Álit

I.

Hinn 8. desember 1993 leitaði til mín A, og kvartaði yfir úthlutun leyfa til veiða á X-flóa haustið 1992. Í kvörtun sinni lýsir A málavöxtum svo, að síðla sumars 1992 hafi honum borist vitneskja um að veita ætti leyfi til veiða á innfjarðarrækju á X-flóa. Hafi þessi ráðagerð ekki verið auglýst, en tilteknum aðilum hafi verið gefinn kostur á að stunda veiðarnar, sæktu þeir um það fyrir 20. september 1992. Með bréfi 9. september 1992 óskaði A eftir því, að honum yrði einnig úthlutað leyfi til slíkra veiða. Dráttur varð á því að ráðuneytið afgreiddi umsókn A og leitaði hann til mín út af því 19. október 1992. Í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins 27. október 1992 vegna fyrirspurnar minnar sagði:

"Í byrjun september 1992 ákvað ráðherra að aðeins skyldi úthluta þeim bátum rækjuveiðileyfi í [X-flóa], sem slíkar veiðar hefðu stundað á síðustu rækjuvertíð, þ.e. október 1991-apríl 1992, sbr. síðasta málslið 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða.

Með lögum nr. 36, 27. maí 1992 um Fiskistofu, var útgáfu leyfisbréfa, m.a. þeirra sem gefin eru út á grundvelli 4. gr. laga nr. 38/1990, flutt til Fiskistofu frá og með 1. september 1992.

Í september mánuði hafði [A] nokkrum sinnum samband við ráðuneytið og ítrekaði ósk um leyfi til rækjuveiða í [X-flóa]. Var honum tjáð að ráðuneytið hefði mótað reglur um úthlutun rækjuveiða í [X-flóa] sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990, og samkvæmt þeim uppfyllti hann ekki skilyrði fyrir leyfisveitingu þar sem bátur hans m/b [B], hefði ekki stundað veiðar á [X-flóa] síðustu rækjuvertíð. Jafnframt var honum tjáð að samkvæmt lögum nr. 36/1992, um Fiskistofu, væri það nú hlutverk Fiskistofu að svara umsóknum um rækjuveiðileyfi og hefði umsókn hans verið send þangað til afgreiðslu."

Með bréfi Fiskistofu 30. október 1992 synjaði stofnunin A um leyfi til rækjuveiða á X-flóa vertíðina 1992/1993. Þar sem sjávarútvegsráðuneytið hafði ekki fellt úrskurð sinn í málinu, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, voru ekki skilyrði til þess, að ég fjallaði um síðastgreinda kvörtun A.

A skaut ákvörðun Fiskistofu frá 30. október 1992 til sjávarútvegsráðuneytisins með bréfi 15. október 1993. Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins 26. október 1993 sagði:

"Síðan árið 1990 hafa verið leyfðar rækjuveiðar á [X-flóa] innan viðmiðunarlínu. Lengst af hafa þrír bátar, sem gerðir eru út frá [Y] haft leyfi til veiðanna og hefur þeim verið skylt að leggja upp afla sinn til vinnslu á [Y].

Í september 1992 ákvað ráðuneytið að úthluta aflahlutdeild til báta sem stunduðu rækjuveiðar á [X-flóa] með jafnri skiptingu milli báta gegn 20 þorskígildistonnaskerðingu á botnfiskkvóta hvers báts.

Með tilliti til aflaráðgjafar Hafrannsóknastofnunar ákvað sjávarútvegsráðuneytið að fjölga ekki bátum frá fyrra ári.

Á grundvelli 2. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða ákvað ráðuneytið að veita þeim þremur bátum, sem áður stunduðu veiðarnar aflahlutdeild í rækjuveiðum á [X-flóa] en synja öðrum umsóknum.

Fiskistofu var falið að senda veiðileyfi til þeirra aðila, sem leyfin hlutu en synja öðrum."

Í kvörtun sinni lýsir A því viðhorfi sínu, að sjávarútvegsráðuneytinu hafi verið óheimilt að byggja á því, að einungis þeir, er stundað höfðu svonefndar rannsóknarveiðar á tímabilinu október 1991 til apríl 1992, ættu rétt á að stunda rækjuveiðar á X-flóa og að ráðuneytið hafi ekki gætt samræmis við meðferð málsins.

II.

Með bréfi 12. janúar 1994 óskaði ég eftir því, að sjávarútvegsráðuneytið léti mér í té gögn málsins og upplýsingar um, hvernig staðið hefði verið að úthlutun framangreindra veiðileyfa og hvaða báta hefði þar verið um að ræða. Í svarbréfi ráðuneytisins frá 15. febrúar 1994 segir:

"Um miðjan ágúst 1990 fór fram á vegum Hafrannsóknastofnunarinnar könnun á [X-flóa]. Fékkst nokkur rækjuafli í þessari rannsókn, en rækjuveiðar höfðu ekki verið stundaðar þar áður. Að loknum þessum rannsóknum lagði Hafrannsóknastofnunin til, að leyfðar yrðu rækjuveiðar á [X-flóa] í tilraunaskyni í einn mánuð. Fengu þrír bátar tímabundin leyfi í tilraunaskyni.

Í lok október 1991 fór enn fram könnun á [X-flóa] á vegum Hafrannsóknastofnunarinnar. Kom þá í ljós, að aukning hafði orðið á rækjumagni í flóanum. Lagði Hafrannsóknastofnunin til að rækjuveiðar á 150 lestum yrðu leyfðar til reynslu þar. Í framhaldi af tillögu Hafrannsóknastofnunarinnar veitti ráðuneytið þremur bátum frá [Y], sem sóttu um slík veiðileyfi, leyfi til tilraunaveiða á [X-flóa] [...]

Þar sem óvissa var um framhald þessara veiða voru veiðileyfin veitt í tilraunaskyni með stoð í 15. gr. laga nr. 81/1976, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Í þessu sambandi skal þess getið, að þessar veiðar á [X-flóa] voru frábrugðnar öðrum innfjarðarrækjuveiðum að tvennu leyti. Í fyrsta lagi eru leyfi til innfjarðarrækjuveiða almennt gefin út á grundvelli reglugerðar nr. 508/1990, um leyfisbindingu tiltekinna veiða, þar sem ekki er um tilraunaveiðar að ræða heldur veiðar sem staðið hafa um eitthvert árabil. Í öðru lagi höfðu bátar, sem innfjarðarrækjuveiðar stunduðu á öðrum svæðum en [X-flóa] fasta aflahlutdeild í heildarveiðimagninu sbr. 2. mgr. ákvæðis IV til bráðabirgða við lög nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Þessi munur helgaðist af því að hér var um nýtt veiðisvæði að ræða sem engin veiðireynsla var fengin á og óvíst var með framhald veiða þar.

Eins og áður segir fengu þrír bátar veiðileyfi í tilraunaskyni í nóvember 1991. Ráðuneytið hafði að tillögu Hafrannsóknastofnunarinnar ákveðið 150 lesta heildarkvóta í upphafi vertíðar. Þegar leið á vertíðina kom í ljós, að veiðimöguleikar voru meiri en búist hafði verið við og var heildarveiðimagnið, að tillögu Hafrannsóknastofnunarinnar, aukið tvívegis; fyrst í desember í 250 lestir og síðan í febrúar 1992 í 300 lestir. Sömu bátarnir stunduðu veiðarnar alla vertíðina.

Í ágústmánuði 1992 lagði Hafrannsóknastofnunin til að á vertíðinni, sem hæfist í október 1992 og stæði til maí 1993, yrði leyft að veiða 300 lestir af rækju í [X-flóa]. Að fenginni tillögu Hafrannsóknastofnunarinnar tók ráðuneytið þá ákvörðun að gefa þeim bátum, sem veiðar höfðu stundað á síðustu vertíð kost á rækjuveiðileyfi gegn því að til skerðingar kæmi í botnfiskveiðiheimildum sbr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, [...]. Ákvörðun ráðuneytisins um að gefa þessum þremur bátum kost á veiðileyfi byggðist á lokamálslið 2. mgr. 4. gr., en þar segir: "Ráðherra getur m.a. ákveðið, að aðeins hljóti leyfi ákveðinn fjöldi skipa, skip af ákveðinni stærð eða skip er tilteknar veiðar stunda eða hafa áður stundað." Ákvörðun ráðuneytisins um að úthluta bátunum aflahlutdeild í rækjukvótanum byggðist á ákvæði IV til bráðabirgða við lög nr. 38/1990.

Útgerðir bátanna þriggja völdu þann kost að fá veiðileyfi til rækjuveiða á [X-flóa] gegn því að afsala sér nokkrum veiðiheimildum í botnfiski og í framhaldi af svari þeirra sendi Fiskistofa bátunum veiðileyfi fyrir rækjuvertíðina 1992/1993 auk tilkynningar um aflahlutdeild, [...]. Með ákvörðun um skiptingu aflahlutdeildarinnar milli þessara þriggja báta voru aðrir bátar í raun útilokaðir frá rækjuveiðum á [X-flóa] og miðað við gildandi reglur verður því ekki um fjölgun veiðileyfa á þessu svæði að ræða, nema flutt verði aflamark/aflahlutdeild frá einum þessara báta til annars báts/báta, sbr. 11 og 12. gr. laga nr. 38/1990.

Þann 9. september 1992 barst ráðuneytinu umsókn frá [A], um rækjuveiðileyfi fyrir [B], [...]. Þar sem Fiskistofa hafði tekið við afgreiðslu veiðileyfa frá 1. september 1992 var erindi [A] framsent til Fiskistofu. Afgreiðsla Fiskistofu frá 30. október 1992 var í samræmi við ákvörðun ráðuneytisins, sem hér hefur verið gerð grein fyrir, [...]."

Athugasemdir A við bréf sjávarútvegsráðuneytisins bárust mér með bréfi hans 1. mars 1994.

III.

Með bréfi 22. apríl 1994 óskaði ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að sjávarútvegsráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega óskaði ég eftirfarandi skýringa:

"1)

Hvort auglýstar hafi verið fyrirhugaðar tilraunaveiðar í nóvember 1991 og mönnum hafi verið gefinn kostur á að sækja um slíkt leyfi. Hvort með sama hætti hafi verið auglýst úthlutun veiðileyfa vegna veiðitímabils þess, er hófst í október 1992.

"2)

Á hvaða sjónarmiðum sjávarútvegsráðuneytið hafi byggt, er ráðuneytið valdi tiltekna þrjá báta til tilraunaveiðanna og til að stunda veiðar veiðitímabil það, er hófst í október 1992."

Mér bárust skýringar sjávarútvegsráðuneytisins með bréfi þess 4. maí 1994. Þar sagði:

"Ráðuneytið vísar til bréfs yðar frá 25. apríl 1994 varðandi frekari upplýsingar vegna kvörtunar [A], [...] yfir úthlutun veiðileyfa til rækjuveiða á [X-flóa].

1.

Ekki var auglýst eftir umsóknum til tilraunaveiða í [X-flóa] í nóvember 1991 eða umsóknum um veiðileyfi fyrir rækjuveiðitímabilið er hófst í október 1992.

2.

Um leyfi til tilraunaveiða á [X-flóa] haustið 1991 sóttu þrír bátar frá [Y] og var þeim öllum veitt leyfi. Eins og rakið var í bréfi ráðuneytisins frá 15. febrúar 1994 var sú ákvörðun tekin fyrir þá vertíð, sem hófst í október 1992, að gefa þeim bátum, sem tilraunaveiðarnar höfðu stundað árið áður kost á veiðileyfi með ákveðnum skilyrðum.

Ráðuneytið vill hér bæta við að þegar höfðu farið fram rannsóknir og nokkrar tilraunaveiðar á [X-flóa]. Öllum aðilum á [Y], sem einhverja hagsmuna höfðu að gæta, var kunnugt um þessar rannsóknir og tillögur Hafrannsóknastofnunarinnar í því efni. Ráðuneytið taldi að ekki væri þörf á því að auglýsa sérstaklega eftir umsóknum. Í þessu sambandi vill ráðuneytið láta þess getið að það er algild regla að innfjarðarveiðar hefjist í októbermánuði og jafnframt að aðeins eiga kost á leyfi til rækjuveiða innfjarða þeir bátar, eru skráðir eru við veiðisvæðið."

Hinn 5. maí 1994 gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf ráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi hans 17. maí 1994.

IV.

Forsendur og niðurstöður álits míns, dags. 23. ágúst 1994, voru svohljóðandi:

"1.

Á grundvelli 15. gr. laga nr. 81/1976 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands getur sjávarútvegsráðherra, að fengnu áliti Hafrannsóknastofnunarinnar, veitt heimildir til veiðitilrauna og rannsókna innan fiskveiðilandhelginnar. Gert er ráð fyrir því, að slíkar tilraunir og rannsóknir fari fram undir eftirliti Hafrannsóknastofnunarinnar. Í 16. gr. sömu laga er tekið fram, að veiðiheimildir samkvæmt 15. gr. skuli "jafnan vera tímabundnar, og [skuli] ávallt leita umsagnar Hafrannsóknastofnunarinnar og að jafnaði Fiskifélags Íslands áður en þær eru veittar".

Í svari sjávarútvegsráðuneytisins frá 15. febrúar 1994 segir, að á grundvelli rannsókna Hafrannsóknastofnunarinnar í ágúst 1990 hafi þremur bátum verið heimilaðar rækjuveiðar í einn mánuð. Á grundvelli könnunar stofnunarinnar í október 1991 hafi ráðuneytið veitt þremur bátum leyfi til rækjuveiða til reynslu. Í veiðileyfum bátanna, sem dagsett eru 6. nóvember 1991, er tekið fram, að þau séu veitt með tilvísun til 15. gr. laga nr. 81/1976 og 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða. Með bréfum 7. september 1992 gaf sjávarútvegsráðuneytið þeim aðilum, sem stundað höfðu tilraunaveiðarnar, kost á leyfi til rækjuveiða tímabilið október 1992 til apríl 1993. Það kom svo í hlut Fiskistofu að sjá um útgáfu veiðileyfanna með bréfum, dags. 29. september 1992. Kemur þar fram, að leyfin séu veitt á grundvelli 1. og 2. gr. reglugerðar nr. 345/1992, um leyfisbindingu tiltekinna veiða, og að hlutdeild bátanna í veiðunum sé jöfn. Fiskistofa synjaði umsókn A frá 9. september um leyfi til rækjuveiða á X-flóa með bréfi 30. október 1992. Skaut A þeirri ákvörðun til sjávarútvegsráðuneytisins með bréfi 15. október 1993. Í niðurstöðu ráðuneytisins 26. október 1993 er á því byggt, að ráðuneytið hafi á grundvelli 2. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða ákveðið að veita umræddum þremur bátum, sem áður höfðu stundað veiðarnar, aflahlutdeild í veiðunum en synjað öðrum.

Með 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990 er sjávarútvegsráðherra meðal annars heimilað að ákveða með reglugerð, að veiðar á ákveðnum tegundum nytjastofna eða veiðar á ákveðnum svæðum skuli háðar sérstöku leyfi og "...að aðeins hljóti leyfi ákveðinn fjöldi skipa, skip af ákveðinni stærð eða gerð eða skip er tilteknar veiðar stunda eða hafa áður stundað". Á grundvelli ákvæðisins hefur sjávarútvegsráðherra sett reglugerð nr. 345/1992, um leyfisbindingu tiltekinna veiða. Er í 1. málslið 1. töluliðar 1. gr. reglugerðarinnar tekið fram, að staðbundnar rækjuveiðar séu óheimilar, nema að fengnu sérstöku leyfi. Lög nr. 38/1990 öðluðust gildi við birtingu þeirra 18. maí 1990, en komu til framkvæmda 1. janúar 1991.

2.

Kvörtun A lýtur að útgáfu sjávarútvegsráðuneytisins á leyfum til rækjuveiða í X-flóa frá og með vertíðinni, sem hófst í október 1992, en þá verður að telja að tilraunaveiðunum hafi verið lokið og það aflahámark verið ákveðið, sem leyfilegt var að veiða. Synjun ráðuneytisins um útgáfu leyfis til A er á því byggð, að hann hafi ekki stundað umræddar tilraunaveiðar, sem ákveðnar höfðu verið árin 1990 og 1991. Eins og rakið er hér að framan, hefur ráðherra víðtækar heimildir samkvæmt 2. mgr. 4. gr. til þess að ákveða, hverjum skuli veitt leyfi til staðbundinna rækjuveiða, og setja skilyrði fyrir útgáfu þeirra. Er meðal annars tekið fram, að ráðherra geti ákveðið, að einungis "skip, er tilteknar veiðar stunda eða hafa áður stundað", skuli veitt veiðileyfi. Það er skoðun mín, að sú röksemd sjávarútvegsráðuneytisins fyrir synjun sinni, að A hafi ekki stundað umræddar tilraunaveiðar, geti ekki talist ólögmæt. Á hinn bóginn geta rúmar heimildir ráðherra til útgáfu leyfa á grundvelli 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990 ekki breytt þeirri skyldu, sem almennt hvílir á stjórnvöldum til að gæta jafnræðis við ráðstöfun slíkra leyfa, sbr. nú 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ljóst er, að leyfi til umræddra rækjuveiða gátu falið í sér möguleika til handa leyfishafa til að afla verulegra verðmæta. Er það skoðun mín, að réttara hefði verið að sjávarútvegsráðuneytið hefði auglýst fyrirfram þær tilraunaveiðar, er hófust á árinu 1990, og einnig ákvörðun um framhald þeirra haustið 1991 á grundvelli 15. gr. laga nr. 81/1976 og 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990. Í slíkri auglýsingu hefði verið rétt að greina fjölda þeirra báta, er myndu stunda veiðarnar, og önnur skilyrði fyrir útgáfu leyfanna. Hefði þá öllum gefist jafnt færi á að sækja um leyfi til tilraunaveiða. Gat þá ekki verið neitt við það að athuga, að þeir umsækjendur, sem valdir höfðu verið á grundvelli málefnalegra sjónarmiða, fengju áfram veiðileyfi.

3.

Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að sú ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins, að synja A um leyfi til rækjuveiða á X-flóa á þeim grundvelli, að hann hefði ekki stundað umræddar tilraunaveiðar, hafi ekki verið ólögmæt að efni til. Á hinn bóginn hafi verið réttara, að ráðuneytið auglýsti fyrirfram eftir umsóknum um leyfi til umræddra tilraunaveiða og greindi frá þeim skilyrðum, sem sett yrðu fyrir útgáfu þeirra."