaeyjaferju snýr ekki að starfrækslu sem er liður í því að Vegagerðin geti rækt lagalegar skyldur heldur aðferð til að bæta samgöngur milli lands og eyja með því að úthluta styrk til ferjusiglinga. Heimildina er að finna í samgönguáætlun hverju sinni og er um að ræða rekstur sem er styrktur með niðurgreiðslu fargjalda.

Rekstur ferjunnar er því ekki rekstrarverkefni sem ríkinu er skylt að sjá um og er það mat ráðuneytisins að samningar sem gerðir eru á grundvelli útboðs falli utan framangreinds lagaákvæðis og því reyni ekki á spurningar sem lúta að heimild til töku þjónustugjalda.“

Með hliðsjón af því sem fram er komið hér að framan tel ég í sjálfu sér ekki tilefni til athugasemda við afstöðu ráðuneytisins hvað varðar skyldur hins opinbera til að veita fjármunum til ferjureksturs. Hvað varðar afstöðu ráðuneytisins til gildissviðs 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, tek ég hins vegar eftirfarandi fram:

Í 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, eru reglur um samninga sem gerðir eru um einstök rekstrarverkefni á vegum ríkisins. Í 1. málsl. 1. mgr. 30. gr. laga nr. 88/1997 er kveðið á um að einstökum ráðherrum sé heimilt, með samþykki fjármálaráðherra, að gera verksamninga og samninga um rekstrarverkefni, sem undir ráðuneytið heyra, til lengri tíma en eins árs við þá ríkisstofnun sem sinnt hefur verkefninu, aðrar ríkisstofnanir, sveitarfélög eða einkaaðila, enda sé áætlað fyrir verkefninu í fjárlögum.

Í 3. mgr. 30. gr. laga nr. 88/1997 kemur ennfremur fram að ríkisstofnunum í A-hluta skuli heimilt án atbeina ráðherra að gera samninga um afmörkuð rekstrarverkefni, enda sé ekki um að ræða starfsemi sem feli í sér vald til að taka ákvarðanir er lúta að réttindum og skyldum manna og kostnaður við verkefnið sé ekki umtalsverður hluti heildarútgjalda stofnunar. Af 3. gr. laganna leiðir að ríkisstofnanir í A-hluta eru þær stofnanir sem fjallað er um í A-hluta ríkisreiknings. Ekki er umdeilt að Vegagerðin telst til slíkra stofnana.

Í 2. málsl. 1. mgr. 30. gr. laga nr. 88/1997 er gerð grein fyrir því hvað átt er við með „rekstrarverkefni“. Þar segir svo:

„Með rekstrarverkefni er átt við afmarkaða rekstrarþætti eða rekstur ríkisstofnunar í heild sinni vegna viðfangsefna eða þjónustu sem ýmist er kveðið á um í lögum að ríkið skuli veita og standa undir kostnaði af eða eru liðir í því að ríkisaðili geti rækt hlutverk sitt.“

Í umræddu ákvæði er ekki útskýrt nánar hvað felst í hugtakinu rekstrarverkefni. Athugasemdir við 30. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 88/1997 veita ekki heldur skýra vísbendingu um það efni. Í athugasemdunum er þó tekið fram að dæmi séu um það að aðilum utan ríkisins hafi verið falin „lögbundin verkefni“ án þess að gerður hafi verið formlegur samningur um þau. Einnig er tekið fram að í stað þess að líta á stofnanir sem rekstrareiningu hafi athygli beinst meira að þeim „verkefnum eða rekstrarþáttum sem ríkið annast“. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 873-874.)

Lagaleg þýðing ákvæðis 30. gr. fjárreiðulaga er meðal annars sú að með því ákvæði hefur Alþingi veitt stjórnvöldum heimildir til að gera samninga við einkaaðila og eftir atvikum aðra ríkisaðila eða sveitarfélög, sem hafa í för með sér fjárhagslegar skuldbindingar af hálfu ríkisins til lengri tíma en eins árs, enda sé áætlað fyrir verkefninu í fjárlögum og öðrum skilyrðum laganna fullnægt. Þá segir í 6. mgr. 30. gr. laganna að ákvæði greinarinnar og reglna settra samkvæmt henni skuli gilda með sama hætti um samninga um rekstrarverkefni sem gerðir eru samkvæmt heimild í öðrum lögum, sbr. 2. mgr. greinarinnar, nema ríkari kröfur séu gerðar til samninganna í sérlögum.

Ég tel í máli þessu ekki tilefni til að fjalla sérstaklega um það hvort stjórnvöld hafi við gerð og undirbúning umrædds samnings Vegagerðarinnar og Eimskipafélags Íslands ehf. um rekstur ferjunnar m/s Herjólfs fullnægt öllum þeim skilyrðum sem leiða af 30. gr. laga nr. 88/1997 um undirbúning samningsgerðar og framkvæmd hans.

Vegna þeirrar afstöðu samgönguráðuneytisins að samningurinn falli ekki undir umrætt ákvæði bendi ég hins vegar á að það er samkvæmt orðalagi þess ekki fortakslaust skilyrði að sá samningur sem um ræðir lúti að rekstrarverkefni sem ríkinu er „skylt að sjá“ um. Undir ákvæðið falla, sbr. 1. mgr. 30. gr., samningar um viðfangsefni eða þjónustu sem ýmist er kveðið á um í lögum að ríkið skuli veita og standa undir kostnaði af eða eru „liðir í því að ríkisaðili geti rækt hlutverk sitt“.

Áður er rakið að samkvæmt f-lið 1. mgr. 5. gr. vegalaga nr. 80/2007 er það lögmælt hlutverk Vegagerðarinnar að annast „[rekstur] ferja- og flóabáta sem koma í stað þjóðvegasambands“. Þá liggur fyrir að heimild Vegagerðarinnar til að bjóða út rekstur á ferjunni m/s Herjólfi, sem er í eigu og umsjón Vegagerðarinnar, á leiðinni Vestmannaeyjar-Þorlákshöfn árin 2006 til 2010 var reist á 23. gr. vegalaga nr. 45/1994, sbr. nú ákvæði 22. gr. vegalaga nr. 80/2007. Samningur við rekstraraðila ferjunnar byggði samkvæmt 2. mgr. 23. gr. eldri vegalaga á afstöðu Alþingis í samgönguáætlun, sbr. nú 1. mgr. 22. gr. laga nr. 80/2007, auk fjárveitinga samkvæmt fjárlögum. Samkvæmt þessu tel ég að sú ráðstöfun Vegagerðarinnar að bjóða út rekstur ferjunnar m/s Herjólfs tímabilið 2006 til 2010 með samningi við Eimskipafélags Íslands ehf. hafi verið og sé ótvírætt liður í rækslu þess lögmælta hlutverks stofnunarinnar að eiga og hafa umsjón með ferju sem rekin er til samgöngubóta, sbr. 1. mgr. 23. gr. laga nr. 45/1994, sbr. nú f-lið 1. mgr. 5. gr. og 3. mgr. 22. gr. laga nr. 80/2007. Liggur jafnframt fyrir að umræddur samningur er í samræmi við forsendur sem fram koma í samgönguáætlun, bæði áætlun fyrir árin 2005-2008 og 2007-2010. Samningur sá sem Vegagerðin gerði við Eimskipafélag Íslands ehf. um rekstur ferjunnar m/s Herjólfs var því samningur um rekstrarverkefni sem var liður í því að stofnunin gæti rækt hlutverk sitt að lögum, sbr. 1. og 3. mgr. 30. gr. laga nr. 88/1997. Það er því niðurstaða mín að um undirbúning, gerð og framkvæmd samningsins giltu því ákvæði 30. gr. laga nr. 88/1997.

Að framan er rakin sú afstaða mín að ekki sé tilefni til að fjalla sérstaklega um það hvort stjórnvöld hafi við gerð og undirbúning samnings Vegagerðarinnar og Eimskipafélags Íslands ehf. um rekstur ferjunnar m/s Herjólfs fullnægt öllum þeim skilyrðum sem leiða af 30. gr. laga nr. 88/1997 um undirbúning samningsgerðar og framkvæmd hans. Með vísan til niðurstöðu minnar hér að framan læt ég því við það sitja að beina þeim tilmælum til samgönguráðherra að þess verði framvegis gætt að samningar Vegagerðarinnar við einkaaðila á grundvelli 22. gr. vegalaga nr. 80/2007 verði settir í þann farveg sem fram kemur í 30. gr. laga nr. 88/1997.

6. Um þörf á skýrari lagafyrirmælum um inntak samninga sem Vegagerðin gerir um rekstur ferja.

Í köflum IV.3-5 er rakið það sérstaka lagaumhverfi sem umsjón og rekstur ferja af hálfu Vegagerðarinnar er búið, sbr. nú 22. gr. vegalaga nr. 80/2007, og réttarsöguleg þróun þess.

Í þessu sambandi tek ég fram að eins og 22. gr. vegalaga er úr garði gerð hefur Vegagerðin svigrúm við mat á því hvaða leiðir eru farnar við framkvæmd ferjureksturs, enda liggi fyrir á hverjum tíma ákvörðun Alþingis í formi samgönguáætlunar og fjárlaga um að veita skuli fjármunum til slíkrar þjónustu. Velji Vegagerðin á grundvelli fjárveitingar Alþingis að gera samning á grundvelli 22. gr. vegalaga við einkaaðila um rekstur ferju á tiltekinni leið ber stofnuninni samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar skylda til að tryggja að almennur aðgangur borgaranna að þeirri þjónustu sem um ræðir sé ekki skertur frá því sem verið hefði ef Vegagerðin hefði veitt slíka þjónustu sjálf með því að reka umrædda ferju í eigu ríkisins. Leiðir þessi ályktun mín af efni og forsögu 22. gr. vegalaga, sem ítarlega er rakin hér að framan, og þeirri framsetningu ákvæðisins, sbr. einnig f-lið 1. mgr. 5. gr. sömu laga, að Vegagerðinni er sem opinberri stofnun falið að lögum að annast rekstur ferja, enda liggi fyrir á hverjum tíma ákvörðun um fjárveitingu Alþingis, og þá í því augnamiði að tryggja þá almannahagsmuni í formi samgöngubóta sem slíkar ferjusiglingar eiga að stefna að, sbr. 1. og 3. mgr. 22. gr. vegalaga nr. 80/2007.

Með þetta í huga, og þótt ekki séu af minni hálfu forsendur að lögum til að gera athugasemdir við það fyrirkomulag sem Vegagerðin hefur valið á rekstri ferjunnar m/s Herjólfs á milli Þorlákshafnar og Vestmannaeyja, tel ég ástæðu til að vekja athygli ráðherra samgöngumála á því að í þeim lagaákvæðum sem umrædd starfsemi byggir á, er í fyrsta lagi hvergi vikið með skýrum hætti að heimildum Vegagerðarinnar til að fela einkaaðilum rekstur á ferjum í hennar eigu, né að inntaki samninga sem gerðir eru af því tilefni. Umrætt atriði skiptir þó eðli máls samkvæmt miklu fyrir þá sem nýta sér ferjuþjónustu, ekki síst í því tilviki sem til umfjöllunar er í þessu máli varðandi ferjuleið milli lands og Eyja. Þá er heldur í engu vikið að því beint í lögunum hvort, og þá að hvaða marki, einkaaðila sem tekur að sér rekstur ferju sem er í eigu Vegagerðarinnar fyrir hönd ríkisins teljist heimilt að miða gjaldtöku við það að hann njóti eðlilegrar framlegðar af rekstrinum.

Í öðru lagi er ekki vikið með neinum hætti að þeim skyldum sem hvíla á Vegagerðinni við framkvæmd 22. gr. vegalaga, sbr. f-lið 1. mgr. 5. gr. sömu laga, að rekstur ferja fari þannig fram að gætt sé á hverjum tíma að hagsmunum þeirra borgara sem nýta þjónustuna meðal annars að virtum almennum reglum stjórnsýsluréttar, ekki síst m.t.t. möguleika þeirra til aðgangs að þjónustunni. Með samningum Vegagerðarinnar við einkaaðila á rekstri ferja í hennar eigu, í þeim tilgangi að halda uppi samgöngum á tilteknum ferjuleiðum, er eðli máls samkvæmt ráðstafað veigamiklum hagsmunum hins opinbera sem og mikilvægum og fjárhagslegum hagsmunum þeirra einstaklinga og fyrirtækja sem nýta sér þá ferjuþjónustu sem um ræðir. Á það ekki síður við í þeim tilvikum, eins og hér, þegar samhliða samningi um rekstur ferju er jafnframt ráðstafað opinberu fé til stuðnings við reksturinn. Ég tek fram að það leiðir af þeirri niðurstöðu minni sem rakin er í kafla IV.5 hér að framan, um gildissvið 30. gr. fjárreiðulaga nr. 88/1997 gagnvart þeim samningum um ferjurekstur sem hér um ræðir, að Vegagerðinni ber í slíkum samningi m.a. að skilgreina umfang og gæði þeirrar þjónustu sem um ræðir, eftirlit með þjónustu og meðferð ágreiningsmála, sbr. 5. mgr. 30. gr. laga nr. 88/1997. Ég tel engu að síður, m.t.t. hagsmuna þeirra borgara sem nýta sér umrædda þjónustu og eðli hennar að öðru leyti, að rétt væri að á umræddum atriðum, hvað varðar lagalegar skyldur Vegagerðarinnar sem opinberrar stofnunar, væri með skýrari hætti tekið í þeim sérstöku lagafyrirmælum sem gilda um rekstur ferja til samgöngubóta.

Samkvæmt 4. gr. vegalaga nr. 80/2007 fer samgönguráðherra með yfirstjórn vegamála, auk þess sem í 1. tölul. 9. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, er tiltekið að samgönguráðuneytið fari með skipulag samgangna og flutninga á landi, í lofti og á sjó. Að þessu virtu, og með hliðsjón af ofangreindu, hef ég ákveðið með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að beina því til samgönguráðherra að hann taki sérstaklega til athugunar hvort tilefni sé til að endurskoða ákvæði vegalaga nr. 80/2007 með það fyrir augum að skýrari afstaða af hálfu Alþingis liggi fyrir um heimildir Vegagerðarinnar til að ganga til samninga við einkaaðila um rekstur á ferjum í eigu stofnunarinnar og þá sérstaklega um inntak slíkra samninga hvað varðar gjaldtöku af hálfu rekstraraðila. Þá verði þar einnig tekin skýrari afstaða til þeirra skyldna sem hvíla á Vegagerðinni við framkvæmd 22. gr. vegalaga, sbr. f-lið 1. mgr. 5. gr. sömu laga, um að rekstur ferja fari þannig fram að gætt sé á hverjum tíma að hagsmunum þeirra borgara sem nýta þjónustuna, meðal annars að virtum almennum reglum stjórnsýsluréttar.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það í fyrsta lagi niðurstaða mín að ekki verði talið að ferjusiglingar m/s Herjólfs teljist „þjóðvegur“ í merkingu vegalaga nr. 45/1994 eða gildandi vegalaga nr. 80/2007.

Það er í öðru lagi niðurstaða mín að ekki sé tilefni til athugasemda af minni hálfu við þá tilhögun, sem byggir á samningi Vegagerðarinnar og Eimskipafélags Íslands ehf. um rekstur ferjunnar m/s Herjólfs tímabilið 2006-2010, að félaginu sé heimilt að innheimta gjöld af þeim sem ferðast með ferjunni eða nýta þjónustu hennar með öðrum hætti á grundvelli umsaminnar gjaldskrár í þeim tilgangi að standa undir kostnaði við rekstur ferjunnar. Þá tel ég mig ekki hafa forsendur til athugasemda við þá ákvörðun Vegagerðarinnar að fallast á hækkun Eimskipafélags Íslands ehf. á gjaldskrá ferjunnar m/s Herjólfs sem tók gildi í byrjun árs 2007.

Á hinn bóginn er það niðurstaða mín að sú afstaða samgönguráðuneytisins að rekstur m/s Herjólfs á grundvelli þágildandi 23. gr. vegalaga nr. 45/1994, sbr. nú ákvæði 22. gr. vegalaga nr. 80/2007, á grundvelli ofangreinds samnings Vegagerðarinnar og Eimskipafélags Íslands ehf. teljist ekki rekstrarverkefni í skilningi 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, sé ekki í samræmi við lög. Beini ég þeim tilmælum til samgönguráðherra að þess verði framvegis gætt að samningar Vegagerðarinnar við einkaaðila á grundvelli 22. gr. vegalaga nr. 80/2007 verði settir í þann farveg sem fram kemur í 30. gr. laga nr. 88/1997.

Samkvæmt 4. gr. vegalaga nr. 80/2007 fer samgönguráðherra með yfirstjórn vegamála, auk þess sem í 1. tölul. 9. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, er tiltekið að samgönguráðuneytið fari með skipulag samgangna og flutninga á landi, í lofti og á sjó. Að þessu virtu, og með hliðsjón af því sem rakið er í álitinu, hef ég ákveðið með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að beina því að lokum til samgönguráðherra að hann taki sérstaklega til athugunar hvort tilefni sé til að endurskoða ákvæði vegalaga nr. 80/2007 með það fyrir augum að skýrari afstaða af hálfu Alþingis liggi fyrir um heimildir Vegagerðarinnar til að ganga til samninga við einkaaðila um rekstur á ferjum í eigu stofnunarinnar og þá sérstaklega um inntak slíkra samninga hvað varðar gjaldtöku af hálfu rekstraraðila. Þá verði þar einnig tekin skýrari afstaða til þeirra skyldna sem hvíla á Vegagerðinni við framkvæmd 22. gr. vegalaga, sbr. f-lið 1. mgr. 5. gr. sömu laga, um að rekstur ferja fari þannig fram að gætt sé á hverjum tíma að hagsmunum þeirra borgara sem nýta þjónustuna, meðal annars að virtum almennum reglum stjórnsýsluréttar.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar 2009.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra bréf, dags. 11. febrúar 2010, og óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá samgöngu-og sveitarstjórnarráðuneytinu og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins, dags. 17. september 2010, sagði að ráðuneytið myndi framvegis gæta þess að samningar Vegagerðarinnar við einkaaðila á grundvelli 22. gr. vegalaga nr. 80/2007 yrðu lagðir í þann farveg sem kemur fram í 33. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins. Tilmælum mínum að um tekið yrði til athugunar hvort tilefni væri til að endurskoða ákvæði vegalaga nr. 80/2007 svaraði ráðuneytið á þá leið að það féllist á sjónarmiðin sem kæmu fram í álitinu þar að lútandi og myndi hafa þau að leiðarljósi við næstu endurskoðun vegalaga. Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefði hins vegar ekki enn gefist tími til að ráðast í þá endurskoðun.