I. Kvörtun.
Hinn 3. október 2008 leitaði B, héraðsdómslögmaður, til umboðsmanns Alþingis fyrir hönd Félags vélstjóra og málmtæknimanna og kvartaði yfir þeirri niðurstöðu samgönguráðuneytisins í úrskurði frá 2. júlí 2008 í máli nr. 54/2007 að vísa frá vegna aðildarskorts stjórnsýslukæru félagsins, dags. 6. desember 2007, í tilefni af úrskurði mönnunarnefndar skipa frá 6. nóvember s.á. í máli nr. Mv15/2007, þar sem heimilað var að fækka vélstjórum um borð í X, sknr. ..., úr þremur í tvo.
Í kvörtuninni er því haldið fram að félagið hafi átt aðild að kæru til samgönguráðuneytisins vegna úrskurðar mönnunarnefndar skipa. Félagið fellst ekki á þá afstöðu ráðuneytisins að félagið bresti kæruaðild að málinu þar sem ákvörðun mönnunarnefndar skipa hafi ekki varðað umtalsverðan hluta félagsmanna þess. Í þessu sambandi segir í kvörtuninni að Félag vélstjóra og máltæknimanna (VM) hafi orðið til við sameiningu Vélstjórafélags Íslands og Félags járniðnaðarmanna í október 2006. Úrskurður mönnunarnefndar skipa frá 6. nóvember 2007, sem kæran til ráðuneytisins beindist að, hafi varðað „umtalsverðan fjölda ef ekki alla þá [félagsmenn] VM, sem starfa sem vélstjórar á fiskiskipum, þar sem fleiri en einn vélstjóri starfar um borð, þar sem þeir [eigi] á hættu að missa vinnu sína með úrskurði [mönnunarnefndar], auk þess [sem] fækkun þeirra [hafi] í för með sér meira vinnuálag á þá vélstjóra sem eftir eru. Ljóst [sé] því að þessi afmarkaði hópur félagsmanna VM [hafi] verulega hagsmuni af því að fá skorið úr úrlausnarefninu“.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 6. júlí 2009.
II. Málavextir.
Málsatvik eru þau að útgerðarfélagið Y hf. sótti 18. september 2007 um heimild hjá mönnunarnefnd skipa til að víkja frá ákvæði f-liðar 1. mgr. 2. gr. þágildandi laga nr. 113/1984, um atvinnuréttindi vélfræðinga, vélstjóra og vélavarða á íslenskum skipum, varðandi fjölda vélstjórnarmanna. Nánar tiltekið var sótt um að félaginu yrði heimilt samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. sömu laga að fækka vélstjórum um einn þannig að í áhöfn X, sknr. ..., yrðu aðeins tveir vélstjórar, yfirvélstjóri og 1. vélstjóri.
Samkvæmt úrskurði mönnunarnefndar skipa, dags. 6. nóvember 2007, var umsókn Y hf. grundvölluð á því að vélarrúm skipsins væri vaktfrítt, sbr. vottorð Det Norske Veritas, dags. 18. september 2007. Samkvæmt yfirlýsingu útgerðarstjóra Y hf. væri tveimur vélstjórum ætlað að skipta á milli sín vélgæslu um borð með tiltekinni vaktaskiptingu, en jafnframt var þar tekið fram að vegna vaktfrís vélarrúms gætu vélstjórar sinnt störfum utan vélarrúmsins. Einnig væri mögulegt, ef svo bæri undir, að báðir vélstjórar væru samtímis að sinna einhverju aðkallandi verki innan eða utan vélarrúms, en þeir gætu að því loknu báðir lagst til hvílu án þess að hafa áhyggjur af vélgæslu.
Við meðferð málsins óskaði mönnunarnefnd eftir umsögn Siglingastofnunar Íslands með bréfi, dags. 17. október 2007, sbr. 2. mgr. 6. gr. þágildandi laga nr. 113/1984. Í umsögn Siglingastofnunar, dags. 24. október 2007, kom eftirfarandi m.a. fram:
„Það er mat Siglingastofnunar að sá búnaður sem gerir vélarúm skipsins tímabundið vaktfrítt minnki vinnuálag á vélstjórum, að minnsta kosti hvað vöktun vélarúmsins varðar.
Mönnunarnefnd hefur áður afgreitt nokkur skip þar sem meðal annars var tekið tillit til þess að þau voru búin vaktfríu vélarúmi og þeim heimilað frávik til fækkunar í mönnun vélstjórnarmanna. Ekki verður séð að þau séu fordæmisgefandi hvað varðar þessa afgreiðslu því að aðalvélar þessara skipa voru mun afkasta minni (2000-3500 kW), en aðalvél ms. [X].
Öll þau mál sem borist hafa Siglingastofnun til umsagnar hafa verið til fækkunar í áhöfn. Það er mat Siglingastofnunar að nauðsynlegt sé að skoða hvort 2 vélstjórar dugi sama hversu stór aðalvélin er sé skip búið tímabundnu ómönnuðu vélarúmi. Á meðan slík skoðun hefur ekki farið fram getur stofnunin ekki mælt með að orðið verði við erindinu.“
Í forsendum og niðurstöðu úrskurðar mönnunarnefndar skipa, dags. 6. nóvember 2007, sagði síðan m.a. svo:
„Fulltrúi VM-Félags vélstjóra og málmtæknimanna leggst gegn því að erindið verði samþykkt. Telur hann að ekki hafi verið sýnt fram á með fullnægjandi hætti hvernig kostir ómannaðs vélarrúms verði nýttir þannig að unnt verði að fækka vélstjórum um borð án þess að vinna vélstjóra aukist eða dregið sé úr öryggi.
Fulltrúi Landssambands íslenskra útvegsmanna ásamt formanni fellst á erindið. Telja þeir öll sömu megin sjónarmið eiga hér við og í sambærilegum eldri málum.
Samkvæmt f. lið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 113/1984 eiga vélstjórar skipa með stærri aðalvél en 1801 kw að vera þrír. Í 6. gr. sömu laga segir að mönnunarnefnd hafi heimild til þess að ákveða frávik frá ákvæðinu um fjölda vélstjóra, svo sem vegna tæknibúnaðar. Tekið er fram að taka skuli tillit til vinnuálags sem breytingin kunni að hafa í för með sér. Umsagnar Siglingastofnunar Íslands skal leita um öryggi og búnað skips, skv. 2. mgr. sömu greinar.
Samkvæmt 2. gr. laga nr. 113/1984 er meginreglan sú að kröfur um fjölda og réttindi vélgæslumanna, aukast því stærri sem aðalvélar skipa eru, að 1801 kw. Þegar þeirri stærð er náð er gerð krafa um 3 vélstjóra án tillits til þess hversu miklu stærri en 1801 kw aðalvél skips er. Þegar litið er til þessa skýra viðhorfs löggjafans og þess hagræðis sem er af tímabundið ómönnuðu vélarrúmi skipsins, telst það ekki hafa úrslitaáhrif þó Siglingastofnun Íslands geti ekki mælt með að orðið verði við erindinu.
Í málinu liggur frammi vottorð Det Norske Veritas um að sjálfvirkni vélarrúms skipsins sé slík, að það geti starfað tímabundið ómannað. Í umsögn Siglingastofnunar Íslands kemur fram að búnaður vélarrúmsins minnki vinnu vélstjóra hvað vöktun vélarrúmsins varðar. Er þannig ljóst að ekki er þörf fyrir stöðuga vöktun vélarrúmsins. Hlýtur það að leiða til þess að vinnuálag vélstjóra minnki verulega. Vegna þessa tæknibúnaðar í vélarrúmi teljast því skilyrði til þess að verða við umsókninni samkvæmt heimild í 1. tl. 6. gr. laga nr. 113/1984. Er það í samræmi við afgreiðslu mála Mv1/1999, Mv1/2002, Mv2/2004, Mv1/2006, Mv03/2007, Mv04/2007, Mv05/2007 og Mv08/2007.
Úrskurðarorð:
Heimilt er að fækka vélstjórum á [X], sknr. [...], þannig að tveir vélstjórar verði í áhöfn; yfirvélstjóri og 1. vélstjóri, enda liggi fyrir gögn því til staðfestingar að sjálfvirkni vélarrúmsins sé slík að það geti starfað tímabundið ómannað.“
Með kæru, dags. 6. desember 2007, kærði B, héraðsdómslögmaður, framangreindan úrskurð mönnunarnefndar skipa til samgönguráðuneytisins, fyrir hönd Félags vélstjóra og málmtæknimanna. Krafðist hann að úrskurðurinn yrði felldur úr gildi. Í kærunni var einkum byggt á því að kæruaðild Félags vélstjóra og málmtæknimanna í málum er vörðuðu úrskurði mönnunarnefndar skipa væri óumdeild og viðurkennd, sbr. úrskurð samgönguráðuneytisins í stjórnsýslumáli nr. 5/2006.
Við meðferð málsins fyrir samgönguráðuneytinu sendi ráðuneytið með bréfi, dags. 14. desember 2007, stjórnsýslukæru Félags vélstjóra og málmtæknimanna til umsagnar mönnunarnefndar skipa. Barst ráðuneytinu umsögn mönnunarnefndar með bréfi, dags. 1. febrúar 2008, en þar kom m.a. fram að meirihluti nefndarinnar teldi að mönnunarnefnd væri ekki aðili að kærumálinu og vísaði um rökstuðning til úrskurðar nefndarinnar. Í umsögninni var þó upplýst, í tilefni af umsögn Siglingastofnunar Íslands í málinu, að ekki hefði af hálfu nefndarinnar farið fram sérstök könnun á því hvort tveir vélstjórar dygðu til vélstjórnarstarfa á X heldur hafi úrskurðurinn byggt á mati nefndarinnar eins og í fyrri sambærilegum tilvikum.
Með bréfi, dags. 15. febrúar 2008, óskaði ráðuneytið eftir því að Félag vélstjóra og málmtæknimanna „sýndi fram á aðild sína“ með skriflegu umboði þess einstaklings/einstaklinga sem hin kærða ákvörðun beindist að áður en málinu yrði fram haldið. Í umræddu bréfi sagði nánar tiltekið eftirfarandi um þetta atriði:
„Almenna reglan er sú að aðili stjórnsýslumáls er umsækjandi eða annar sá sem á sérstakra, verulegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta. Þegar félag kærir ákvörðun stjórnvalds leikur vafi á um hvort aðild er lögmæt. Því hefur ráðuneytið ákveðið að taka upp það verklag að óska eftir við félagasamtök að þau sýni fram á aðild sína með skriflegu umboði þess einstaklings/einstaklinga sem hin kærða ákvörðun beindist að. Umboðið þarf að fela í sér nákvæmar upplýsingar um hversu langt það gengur. Ráðuneytið óskar því hér með eftir slíku umboði áður en málinu verður fram haldið.“
Félag vélstjóra og málmtæknimanna hafnaði framangreindri beiðni samgönguráðuneytisins með bréfi, dags. 27. febrúar 2008. Í bréfinu var vísað til þess að félagið ætti sjálfstæða og óskoraða kæruaðild í málinu. Í bréfinu kom m.a. eftirfarandi fram:
„Á það er bent að kæruaðild stéttarfélaga sjómanna, á úrskurðum mönnunarnefnda skipa, hefur verið viðurkennd af ráðuneytisins hálfu, sbr. úrskurður ráðuneytisins nr. 5/2006, sbr. úrskurður nr. 33/2007. Einhliða ákvörðun ráðuneytisins, að telja nú að stéttarfélög sjómanna hafi ekki lengur aðild til að kæra ákvarðanir mönnunarnefndar skipa, fær því ekki staðist, án þess að annað og meira komi til. Í ljósi þess að aðild stéttarfélaga sjómanna að þessum málum hefur verið viðurkennd, telur kærandi að ráðuneytið geti ekki breytt þessari venjuhelguðu stjórnsýsluframkvæmd upp á sitt eindæmi. Réttmætar væntingar kæranda (sbr. t.a.m. mál ráðuneytisins nr. 26/2007) standa því einnig í vegi, sbr. þær kröfur sem Umboðsmaður Alþingis hefur gert til stjórnvalda varðandi breytingar á stjórnsýsluframkvæmd. [...]
Kærandi bendir jafnframt á þá augljósu og viðurkenndu staðreynd, að stéttarfélagið og um leið félagsmenn þess, hafi verulega hagsmuni af því að hinn kærði úrskurður verði felldur úr gildi, enda sé hann m.a. byggður á röngum/ófullnægjandi forsendum og ónægum upplýsingum. Fái úrskurðurinn að standa óhaggaður væri hann væntanlega fordæmisgefandi fyrir síðari ákvarðanatöku mönnunarnefndar. Kærandi hefur augljósa hagsmuni í máli þessu, því með því að heimila fækkun vélstjóra á fiskiskipum, eins og í tilviki [X], er verið að stefna atvinnuöryggi vélstjóra í verulega hættu, auk þess sem vinnuálag eykst til muna á þá vélstjóra sem eftir eru. Einnig er augljóst að heimild til fækkunar vélstjóra á fiskiskipum, eins og í tilviki [X], leiðir án efa til þess að aðrar útgerðir fylgja í kjölfarið og óska eftir samskonar undanþágu, sem leiðir þá til uppsagna og fækkunar á störfum vélstjóra á íslenskum fiskiskipum, sem er að mati kæranda mjög varhugaverð þróun, einkum út frá öryggissjónarmiði sjómanna. Það er því brýnt hagsmunamál fyrir kæranda að fá úrskurði mönnunarnefndar hnekkt. Vísast í þessu sambandi til 2. gr. félagslaga kæranda, en þar segir m.a. að tilgangur félagsins sé að semja um kaup og kjör félagsmanna og gæta hagsmuna þeirra og vinna að atvinnumálum og bættu vinnuumhverfi félagsmanna. Síðast en ekki síst vísast til orða ráðuneytisins sjálfs, í úrskurði ráðuneytisins í máli þess nr. 5/2006, en þar er m.a. vísað til tilgangs kæranda, sem sé „að gæta hagsmuna félagsmanna og semja um kaup og kjör þeirra.“ Ráðuneytið gerði eins og áður sagði ekki athugasemdir varðandi aðild kæranda í því máli, m.a. í ljósi þess að mönnunarnefnd skipa gerði ekki athugasemdir við kæruaðildina, og taldi að skýra yrði allan vafa kæranda í hag.“
Með bréfi, dags. 17. apríl 2008, ítrekaði samgönguráðuneytið fyrri beiðni sína um að Félag vélstjóra og málmtæknimanna legði fram skriflegt umboð til að „sýna fram á kæruaðild“ þess. Jafnframt var félaginu boðið að leggja fram frekari rökstuðning fyrir því að umtalsverður hluti félagsmanna ætti einstaklegra og verulega hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Með bréfi, dags. 5. maí 2008, hafnaði Félag vélstjóra og málmtæknimanna á ný að leggja fram skriflegt umboð. Í bréfinu voru rakin ákvæði laga nr. 30/2007, um áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa, sbr. áðurgildandi ákvæði í VII. kafla laga nr. 113/1984. Þá var vikið að 4. gr. reglugerðar nr. 420/2003, um mönnunarnefnd skipa. Þessu næst sagði m.a. svo í svarbréfi félagsins:
„Kærandi telur að vegna stöðu hans samkvæmt framangreindum lagaákvæðum um setu fulltrúa félagsins í mönnunarnefnd skipa, og með vísan til 4. gr. reglugerðar nr. 420/2003, þar sem kveðið er á um það að kærandi geti einn og óstuddur lagt fyrir nefndina til úrskurðar beiðni um breytingu á mönnun skips, sem og með vísan til áðurgreinds hlutverks og tilgangs félagsins, að líta verði á félagið sem beinan aðila að úrskurðum mönnunarnefndar skipa og af þeim sökum verði að telja að félagið hafi hverju sem öðru líður, fulla og ótakmarkaða heimild til þess að kæra úrskurði nefndarinnar til ráðuneytisins.“
Með úrskurði frá 2. júlí 2008 í máli nr. 54/2007 vísaði samgönguráðuneytið stjórnsýslukæru Félags vélstjóra og málmtæknimanna frá vegna skorts á aðild félagsins, en í úrskurðinum sagði m.a. svo:
„Fram kemur í 1. mgr. 26. gr. ssl. [stjórnsýslulög nr. 37/1993] að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra setts stjórnvalds. Í því máli sem hér um ræðir er kæruheimild aðila máls að finna í 7. gr. reglugerðar nr. 420/2003 sbr. 4. mgr. 7. gr. atvinnuréttindalaganna [lög nr. 113/1984, um atvinnuréttindi vélfræðinga, vélstjóra og vélavarða á íslenskum skipum], sbr. einnig 26. gr. ssl.
Í kæru sinni færir kærandi rök fyrir kæruaðild sinni. Í því sambandi vísar kærandi til þess að um augljósa og viðurkennda staðreynd sé að ræða, að kærandi sem stéttarfélag og um leið félagsmenn þess, hafi verulega hagsmuni af því að hinn kærði úrskurður verði felldur úr gildi þar sem einkum sé verið að stefna atvinnuöryggi vélstjóra í verulega hættu, auk þess sem vinnuálag aukist til muna á þá vélstjóra sem eftir séu í [X]. Þá vísar kærandi til þess að ráðuneytið hafi áður viðurkennt aðild sína, sbr. úrskurð ráðuneytisins í stjórnsýslumáli nr. 5/2006, sbr. úrskurð nr. 33/2007.
Ekki kemur fram í atvinnuréttindalögunum né í reglugerð nr. 420/2003, hver hafi rétt til þess að beina kæru til ráðuneytisins vegna úrskurða mönnunarnefndar. Verður því að telja að horfa beri til almennra sjónarmiða stjórnsýsluréttar við afmörkun á því hverjir hafi rétt til að beina kæru til ráðuneytisins.
Almenna reglan er sú að sá sem á einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn máls á lægra stjórnsýslustigi eigi rétt til þess að beina kæru til æðra setts stjórnvalds og fá ákvörðun endurskoðaða. Í því sambandi þarf að meta heildstætt hversu verulegir hagsmunirnir séu og hversu náið þeir tengjast úrlausn málsins hverju sinni.
Í því máli sem hér um ræðir var kærandi ekki aðili máls fyrir mönnunarnefnd. Í því máli var um [að] ræða útgerðarfélag sem sótti um, á grundvelli ákvæða atvinnuréttindalaganna, um frávik frá fjölda vélstjóra um borð í [X]. Meginreglan er sú að þeir sem teljast vera aðilar máls á lægra stjórnsýslustigi hafi kæruaðild að sama máli. Hins vegar er kæruaðild ekki einvörðungu bundin við þann aðila. Í því sambandi kann ákvörðun að vera þess eðlis að aðrir hafi sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Í því máli sem hér um ræðir verður að telja að það eigi við um þá vélstjóra sem störfuðu um borð í skipinu áður en mönnunarnefnd féllst á frávik frá ákvæðum laganna, þó einkum þann sem missti veru sína um borð sem vélstjóri á skipinu á grundvelli ákvörðunar mönnunarnefndar. Ráðuneytið vill þó árétta að meta þarf hvert og eitt mál hverju sinni heildstætt og hvort hlutaðeigandi eigi sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins.
Umboðsmaður Alþingis hefur sett fram þá almennu reglu, t.d. í áliti sínu í máli nr. 4902/2007 að það sé sjálfstætt athugunarefni hvort játa eigi félögum eða samtökum manna kæruaðild á stjórnsýslustigi. Í því sambandi hefur umboðsmaður sagt að félag geti komið fram fyrir hönd einstakra félagsmanna sinna samkvæmt sérstöku umboði frá aðila máls en auk þess sé það viðurkennt á sviði stjórnsýsluréttar að félag geti átt kæruaðild vegna félagsmanna sinna ef umtalsverður hluti félagsmanna telst eiga einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls og gæsla þessara hagsmuna teljist til yfirlýsts tilgangs og markmiða félagsmanna.
Í þessu sambandi er það mat ráðuneytisins að úrlausn þessa tiltekna og fyrirliggjandi máls varði ekki umtalsverða hluta félagsmanna kæranda. Meginreglan um mönnun vélstjórnarmanna á skipi í stærðarflokki [X] er að finna í þág. f. lið 1. mgr. 2. gr. atvinnuréttindalaganna. Þar segir að þrír vélstjórar skulu vera um borð á skipi með 1801 kw vél og stærri, þ.e. einn yfirvélstjóri, einn 1. vélstjóri og einn 2. vélstjóri. Líkt og fram hefur komið er [X] með 5400 kw vél.
Frá framangreindri meginreglu er hins vegar að finna ákveðnar undantekningar. Mönnunarnefnd hefur m.a. heimild til þess eftir því sem tilefni gefst til, að ákveða frávik frá ákvæðum atvinnuréttindalaganna, svo sem vegna tæknibúnaðar, gerðar og/eða verkefnis skips sbr. þág. 1. tölul. 1. mgr. 6. [gr.] laganna.
Í ljósi þess að um frávik frá ákvæðum laga er að ræða, sem almennt ber að skýra þröngt, sbr. þá almennu reglu sem ráðuneytið hefur lagt fram í úrskurði sínum í máli nr. 33/2007, er það mat ráðuneytisins að úrlausn þessa tiltekna og fyrirliggjandi máls varði ekki umtalsverðan hluta félagsmanna kæranda, enda ber að meta hvert og eitt mál hverju sinni. Hins vegar varði það mál sem hér um ræðir, auk útgerðarfélagsins, þá vélstjóra sem um borð voru áður en mönnunarnefnd kvað upp úrskurð sinn um frávik frá meginreglum atvinnuréttindalaganna.
Í því sambandi telur ráðuneytið að kæranda bresti kæruaðild að málinu þar sem ákvörðunin varðar ekki umtalsverðan hluta félagsmanna hans. Hins vegar er það mat ráðuneytisins að kærandi geti komið fram fyrir hönd tiltekins félagsmanns eða félagsmanna á grundvelli umboðs. [...]
Að öllu framangreindu sögðu, er það niðurstaða ráðuneytisins að kæranda bresti kæruaðild í máli þessu, þar sem kærð ákvörðun mönnunarnefndar varðar ekki umtalsverðan hluta félagsmanna kæranda auk þess sem kærandi hefur ekki sýnt fram á umboð þess/þeirra sem ákvörðunin beindist að. Í ljósi þessa er málinu vísað frá ráðuneytinu á grundvelli aðildarskorts.“
III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.
Í tilefni af kvörtun Félags vélstjóra og málmtæknimanna ritaði umboðsmaður Alþingis samgönguráðuneytinu bréf, dags. 4. nóvember 2008, þar sem hann rakti atvik málsins ásamt efni kvörtunarinnar. Umboðsmaður gerði einnig grein fyrir almennum sjónarmiðum um kæruaðild félaga og 4. gr. reglugerðar nr. 420/2003, um mönnunarnefnd skipa. Óskaði umboðsmaður eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að samgönguráðuneytið sendi sér gögn málsins og lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar. Þá óskaði umboðsmaður eftir því að samgönguráðuneytið veitti sér í svari sínu skýringar á nánar tilgreindum atriðum.
Í fyrsta lagi óskaði umboðsmaður eftir skýringum á því hvers vegna ráðuneytið hefði með úrskurði sínum frá 2. júlí 2008 í máli nr. 54/2007 ákveðið að víkja frá fyrri framkvæmd sinni, en í úrskurði ráðuneytisins frá 7. janúar 2007 í máli nr. 5/2006, sbr. úrskurð þess í máli nr. 33/2007, hefði ráðuneytið viðurkennt kæruaðild Vélstjórafélags Íslands að máli er varðaði breytingu á mönnun skips.
Í öðru lagi óskaði umboðsmaður eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig niðurstaða ráðuneytisins í framangreindum úrskurði um aðildarskort Félags vélstjóra og málmtæknimanna fengi samrýmst þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í 4. gr. reglugerðar nr. 420/2003, um mönnunarnefnd skipa, en þar væri gert ráð fyrir aðild stéttarfélaga að málum er vörðuðu breytingu á mönnun skipa fyrir mönnunarnefnd.
Umboðsmanni Alþingis bárust gögn málsins og skýringar samgönguráðuneytisins 17. febrúar 2009 með bréfi ráðuneytisins, dags. 13. s.m. Í bréfi ráðuneytisins sagði m.a. eftirfarandi:
„Í máli þessu er um það að ræða að nýr aðili, hagsmunafélag, gengur inn í mál á æðra stjórnsýslustigi og vill fá stjórnvaldsákvörðun hnekkt sem aðili á lægra stjórnsýslustigi byggir rétt á. Í þessu tilviki er það útgerðarfélagið [Y] sem byggir rétt á úrskurði mönnunarnefndar sem varðar forsendur í rekstri fyrirtækisins, en það hafði fjárfest í tæknilegum búnaði sem er til þess fallinn að fækka vélstjórum.
Í bréfi yðar er spurt hvers vegna ráðuneytið hafi í máli þessu vikið frá fyrri framkvæmd sinni, þar sem það hafi í úrskurði frá 7. janúar 2007 viðurkennt kæruaðild Vélstjórafélags Íslands í sambærilegu máli.
Ef farið er yfir eldra málið sem vitnað er til sést að þetta atriði var tilefni ítarlegrar skoðunar og umfjöllunar, sbr. meðfylgjandi gögn úr því máli. Ráðuneytið komst þó upphaflega að þeirri niðurstöðu að túlka bæri aðildarhugtakið rúmt og leyfa aðild en vísaði málinu frá á grundvelli vanhæfis Vélstjórafélagsins. Umboðsmaður Alþingis féllst ekki á að lögmæt sjónarmið lægju að baki frávísuninni og féllst ráðuneytið á þá niðurstöðu og rökin fyrir henni, endurupptók málið og kvað upp úrskurð að beiðni Vélstjórafélagsins.
Þegar ný kæra barst frá félaginu (nú nefnt Félag vélstjóra og málmtæknimanna) vegna sambærilegra atvika og útgerðarfélagið hafnaði enn sem fyrr að lýsa sínum sjónarmiðum í málinu ákvað ráðuneytið að tilefni væri til að skoða aftur aðildina. Ljóst er að sá sem á aðild að máli á lægra stjórnsýslustigi á rétt á að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra setts stjórnvalds. En þegar þriðji aðili kemur til skjalanna er nauðsynlegt að framkvæma heildstætt mat á því hversu verulega hagsmuni hann á að gæta og hversu náið hann tengist úrlausn málsins, eins og fram kemur í tilvitnuðu áliti umboðsmanns. Þar sem þetta er óvenjuleg staða og hagsmunir þeirra sem að málinu koma stangast á leitaði ráðuneytið ráða hjá Dr. Páli Hreinssyni. Fór sú umfjöllun fram á námskeiði fyrir lögfræðinga stjórnarráðsins í Skíðaskálanum Hveradölum þann 18. janúar 2008 og var flutt frammi fyrir öllum þátttakendum. Í stuttu máli fólust ráð Dr. Páls í því að ráðuneyti skyldi ávallt láta hagsmunasamtök leggja fram umboð frá félagsmanni/félagsmönnum þar sem fram komi skýrar upplýsingar um til hvaða erindreksturs umboðið gangi. Hann sagði jafnframt að fræðin væru treg til að viðurkenna aðild og ávallt væri gerð krafa um „konkret“ hagsmuni.
Þessi sjónarmið falla vel að niðurstöðu ráðuneytisins í glímunni við viðfangsefnið og í samræmi við ráðgjöfina óskaði ráðuneytið eftir því að félagið framvísaði umboði frá þeim einstaklingi sem misst hefði atvinnutækifæri vegna úrskurðar mönnunarnefndar. Félagið hafnaði því.
Hér að framan hefur verið leitast við að skýra hvers vegna ráðuneytið tók upp þau vinnubrögð að óska eftir umboði áður en það tæki málið til úrskurðar. Rétt er að geta þess hér að samkvæmt upplýsingum ráðuneytisins fækkaði ekki vélstjórum um borð í [X] vegna úrskurðar mönnunarnefndar. Um er að ræða frystitogara og vélstjórar sinna ýmsum verkefnum fleirum en að vakta stöðugt vélarrúmið. Það er mat ráðuneytisins að almenn rök félagsins um að tilgangur þess sé að berjast fyrir sem flestum störfum fyrir vélstjóra vegist á við tækniþróun í útgerð og vinnslu sjávarfangs. Ráðuneytið viðhefur víðtækt samráð við hagsmunaaðila í stefnumótun sinni og setningu laga og reglna. Félagið á fulltrúa í siglingaráði, verkefnisstjórn um öryggi sjófarenda, mönnunarnefnd, undanþágunefnd auk þess sem drög að öllum laga- og reglugerðarbreytingum er sent félaginu og óskað eftir athugasemdum. Stjórnsýslukæra sé ekki heppilegur vettvangur fyrir slíka stefnumótun þar sem þar sé fjallað á þrengri hátt um einstök tilvik.
Að lokum vill ráðuneytið minna á að í báðum málunum ákvað ráðuneytið að framkvæma sjálfstæða athugun á því hvort mönnunarnefnd hefði farið að lögum við ákvörðun sína, sbr. 9. gr. laga um Stjórnarráð Íslands en það telur að [Félag vélstjóra og málmtæknimanna] geti gætt hagsmuna félagsmanna sinna með því að koma á framfæri ábendingum til þess ef það telur mönnunarnefnd ekki gæta fyllsta öryggis í ákvörðunum sínum.
Þá er spurt um afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig niðurstaða ráðuneytisins um aðildarskort Félags vélstjóra og málmtæknimanna fái samrýmst þeim sjónarmiðum sem fram koma í 4. gr. reglugerðar nr. 420/2003 um mönnunarnefnd skipa en þar sé gert ráð fyrir aðild stéttarfélaga að málum er varða breytingu á mönnun skipa fyrir mönnunarnefnd.
Tilvitnað ákvæði í reglugerð lýtur samkvæmt orðanna hljóðan að aðild stéttarfélags fyrir mönnunarnefnd. Ákvæði þetta hefði skorið úr um afstöðu ráðuneytisins í kærumáli ef félagið hefði verið aðili í því máli er hér um ræðir fyrir mönnunarnefnd. En svo er ekki. Því þarf að meta heildstætt eftir almennum reglum hagsmuni félagsmanna þess, bæði hvort þeir séu verulegir og hversu náið þeir tengjast úrlausn málsins fyrir æðra setta stjórnvaldinu. Um þau atriði er vísað til svarsins hér að ofan.
Ráðuneytið telur málefnaleg sjónarmið búa að baki því verklagi að krefjast þess að stéttarfélag, sem gerist aðili að máli á kærustigi, framvísi umboði félagsmanna og til þess fallið að verja rétt allra þeirra sem hagsmuna eiga að gæta að þeir fái réttláta málsmeðferð. Fallist umboðsmaður ekki á ofangreind sjónarmið telur ráðuneytið nauðsynlegt fyrir það og stjórnsýsluna í heild sinni að fá leiðbeiningar um hvernig með slík álitamál skuli fara.“
Með bréfi, dags. 17. febrúar 2009, gaf umboðsmaður Alþingis lögmanni Félags vélstjóra og málmtæknimanna kost á að gera athugasemdir við svarbréf samgönguráðuneytisins. Bárust athugasemdir hans 6. mars 2009 með bréfi, dags. 4. mars s.á. Með bréfi lögmannsins fylgdi m.a. greinargerð Helga Laxdal, fyrrverandi formanns Félags vélstjóra og málmtæknimanna, og skipaðs fulltrúa félagsins í mönnunarnefnd skipa, vegna málsins.
IV. Álit umboðsmanns Alþingis.
1. Afmörkun athugunar.
Athugun máls þessa beinist að því hvort sú niðurstaða samgönguráðuneytisins í úrskurði frá 2. júlí 2008 í máli nr. 54/2007, að vísa frá stjórnsýslukæru Félags vélstjóra og málmtæknimanna í tilefni af úrskurði mönnunarnefndar skipa frá 6. nóvember 2007 í máli nr. Mv15/2007, á grundvelli skorts á kæruaðild félagsins, hafi verið í samræmi við lög.
Ég tek hér í upphafi fram að ég tel ekki annað verða ráðið af framangreindum úrskurði samgönguráðuneytisins en að ráðuneytið telji að ekki sé í sjálfu sér útilokað að Félag vélstjóra og málmtæknimanna geti í einhverjum tilvikum átt kæruaðild vegna úrskurða mönnunarnefndar skipa á grundvelli almennra reglna stjórnsýsluréttar um kæruaðild. Á hinn bóginn sé það afstaða ráðuneytisins að til þess að félagið geti átt slíka aðild í tilteknu máli þurfi niðurstaða mönnunarnefndarinnar að hafa áhrif á hagsmuni hjá „umtalsverðum hluta félagsmanna“ félagsins. Því grundvallarskilyrði kæruaðildar félagasamtaka hafi ekki verið fullnægt í þessu máli að mati ráðuneytisins, eins og atvikum hafi verið háttað. Hafi því verið nauðsynlegt að óska eftir því við félagið að það legði fram umboð þeirra tilteknu félagsmanna sem málið varðaði einstaklega og verulega.
Samkvæmt þessu hefur athugun mín nánar tiltekið lotið að þeirri niðurstöðu samgönguráðuneytisins í ofangreindum úrskurði að ákvörðun mönnunarnefndar skipa frá 6. nóvember 2007, sem kæra félagsins beindist að, varði ekki „umtalsverðan hluta félagsmanna“ félagsins að virtum atvikum málsins og lagaumhverfi á þessu sviði. Félag vélstjóra og málmtæknimanna telur að öllum skilyrðum fyrir kæruaðild félagsins að málinu hafi verið fullnægt. Hafi samgönguráðuneytinu því borið að taka efnislega afstöðu til stjórnsýslukæru félagsins.
Í kafla IV.2 mun ég rekja lagagrundvöll málsins og þau almennu lagasjónarmið um kæruaðild, sem hér verður að horfa til, og lýst var að nokkru marki í áliti umboðsmanns Alþingis frá 13. júní 2007 í máli nr. 4902/2007. Þessu næst mun ég í kafla IV.3 fjalla um þau sjónarmið sem fram koma í úrskurði samgönguráðuneytisins í máli þessu og taka afstöðu til þess hvort ráðuneytið hafi réttilega leyst úr því hvort skilyrði fyrir kæruaðild Félags vélstjóra og málmtæknimanna hafi verið uppfyllt, eins og ákvörðun mönnunarnefndar skipa var úr garði gerð, bæði hvað varðar þau atvik sem lágu til grundvallar ákvörðuninni og þær forsendur og lagasjónarmið sem ákvörðunin var reist á. Þá mun ég í lok sama kafla fjalla um hvort annmarkar hafi verið á rökstuðningi samgönguráðuneytisins með tilliti til málatilbúnaðar Félags vélstjóra og málmtæknimanna í kæru félagsins.
2. Lagagrundvöllur málsins og almenn lagasjónarmið um æruaðild.
Á þeim tíma er útgerðarfélagið Y hf. lagði fram beiðni fyrir mönnunarnefnd skipa um að fækka vélstjórum um borð í X úr þremur í tvo voru í gildi lög nr. 113/1984, um atvinnuréttindi vélfræðinga, vélstjóra og vélavarða á íslenskum skipum, með síðari breytingum. Voru úrskurðir mönnunarnefndar skipa frá 6. nóvember 2007 og samgönguráðuneytisins frá 2. júlí 2008 því reistir á eldri lögum nr. 113/1984, en 1. janúar 2008 tóku gildi ný lög nr. 30/2007, um áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa. Féllu þá lög nr. 113/1984 úr gildi. Ég tek það fram að þessi lagabreyting hefur ekki efnislega þýðingu við mat á úrlausnarefni máls þessa.
Í ákvæði 2. gr. laga nr. 113/1984 var fjallað um lágmarksfjölda vélavarða og vélstjóra á fiskiskipum og varðskipum, sbr. nú 3. mgr. 12. gr. laga nr. 30/2007. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 113/1984 skipaði samgönguráðherra mönnunarnefnd sem hafði heimild til þess að ákveða frávik frá ákvæðum laganna um fjölda vélavarða og vélstjóra, sbr. nú 13. gr. laga nr. 30/2007. Ákvæði 6. gr. laga nr. 113/1984 var svohljóðandi:
„Samgönguráðherra skipar mönnunarnefnd sem hefur heimild til þess:
1. Að ákveða frávik frá ákvæðum laganna um fjölda vélavarða og vélstjóra eftir því sem tilefni gefst til, svo sem vegna tæknibúnaðar, gerðar og/eða verkefnis skips, hvort sem er til fjölgunar eða fækkunar þar sem m.a. skal taka tillit til vinnuálags sem breytingin kann að hafa í för með sér.
2. A heimila tímabundna breytingu á mönnun skips til reynslu með skilyrðum sem nefndin setur. Reynslutími sé þó ekki lengri en 6 mánuðir í senn.
3. Að meta starfstíma við vélstjórn til atvinnuréttinda samkvæmt ákvæðum 5. liðar 3. gr. og 2. mgr. 4. gr.
Að því er varðar 1. og 2. tölul. þessarar greinar skal nefndin leita umsagnar Siglingastofnunar Íslands um öryggi og búnað skips.“
Þess skal getið að a-, b- og d- liðir 1. mgr. 13. gr. gildandi laga nr. 30/2007 eru efnislega samhljóða tilvitnuðum 1.-3. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 113/1984. Hins vegar er í lögum nr. 30/2007 ekki gert ráð fyrir umsagnarhlutverki Siglingastofnunar Íslands vegna ákvarðana mönnunarnefndar skipa, eins og mælt var fyrir um í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 113/1984.
Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 113/1984 áttu sæti í mönnunarnefndinni fulltrúar hagsmunaaðila að jöfnu eftir tilnefningu viðkomandi samtaka, sbr. nú 13. gr. laga nr. 30/2007. Samgönguráðherra skipaði formann og varaformann nefndarinnar án tilnefningar, sbr. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 113/1984. Samkvæmt 4. mgr. 7. gr. sömu laga var gert ráð fyrir að samgönguráðherra setti nánari reglur um skipan og starfshætti mönnunarnefndar með reglugerð, sbr. nú 1. mgr. 19. gr. laga nr. 30/2007. Samgönguráðherra setti á þessum grundvelli reglugerð nr. 420/2003, um mönnunarnefnd skipa. Ég fæ ekki annað séð en að reglugerðin sé enn í gildi að því leyti sem hún samrýmist lögum nr. 30/2007.
Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 420/2003 er formaður mönnunarnefndar skipaður af ráðherra. Aðrir nefndarmenn eru skipaðir samkvæmt tilnefningu eftirtalinna aðila, sbr. 2. mgr., sem hljóðar svo:
„Farmanna- og fiskimannasamband Íslands tilnefnir 2 menn til að fjalla um fjölda skipstjórnarmanna, og Vélstjórafélag Íslands tilnefnir 2 menn til að fjalla um fjölda vélstjóra. Samtök útvegsmanna tilnefna 2 menn í nefndina. Nægjanlegt er að einn frá hverjum samtökum fjalli um hvert mál.“
Í 4. gr. reglugerðar nr. 420/2003 er mælt fyrir um að samtök útvegsmanna, útgerð varðskipa og annarra skipa eða stéttarfélaga geti lagt fyrir nefndina til úrskurðar beiðni um breytingu á mönnun skips frá gildandi lögum. Þá er í 3. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar að finna almenna heimild til að kæra úrskurði mönnunarnefndar til samgönguráðuneytisins. Slíka kæruheimild var ekki að finna í lögum nr. 113/1984, en almenna kæruheimild til samgönguráðherra vegna meðal annars ákvarðana mönnunarnefndar er nú að finna í 17. gr. laga nr. 30/2007. Er þar vísað til þess að ákvarðanir nefndarinnar séu kæranlegar til ráðherra „í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga“.
Af framangreindu leiðir að mönnunarnefnd skipa er sérstök lögbundin nefnd, sem skipuð er af ráðherra, og var m.a. falið með lögum nr. 113/1984, sbr. nú lögum nr. 30/2007, það opinbera hlutverk að fjalla um beiðnir um frávik frá kröfum laga um fjölda vélstjóra og vélavarða í áhöfnum fiskiskipa og varðskipa. Mönnunarnefnd skipa verður sem lögbundnum aðila, sem falin er opinber stjórnsýsla, að telja til stjórnvalda íslenska ríkisins. Þegar nefndin tók til úrlausnar beiðnir sem lutu að mönnun í áhöfnum einstakra skipa á grundvelli eldri laga nr. 113/1984 verður jafnframt að líta svo á að slíkar ákvarðanir hafi falið í sér niðurstöðu um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Meðferð og ákvörðunartaka nefndarinnar í slíkum málum laut því að ákvæðum þeirra laga. Sama á við í tíð gildandi laga nr. 30/2007.
Samkvæmt því sem að framan er rakið var í lögum nr. 113/1984, sbr. nú lögum nr. 30/2007, að finna sérstakar lagareglur sem mæltu fyrir um skyldubundinn fjölda vélstjóra og vélavarða um borð í fiskiskipum og varðskipum og var fjöldinn miðaður við vélarafl skipa. Sérstakri opinberri stjórnsýslunefnd, mönnunarnefnd skipa, var síðan m.a. falið að ákveða frávik frá ákvæðum laganna um fjölda vélstjóra og vélavarða „eftir því sem tilefni [gafst til]“, á grundvelli m.a. sjónarmiða um tæknibúnað, gerðar og/eða verkefnis skips, hvort sem væri til fjölgunar eða fækkunar, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 113/1984. Við þá ákvörðun sína bar mönnunarnefndinni að taka tillit til matskenndra þátta á borð við „vinnuálags sem breytingin [kynni] að hafa í för með sér“. Til að leggja grundvöll að upplýstu mati nefndarinnar á þeim þáttum er vörðuðu „öryggi og búnað skips“ bar nefndinni við ofangreint mat að leita umsagnar Siglingastofnunar Íslands, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 113/1984.
Eins og rakið er í kafla II hér að framan var beiðni Y hf. til mönnunarnefndar skipa reist á ofangreindum 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 113/1984. Skipið X er með 5400 kw. vél og því var óskað eftir heimild til að víkja frá skilyrði ákvæðis f-liðar 1. mgr. 2. gr. sömu laga um að á skipi með 1801 kw. vél og stærri skyldu vera þrír vélstjórar: yfirvélstjóri, 1. vélstjóri og 2. vélstjóri. Á þá beiðni féllst meirihluti nefndarmanna í úrskurði mönnunarnefndar skipa, dags. 6. nóvember 2007, eins og að framan er rakið. Félag vélstjóra og málmtæknimanna lagði þá fram kæru til samgönguráðuneytisins þar sem félagið færði að því rök að úrskurðurinn, eins og hann væri úr garði gerður, hefði almenn og víðtæk áhrif á hagsmuni umtalsverðs fjölda félagsmanna í félaginu. Á það féllst samgönguráðuneytið ekki og vísaði kærunni frá. Í máli þessu reynir á hvort samgönguráðuneytið hafi leyst með réttum hætti úr því hvort félagið hafi átt aðild að kæru í tilefni af úrskurði mönnunarnefndar skipa.
Áður er rakið að í lögum nr. 113/1984 var ekki að finna sérstaka heimild til að kæra úrskurði mönnunarnefndar skipa til samgönguráðuneytisins. Þá heimild er hins vegar að finna í 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 420/2003. Hún er orðuð með almennum hætti og þeir, sem slíkan kærurétt eiga, eru ekki sérstaklega tilgreindir í ákvæðinu. Um skilyrði kæruaðildar til samgönguráðuneytisins vegna úrskurða mönnunarnefndar skipa fór því eftir almennum reglum stjórnsýsluréttar.
Í stjórnsýslulögum eru almenn ákvæði um stjórnsýslukæru og í 26. gr. laganna segir að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Í stjórnsýslulögum er ekki tekin afstaða til þess hverjir teljast eiga kæruaðild með öðrum hætti en að hana eigi sá sem sé aðili málsins.
Við mat á því hver geti talist aðili kærumáls verður að líta til þess hvort hlutaðeigandi eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins. Meta verður heildstætt hversu verulegir hagsmunirnir eru og hversu náið þeir tengjast úrlausn málsins. Aðilar máls á lægra stjórnsýslustigi teljast almennt eiga kæruaðild að sama máli en kæruaðild er ekki bundin við þá eina. Í öðrum tilvikum þarf við afmörkun á kæruaðildinni sérstaklega að horfa til þess hver er tilgangurinn með kæruheimildinni og efnis þeirrar ákvörðunar sem um er að ræða, þ.á m. til atvika sem liggja til grundvallar ákvörðuninni og þeirra lagasjónarmiða sem hún er reist á. Stjórnsýslukæra er liður í þeim réttaröryggisreglum sem almennt eru taldar gilda um stjórnsýsluna og hafa að markmiði að unnt sé að fá ákvörðun lægra setts stjórnvalds endurskoðaða innan stjórnsýslunnar áður en leitað er út fyrir hana, t.d. til dómstóla eða umboðsmanns Alþingis. Stjórnsýslukæra er almennt talin vera fremur einfalt réttarúrræði til þess að fá ákvörðun endurskoðaða af æðra stjórnvaldi. Kæru þarf að bera fram innan ákveðins tíma og lög byggja á því að úrskurður æðra stjórnvalds liggi fyrir annað hvort innan ákveðins tíma eða svo fljótt sem unnt er.
Þegar litið er til þessa og áðurnefndra sjónarmiða um réttaröryggi hefur ekki verið talið að tilefni sé til að setja kæruaðild þröngar skorður enda séu uppfyllt áðurnefnd skilyrði um tengsl aðila við efni hlutaðeigandi ákvörðunar. Þá skal þess getið að teljist sá sem kærir stjórnvaldsákvörðun ekki eiga kæruaðild leiðir það til frávísunar málsins. Sé öllum skilyrðum stjórnsýslukæru fullnægt, þar með talið því skilyrði að kærandi eigi kæruaðild, ber æðra stjórnvaldi skylda til að taka hina kærðu ákvörðun til efnislegrar meðferðar.
Í ofangreindu áliti umboðsmanns Alþingis frá 13. júní 2007 í máli nr. 4902/2007 var fjallað um kvörtun Vélstjórafélags Íslands í tilefni af kæru félagsins til samgönguráðuneytisins, vegna úrskurðar mönnunarnefndar skipa, en með honum var útgerðarfélagi veitt heimild, eins og í máli þessu, til að fækka vélstjórum um borð í einu skipa félagsins úr þremur í tvo. Í álitinu tók umboðsmaður ekki til skoðunar hvort félagið ætti aðild að kæru til samgönguráðuneytisins þar sem ráðuneytið hafði fallist á aðild félagsins í málinu. Í álitinu vék umboðsmaður hins vegar að óskráðum reglum stjórnsýsluréttar um kæruaðild félaga og samtaka manna. Tók hann fram að það væri sjálfstætt athugunarefni hverju sinni hvort játa ætti félögum eða samtökum manna kæruaðild á stjórnsýslustigi rétt eins og fyrir dómstólum. Félag gæti eðlilega komið fram fyrir hönd aðila í stjórnsýslumáli samkvæmt sérstöku umboði frá aðila málsins en auk þess væri „viðurkennt á sviði stjórnsýsluréttar að félag [gæti] sjálft átt kæruaðild vegna félagsmanna sinna ef umtalsverður hluti félagsmanna [teldist] eiga einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins og gæsla þessara hagsmuna [teldist] til yfirlýsts tilgangs og markmiða félagsins“.
Ég legg á það áherslu að ofangreind regla um kæruaðild félaga og samtaka manna byggir á óskráðum reglum stjórnsýsluréttar, en það leiðir af eðli og réttarheimildafræðilegum forsendum slíkra reglna að inntak þeirra kann að taka breytingum og þróast í tímans rás í takt við mótun annarra réttarreglna, einkum settra laga. Við mat á því hvort játa eigi félagi eða samtökum manna kæruaðild í tilefni af stjórnvaldsákvörðun á grundvelli óskráðra reglna stjórnsýsluréttar verður því meðal annars að taka tillit til þeirrar þróunar sem átt hefur sér stað á undanförnum árum í íslenskri löggjöf þar sem staða félaga, einkum stéttarfélaga, sem vettvangs sameiginlegrar hagsmunagæslu tiltekins hóps manna, hefur styrkst, sjá til hliðsjónar úr dönskum rétti, Hans Gammeltoft Hansen o.fl.: Forvaltningsret, 2002, bls. 78.
Í þessu sambandi bendi ég sérstaklega á að í fyrsta málsl. 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er tryggður réttur manna til að stofna félög í sérhverjum löglegum tilgangi án þess að sækja um leyfi til þess. Í sama ákvæði eru tvær tegundir félaga sérstaklega tilgreindar, þ.e. stéttarfélög og stjórnmálafélög. Horfa verður að nokkru marki til stjórnarskrárbundinnar stöðu stéttarfélaga við heildstætt mat á hvort ákvörðun stjórnvalds verði talin í tilteknu máli varða hagsmuni umtalsverðs fjölda félagsmanna í ákveðnu stéttarfélagi þannig að fullnægt sé óskráðum reglum stjórnsýsluréttar um aðild félagsins að slíkum málum og þá einnig þegar félag hyggst kæra slíka ákvörðun til æðra stjórnvalds í því skyni að gæta hagsmuna félagsmanna. Ekki verður talið að ofangreint stjórnarskrárákvæði hafi í sjálfu sér falið í sér efnisbreytingar í átt til rýmkunar á ofangreindri reglu um kæruaðild stéttarfélaga á grundvelli óskráðra reglna. Hvað sem því líður tel ég að innan þess ramma, sem mat af hálfu stjórnvalds fer hverju sinni fram á hvort umtalsverður fjöldi félagsmanna verði talinn hafa einstaklegra og verulegra hagsmuna af úrlausn máls, verði stjórnvöld að gæta þess að gera ekki of strangar kröfur þannig að það þjóni að þessu leyti vart tilgangi að menn nýti rétt sinn til sameiginlegrar hagsmunagæslu í stéttarfélagi. Er það og í samræmi við þau almennu lagasjónarmið um kæruaðild, sem að framan eru rakin, um að kæruaðild verði almennt ekki settar þröngar skorður.
Ég vek í annan stað athygli á því að ofangreind lagasjónarmið um stöðu félaga og samtaka manna, hvað varðar fyrirsvar þeirra fyrir hönd félagsmanna sinna, gætir einnig „með vissum hætti [í þeim sjónarmiðum sem] lágu að baki því nýmæli sem tekið var upp í 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, þegar þau voru samþykkt“, eins og lagt er til grundvallar í ofangreindu áliti umboðsmanns Alþingis frá 13. júní 2007 í máli nr. 4902/2007. Hefur þannig af hálfu löggjafans verið leitast við að rýmka nokkuð möguleika félaga eða samtaka manna til að reka mál í eigin nafni til viðurkenningar á tilteknum réttindum félagsmanna eða lausnar undan tilteknum skyldum þeirra, enda samrýmist það tilgangi félagsins eða samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem dómkrafan tekur til. Í dómaframkvæmd Hæstaréttar Íslands á undanförnum árum hefur félögum og samtökum manna þannig verið veitt ákveðið svigrúm til að bera í eigin nafni undir dóm, fyrir hönd félagsmanna sinna, mál er varða tiltekin réttindi félagsmanna, sjá til hliðsjónar dóma Hæstaréttar frá 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000, frá 25. október 2001 í máli nr. 277/2001 og frá 24. maí 2007 í máli nr. 642/2006. Almennt hefur verið gengið út frá því í íslenskum rétti að óskráðar aðildarkröfur í stjórnsýslurétti séu að jafnaði vægari en þær sem lagðar eru til grundvallar við meðferð einkamála fyrir dómi.
Á grundvelli ofangreindra lagasjónarmiða vík ég nú að því hvort samgönguráðuneytið hafi með réttum hætti leyst úr því hvort Félag vélstjóra og málmtæknimanna hafi átt aðild að kæru til ráðuneytisins í tilefni af úrskurði mönnunarnefndar skipa frá 6. nóvember 2007.
3. Leysti samgönguráðuneytið með réttum hætti úr álitaefni um kæruaðild Félags vélstjóra og málmtæknimanna?
Samgönguráðuneytinu bar við úrlausn á því hvort Félag vélstjóra og málmtæknimanna ætti kæruaðild í tilefni af úrskurði mönnunarnefndar skipa frá 6. nóvember 2007 að taka afstöðu til þess hvort niðurstaða nefndarinnar hafi að efni til verið með þeim hætti í ljósi þeirra atvika, sem lágu henni til grundvallar, og þeim lagasjónarmiðum sem hún var reist á, að telja yrði að „umtalsverður hluti félagsmanna“ félagsins hafi átt einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins fyrir ráðuneytinu. Ég tek strax fram að því hefur ekki verið borið við af hálfu ráðuneytisins að á hafi skort að félagið fullnægði því skilyrði að gæsla slíkra hagsmuna, ef þeir voru á annað borð taldir fyrir hendi, teldist til „yfirlýsts tilgangs og markmiða félagsins“. Fyrir liggur að Félag vélstjóra og málmtæknimanna er stéttarfélag og samkvæmt 2. gr. laga félagsins er tilgangur þess m.a. að semja um kaup og kjör félagsmanna og gæta hagsmuna þeirra og vinna að atvinnumálum og bættu vinnuumhverfi félagsmanna.
Í úrskurði samgönguráðuneytisins, dags. 2. júlí 2008, er, eins og áður er rakið, komist að þeirri niðurstöðu að mál þetta varði ekki „umtalsverðan hluta félagsmanna“ Félags vélstjóra og málmtæknimanna, en þær forsendur sem hér skipta mestu máli eru eftirfarandi:
„Í þessu sambandi er það mat ráðuneytisins að úrlausn þessa tiltekna og fyrirliggjandi máls varði ekki umtalsverða[n] hluta félagsmanna kæranda. Meginreglan um mönnun vélstjórnarmanna á skipi í stærðarflokki [X] er að finna í þág. f. lið 1. mgr. 2. gr. atvinnuréttindalaganna. Þar segir að þrír vélstjórar skulu vera um borð á skipi með 1801 kw vél og stærri, þ.e. einn yfirvélstjóri, einn 1. vélstjóri og einn 2. vélstjóri. Líkt og fram hefur komið er [X] með 5400 kw vél.
Frá framangreindri meginreglu er hins vegar að finna ákveðnar undantekningar. Mönnunarnefnd hefur m.a. heimild til þess eftir því sem tilefni gefst til, að ákveða frávik frá ákvæðum atvinnuréttindalaganna, svo sem vegna tæknibúnaðar, gerðar og/eða verkefnis skips sbr. þág. 1. tölul. 1. mgr. 6. [gr.] laganna.
Í ljósi þess að um frávik frá ákvæðum laga er að ræða, sem almennt ber að skýra þröngt, sbr. þá almennu reglu sem ráðuneytið hefur lagt fram í úrskurði sínum í máli nr. 33/2007, er það mat ráðuneytisins að úrlausn þessa tiltekna og fyrirliggjandi máls varði ekki umtalsverðan hluta félagsmanna kæranda, enda ber að meta hvert og eitt mál hverju sinni. Hins vegar varði það mál sem hér um ræðir, auk útgerðarfélagsins, þá vélstjóra sem um borð voru áður en mönnunarnefnd kvað upp úrskurð sinn um frávik frá meginreglum atvinnuréttindalaganna.“
Áður er rakið að við mat á hvort félögum eða samtökum manna verði játuð kæruaðild í tilefni af ákvörðunum lægra settra stjórnvalda verði að horfa til efnis ákvörðunarinnar, þeirra atvika sem að baki henni búa og þeirra lagasjónarmiða sem á reynir í málinu. Eins og skilja verður tilvitnaðar forsendur ráðuneytisins var það mat þess að úrskurður mönnunarnefndar skipa í máli Y hf. hefði ekki varðað umtalsverðan fjölda félagsmanna Félags vélstjóra og málmtæknimanna vegna þess að í málinu reyndi á heimildir 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 113/1984 til frávika frá meginreglu f-liðar 1. mgr. 2. gr. sömu laga um fjölda vélstjóra um borð í skipum með 1801 kw. vél eða stærri. Þar sem um beitingu undanþáguheimilda hefði verið að ræða hefði borið að skýra þær þröngt. Sökum þessa hefði „úrlausn þessa tiltekna og fyrirliggjandi máls“ ekki varðað umtalsverðan hluta félagsmanna enda bæri að „meta hvert og eitt mál hverju sinni“. Það var hins vegar afstaða ráðuneytisins að málið hefði, auk útgerðarfélagsins Y hf., varðað „þá vélstjóra sem um borð voru áður en mönnunarnefnd kvað upp úrskurð sinn um frávik frá meginreglum atvinnuréttindalaganna“.
Í umræddum úrskurði mönnunarnefndarinnar var, eins og ítarlega er rakið í kafla II hér að framan, komist að þeirri niðurstöðu af hálfu meirihluta nefndarmanna að skilyrði 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 113/1984 hefði verið fullnægt til að taka kröfu Y hf. um fækkun vélstjóra um borð í X til greina. Með úrskurðinum var talið að „vegna [...] tæknibúnaðar í vélarrúmi [skipsins teldust] [...] skilyrði til þess að verða við umsókninni samkvæmt heimild í 1. tl. 6. gr. laga nr. 113/1984. [Væri] það í samræmi við afgreiðslu mála Mv1/1999, Mv1/2002, Mv2/2004, Mv1/2006, Mv03/2007, Mv04/2007, Mv05/2007 og Mv08/2007“.
Samkvæmt þessu taldi meirihluti mönnunarnefndarinnar í fyrsta lagi að leysa bæri úr beiðni Y hf., sem varðaði fiskiskip með 5400 kw. vél, með sambærilegum hætti og í öðrum málum þar sem beiðnir útgerðaraðila vörðuðu fækkun vélstjóra um borð í skipum sem voru samkvæmt fyrirliggjandi umsögn Siglingastofnunar Íslands í máli þessu, dags. 24. október 2007, með talsvert minni vél eða á bilinu 2000-3500 kw. Í annan stað var í úrskurði mönnunarnefndar skipa, sbr. einnig bréf nefndarinnar til ráðuneytisins, dags. 1. febrúar 2008, í tilefni af kæru Félags vélstjóra og málmtæknimanna, ekki sérstaklega leitast við að upplýsa hvort tveir vélstjórar dygðu til vélstjórnarstarfa á X. Þess í stað byggðist úrskurður mönnunarnefndar á mati nefndarinnar eins og í fyrri sambærilegum tilvikum.
Samkvæmt þessu tel ég að ekki verði dregin önnur ályktun af fyrirliggjandi gögnum málsins en að úrskurður mönnunarnefndar skipa, dags. 6. nóvember 2007, hafi getað haft efnislega þýðingu fyrir hagsmuni a.m.k. allra eða nær allra þeirra vélstjóra sem starfa um borð í skipum sem féllu undir stærðarmælikvarða f-liðar 1. mgr. 2. gr. laga nr. 113/1984, þ.e. skipa með 1801 kw. vél eða stærri, sbr. nú c-lið 3. mgr. 12. gr. laga nr. 30/2007, sem þó gerir ráð fyrir skipum með 1800 kw. vél eða stærri. Í þessu sambandi vek ég athygli á að í ofangreindu áliti umboðsmanns Alþingis frá 13. júní 2007 í máli nr. 4902/2007, þar sem fjallað var um lögmæti úrskurðar samgönguráðuneytisins í tilefni af kæru á úrskurði mönnunarnefndar skipa í sambærilegu máli, komst umboðsmaður svo að orði að niðurstaða úrskurðar mönnunarnefndarinnar í því máli hefði haft „almennt áhrif á atvinnumöguleika félagsmanna vélstjórafélagsins“.
Í kærumáli því sem hér um ræðir gat þannig fyrir ráðuneytinu reynt á það hvort og þá að hvað marki mönnunarnefnd hafi getað með réttu byggt niðurstöðu sína í tilefni af umsókn Y hf. á eldri úrskurðum í tilviki smærri skipa og þá að gættum þeim atvikum sem lágu þar til grundvallar hverju sinni. Í annan stað gat einnig reynt á það í málinu hvort og þá að hvaða marki mönnunarnefndinni væri almennt fært að fallast á umsókn um frávik frá fjölda vélstjóra á grundvelli 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 113/1984, sbr. nú a-lið 2. mgr. 13. gr. laga nr. 30/2007, án þess að upplýsa sjálf með fullnægjandi hætti í hverju tilviki hvort færri vélstjórar dygðu til vélstjórastarfa um borð í hlutaðeigandi skipi að virtum þeim öryggissjónarmiðum sem nefndinni bar að horfa til við mat sitt. Í því sambandi minni ég á að fyrir lá í málinu umsögn Siglingastofnunar Íslands, dags. 24. október 2007, þar sem ekki var talið fært að mæla með því að umsókn Y hf. yrði tekin til greina sökum þess að ofangreind athugun af hálfu mönnunarnefndarinnar hafði ekki farið fram.
Ég tel einnig að líta verði til þess að í skýringum samgönguráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 13. febrúar 2009, kemur fram að samkvæmt upplýsingum ráðuneytisins hafi vélstjórum um borð í X ekki verið fækkað vegna úrskurðar mönnunarnefndar. Um sé að ræða frystitogara og vélstjórar sinni ýmsum verkefnum fleirum en að vakta stöðugt vélarrúmið. Ég ræð af framangreindum skýringum ráðuneytisins að þeir vélstjórar sem starfandi voru um borð í umræddu skipi hafi ekki verið sagt upp. Ég tel því ekki hægt að ganga út frá því við slíkar aðstæður að þeir vélstjórar sem eiga hlut að máli sjái ástæðu til að kæra úrskurð mönnunarnefndar skipa sjálfir þar sem þeir eru í vinnuréttarsambandi við útgerðarfélagið sem óskaði eftir fækkun vélstjóra um borð í skipinu. Ég tel því að tiltekin réttaröryggis- og hagræðissjónarmið leiði ennfremur til þess að ekki beri að setja kæruaðild Félags vélstjóra og málmtæknimanna of þröngar skorður í málum sem þessum. Ég minni hér á að í 4. gr. reglugerðar nr. 420/2003, um mönnunarnefnd skipa, er m.a. mælt fyrir um að stéttarfélag geti lagt fyrir nefndina til úrskurðar beiðni um breytingu á mönnun skips frá ákvæðum laganna. Af framangreindu reglugerðarákvæði verður ekki dregin önnur ályktun en að ráðuneytið hafi sjálft talið að það væri ekki síst hlutverk viðkomandi stéttarfélaga að gæta þeirra hagsmuna félagsmanna sem um er að ræða í hverju máli hvað varðar breytingu á mönnun skipa.
Samkvæmt framangreindu er það álit mitt að niðurstaða mönnunarnefndar skipa, að virtum þeim atvikum sem hún var reist á og þeim lagasjónarmiðum sem fram komu í úrskurðinum, hafi verið þannig að efni til að ekki er loku fyrir það skotið að niðurstaða nefndarinnar hafi getað haft áhrif á lögvarða hagsmuni velflestra þeirra vélstjóra sem starfa um borð í skipum sem eru með 1801 kw. vél eða stærri. Ég get því ekki fallist á þá afstöðu ráðuneytisins í ofangreindum úrskurði að málið hafi í merkingu almennra óskráðra reglna stjórnsýsluréttar um aðild einungis varðað útgerðarfélagið, sem setti fram umsóknina, og þá „vélstjóra sem um borð voru áður en mönnunarnefnd kvað upp úrskurð sinn“, og þar með hafi málið ekki getað varðað umtalsverðan fjölda félagsmanna í Félagi vélstjóra og málmtæknimanna. Ég tel að í samræmi við þau sjónarmið, sem rakin eru í kafla IV.2 hér að framan, hafi ráðuneytinu borið að leggja mat á þá hagsmuni, sem í húfi voru, á víðtækari og almennari grundvelli. Bar ráðuneytinu að taka afstöðu til þess á grundvelli viðhlítandi gagna hvort efnisskilyrðum fyrir kæruaðild Félags vélstjóra og málmtæknimanna hafi verið fullnægt þar sem úrskurður mönnunarnefndarinnar hafi getað, eins og atvikum var háttað, varðað einstaklega og verulega hagsmuni allra eða nær allra þeirra vélstjóra sem starfa um borð í skipum sem eru með 1801 kw vél eða stærri, sbr. f-lið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 113/1984, sbr. nú c-lið 3. mgr. 12. gr. laga nr. 30/2007. Bar þá meðal annars að upplýsa hvort og þá að hvaða marki Félag vélstjóra og málmtæknimanna annaðist slíka hagsmunagæslu fyrir umtalsverðan hóp slíkra vélstjóra og þá í samræmi við yfirlýstan tilgang og markmið félagsins.
Í skýringum samgönguráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 13. febrúar 2009, kemur fram að ráðuneytið telji að „málefnaleg sjónarmið [búi] að baki því verklagi að krefjast þess að stéttarfélag, sem gerist aðili að máli á kærustigi, framvísi umboði félagsmanna og [það sé] til þess fallið að verja rétt allra þeirra sem hagsmuna [eigi] að gæta“.
Af þessu tilefni tel ég rétt að geta þess að ég fæ ekki séð að samræmi sé að öllu leyti á milli þeirra forsendna sem fram koma í úrskurði samgönguráðuneytisins, og ræddar hafa verið að framan, og ofangreindra skýringa ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis. Eins og áður er rakið verða ekki dregnar aðrar ályktanir af úrskurði ráðuneytisins í máli þessu en að ráðuneytið hafi talið að ekki sé í sjálfu sér útilokað að Félag vélstjóra og málmtæknimanna geti í einhverjum tilvikum talist eiga kæruaðild í tilefni af úrskurðum mönnunarnefndar skipa á grundvelli almennra reglna stjórnsýsluréttar um kæruaðild. Á hinn bóginn hafi það verið afstaða ráðuneytisins að til þess að slík kæruaðild yrði játuð við „úrlausn þessa tiltekna og fyrirliggjandi máls“ þá þyrfti að liggja fyrir að niðurstaða nefndarinnar hefði áhrif á hagsmuni „umtalsverðs fjölda félagsmanna“. Því grundvallarskilyrði kæruaðildar félagasamtaka á borð við Félag vélstjóra og málmtæknimanna hafi ekki verið fullnægt í þessu máli, eins og atvikum hafi verið háttað.
Með þetta í huga verður ekki séð að úrskurður samgönguráðuneytisins hafi verið byggður á því „verklagi“ að krefjast framvísunar á umboði félagsmanna sem rakið er í skýringum þess til umboðsmanns. Ég tel engu að síður rétt að árétta að það leiðir af hinum óskráðu reglum um kæruaðild félaga og samtaka manna að æðra stjórnvald verður hverju sinni að meta hvort félag eða samtök manna eigi sjálfstæða kæruaðild á grundvelli þeirra reglna. Ég tel því að ráðuneytið geti ekki lagt til grundvallar almenna verklagsreglu um að slík félög þurfi ávallt að framvísa sérstöku umboði félagsmanna án þess að hafa lagt mat á það fyrst hvort félagið geti lagt fram kæru fyrir hönd félagsmanna sinna á grundvelli óskráðra reglna um kæruaðild.
Ég ítreka að í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar ber ekki að setja of þröngar skorður við mat á kæruaðild. Þótt gæta verði ákveðinnar varfærni við að játa félögum og samtökum manna of rúman aðgang að stjórnsýslumálum fyrir hönd ótilgreinds hóps félagsmanna er það í samræmi við allt ofangreint niðurstaða mín að samgönguráðuneytið hafi ekki sýnt fram á að það hafi leyst úr kæruaðild Félags vélstjóra og málmtæknimanna í samræmi við hinar almennu óskráðu reglur um kæruaðild félaga og samtaka manna, sem nánar eru raktar í kafla IV.2 hér að framan. Með vísan til þessa er það niðurstaða mín að úrskurður samgönguráðuneytisins frá 2. júlí 2008 í máli nr. 54/2007 hafi ekki verið í samræmi við lög.
Ég tel að lokum rétt að geta þess að í úrskurði samgönguráðuneytisins frá 7. janúar 2007 í máli nr. 5/2006, sbr. endurupptökuúrskurð þess frá 21. september 2007 í máli nr. 33/2007, féllst ráðuneytið á kæruaðild fyrirrennara Félags vélstjóra og málmtæknimanna, Vélstjórafélags Íslands, í tilefni af stjórnsýslukæru félagsins vegna úrskurðar mönnunarnefndar skipa frá 1. febrúar 2006, þar sem fallist var á umsókn útgerðarfélags í sambærilegu máli um frávik frá mönnunarreglum vélstjórnarmanna um borð í skipinu Z. Í því sambandi vísaði ráðuneytið til þess að það teldi verulegan vafa leika á kæruaðild Vélstjórafélags Íslands en þar sem mönnunarnefnd skipa gerði ekki athugasemdir við kæruaðild félagsins taldi ráðuneytið rétt að skýra þann vafa félaginu í hag.
Ég tel eins og atvikum er háttað ekki þörf á að taka afstöðu til þess hvort og þá að hvaða marki almennar reglur um breytingar á stjórnsýsluframkvæmd, og takmarkanir í þeim efnum á grundvelli jafnræðisreglu og réttmætra væntinga málsaðila, hafi þýðingu fyrir mat á lögmæti úrskurðar ráðuneytisins í máli þessu. Ég læt við það sitja að taka fram að ef æðra stjórnvald hefur á annað borð í fyrra máli, þar sem reynt hefur á sambærileg atvik og lagasjónarmið og í fyrirliggjandi síðara máli, leyst úr lagalegu álitaefni með tilteknum hætti, þarf almennt að áskilja að stjórnvaldið sýni fram á að fyrri niðurstaða hafi verið ógildanleg eða að umrædd breyting á stjórnsýsluframkvæmd byggi á málefnalegum sjónarmiðum tengdum markmiðum og eðli hlutaðeigandi málaflokks, og þá eftir atvikum að gættum réttmætum væntingum málsaðila.
Af hálfu Félags vélstjóra og málmtæknimanna var kæruaðild þess rökstudd meðal annars með þeim hætti í stjórnsýslukæru félagsins, dags. 6. desember 2007, og í svarbréfi þess til ráðuneytisins, dags. 27. febrúar 2008, að ráðuneytið hefði áður í ofangreindum úrskurðum á árinu 2007 komist að þeirri niðurstöðu að Vélstjórafélag Íslands hefði verið játuð aðild að kæru í sambærilegu máli og á reyndi hér. Þetta sjónarmið félagsins var til stuðnings því að formskilyrði um kæruaðild væri fullnægt og beindist því ekki að efnislegri niðurstöðu málsins. Um þessi atriði er ekki fjallað í úrskurði ráðuneytisins. Með þetta í huga tel ég að á það hafi skort í úrskurði samgönguráðuneytisins um frávísun stjórnsýslukærunnar að gerð hafi verið nægileg grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við það mat ráðuneytisins að fullnægt væri skilyrðum til að víkja frá fyrri úrlausn þess um kæruaðild félags vélstjóra, sbr. 4. tölul. 31. gr., sbr. síðari málsl. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
V. Niðurstaða.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að samgönguráðuneytið hafi í úrskurði sínum frá 2. júlí 2008 í máli nr. 54/2007 ekki leyst úr kæruaðild Félags vélstjóra og málmtæknimanna í samræmi við hinar almennu óskráðu reglur um kæruaðild félaga og samtaka manna. Úrskurður ráðuneytisins var því ekki í samræmi við lög.
Þá er það niðurstaða mín að á það hafi skort í úrskurði samgönguráðuneytisins að gerð hafi verið nægileg grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við það mat að fullnægt væri skilyrðum til að víkja frá fyrri úrlausn þess um kæruaðild félags vélstjóra, sbr. 4. tölul. 31. gr., sbr. síðari málsl. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Ég beini þeim tilmælum til samgönguráðuneytisins að það taki framangreindan úrskurð sinn í máli Félags vélstjóra og málmtæknimanna til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu.
Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar 2009.
Róbert R. Spanó.
VI. Viðbrögð stjórnvalda.
Ég ritaði samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra bréf, dags. 22. febrúar 2010, og óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.
Í svarbréfi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins, dags. 29. apríl 2010, segir að í kjölfar álits míns hafi ráðuneytinu borist endurupptökubeiðni frá Félagi vélstjóra og málmtæknimanna. Málið hafi þá verið endurupptekið og sé nú til meðferðar hjá ráðuneytinu.