I. Tildrög athugunar og málavextir.
Umboðsmanni Alþingis hefur á undanförnum árum borist nokkur mál sem varða ásakanir um einelti á vinnustöðum hins opinbera og einkaréttarlegra aðila. Í áliti umboðsmanns frá 14. júlí 2004 í máli nr. 4019/2004 leitaði einstaklingur til umboðsmanns sem hélt því fram að hann hefði orðið fyrir einelti á vinnustað. Kvartaði hann m.a. yfir því að Vinnueftirlit ríkisins hefði ekki svarað erindi hans. Í áliti sínu rakti umboðsmaður að af ákvæðum laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, leiddi að félagsmálaráðherra bæri að setja nánari reglur um þær kröfur sem skyldu uppfylltar um skipulag, tilhögun og framkvæmd vinnu, s.s. um „aðgerðir gegn einelti á vinnustöðum“. Umboðsmaður Alþingis gerði athugasemdir við að slíkar reglur höfðu þá ekki enn verið settar rúmu ári eftir gildistöku lagaákvæðis, sem kvað á um að það skyldi gert.
Í öðrum tilvikum hafa kvartanir, sem borist hafa umboðsmanni, lotið ýmist að ásökunum um einelti á milli starfsmanna á opinberri stofnun og/eða að starfsmaður hafi orðið fyrir einelti af hálfu forstöðumanns hlutaðeigandi stofnunar. Sem dæmi má nefna að í júlí 2007 leitaði einstaklingur til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir einelti sem hann taldi sig hafa orðið fyrir í starfi sínu hjá X á árunum 2004 til 2006 af hálfu forstjóra stofnunarinnar og tiltekins starfsmanns. Þá kvartaði hann yfir skorti á að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið, nú heilbrigðisráðuneytið, sem yfirstjórnandi stofnunarinnar, hefði brugðist nægjanlega við í tilefni af upplýsingum sem hann kom á framfæri við ráðuneytið og ráðherra í tilefni af meintu einelti og vanda sem uppi væri um stjórnun og samskipti starfsmanna og stjórnenda X. Voru jafnframt gerðar athugasemdir við að ákvæði vinnuverndarlaga um einelti á vinnustað hefðu ekki veitt honum þá vernd sem þau hljóða um og að niðurstaðan hefði orðið sú að sá sem varð fyrir hinu meinta einelti hefði verið látinn fara. Þar sem umrædd kvörtun beindist að atvikum er áttu sér stað á árunum 2004 til 2006, en starfi einstaklingsins sem starfsmanns X lauk með samningi sem gerður var í apríl 2006, voru ekki skilyrði að lögum til þess að umboðsmaður gæti tekið það mál til athugunar á grundvelli umræddrar kvörtunar, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Þau atvik sem lýst var í ofangreindri kvörtun, og önnur mál af sama toga sem borist hafa umboðsmanni Alþingis á undanförnum árum, urðu hins vegar umboðsmanni tilefni til að taka það til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, hvernig almennt er háttað aðkomu ráðuneyta að málum þar sem fyrir liggur að tiltekinn kerfisvandi sé til staðar í starfsemi undirstofnunar, verulegir samskiptaörðugleikar eru á milli starfsmanna eða jafnvel að fram hafi komið ásakanir hjá starfsmanni um einelti af hálfu annarra starfsmanna og/eða yfirmanns stofnunar. Reynir þar einkum á það álitaefni hvort og þá hvaða skyldur hvíla á ráðherra að lögum til að bregðast við með raunhæfum og virkum hætti þegar grunur leikur á að til staðar sé hjá undirstofnun viðvarandi ástand í andstöðu við lög, verulegir samskiptaörðugleikar eða fyrir liggur ágreiningur, sem starfsmaður telur að rekja megi til eineltis innan stofnunar, einkum af hálfu forstöðumanns eða vegna þess að hann bregst ekki við ábendingum starfsmanns þar um.
Undirritaður tók sem settur umboðsmaður Alþingis við frumkvæðismáli þessu hinn 1. janúar 2009 í leyfi kjörins umboðsmanns.
Ég tek það fram að þótt hér verði fjallað með almennum hætti um ofangreind álitaefni hefur athugun mín tekið að nokkru mið af þeim atvikum og aðstæðum sem lýst er í ofangreindri kvörtun frá fyrrum starfsmanni X, en ég ítreka að önnur mál af sama toga hafa verið til umfjöllunar af hálfu umboðsmanns á undanförnum árum. Í kafla II verða þannig rakin bréfleg samskipti á milli umboðsmanns Alþingis og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins í tilefni af ofangreindri kvörtun, enda koma þar fram tiltekin viðhorf af hálfu ráðuneytisins sem ástæða er til að fjalla sérstaklega um í áliti þessu. Í kafla III set ég síðan fram álit mitt af þessu tilefni.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 7. júlí 2009.
II. Samskipti umboðsmanns Alþingis og heilbrigðisráðuneytisins.
Umboðsmaður Alþingis ritaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf, dags. 5. október 2007, þar sem hann lýsti aðdraganda ofangreindrar kvörtunar í stuttu máli. Umboðsmaður óskaði eftir að ráðuneytið lýsti því hvaða heimildir það teldi sig hafa á grundvelli yfirstjórnar þess með starfsemi X í tilefni af þeim upplýsingum sem sá, er leitað hafði til umboðsmanns, hafði sett fram og fleiri komu á framfæri við ráðuneytið um þá stöðu sem upp hefði komið í samskiptum ákveðinna starfsmanna og stjórnenda X á árunum 2004 til 2006. Umboðsmaður tók fram að fyrirspurn hans væri sett fram til að hann gæti áttað sig á því hver væri afstaða ráðuneytisins til skyldna þess að lögum í tilvikum sem þessu.
Jafnframt óskaði umboðsmaður eftir að ráðuneytið upplýsti hann um hvort því væri kunnugt um hvert hafi orðið framhald málsins af hálfu Vinnueftirlits ríkisins. Umboðsmaður benti á að undir ráðuneytið heyrðu stofnanir sem væru meðal fjölmennustu vinnustaða hins opinbera. Hann óskaði því eftir að fram kæmi hvað ráðuneytið teldi almennt vera skyldur sínar og möguleika til að bregðast við gagnvart forstöðumönnum og öðrum stjórnendum stofnana sem undir það heyrðu ef upp kæmu tilvik þar sem því væri haldið fram að verulegir samskiptaörðugleikar væru á milli starfsmanna og stjórnenda.
Að lokum óskaði umboðsmaður Alþingis eftir upplýsingum um það í hvaða mæli hefði verið leitað til ráðuneytisins, t.d. á síðustu þremur árum ef slíkar upplýsingar væru tiltækar, af hálfu starfsmanna stofnana sem undir það heyrðu og vegna mála sem féllu undir það sem um hefði verið fjallað í bréfinu.
Umboðsmanni Alþingis barst svar heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins með bréfi, dags. 20. desember 2007, þar sem tekið var fram að ráðuneytið hefði almennt litið svo á að það væri á forræði forstöðumanna stofnana að hafa með höndum og bera ábyrgð á málefnum er vörðuðu starfsmenn stofnana þeirra á grundvelli laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og að tryggja starfsmönnum sínum gott starfsumhverfi á grundvelli laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum. Ætti það einnig við um það mál sem væri tilefni fyrirspurnar umboðsmanns. Ráðuneytið hefði því almennt ekki bein afskipti af einstökum starfsmannamálum þó það hefði í einhverjum tilvikum tekið á móti starfsmönnum stofnana sem vildu ræða samskiptamál á vinnustöðum þeirra og hlýtt á sjónarmið þeirra. Þá vildi ráðuneytið benda á að í sumum tilvikum hefði landlæknisembættið haft til umfjöllunar mál er snertu samskipti starfsfólks á heilbrigðisstofnunum og þá á grundvelli 3. gr. eldri laga um heilbrigðisþjónustu nr. 97/1990, en þar segði að landlæknir hefði eftirlit með starfi og starfsaðstöðu heilbrigðisstétta. Myndu þetta vera um það bil átta til tólf mál á ári.
Þá vildi ráðuneytið taka fram að ekki væri hægt að útiloka að upp gæti komið sú staða að ráðuneytið teldi nauðsynlegt á grundvelli almennra stjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna að beina tilmælum til forstöðumanns um að tryggja starfsumhverfi viðkomandi stofnunar væri sem best eða jafnvel grípa inn í aðstæður ef í óefni væri komið og ástandið farið að hafa áhrif á starfsemi stofnunarinnar. Slíkt gæti þó aðeins átt við í „undantekningartilvikum“. Þá gæti einnig komið til athugunar í þessu sambandi hvort ástæða væri til að beita úrræðum starfsmannalaga gagnvart forstöðumönnum sem í hlut ættu.
Í bréfi ráðuneytisins kom einnig fram að ráðuneytið hygðist í kjölfar þessarar fyrirspurnar umboðsmanns hefja vinnu við að vekja athygli forstöðumanna stofnana, sem undir ráðuneytið heyra, á ákvæðum reglugerðar nr. 1000/2004, um aðgerðir gegn einelti á vinnustöðum og reglugerðar nr. 920/2006, um skipulag og framkvæmd vinnuverndarstarfs á vinnustöðum. Reglugerðirnar væru settar á grundvelli laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, og samkvæmt þeim væri gert ráð fyrir að til staðar væri áhættumat og áætlun um forvarnir varðandi félagslegan og andlegan aðbúnað á vinnustöðum og almenn viðbragðsáætlun um aðgerðir kæmi einelti upp á vinnustöðum.
Í bréfi ráðuneytisins kom jafnframt fram að ráðuneytinu væri ekki kunnugt um hvort og þá hvert hefði orðið framhald málsins af hálfu vinnueftirlitsins og frá ársbyrjun 2004 hefði í nokkrum tilvikum verið leitað til þess vegna ýmissa starfsmannamála, m.a. ráðningarmála eða túlkunar á kjarasamningum varðandi laun eða launatengd réttindi. Ráðuneytið hefði ekki tekið afstöðu í málum er vörðuðu ráðningar enda væru þau mál í höndum forstöðumanna stofnana auk þess sem þau gætu ekki komið til skoðunar sem stjórnsýslukæra því slíkum ákvörðunum yrði ekki skotið til ráðherra, sbr. ákvæði starfsmannalaga. Þá hefði forstöðumönnum verið bent á að snúa sér til starfsmanna skrifstofu fjármálaráðuneytisins vegna álitaefna er snéru að túlkun kjarasamninga. Í þremur tilvikum hafi erindi snúist um meint samskiptavandamál milli forstöðumanna og starfsmanna. Ráðuneytið hefði ekki tekið beina afstöðu í þeim málum en hlustað á sjónarmið þeirra er málin snertu og reynt að stuðla að sáttum milli aðila. Ekki hefði komið upp sú staða að ráðuneytið hefði talið tilefni til aðgerða af þess hálfu.
Ég ritaði heilbrigðisráðherra bréf, dags. 26. mars 2009, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum og skýringum, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, um það hvort og þá hvernig ráðuneytið hefði fylgt eftir þeim fyrirætlunum sem það lýsti í ofangreindu bréfi til umboðsmanns Alþingis, dags. 20. desember 2007, um að árétta fyrir forstöðumönnum undirstofnana sinna þær skyldur sem þær bæru samkvæmt reglugerðum nr. 1000/2004 og 920/2006. Ég óskaði sérstaklega eftir upplýsingum um það í hverju þær aðgerðir ráðuneytisins hefðu verið fólgnar og að mér yrðu send gögn sem vörpuðu ljósi á efni þeirra. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hefði tekið frekari afstöðu til þess hvort og þá hvaða aðkomu ráðuneytið kynni að hafa að málum af þessu tagi ef til kæmu atvik hjá undirstofnunum sem væru sambærileg þeim sem haldið var fram í ofangreindu máli fyrrum starfsmanns X.
Mér barst svar ráðuneytisins, dags. 15. maí 2009, þar sem fram kom að ráðuneytið hefði nú í tilefni af fyrirspurn minni sent forstöðumönnum allra stofnana ráðuneytisins bréf þar sem vakin væri athygli á ofangreindum reglugerðum og mikilvægi þess að vel væri staðið að málum af þessu tagi. Meðfylgjandi var umrætt bréf stílað á forstöðumenn heilbrigðisstofnana, dags. sama dag, þar sem vakin var athygli með almennum hætti á reglugerðum nr. 1000/2004 og 920/2006.
Hvað varðaði síðari þátt fyrirspurnar minnar þá ítrekaði ráðuneytið það sem fram kom í bréfi þess, dags. 20. desember 2007, að almennt teldi ráðuneytið að það væri á forræði forstöðumanna stofnana að hafa með höndum og bera ábyrgð á málefnum er vörðuðu starfsmenn og starfsumhverfi þeirra. Þó væri ekki hægt að útiloka að upp gæti komið sú staða að ráðuneytið teldi nauðsynlegt á grundvelli almennra stjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna að beina tilmælum til forstöðumanns eða grípa inn í aðstæður ef í óefni væri komið og ástandið farið að hafa áhrif á starfsemi stofnunarinnar.
III. Álit umboðsmanns Alþingis.
1. Afmörkun athugunar.
Eins og rakið er í kafla I hér að framan hef ég ákveðið að taka það til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hvernig almennt er háttað aðkomu ráðuneyta að málum þar sem fyrir liggur að tiltekinn kerfisvandi sé til staðar í starfsemi undirstofnunar, verulegir samskiptaörðugleikar eru á milli starfsmanna eða að fram hafa komið ásakanir hjá starfsmanni um einelti af hálfu annarra starfsmanna og/eða yfirmanns stofnunar. Reynir hér einkum á álitaefni er lúta á því hvort og þá hvaða skyldur hvíla á ráðherra að lögum til að bregðast við með raunhæfum og virkum hætti þegar grunur leikur á að til staðar sé viðvarandi ástand í andstöðu við lög, verulegir samskiptaörðugleikar eða fyrir liggur ágreiningur, sem starfsmaður telur að rekja megi til eineltis innan stofnunar, einkum af hálfu forstöðumanns eða vegna þess að hann bregst ekki við ábendingum starfsmanna þar um.
Við athugun mína á þessu álitaefni hef ég haft það einkum í huga hvort af lögum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins leiði að viðkomandi starfsmaður eða eftir atvikum annar einstaklingur, sem hefur hagsmuna að gæta, eigi að geta við ofangreindar aðstæður með raunhæfum hætti leitað úrlausnar sinna mála hjá ráðuneyti, sem æðra stjórnvalds, og þá hvort á ráðuneyti hvíli skylda til að bregðast við gagnvart forstöðumönnum og öðrum stjórnendum stofnana sem undir það heyra.
Ég ítreka að þótt hér verði í framhaldinu fjallað með almennum hætti um það álitaefni, sem hér um ræðir, hefur athugun mín tekið að nokkru mið af þeim atvikum og aðstæðum sem lýst er í kvörtun fyrrum starfsmanns X til umboðsmanns Alþingis og rakin eru hér að framan. Mun álitið því að verulegu leyti miðast við að greina hvort og þá hvaða skyldur hvíla að þessu leyti á ráðherra að virtum þeim skyldum sem lagðar eru á atvinnurekendur samkvæmt ákvæðum laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, og reglugerðar nr. 1000/2004, um aðgerðir gegn einelti á vinnustöðum. Hef ég þá m.a. haft hliðsjón af skýringum og viðhorfum heilbrigðisráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, sem lýst er í kafla II hér að framan.
2. Almennt um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra gagnvart undirstofnunum.
Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 fara forseti lýðveldisins og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskránni og öðrum landslögum með framkvæmdarvaldið. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. stjórnarskrárinnar lætur forseti ráðherra framkvæma vald sitt. Í 14. gr. stjórnarskrárinnar kemur síðan fram að ráðherrar bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Þá skipar forseti ráðherra, ákveður tölu þeirra og skiptir með þeim störfum, sbr. 15. gr. stjórnarskrárinnar.
Af framangreindum grundvallarreglum stjórnarskrárinnar leiðir að ráðherrar fara með æðsta vald, hver á sínu sviði. Ráðherrar fara með stjórnarmálefni í Stjórnarráði Íslands, sbr. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands og samkvæmt 1. mgr. 9. gr. hefur ráðuneyti eftirlit með starfrækslu stofnana, sem undir það ber, og eignum á vegum þeirra stofnana. Af 2. og 14. gr. stjórnarskrárinnar, 1. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1969 og almennum reglum stjórnsýsluréttar leiðir að ráðherrar fara með æðsta vald í stigskiptri stjórnsýslu og hafa eftirlit og bera ábyrgð á starfsemi ráðuneyta og þeirra stjórnvalda sem teljast lægra sett gagnvart hlutaðeigandi ráðherra.
Vald ráðherra og lagaleg ábyrgð birtist þannig einkum í þeim yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum sem hann hefur samkvæmt settum lögum og óskráðum reglum til að hafa raunhæf og virk áhrif á starfsemi undirstofnana sem undir hann heyra samkvæmt lögum á hverjum tíma. Við nánari afmörkun á yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra verður í hverju tilviki að horfa til þeirra lagafyrirmæla sem gilda um það málefni sem undirstofnun er falið að sinna og því samspili almennra stjórnunarheimilda sem ráðherra kann að vera fengnar samkvæmt slíkum fyrirmælum og þeim stjórntækjum öðrum sem þau gera ráð fyrir, t.d. í formi kærusambands eða staðfestingarheimilda ráðherra. Þá verður einnig að hafa í huga þær almennu reglur er gilda um störf ríkisstarfsmanna og embættismanna samkvæmt lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna, og þá einkum um valdheimildir ráðherra gagnvart forstöðumönnum undirstofnana sem birtast í fyrirmælum laganna um stjórnsýsluviðurlög gagnvart einstökum forstöðumönnum og öðrum starfsmönnum. Loks verður að gæta að samspili þeirra settu laga, sem að framan eru rakin, og almennra reglna um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra sem sumpart leiða annars vegar af áðurgreindum grundvallarreglum stjórnarskrárinnar um skipan framkvæmdarvaldsins og hins vegar af venjum sem þróast hafa í starfsemi íslensku stjórnsýslunnar undanfarin ár og áratugi.
Með ofangreind lagasjónarmið í huga vík ég nú sérstaklega að lagagrundvelli eineltismála hjá opinberum stofnunum og aðkomu ráðherra að úrlausn slíkra mála. Ég ítreka að þótt sjónum mínum sé hér beint sérstaklega að lagareglum um varnir gegn einelti, og þá um aðkomu ráðherra að starfsemi undirstofnana í því sambandi, kunna þau sjónarmið, sem sett verða fram í næsta kafla, einnig að hafa almenna þýðingu hvað varðar afmörkun á yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra í öðrum málaflokkum.
3. Um lagagrundvöll eineltismála hjá opinberum stofnunum og aðkoma ráðherra að úrlausn slíkra mála.
Um einelti á vinnustöðum er fjallað í lögum nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum. Tilgangur laganna er m.a. að leitast við að tryggja öruggt og heilsusamlegt starfsumhverfi, sem jafnan á að vera í samræmi við félagslega og tæknilega þróun í þjóðfélaginu. Í 37. gr. laganna kemur fram að vinnu skuli haga og framkvæma þannig, að gætt sé fyllsta öryggis og góðs aðbúnaðar og hollustuhátta. Fylgja skal viðurkenndum stöðlum, ákvæðum laga og reglugerða, svo og fyrirmælum Vinnueftirlits ríkisins, að því er varðar aðbúnað, hollustuhætti og öryggi. Í e-lið 38. gr. laga nr. 46/1980 kemur síðan fram að félagsmálaráðherra setji nánari reglur, að fenginni umsögn stjórnar Vinnueftirlits ríkisins, um hvaða kröfur skuli uppfylltar varðandi skipulag, tilhögun og framkvæmd vinnu um aðgerðir gegn einelti á vinnustöðum. E-lið 38. gr. var bætt inn í lögin með 9. gr. laga nr. 68/2003.
Í VII. kafla almennra athugasemda frumvarps þess er varð að lögum nr. 68/2003 kemur fram að skipulag vinnu geti spilað stórt hlutverk í að skapa aðstæður fyrir einelti, svo sem óljós verkaskipting og of mikið álag. Þá er rakið að í könnun sem gerð hafi verið af Evrópustofnun um bætt kjör og vinnuskilyrði (e. European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions) frá árinu 2000 komi fram að 2% launafólks töldu sig hafa orðið fyrir kynferðislegri áreitni og 9% töldu sig hafa verið lögð í einelti. Þá segir jafnframt að 14% opinberra starfsmanna töldu sig hafa orðið fyrir einelti. Víða í nágrannalöndum okkar hafi þótt ástæða til að setja sérstakar reglur um einelti á vinnustað. Í athugasemdunum er einnig rakið eftirfarandi um tilgang lagaákvæða til að sporna við einelti á vinnustöðum:
„Tilgangur slíkra ákvæða er að stuðla að því að starfsmenn njóti velsældar og virðingar í starfi. Er það ekki síst mikilvægt í ljósi þess að rannsóknir á einelti hafi sýnt að langvarandi einelti getur haft alvarlegar heilsufarslegar afleiðingar í för með sér fyrir starfsmanninn. Hafa niðurstöður bent til að þolendur eineltis finni fyrir aukinni streitu sem getur komið fram til dæmis í þunglyndi, einbeitingarleysi, minnistruflunum, grátköstum og lystarleysi.“ (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 3741.)
Sem fyrr segir er félagsmálaráðherra falið að setja reglur, að fenginni umsögn stjórnar Vinnueftirlits ríkisins, sbr. e-lið 38. gr. laga nr. 46/1980, sbr. 9. gr. laga nr. 68/2003. Þessar reglur hafa verið settar með reglugerð nr. 1000/2004, um aðgerðir gegn einelti á vinnustöðum. Er markmið hennar að innan vinnustaða verði stuðlað að forvörnum og aðgerðum gegn einelti á vinnustöðum, sbr. 2. gr. reglugerðarinnar. Í 3. gr. er einelti skilgreint á eftirfarandi hátt:
„Ámælisverð eða síendurtekin ótilhlýðileg háttsemi, þ.e. athöfn eða hegðun sem er til þess fallin að niðurlægja, gera lítið úr, móðga, særa, mismuna eða ógna og valda vanlíðan hjá þeim sem hún beinist að. Kynferðisleg áreitni og annað andlegt eða líkamlegt ofbeldi fellur hér undir. Hér er ekki átt við skoðanaágreining eða hagsmunaárekstur sem kann að rísa á vinnustað milli stjórnanda og starfsmanns eða tveggja eða fleiri starfsmanna enda leiði slíkur skoðanaágreiningur eða hagsmunaárekstur ekki til þeirrar háttsemi sem lýst er hér að framan.“
Í 4. gr. reglugerðar nr. 1000/2004 er að finna almennt ákvæði um skyldur atvinnurekanda. Þar segir að atvinnurekandi skuli skipuleggja vinnu þannig að dregið sé úr hættu á að þær aðstæður skapist í vinnuumhverfi sem leitt geti til eineltis eða annarrar ótilhlýðilegrar háttsemi. Atvinnurekandi skuli gera starfsfólki það ljóst að einelti og önnur ótilhlýðileg háttsemi sé óheimil á vinnustað. Atvinnurekanda beri skylda til að láta slíka háttsemi á vinnustað ekki viðgangast og skuli hann leitast við að koma í veg fyrir ótilhlýðilega háttsemi sem hann fær vitneskju um, í samráði við vinnuverndarfulltrúa á vinnustaðnum þegar við á.
Í 7. gr. reglugerðar nr. 1000/2004 er fjallað um viðbrögð atvinnurekanda. Þar segir að atvinnurekandi skuli bregðast við eins fljótt og kostur er komi fram ábending eða kvörtun um einelti á vinnustað. Hið sama gildi þegar rökstuddur grunur er um að einelti eða önnur ótilhlýðileg háttsemi í garð starfsmanna eða stjórnenda eigi sér stað innan vinnustaðarins. Meta skal aðstæður í samvinnu við vinnuverndarfulltrúa vinnustaðarins, utanaðkomandi ráðgjafa, ef með þarf, og aðra er málið varðar. Atvinnurekandi skuli grípa til viðeigandi ráðstafana og fylgja því eftir að einelti endurtaki sig ekki á vinnustaðnum.
Atvinnurekandi í skilningi laga nr. 46/1980 er sá sem hefur „umsjón“ með starfseminni ef um opinbera starfsemi er að ræða, sbr. 4. mgr. 12. gr. laganna. Í 65. gr. a laga nr. 46/1980 kemur fram að atvinnurekandi beri ábyrgð á að gert sé sérstakt áhættumat þar sem meta skuli áhættu í starfi með tilliti til öryggis og heilsu starfsmanna og áhættuþátta í vinnuumhverfi. Í 1. mgr. 66. gr. laganna kemur fram að atvinnurekandi beri einnig ábyrgð á að gerð sé áætlun um heilsuvernd sem byggð er á áhættumati, sbr. 65. gr. a, þar sem meðal annars kemur fram áætlun um forvarnir, þar á meðal um aðgerðir sem grípa þarf til í því skyni að draga úr atvinnutengdum sjúkdómum og slysum. Samkvæmt 3. mgr. 66. gr. skal í áætlun um forvarnir koma fram lýsing á hvernig hættum og þeirri áhættu sem þeim fylgir samkvæmt áhættumati skuli mætt, svo sem með skipulagi vinnunnar, fræðslu, þjálfun, vali á tækjum, efnum eða efnablöndum, notkun öryggis- eða hlífðarbúnaðar, innréttingum á vinnustað eða öðrum forvörnum. Skal leggja áherslu á almennar ráðstafanir áður en gerðar eru ráðstafanir til verndar einstökum starfsmönnum.
Á grundvelli meðal annars framanrakinna ákvæða hefur verið sett reglugerð nr. 920/2006, um skipulag og framkvæmd vinnuverndarstarfs á vinnustöðum. Í d-lið 2. gr. hennar kemur fram að markmið reglugerðarinnar er m.a. að koma á kerfisbundnu vinnuverndarstarfi innan vinnustaða í þeim tilgangi að stuðla að andlegri og líkamlegri vellíðan starfsmanna.
Í VIII. kafla reglugerðar nr. 920/2006 er fjallað um áætlanir um öryggi og heilbrigði og heilsufarsskoðanir. Samkvæmt 27. og 28. gr. skal atvinnurekandi framkvæma skriflegt áhættumat og gera áætlun um forvarnir. Samkvæmt 29. og 30. gr. skal atvinnurekandi tryggja eftirfylgni að úrbótum loknum með því að meta þær að ákveðnum tíma liðnum og gera endurbætur ef þörf krefur. Ennfremur skal endurskoða áætlanir um öryggi og heilbrigði þegar breytingar á vinnuaðstæðum, vinnutilhögun eða framleiðsluaðferðum breyta forsendum hennar.
Ákvæði 65. og 66. gr. laga nr. 46/1980, reglugerðar nr. 1000/2004 og reglugerðar nr. 920/2006, kveða samkvæmt framangreindu á um forvarnir og mats- og áætlanagerð með það að markmiði að sporna gegn einelti á vinnustað, og leggja almennar skyldur á atvinnurekendur til að „láta slíka háttsemi ekki viðgangast“ og „grípa til viðeigandi ráðstafana“, sbr. 4. og 7. gr. reglugerðar nr. 1000/2004.
Samkvæmt 1. mgr. 82. gr. laga nr. 46/1980 skal Vinnueftirlit ríkisins fylgjast með að atvinnurekendur, er lög nr. 46/1980 taka til, stuðli að góðum aðbúnaði, hollustuháttum og öryggi fyrir starfsmenn sína í starfi. Skulu starfsmenn vinnueftirlitsins m.a. fara í eftirlitsheimsóknir. Í 84. gr. laganna kemur fram að hafi vinnueftirlitið krafist þess með hæfilegum fyrirvara að lagfæring á vanbúnaði eða öðru ástandi, sem brýtur gegn lögunum eða reglum og tilkynningum, sem eru í samræmi við lögin, og umbætur hafa ekki verið gerðar, þegar sá frestur sem gefinn var er liðinn, geti stofnunin látið stöðva vinnu eða loka starfseminni eða þeim hluta hennar, sem krafan beinist að. Í 1. mgr. 87. gr. kemur síðan fram að ef ákvæði laganna, eða reglna sem settar eru með stoð í þeim, eru brotin og ekki er farið eftir ákvörðun vinnueftirlitsins á grundvelli þeirra geti stofnunin ákveðið að sá eða þeir sem ákvörðun beinist að greiði dagsektir þar til farið verður að henni. Samkvæmt framansögðu rækir vinnueftirlitið hlutverk sitt m.a. með eftirlitsheimsóknum og getur gefið fyrirmæli um úrbætur m.a. að viðlögðum dagsektum. Af lögunum er ekki að sjá að vinnueftirlitið taki mál einstakra starfsmanna til meðferðar og úrlausnar heldur er aðkoma þess að slíkum málum með almennari hætti.
Þær skyldur sem ákvæði laga nr. 46/1980 og reglugerða nr. 1000/2004 og 920/2006 kveða á um, og raktar eru hér að framan, eru lagðar á „atvinnurekendur“. Sem fyrr greinir telst atvinnurekandi í skilningi laganna vera sá sem hefur „umsjón“ með starfseminni ef um opinberan rekstur er að ræða. Almennt hefur forstöðumaður stofnunar umsjón með starfsemi þeirri sem stofnunin rækir. Þær skyldur sem framangreind ákvæði leggja á atvinnurekanda eru því almennt á höndum forstöðumanns stofnunar enda ber hann ábyrgð á að stofnun sem hann stýrir starfi í samræmi við lög og stjórnvaldsfyrirmæli, sbr. 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Forstöðumenn fara einnig almennt með starfsmannamálefni stofnunar, sbr. til hliðsjónar 2. mgr. 5. gr. laga nr. 70/1996. Að því leyti verður tekið undir það sem fram kemur í svarbréfi heilbrigðisráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 20. desember 2007, að það sé almennt á forræði forstöðumanna stofnana að hafa með höndum og bera ábyrgð á málefnum er varða starfsmenn stofnana þeirra á grundvelli laga nr. 70/1996 og að tryggja starfsmönnum sínum gott starfsumhverfi á grundvelli laga nr. 46/1980.
Þrátt fyrir að þær skyldur, sem framangreind ákvæði leggja á atvinnurekendur, hvíli almennt á forstöðumönnum stofnana verður að mínu áliti að huga nánar að sérstöðu hins opinbera þegar tekin er afstaða til þess hvort skylda geti hvílt á ráðuneyti á grundvelli ofangreindra yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda til að grípa með jákvæðum og virkum hætti inn í starfsemi undirstofnunar þegar sýnt þykir að slíkt teljist nauðsynlegt til að koma starfseminni í lögmætt horf.
Lög nr. 46/1980 taka bæði til einkaaðila og hins opinbera, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna. Hið opinbera hefur hins vegar m.a. þá sérstöðu að vera uppbyggt með öðrum hætti en einkaaðilar. Stjórnsýsla hins opinbera er, eins og rakið er í kafla IV.2, stigskipt þar sem ráðherrar fara með æðsta vald hver á sínu sviði. Undir þá heyra sérstök stjórnvöld, sem þeir bera ábyrgð á nema svo sé sérstaklega undanskilið með lögum. Tilgangur stjórnunarheimilda ráðherra er m.a. sá að sjá til þess að stjórnarframkvæmdir séu í samræmi við lög enda ber ráðherra stjórnarfarslega ábyrgð á þeim. Ráðuneyti getur því á grundvelli stjórnunarheimilda sinna tekið mál til umfjöllunar að eigin frumkvæði og gefið forstöðumönnum stofnana sem heyra undir yfirstjórn þess bein fyrirmæli, bæði almennt séð og varðandi einstök mál. Ráðuneyti hefur að mínu áliti ekki aðeins heimild til að grípa til úrræða á grundvelli stjórnunarheimilda sinna heldur getur einnig hvílt jákvæð athafnaskylda á því í ákveðnum tilvikum. Því lýtur álitaefni þessa máls að því hvort slík athafnaskylda sé fyrir hendi í sambærilegum tilvikum og er umfjöllunarefni þessa álits.
Þegar upp kemur sú aðstaða að vakin er athygli ráðuneytisins á hugsanlegu réttarbroti forstöðumanns undirstofnunar þess, eða að ráðuneytið hafi rökstuddan grun um slíkt eftir öðrum leiðum, þarf ráðuneytið að taka afstöðu til þess hvort skylt sé að grípa til úrræða á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna. Að mínu áliti er ótvírætt að ráðherra sé skylt að grípa til úrræða á slíkum grundvelli þegar athafnaleysi ráðherra myndi annars eftir atvikum leiða til refsiábyrgðar samkvæmt lögum nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð. Sú skylda kann hins vegar einnig að vera fyrir hendi í fleiri tilvikum.
Í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 20. desember 2007, kemur fram að ekki sé útilokað að upp geti komið sú staða að ráðuneytið telji nauðsynlegt á grundvelli almennra yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda, að beina tilmælum til forstöðumanna um að tryggt sé að starfsumhverfi viðkomandi stofnunar sé sem best eða jafnvel að gripið sé inn í aðstæður ef í „óefni er komið og ástandið farið að hafa áhrif á starfsemi stofnunarinnar“. Slíkt geti þó aðeins átt við í „undantekningartilvikum“. Þá geti einnig komið til athugunar í þessu sambandi hvort ástæða sé til að beita úrræðum starfsmannalaga gagnvart forstöðumönnum sem í hlut eiga.
Ég er sammála ráðuneytinu um að þegar samskiptaörðugleikar eru það miklir, að undirstofnun geti ekki að mati ráðuneytis sinnt þeim verkefnum sem henni eru falin að lögum eða jafnvel þegar um umfangsmikinn vanda er að ræða, geti verið rétt, og eftir atvikum skylt, að grípa til úrræða á grundvelli yfirstjórnunarheimilda. Að mínu áliti getur hins vegar hvílt bein jákvæð skylda á ráðuneytinu til að grípa til virkra úrræða á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda í fleiri tilvikum en ráðuneytið getur í framangreindu bréfi til umboðsmanns. Ég hef þá einkum í huga tilfelli þegar fyrir liggur að mati ráðuneytis að þess hafi ekki verið gætt um nokkurn tíma í starfsemi undirstofnunar að haga innra skipulagi hennar og málsmeðferð, hvort sem er inn á við gagnvart starfsmönnum stofnunar, eða út á við gagnvart borgurunum, með þeim hætti sem áskilið er í lögum. Ég minni hér á grundvallarreglu 1. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1969 um að ráðuneyti hafi „eftirlit með starfrækslu stofnana, sem undir það ber“. Ég legg á það áherslu að reglan mælir fyrir um skyldubundið eftirlit ráðherra með undirstofnunum og er ein helsta birtingarmynd yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda ráðherra sem leiða af áðurgreindum ákvæðum stjórnarskrárinnar um stöðu og ábyrgð ráðherra sem æðsta handhafa framkvæmdarvalds á sínu sviði.
Við frekari afmörkun á skyldu ráðherra til að grípa með raunhæfum og virkum hætti inn í starfsemi undirstofnunar skiptir máli hvers eðlis sá annmarki í formi brots á lögum er, sem er á starfsemi stofnunar, t.d. hvort um viðvarandi ástand er að ræða eða hvort um er að ræða afmörkuð tilvik. Þá þarf að meta hvort slíkum tilvikum sé ætlaður ákveðinn farvegur að lögum, t.d. hvort sérstök lögbundin úrræði eru til staðar til að bregðast við þeim, hvort starfsmaður eða borgari geti kært til ákveðins stjórnvalds sem fer með málaflokkinn eða æðra stjórnvalds eða önnur úrræði standi honum til boða svo sú vernd sem ákvæði kveður á um sé raunhæf og virk. Ef fyrir liggur að viðvarandi ástand í andstöðu við lög hafi skapast í starfsemi stofnunar verður að mínu áliti að jafnaði að ganga út frá því að á ráðherra hvíli sú skylda að gera virkar ráðstafanir til að koma starfsemi slíkrar stofnunar í lögmætt horf, enda sé ljóst að mati ráðuneytis að ráðstafanir forstöðumanns hafi ekki náð tilætluðum árangri. Í þeim tilfellum hins vegar þegar meint brot lýtur beinlínis að viðvarandi háttsemi forstöðumannsins sjálfs gagnvart öðrum starfsmönnum, eða vanrækslu hans á að bregðast við ólögmætri háttsemi í samskiptum starfsmanna innbyrðis, og starfsmaður getur hvorki fengið úrlausn mála sinna með kæru til æðra stjórnvalds né sérstaks stjórnvalds sem fer með eftirlitshlutverk á umræddu málefnasviði, er ljóst að athafnaskylda kann að hvíla á hlutaðeigandi ráðherra til að gera nauðsynlegar ráðstafanir á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna þannig að hinu ólögmæta ástandi sé aflétt. Ég minni á að samkvæmt grundvallarreglu 14. gr. stjórnarskrárinnar bera ráðherrar „ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum“. Á þessum grundvelli er eftirlitsskylda ráðherra síðan sérstaklega áréttuð í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands. Þessar grundvallarreglur myndu vart þjóna tilgangi sínum nema þær yrðu túlkaðar þannig að af þeim leiðir tiltekin athafnaskylda af hálfu ráðherra á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda til að bregðast með virkum hætti við kerfislægum vanda í starfsemi undirstofnunar eða eftir atvikum að taka beina afstöðu til einstakra tilvika þar sem skilyrði eru fyrir beinni aðkomu ráðherra.
Ég legg á það áherslu í þessu sambandi að íhlutun ráðuneytis í málefni undirstofnunar við ofangreindar aðstæður hefur ekki aðeins það að markmiði að tryggja réttarstöðu þeirra starfsmanna sem í hlut eiga eða annarra sem eiga hagsmuna að gæta, og þá, að því marki sem reynir á ákvæði laga um varnir gegn einelti, að aflétta ástandi sem kann að ganga gegn slíkum ákvæðum. Yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra hafa það einnig að markmiði að gera ráðherra kleift á grundvelli kerfislægra sjónarmiða um hagræði og skilvirkni í stjórnsýslu að sjá til þess að stofnun nái við slíkar aðstæður að fullnægja skyldum sínum og hlutverki að lögum þrátt fyrir vandamál sem skapast hafa á meðal starfsmanna og eftir atvikum í samskiptum við forstöðumann.
Í þeim tilvikum þegar vandamál í starfsemi stofnunar lýtur að samskiptum starfsmanna opinberrar stofnunar innbyrðis, og eftir atvikum í samskiptum við forstöðumann, og haldið er fram að um einelti sé að ræða, á starfsmaður að lögum rétt á því að í starfsemi stofnunarinnar séu gerðar ráðstafanir til að hann fái notið þeirrar verndar sem ofangreind ákvæði laga nr. 46/1980 og reglugerðar nr. 1000/2004 kveða á um. Þegar haldið er fram að undirmaður verði fyrir einelti forstöðumanns liggur það í hlutarins eðli að hann getur ekki með raunhæfum hætti snúið sér að þeim aðila sem er ætlað að gæta að þessum málum í fyrstu atrennu sem „atvinnurekandi“, sbr. ákvæði 7. gr. reglugerðar nr. 1000/2004, þ.e. forstöðumanni stofnunar. Verður einnig að hafa í huga almenn sjónarmið er lúta að vanhæfi starfsmanns til meðferðar máls, sbr. til hliðsjónar 5. og 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en samkvæmt þeim er starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls ef hann á „sérstaka og verulegra hagsmuna að gæta“ eða að „öðru leyti eru fyrir hendi ástæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu“.
Þá er rétt að vekja athygli á því að vanræksla forstöðumanns stofnunar á að starfa í samræmi við lög og stjórnvaldsfyrirmæli, þ.á m. lög nr. 46/1980 og reglugerð nr. 1000/2004, eða óhlýðni forstöðumanns við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, getur haft ákveðnar lagalegar afleiðingar í för með sér fyrir hann samkvæmt lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þannig segir t.d. í 2. mgr. 26. gr. þeirra laga að rétt sé að veita embættismanni lausn um stundarsakir ef hann hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, sbr. m.a. 38. gr., hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar því embætti sem hann gegnir. Í 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 segir að forstöðumaður beri ábyrgð á að stofnun, sem hann stýrir, starfi í samræmi við lög og stjórnvaldsfyrirmæli. Jafnframt kemur fram í 2. mgr. 38. gr. að ef verkefni stofnunar er ekki sinnt sem skyldi eða þjónusta hennar telst óviðunandi getur ráðherra veitt forstöðumanni áminningu samkvæmt 21. gr. eða veitt honum lausn frá embætti skv. VI. kafla ef hann hefur gerst sekur um ítrekaða eða stórfellda vanrækslu í starfi með þeim hætti sem að framan er lýst.
Samkvæmt framangreindu tel ég að fyrirliggjandi ásökun starfsmanns um að forstöðumaður stofnunar beiti sig einelti, eða bregðist ekki við einelti annarra starfsmanna, eigi almennt séð að gefa ráðherra tilefni til að kanna með sjálfstæðum hætti hvort grundvöllur sé fyrir slíkri ásökun og þá hvort rétt sé að grípa til framangreindra úrræða starfsmannalaga. Til þess að ráðuneytið geti tekið afstöðu til þess hvort og þá hvaða úrræði starfsmannalaga sé rétt að grípa til verður ráðuneytið að leggja fullnægjandi grundvöll að málinu með því að rannsaka það með virkum hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 20. desember 2007, er lýst þeirri framkvæmd sem hefur viðgengist í ráðuneytinu, að það hafi ekki „tekið beina afstöðu [í málum sem snúast um meint samskiptavandamál á milli forstöðumanna og starfsmanna] en hlustað á sjónarmið þeirra er málin snerta og reynt að stuðla að sáttum á milli aðila“. Í bréfinu kemur jafnframt fram að ekki hafi komið upp sú staða að ráðuneytið hafi talið tilefni til aðgerða af þess hálfu.
Í ljósi þess lagagrundvallar eineltismála á vinnustöðum, sem að framan er rakinn, og þeirrar sérstöku aðstöðu sem kemur upp þegar forstöðumaður sjálfur er sakaður um meint einelti eða aðgerðarleysi af slíku tilefni, tel ég að ráðuneyti beri á grundvelli áðurgreindra lagasjónarmiða að taka með beinum og skýrum hætti afstöðu til þess hvort skylda hvíli á því til að grípa til úrræða á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna svo starfsmaður fái notið þeirrar verndar sem lög nr. 46/1980 og reglugerð nr. 1000/2004 kveða á um og stofnunin, sem um ræðir, geti starfað að öðru leyti í samræmi við lög. Í þeim tilvikum, eins og um ræðir í þessu máli, getur því hvílt jákvæð athafnaskylda á ráðuneyti til að grípa til úrræða á grundvelli stjórnunarheimilda sinna og gera raunhæfar ráðstafanir svo að fullnægt sé þeim skyldum sem hvíla á „atvinnurekendum“ í skilningi laga nr. 46/1980 og reglugerðar nr. 1000/2004. Ég minni á að sú skylda hvílir á atvinnurekendum að „bregðast við“ eins fljótt og kostur er samkvæmt 7. gr. reglugerðarinnar.
Í þessu sambandi tek ég fram að tilvísun ráðuneytisins í svarbréfi til umboðsmanns Alþingis til þeirra „tilefna“ þar sem aðkoma ráðuneytisins kemur til greina, virðist aðeins eiga við um þau tilfelli þegar í „óefni er komið og ástandið [er] farið að hafa áhrif á starfsemi stofnunarinnar“ en ekki þegar mál snýr að vernd einstaks starfsmanns. Með vísan til lagasjónarmiða um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra fellst ég ekki á að framkvæmd sú sem lýst er í bréfi ráðuneytisins, um að hafa ekki „bein afskipti“ af einstökum starfsmannamálum eða taka „beina afstöðu“ til ágreiningsmála í slíkum tilvikum, geti í öllum tilvikum verið í samræmi við lög.
Verður nú vikið nokkrum orðum að þeim almennu og sértæku úrræðum sem ráðuneytið kann að þurfa grípa til í samræmi við ofangreind lagasjónarmið um varnir gegn einelti.
4. Almenn og sértæk úrræði ráðuneytis vegna meints eineltis af hálfu starfsmanna undirstofnana.
Í VII. kafla almennra athugasemda frumvarps þess er varð að lögum nr. 68/2003, en með 9. gr. þeirra laga var e-liður 38. gr. settur inn í lög nr. 46/1980, kemur fram að skipulag vinnu getur spilað stórt hlutverk í að skapa aðstæður fyrir einelti, svo sem óljós verkaskipting og of mikið álag. Í samræmi við þetta kemur fram í 4. gr. reglugerðar nr. 1000/2004 að atvinnurekandi skuli skipuleggja vinnu þannig að dregið sé úr hættu á að þær aðstæður skapist í vinnuumhverfi sem leitt geti til eineltis eða annarrar ótilhlýðilegrar háttsemi. Þannig getur sú skylda hvílt á ráðuneyti að hlutast til um skipulag undirstofnunar þess á grundvelli verkskipulagsvalds síns og hafa samráð við vinnuverndarfulltrúa á vinnustaðnum enda hvílir sú skylda á atvinnurekanda að láta slíka háttsemi á vinnustað ekki viðgangast og skal hann leitast við að koma í veg fyrir ótilhlýðilega háttsemi sem hann fær vitneskju um, sbr. 4. gr. reglugerðarinnar. Þá getur hvílt skylda á ráðuneytinu til að gera starfsfólki, þ.á m. forstöðumanni, ljóst að einelti og önnur ótilhlýðileg háttsemi er óheimil á vinnustað, sbr. 4. gr. Ennfremur getur ráðuneytið þurft að meta aðstæður á vinnustað í samvinnu við vinnuverndarfulltrúa vinnustaðarins, utanaðkomandi ráðgjafa, ef með þarf, og aðra er málið varðar, sbr. 7. gr. reglugerðar nr. 1000/2004. Ráðuneytið þarf einnig að grípa til viðeigandi ráðstafana og fylgja því eftir að einelti endurtaki sig ekki á vinnustaðnum, ef tilefni er til, sbr. fyrrnefnd 7. gr. Þá getur ráðuneytið þurft að gera ráð fyrir slíkum tilvikum og hvernig því beri að bregðast við þeim í áhættumati sínu, áætlun um heilsuvernd og áætlun um forvarnir, sbr. 65. gr. a og 1. og 3. mgr. 66. gr. laga nr. 46/1980.
Í því skyni að fullnægja framangreindum skyldum getur ráðuneyti gripið til ýmissa almennra og sértækra úrræða allt eftir því hve almennur vandinn er og hvert umfang hans er. Sem dæmi um almenn úrræði getur hlutaðeigandi ráðuneyti ákveðið að móta verklagsreglur sem beinast eftir atvikum annaðhvort almennt að undirstofnunum sínum eða tiltekinni undirstofnun þar sem er að finna reglur sem taka með almennum hætti á þeim vanda sem er fyrir hendi eða kann að rísa. Sem dæmi um sértæk úrræði getur ráðuneyti, ef brýn nauðsyn krefur, gefið forstöðumanni undirstofnunar á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda fyrirmæli varðandi einstök mál, það getur kallað tiltekið mál til sín ef ekki er um að ræða ákvörðun sem lög áskilja að sé tekin hjá undirstofnun í fyrstu atrennu, og jafnvel sett annan mann í embætti forstöðumanns til að leysa úr því tiltekna máli ef þess er þörf vegna eðlis ágreinings.
Ljóst er að til þess að ráðuneyti geti rækt hina lögbundnu eftirlitsskyldu sína með undirstofnunum þess, sbr. 9. gr. laga nr. 73/1969, og þá þannig að ráðuneyti sé fært að meta hvort og þá hvaða úrræði því sé skylt að grípa til, verður ráðuneyti að leggja fullnægjandi grundvöll að eftirliti sínu með því að rannsaka þá þætti í starfsemi stofnunar sem grunur leikur á að fari ekki fram í samræmi við lög.
Í því samhengi sem rætt er í þessu áliti er það því ekki fullnægjandi að mínu áliti, eins og lýst er í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 20. desember 2007, að ráðuneytið láti við það sitja að taka á móti starfsmönnum sem vilja ræða samskiptamál á vinnustöðum og hlusta á sjónarmið þeirra. Ráðuneytið verður á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna, eftir atvikum að eigin frumkvæði, að gera viðhlítandi ráðstafanir til að upplýsa það hvort grundvöllur sé fyrir ásökunum starfsmanna gagnvart forstöðumönnum stofnana. Til þess að fullnægjandi mat á því geti farið fram getur ráðuneytið sjálfstætt þurft að kanna efnisgrundvöll málsins og þá eftir atvikum á víðari grunni en í tilviki tiltekins starfsmanns, a.m.k. ef ástæða er til að ætla að vandinn sé víðtækari eða hætta sé á að sambærileg mál kunni að rísa í framtíðinni.
IV. Niðurstöður.
Ég tel nú rétt að draga saman í þessum kafla þau viðhorf sem ég hef rakið í áliti þessu.
Af grundvallarreglum stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 leiðir að ráðherrar fara með æðsta vald, hver á sínu sviði. Vald ráðherra og lagaleg ábyrgð birtist einkum í yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum sem hann hefur samkvæmt settum lögum og óskráðum reglum til að hafa raunhæf og virk áhrif á starfsemi undirstofnana sem undir hann heyra samkvæmt lögum á hverjum tíma. Við nánari afmörkun yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra verður í hverju tilviki að horfa til þeirra lagafyrirmæla sem gilda um það málefni sem undirstofnun er falið að sinna og því samspili almennra stjórnunarheimilda sem ráðherra kann að vera fengnar samkvæmt slíkum fyrirmælum og þeim stjórntækjum öðrum sem þau gera ráð fyrir, t.d. í formi kærusambands eða staðfestingarheimilda ráðherra.
Á ráðherra getur hvílt bein jákvæð skylda til að grípa til virkra úrræða á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda þegar fyrir liggur að mati ráðuneytis að þess hafi ekki verið gætt um nokkurn tíma í starfsemi undirstofnunar að haga innra skipulagi hennar og málsmeðferð, hvort sem er inn á við gagnvart starfsmönnum stofnunar, eða út á við gagnvart borgurunum, með þeim hætti sem áskilið er í lögum. Við frekari afmörkun á skyldu ráðherra til að grípa með raunhæfum og virkum hætti inn í starfsemi undirstofnunar skiptir máli hvers eðlis sá annmarki í formi brots á lögum er, sem er á starfsemi stofnunar, t.d. hvort um viðvarandi ástand er að ræða eða hvort um er að ræða afmörkuð tilvik. Þá þarf að meta hvort slíkum tilvikum sé ætlaður ákveðinn farvegur að lögum, t.d. hvort sérstök lögbundin úrræði eru til staðar til að bregðast við þeim, hvort starfsmaður eða borgari geti kært til ákveðins stjórnvalds sem fer með málaflokkinn eða æðra stjórnvalds eða önnur úrræði standi honum til boða svo sú vernd sem ákvæði kveður á um sé raunhæf og virk.
Ef fyrir liggur að viðvarandi ástand í andstöðu við lög hafi skapast í starfsemi stofnunar verður að jafnaði að ganga út frá því að á ráðherra hvíli sú skylda að gera virkar ráðstafanir til að koma starfsemi slíkrar stofnunar í lögmætt horf, enda sé ljóst að mati ráðuneytis að ráðstafanir forstöðumanns hafi ekki náð tilætluðum árangri. Í þeim tilfellum hins vegar þegar meint brot lýtur beinlínis að viðvarandi háttsemi forstöðumannsins sjálfs gagnvart öðrum starfsmönnum, eða vanrækslu hans á að bregðast við ólögmætri háttsemi í samskiptum starfsmanna innbyrðis, og starfsmaður getur hvorki fengið úrlausn mála sinna með kæru til æðra stjórnvalds né sérstaks stjórnvalds sem fer með eftirlitshlutverk á umræddu málefnasviði, kann athafnaskylda að hvíla á hlutaðeigandi ráðherra til að gera nauðsynlegar ráðstafanir á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna þannig að hinu ólögmæta ástandi sé aflétt.
Ásökun starfsmanns um að forstöðumaður opinberrar stofnunar beiti sig einelti eða bregðist ekki við einelti annarra starfsmanna, á almennt séð að gefa ráðherra tilefni til að kanna með sjálfstæðum hætti hvort grundvöllur sé fyrir slíkri ásökun og þá hvort rétt sé eftir atvikum að grípa til úrræða samkvæmt ákvæðum laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Til þess verður ráðuneytið að leggja fullnægjandi grundvöll að málinu með því að rannsaka það með virkum hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með vísan til ofangreindra sjónarmiða lýsi ég þeirri afstöðu minni í álitinu að ekki verði almennt séð fallist á að þau viðhorf, sem lýst er í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til umboðsmanns, um að ráðuneytið hafi ekki „bein afskipti“ af einstökum starfsmannamálum eða taki „beina afstöðu“ til ágreinings í slíkum málum, sé í öllum tilvikum í samræmi við lög. Ráðuneyti beri að taka með beinum og skýrum hætti afstöðu til þess hvort skylda hvíli á því til að grípa til raunhæfra og virkra úrræða í þessu sambandi á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna. Það er því ennfremur niðurstaða mín að ekki sé fullnægjandi, eins og lýst er í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, að ráðuneytið láti við það sitja að taka á móti starfsmönnum sem vilja ræða samskiptamál á vinnustöðum og hlusta á sjónarmið þeirra. Ráðuneytið verður á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna, eftir atvikum að eigin frumkvæði, að gera viðhlítandi ráðstafanir til að upplýsa það hvort grundvöllur sé fyrir ásökunum starfsmanna gagnvart forstöðumönnum stofnana. Í álitinu vík ég síðan nokkrum orðum að almennum og sértækum úrræðum sem ráðuneyti kunna að þurfa að grípa til í samræmi við þau lagasjónarmið um varnir gegn einelti sem rakin eru í álitinu.
Ég tek að lokum fram að þótt ég hafi í áliti þessu beint sjónum mínum einkum að samspili yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda ráðherra gagnvart undirstofnunum að því er varðar fyrirkomulag og framkvæmd eineltismála, hafa þau sjónarmið sem að framan eru rakin, einnig að nokkru marki almenna þýðingu um hlutverk og skyldur ráðherra gagnvart undirstofnunum í öðrum tilvikum. Með tilliti til þessa tel ég rétt að vekja athygli forsætisráðherra á áliti þessu, sbr. ákvæði 7. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands.
Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar 2009.
Róbert R. Spanó.
VI. Viðbrögð stjórnvalda.
Ég ritaði heilbrigðisráðherra og forsætisráðherra bréf, sem bæði voru dagsett 12. febrúar 2010, og óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá ráðuneytum þeirra og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.
Í svarbréfi heilbrigðisráðuneytisins, dags. 20. apríl 2010, kemur fram að á meðan málið var til meðferðar hafi ráðuneytið sent forstöðumönnum allra undirstofnana ráðuneytisins bréf, dags. 15. maí 2009. Í bréfinu hafi verið vakin athygli á ákvæðum reglugerða um aðgerðir gegn einelti á vinnustað og um skipulag og framkvæmd vinnuverndarstarfs á vinnustöðum og mikilvægi þess að vel sé staðið að málum af þessu tagi. Mælst hafi verið til þess að forstöðumenn stofnana kynntu sér þessar reglur og hrintu þeim í framkvæmd hver á sinni stofnun og hefði stofnunin þegar markað sér stefnu hvað varðar eineltismál hafi verið óskað eftir upplýisingum um það. Svör hafi borist frá nokkrum stofnunum og ráðuneytið muni fylgja eftir bréfinu frá 15. maí 2009 gagnvart forstöðumönnum þeirra stofnana sem ekki svöruðu erindinu. Heilbrigðisráðuneytið tekur einnig fram að það muni hafa niðurstöðu mína í málinu til viðmiðunar í framtíðinni.
Í svarbréfi forsætisráðuneytisins, dags. 10. maí 2010, segir að forsætisráðuneytið telji ljóst að þau sjónarmið og ábendingar sem fram komi á álitinu og lúti að yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra eigi erindi til allra ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Að mati forsætisráðuneytisins sé álitið jafnframt gott innlegg í þá umræðu sem nú eigi sér stað um þessi efni í Stjórnarráðinu m.a. í kjölfar skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis sem og skýrslu starfshóps forsætisráðuneytisins um viðbrögð stjórnsýslunnar við rannsóknarskýrslunni en þar sé m.a. lagt til að nánar verði skilgreint í lögum hvaða stjórnunarheimildir og eftirlitsskyldur ráðherrar hafi gagnvart stjórnvöldum á sínu málefnasviði. Þá segir í bréfinu að forsætisráðuneytið vilji í þessu sambandi vekja sérstaka athygli á störfum nefndar sem forsætisráðherra skipaði 3. desember 2009 til að endurskoða lög um Stjórnarráð Íslands. Þau álitaefni sem hér um ræðir komi m.a. til skoðunar á vettvangi þeirrar nefndar en áætlað sé að nefndin skil niðurstöðum sínum í júní 2010.