Álit

I. Kvörtun.

Hinn 10. október 2007 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og lagði fram kvörtun vegna ráðningar í starf lögfræðings hjá Neytendastofu en starfið var auglýst laust til umsóknar í Morgunblaðinu 12. ágúst 2007.

Kvörtun A beinist að málsmeðferð Neytendastofu við ráðninguna og niðurstöðu hennar. Nánar tiltekið eru gerðar athugasemdir við þann rökstuðning sem Neytendastofa gaf fyrir ráðningunni og telur A að af honum verði hvorki ráðið á hvaða sjónarmiðum hafi raunverulega verið byggt við ráðninguna né að þau sjónarmið hafi verið málefnaleg. Þá er því borið við að það standist ekki að ráða einstakling til starfa sem lögfræðing sem hefur aðeins lokið námi til B.S. prófs í viðskiptalögfræði. Stofnunin hafi auglýst eftir lögfræðingi og að mati A verði ekki annar skilningur lagður í það orð en að með því sé einungis átt við einstaklinga sem hafa lokið fullnaðarnámi í lögfræði, þ.e. embættisprófi eða meistaraprófi.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 19. ágúst 2009.

II. Málavextir.

Auglýsing um starfið birtist 12. ágúst 2007 í Morgunblaðinu en í auglýsingunni sagði meðal annars:

„Lögfræðingur á neytendaréttarsviði:

Neytendastofa óskar eftir að ráða metnaðarfullan lögfræðing til starfa á Neytendaréttarsviði stofnunarinnar. Um er að ræða faglega krefjandi starf þar sem reynir á gerð úrskurða, umsjón lögfræðilegra málefna, afgreiðslu erinda og frumkvæði við framfylgd og þróun laga sem falla undir starfssvið Neytendaréttarsviðs. Um er að ræða margvísleg áhugaverð verkefni er varða löggjöf á sviði viðskipta og eftirlit með viðskiptaháttum hér á landi og innan Evrópska efnahagssvæðisins.

Helstu verkefni eru:

- Umsjón og afgreiðsla stjórnsýsluerinda

- Undirbúningur og gerð úrskurða

- Upplýsingagjöf til viðskiptamanna, s.s. neytenda, fyrirtækja, o.fl.

- Þátttaka í þróun laga og reglna um viðskiptahætti

Menntun:

- Lögfræðipróf frá innlendum háskóla

- Framhaldsnám á sviði lögfræði eða viðskipta er kostur

Almenn þekking og hæfniskröfur:

- Frumkvæði

- Skipulags- og samskiptahæfni

- Góð tungumálakunnátta er kostur“

A sótti um umrætt starf lögfræðings með umsókn, dags. 26. ágúst 2007, og var boðuð til starfsviðtals 4. september 2007. Hinn 7. september 2007 var henni tilkynnt símleiðis af hálfu sviðsstjóra neytendaréttarsviðs Neytendastofu að gengið hefði verið frá ráðningu í starfið. A spurði hvort vænta mætti þess að formlegt svar bærist henni um niðurstöðuna en jafnframt tók hún fram að hún hefði hug á því að óska eftir rökstuðningi. Seinna þann sama dag sendi hún tölvupóst til sviðsstjórans með beiðni um rökstuðning. Með öðrum tölvupósti til sviðsstjórans, dags. 18. september 2007, vísaði A í fyrri póst sinn og tók fram að hana langaði að „grennslast fyrir um það hvenær [hún mætti] eiga von á því að [henni] yrði tilkynnt um niðurstöðu ráðningarinnar með formlegum hætti, og jafnframt hvort [hún mætti] þá ekki vænta þess að rökstuðningur fylgdi samhliða“, og vísaði þar til áður framsettrar beiðni hennar um rökstuðning.

Með bréfi, dags. 25. september 2007, var A kynntur rökstuðningur Neytendastofu fyrir ráðningunni í starf lögfræðingsins, en í honum segir meðal annars:

„Neytendastofa er tiltölulega ný stofnun og starfsemi hennar er í mótun. Í sumar er leið lét af störfum sviðsstjóri Neytendaréttarsviðs sem hafði viðskiptafræðimenntun. Í framhaldi af því auglýsti stofnunin eftir lögfræðingi sem hefði lokið embættisprófi í lögfræði og tók nýr sviðsstjóri er uppfyllti þær kröfur til starfa 1. ágúst 2007. Með tilkomu nýs sviðsstjóra voru þarfir sviðsins fyrir framtíðarstarfskraft skoðaðar og komist að þeirri niðurstöðu að ekki þyrfti að vera skilyrði að nýr starfsmaður hefði lokið embættisprófi. Starf hins nýja lögfræðings er að vinna undir umsjón sviðsstjóra svo og annars lögfræðings sem lokið hefur embættisprófi. Í auglýsingu um starfið var því ekki gerð krafa um að umsækjandi hefði lokið embættisprófi eða meistaranámi í lögum. Ástæða þess var einmitt byggð á því mati stofnunarinnar að æskilegt væri að fá í starf þetta ef unnt væri einstakling sem hefði menntun á sviði viðskiptalögfræði eins og ýmsir innlendir háskólar veita starfsmenntun til. Tveir umsækjendur sóttu um starf þetta er báðir höfðu lokið prófi frá innlendum háskóla. Sá umsækjandi sem varð fyrir valinu er með [B.S. próf] í viðskiptalögfræði frá Háskólanum á Bifröst og var það mat undirritaðs að sú menntun væri heppilegri að teknu tilliti til allra þátta er varða ráðningu í hið nýja starf.“

Eins og fyrr segir leitaði A til umboðsmanns Alþingis í kjölfarið með kvörtun, dags. 9. október 2007.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði umboðsmaður Alþingis Neytendastofu bréf, dags. 22. október 2007, þar sem hann gerði grein fyrir kvörtun A og rakti það sem fram kom í auglýsingu þeirri er lá til grundvallar ráðningunni sem og rökstuðning Neytendastofu til A. Þá óskaði umboðsmaður með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að sér yrðu látin í té ákveðin gögn og tilteknar skýringar. Hann óskaði eftir því að fá afhend afrit af öllum gögnum sem lágu til grundvallar ráðningu í starfið, þar með talið af umsóknargögnum A og þess umsækjanda er ráðinn var. Auk þess óskaði umboðsmaður eftir að sér yrði afhend starfslýsing af umræddu starfi, hefði hún legið fyrir áður en starfið var auglýst laust til umsóknar, eða eftir atvikum lýsing á starfi forvera viðkomandi starfsmanns. Þá setti umboðsmaður fram ákveðnar spurningar og óskir um upplýsingar í fimm töluliðum, en í bréfi hans sagði orðrétt svo um þessi atriði:

„2. Í auglýsingu um starfið er tekið fram að um sé að ræða faglega krefjandi starf þar sem reyni á gerð úrskurða, umsjón lögfræðilegra málefna, afgreiðslu erinda og frumkvæði við framfylgd og þróun laga sem falla undir starfssvið Neytendaréttarsviðs. Um sé að ræða margvísleg áhugaverð verkefni er varði löggjöf á sviði viðskipta og eftirlit með viðskiptaháttum hér á landi og innan Evrópska efnahagssvæðisins. Þá kemur fram að helstu verkefni séu meðal annars umsjón og afgreiðsla stjórnsýsluerinda og undirbúningur og gerð úrskurða. Ég óska þess að mér verði gerð sérstök grein fyrir því að hvaða leyti menntun og reynsla þess sem ráðinn var fullnægir þeim kröfum sem gerðar voru til umsækjenda samkvæmt auglýsingu og þá sérstaklega hvað varðar samningu úrskurða og afgreiðslu stjórnsýsluerinda eftir þeim sérstöku reglum sem um það gilda.

3. Samkvæmt lýsingu [A] var henni tilkynnt í símtali frá Neytendastofu 7. september sl. að búið væri að ráða í starfið. Ég óska af þessu tilefni eftir afstöðu stofnunarinnar til þess hvernig slík tilkynning hafi samrýmst reglum 20. gr. stjórnsýslulaga og hvort [A]hafi verið leiðbeint um að hún gæti fengið ákvörðunina rökstudda.

4. Í rökstuðningi kemur fram að stofnunin hafi metið það svo að æskilegt væri að í starfið réðist einstaklingur sem hefði menntun á sviði viðskiptalögfræði. Geri ég ráð fyrir að með því sé átt við menntun í lögfræði á sviðum tengdum viðskiptum. Með hliðsjón af þessu óska ég upplýsinga um það hvort gerð hafi verið sérstök könnun á menntun og reynslu [A] að þessu leyti.

5. Ég óska upplýsinga um það hvort það sé mat Neytendastofu að auglýsing um starfið sé í samræmi við þarfir stofnunarinnar fyrir starfsmann eins og hún lýsir þeim í rökstuðningi til [A], með bréfi, dags. 25. september sl.

6. Að síðustu óska ég eftir afstöðu stofnunarinnar til þess hvort rökstuðningur, dags. 25. september sl., fyrir ráðningu í starf lögfræðings á neytendaréttarsviði, fullnægi kröfum 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um efni rökstuðnings. Hef ég þá sérstaklega í huga að ekki kemur fram hver það var sem ráðinn var né annað um hans menntun og reynslu en að hann hafi B.S. próf í viðskiptalögfræði frá Háskólanum á Bifröst.“

Umboðsmanni Alþingis barst svar Neytendastofu með bréfi, dags. 26. október 2007. Kom þar fram að starfið sem um ræddi væri nýtt starf hjá Neytendastofu og því ekki um að ræða aðra starfslýsingu en þá sem kæmi fram í auglýsingunni. Af sömu ástæðu væri því ekki til að dreifa starfslýsingu forvera starfsmannsins. Þá kom fram eftirfarandi svar við annarri spurningu umboðsmanns:

„Í tölulið nr. 2 tilgreinið þér ýmis atriði úr starfsauglýsingu fyrir það starf sem hér um ræðir. Eins og þar kemur glöggt fram þá er um margvísleg verkefni að ræða sem varða löggjöf á sviði viðskipta, eftirlit með viðskiptaháttum, upplýsingagjöf til viðskiptamanna Neytendastofu s.s. neytenda og fyrirtækja, svo og þátttaka í þróun laga og reglna um viðskiptahætti. Framangreind atriði eru öll tilgreind m.a. af þeirri ástæðu að deilumál milli fyrirtækja verða sífellt umfangsmeiri í störfum stofnunarinnar. Hér er m.a. um að ræða deilumál vegna ákvæða 12. gr. laga nr. 57/2005, um eftirlit með óréttmætum viðskiptaháttum og gagnsæi markaðarins og varða t.d. deilur fyrirtækja um notkun á lénum, firmaheitum, o.fl. Hið sama gildir um deilur fyrirtækja sem rekja má til ákvæða laga um samanburðarauglýsingar, sbr. 7. gr. sömu laga. Framangreind þróun sést einnig glöggt af fjölda ákvarðana Neytendastofu er varða viðskiptalífið og fyrirtækin en eins og sjá má af meðfylgjandi yfirliti af heimasíðu Neytendastofu varða öll málin á árunum 2005 - 2007 þar sem tekin var formleg ákvörðun um fyrirtæki og viðskiptahætti þeirra. Ljóst er því af auglýsingu og jafnframt þeim sem kynna sér starfsemi Neytendastofu t.d. með skoðun á heimasíðu að lögfræðileg stjórnsýsla hennar snýr mjög mikið að viðskiptalífi og viðskiptaháttum. Almenn þekking á lögfræði s.s. við undirbúning og aðstoð við gerð draga að úrskurðum og ákvörðunum Neytendastofu samkvæmt þeim reglum sem gilda í stjórnsýslunni eru auk þess einn þáttur í annars fjölbreytilegu starfi lögfræðings á Neytendaréttarsviði, sbr. auglýsingu stofnunarinnar frá 12. ágúst s.l. Í laganámi hér á landi er enn sem komið er ekki nægileg sérgreining þannig að unnt sé að auglýsa beinlínis eftir sérfræðingi á ákveðnu sviði. Í auglýsingu var því tilgreint að fullnægjandi menntun í starf þetta væri „lögfræðipróf frá innlendum háskóla“ og jafnframt tekið fram að „framhaldsnám á sviði lögfræði eða viðskipta er kostur“. Hins vegar var engin krafa gerð um starfsreynslu í auglýsingunni enda eins og komið hefur fram í rökstuðningi Neytendastofu dags. 25. september s.l. var að því stefnt að hinn nýi starfsmaður myndi vinna undir handleiðslu reyndra lögfræðinga hjá stofnuninni. Gerð ákvarðana hjá Neytendastofu fylgja jafnframt almennum reglum stjórnsýsluréttarins sem allir er lokið hafa lögfræðiprófi hafa þekkingu á en að öðru leyti er um mjög sérhæfð mál að ræða þar sem algengast er að reyni á ákvæði í lögum nr. 57/2007, um eftirlit með óréttmætum viðskiptaháttum og gagnsæi markaðarins. Þótti menntun þess umsækjanda sem var valinn henta betur enda hefur hún lokið prófi í viðskiptalögfræði. Ekkert skilyrði var í auglýsingunni að finna um að umsækjanda bæri að hafa lokið embættisprófi í lögfræði. Jafnframt lá ljóst fyrir að nýr starfsmaður myndi vinna alfarið undir handleiðslu reyndra lögfræðinga sem starfa hjá stofnuninni sem fyrr segir. Af því leiðir að í auglýsingunni þótti ekki nauðsynlegt að krefjast starfsreynslu. Við val á umsækjendum hafði því mat á starfsreynslu ekki úrslitaáhrif varðandi ráðningu í starfið. Sérhæft háskólanám og þekking á sviði viðskiptalögfræði hlýtur því að teljast verulegur kostur.

3. tölul:

Rétt er að kvartanda var tilkynnt síðdegis á föstudaginn 7. september að annar umsækjandi hafði verið ráðinn. Neytendastofa taldi vera brýna hagsmuni fyrir umsækjanda að fá slíkar upplýsingar sem fyrst með símtali fremur en að bíða eftir bréfi um þetta efni enda mikil eftirspurn eftir starfsfólki og vinnumarkaðurinn nú um stundir einkennist af miklum hraða við starfsmannaráðningar. Í samtali við umsækjanda kom strax fram beiðni um rökstuðning enda umsækjandi og starfsmaður sem tilkynnti um val umsækjanda báðir löglærðir. Í beinu framhaldi af þessu samtali sendi svo umsækjandi tölvupóst (sjá meðfylgjandi afrit) til Neytendastofu með beiðni um rökstuðning fyrir ákvörðun sinni við val á umsækjendum. Framangreind samskipti leiddu til þess að formlegt bréf um niðurstöðu ráðningarinnar var ekki sent enda þá þegar komið inn erindi frá umsækjanda þar sem óskað var eftir rökstuðningi fyrir ráðningu í starfið og vandséð hvaða tilgangi formlegt bréf um þessa niðurstöðu ætti að hafa eftir að framangreind samskipti höfðu átt sér stað. Í 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga segir að ákvörðun skuli „tilkynnt aðila máls nema að það sé augljóslega óþarft“ en ljóst er að framansögðu að kvartanda var tilkynnt um þá ákvörðun forstjóra að ráða annan umsækjanda í starfið. Telja verður að atvik í þessu máli falli einmitt undir þessa undanþágu 20. gr. stjórnsýslulaga. Af málsatvikum er einnig ljóst að leiðbeining hafi átt sér stað um heimild til þess að óska eftir rökstuðningi enda kom slík beiðni fram í beinu framhaldi af símtali þar sem ákvörðunin var tilkynnt. Ákvæði 20. gr. stjórnsýslulaga eru því að öllu leyti uppfyllt að mati Neytendastofu.

4. tölul:

Báðir umsækjendur lögðu fram starfsumsóknir þar sem greint er frá menntun hvors umsækjanda fyrir sig. Af umsóknum og gögnum sem þeim fylgdu, svo og af almennum og opinberum upplýsingum sem liggja fyrir um háskólanám hér á landi var fengin fullnægjandi mynd af menntun hvors umsækjanda fyrir sig. Engin sérstök eða nánari könnun fór fram af hálfu stofnunarinnar í því skyni að meta menntun þeirra háskólastofnana sem umsækjendur hafa stundað nám sitt við. Varðandi mat á starfsreynslu hafði hvorugur umsækjenda reynslu á sviði eftirlits með viðskiptaháttum eða á þeim vettvangi sem Neytendastofa starfar. Reynsla kvartanda er auk þess ekki þess eðlis að hún skipti máli við ráðningu í starf þetta.

5. tölul:

Um þetta atriði er vísað til ítarlegrar lýsingar og svars Neytendastofu undir tölulið nr. 2.

6. tölul:

Neytendastofa telur að rökstuðningur sem stofnunin sendi kvartanda með bréfi dags. 25. september s.l. fullnægi að öllu leyti ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings. Í framangreindri lagagrein segir að auk rökstuðnings skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðunin byggir á. Í 41. og 42. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins er að finna almenn ákvæði um ráðningar starfsmanna ríkisins og í 3. gr. laga nr. 62/2005, um Neytendastofu og talsmann neytenda kemur fram að forstjóri ræður starfsmenn stofnunarinnar. Í þessu tilviki var um að ræða rökstuðning fyrir því að umsækjandi hefði ekki fengið ráðningu í starf það sem hann sótti um og því tæpast unnt að vísa til réttarreglna sem fjalla eingöngu um ráðningu starfsmanna en ekki ákvörðun um að ráða ekki umsækjanda. Það leiðir hins vegar af meginreglum laga og framkvæmd að sé umsækjandi ekki ráðinn þá er sú ákvörðun í verkahring forstjóra stofnunarinnar. Eins og hér stóð á var mat forstjóra að ekki væri unnt að vísa til sérstakra réttarreglna. Auk þess ritaði forstjóri eigin hendi undir rökstuðning þann sem sendur var umsækjanda og því ljóst með gagnályktun frá framangreindum ákvæðum að ákvörðun byggist á því að ákveðið var að ráða annan umsækjanda. Það er því mat Neytendastofu að óeðlilegt hefði verið að vísa til framangreindra lagaákvæða í rökstuðningi um höfnun Neytendastofu við ráðningu í starf. Neytendastofa telur að við gerð rökstuðnings til eins umsækjanda þurfi ekki að nafngreina aðra umsækjendur sé ekki sérstaklega farið fram á það.“

Umboðsmaður Alþingis gaf A kost á að gera athugasemdir við svarbréf Neytendastofu og bárust þær með bréfi, dags. 11. nóvember 2007.

Hinn 27. apríl 2009 ritaði ég menntamálaráðuneytinu bréf í tilefni af kvörtun A og tilgreindum atriðum í svörum Neytendastofu til umboðsmanns Alþingis. Rakti ég í bréfinu ákvæði 3. og 5. gr. laga nr. 63/2006, um háskóla, þar sem fram kemur m.a. að menntamálaráðherra veiti háskólum viðurkenningu að uppfylltum skilyrðum og sé viðurkenningin bundin við fræðasvið. Óskaði ég þess, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, að ráðuneytið veitti mér í fyrsta lagi upplýsingar um hvort í ráðuneytinu lægju fyrir gögn eða upplýsingar sem vörpuðu ljósi á inntak náms til B.S. prófs í viðskiptalögfræði við lagadeild Háskólans á Bifröst sem m.a. hafa orðið til í tengslum við viðurkenningu ráðuneytisins á námi við skólann samkvæmt ákvæðum laga nr. 63/2006, um háskóla. Ef svo væri óskaði ég þess að fá þau gögn afhent. Með hliðsjón af tilefni bréfs þessa óskaði ég sérstaklega eftir upplýsingum vegna B.S. prófs í viðskiptalögfræði við skólann frá og með árinu 2004.

Í öðru lagi spurði ég í bréfi mínu hvort menntamálaráðuneytið hefði við framkvæmd laga nr. 63/2006 tekið afstöðu til þess hvort litið hefði verið svo á að B.S. nám í viðskiptalögfræði við lagadeild Háskólans á Bifröst teldist fullgilt nám í lögfræði, og þá eftir atvikum þannig að sá sem útskrifaðist úr slíku námi teldist fullnægja kröfum laga til að gegna opinberu starfi þar sem áskilið væri að viðkomandi teldist lögfræðingur. Ef slík afstaða kæmi fram í reglum settum af ráðuneytinu eða ákvörðunum teknum á þess vegum óskaði ég eftir að fá afhent afrit þeirra.

Ég tók að lokum fram í bréfi mínu til menntamálaráðuneytisins að ég gerði mér grein fyrir því að ofangreind beiðni mín væri fram sett með nokkuð almennum hætti. Ef ráðuneytið hefði aðrar upplýsingar sem varpað gætu ljósi á ofangreind álitaefni, en ekki kæmu beint fram í spurningum mínum, óskaði ég vinsamlegast eftir því að þær kæmu fram í svari ráðuneytisins til mín.

Svarbréf menntamálaráðuneytisins, dags. 4. júní 2009, barst mér 5. s.m. Þar segir m.a. eftirfarandi:

„Hvað viðkemur fyrri fyrirspurn yðar þá liggur fyrir umsókn Háskólans á Bifröst frá 31. ágúst 2007 um viðurkenningu, sbr. 2. og 4. mgr. [3. gr.] laga nr. 63/2006 um háskóla. Í 8. kafla umsóknarinnar er að finna lýsingu á inntaki BS-náms í viðskiptalögfræði við lagadeild háskólans. Aðrar upplýsingar um viðurkenningu námsins frá og með árinu 2004 liggja ekki fyrir í ráðuneytinu. Á það skal bent að fram til ársins 2006 var um annan lagagrundvöll að ræða. Það skal ennfremur upplýst í þessu samhengi að með bréfi, dags. 19. febrúar 2004, veitti menntamálaráðherra Viðskiptaháskólanum á Bifröst formlega leyfi til þess að bjóða upp á meistaranám í lögfræði, þ.e. til MA-gráðu í viðskiptalögfræði og ML-gráðu í lögfræði. Til frekari upplýsingar fylgir hér í ljósriti umsókn skólans frá 15. mars 2001 um breytingu á skráningu hans samkvæmt auglýsingu nr. 603/1999 um útgáfu skrár um viðurkenndar prófgráður og inntak þeirra, vegna náms í viðskiptalögfræði. Með umsókninni fylgdi lýsing á BS-námi í viðskiptalögfræði til 90 eininga.

Að því er varðar seinni fyrirspurn yðar vill ráðuneytið taka fram að menntamálaráðherra staðfesti með bréfi, dags. 22. apríl 2008, að Háskólinn á Bifröst hefði að undangengnu sérstöku matsferli uppfyllt þau skilyrði sem sett eru um viðurkenningu háskóla í lögum nr. 63/2006 og reglum nr. 1067/2006, um viðurkenningu háskóla á grundvelli 3. gr. laga nr. 63/2006 um háskóla, sbr. ennfremur kafla 3.2. um viðurkenningu háskóla í auglýsingu, nr. 80/2007, um útgáfu og viðmið um æðri menntun og prófgráður. Hjálagt fylgir skýrsla matsnefndar um umsókn skólans, sbr. 6. mgr. 3. gr. laga nr. 63/2006. Á grundvelli matsins staðfesti ráðherra að Háskólinn á Bifröst hefði öðlast viðurkenningu á tilgreindum undirflokkum fræðasviðs félagsvísinda: viðskiptafræði, lögfræði, hagfræði og heimspeki, sbr. viðurkenningu ráðherra sama dag. Þessu til viðbótar er rétt að benda á að háskólar hafa ennfremur nokkurt svigrúm til þess að bjóða upp á námsleiðir á grundvelli fenginnar viðurkenningar, sbr. 8. gr. laga nr. 63/2006.

Ráðuneytið hefur við framkvæmd laga nr. 63/2006 ekki tekið afstöðu til þess hvort BS-nám í viðskiptalögfræði við lagadeild Háskólans á Bifröst „teljist fullgilt nám í lögfræði” eða hvort sá sem útskrifast úr slíku námi teljist „fullnægja kröfum laga til að gegna opinberu starfi þar sem áskilið er að viðkomandi teljist lögfræðingur”. Í því sambandi vill ráðuneytið árétta að viðurkenning menntamálaráðherra beindist að því að staðfesta hvort uppfylltar væru alþjóðlegar kröfur sem gerðar eru til háskólanáms og framangreindar réttarheimildir eru byggðar á.

Af fyrirmælum 5. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, leiðir að það ræðst af eðli starfsins og fyrirmælum einstakra laga hvort gerðar eru sérstakar menntunarkröfur til opinberra starfa. Krefjist starf tiltekinnar menntunar án þess að það sé sérstaklega tilgreint í lögum virðist almennt viðurkennt að stjórnvald hafi nokkurt svigrúm við mat á því hvort og hvernig afmarka skuli skilyrði um menntun í auglýsingu, sbr. t.d. UA 2408/1998. Að mati ráðuneytisins gætir ekki samræmis í heiti þeirrar menntunar eða prófgráðu sem krafist er í sérlögum hverju sinni. Þannig má finna dæmi í sérlögum að gerð sé krafa um „próf í lögfræði” eða „embættispróf í lögfræði” eða „háskólapróf í lögfræði”, sbr. t.d. 4. tölul. 85. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt eða 2. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 eða 2. mgr. 7. gr. þjóðminjalaga, nr. 107/2001, eða 3. mgr. 3. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga. Almennt sýnist þó mega álykta að þar falli undir embættispróf í lögfræði eða ML-gráða í lögfræði. Slík niðurstaða er þó háð skýrleika og túlkun viðkomandi lagaákvæðis. Ráðuneytinu er ekki kunnugt um að í sérlögum sé gerður áskilnaður um að umsækjandi um opinbert starf sé „lögfræðingur”. Enda slíkt starfsheiti ekki háð sérstakri afmörkun eða löggildingu, sbr. hér til hliðsjónar lög nr. 40/1976, um sálfræðinga eða lög nr. 87/2008, um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla.

Ráðuneytið hefur eins og áður segir gefið út formleg viðmið um æðri menntun og prófgráður, sbr. áðurnefnda auglýsingu nr. 80/2007, en þar eru m.a. skýrðar þær prófgráður sem aflað verður með námi við viðurkennda háskóla, sbr. 2. og 4. mgr. 3. gr. laga nr. 63/2006.“

Með bréfi, dags. 8. júní 2009, sendi ég A ljósrit af svarbréfi menntamálaráðuneytisins til upplýsingar.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Athugun mín á kvörtun A hefur í fyrsta lagi beinst að þeim menntunarskilyrðum sem Neytendastofa setti fram í auglýsingu um starf lögfræðings á neytendaréttarsviði stofnunarinnar. Athugunin hefur í öðru lagi beinst að því hvort Neytendastofa hafi gætt rannsóknarskyldu sinnar samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við undirbúning málsins og hvort stofnunin hafi haft undir höndum fullnægjandi upplýsingar um hæfni umsækjenda áður en ákvörðun var tekin um ráðningu í starfið. Í því sambandi hef ég tekið sérstaklega til athugunar hvort Neytendastofa hafi búið yfir viðhlítandi upplýsingum svo stofnuninni væri fært að meta hvort og þá hvernig B.S. próf í viðskiptalögfræði fullnægði þeim kröfum sem stofnunin gerði til umsækjenda um umrætt starf. Þá hef ég tekið til athugunar hvort stofnunin hafi við heildstæðan samanburð á milli umsækjenda lagt með fullnægjandi hætti mat á nám og starfsreynslu A. Í þriðja lagi hefur athugun mín beinst að því hvort sá rökstuðningur sem Neytendastofa veitti A hafi fullnægt kröfum 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings og hvort stofnuninni hafi verið rétt að tilkynna A um ráðninguna með skriflegum hætti.

2. Menntunarskilyrði í auglýsingu um laust starf.

A gerir athugasemdir við að Neytendastofa hafi ráðið einstakling með B.S. próf í viðskiptalögfræði þrátt fyrir að auglýst hafi verið eftir lögfræðingi. Telur A að ekki verði annar skilningur lagður í orðið „lögfræðingur“ en að með því sé einungis átt við einstaklinga sem hafa lokið fullnaðarnámi í lögfræði, embættis- eða meistaraprófi, og öðrum sé „ekki heimilt að kalla sig lögfræðinga“.

Auglýsingin sem um ræðir er tekin upp orðrétt í kafla II hér að framan. Í auglýsingunni var ekki einungis óskað eftir að ráða „lögfræðing“ til starfa heldur einnig tekið fram að „lögfræðipróf frá innlendum háskóla“ væri sú menntun sem ætlast væri til að þeir sem hefðu hug á starfinu byggju yfir. Þótt ekki hafi verið tekið fram með fortakslausum hætti að þessi menntun væri gerð að almennu hæfisskilyrði til að gegna starfinu verður að mínu áliti ekki annað ráðið af efni auglýsingarinnar, eins og framsetningu þessa atriðis var þar hagað, en að þarna hafi Neytendastofa verið að nýta þá heimild sem opinberar stofnanir hafa samkvæmt 5. tölul. 6. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, til að mæla fyrir um ákveðin lágmarksskilyrði um menntun til að fá og halda opinberu starfi.

Í 6. gr. laga nr. 70/1996 eru talin upp almenn hæfisskilyrði til að fá skipun eða ráðningu í starf á vegum ríkisins. Í 5. tölul. er sett skilyrði um almenna menntun og að auki þá „sérmenntun sem lögum samkvæmt er krafist eða eðli málsins samkvæmt verður að heimta til óaðfinnanlegrar rækslu starfans“. Stjórnvald getur á grundvelli þessa ákvæðis sett almenn skilyrði um menntun fyrir því starfi sem um ræðir. Er það þá í verkahring stjórnvaldsins að meta hvort eðli starfsins krefjist tiltekinnar sérmenntunar en við það mat verður stjórnvald að horfa til þeirra verkefna sem viðkomandi starfsmaður á að hafa með höndum samkvæmt lögum, stjórnvaldsfyrirmælum eða fyrirmælum og starfslýsingu forstöðumanns stofnunar. Ef stjórnvald ákveður á annað borð að krefjast sérmenntunar er því skylt að sjá til þess að krafa um slíka menntun komi fram í auglýsingu, sbr. 7. tölul. 4. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, með síðari breytingum. Það stjórnvald sem tekur ákvörðun um veitingu starfsins hefur þó nokkurt svigrúm við mat á því hvort og hvernig skilyrði um menntun eru afmörkuð í auglýsingu, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 22. júlí 1999 í máli nr. 2408/1999, en það svigrúm hefur verið leitt af forsögu 6. gr. laga nr. 70/1996 og þeim athugasemdum sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpi því er varð að lögum nr. 70/1996.

Undanfarinn áratug hafa orðið miklar breytingar á framboði laganáms hér á landi og kerfislegri uppbyggingu þess. Nú er ekki lengur um það að ræða að aðeins sé boðið upp á fimm ára lögfræðinám til embættisprófs við einn háskóla heldur er laganám almennt uppbyggt þannig í lagadeildum háskólanna að fyrst lýkur nemandi tveggja og hálfs til þriggja ára grunnnámi, þ.e. B.A. eða B.S. námi, og svo eftir atvikum tveggja ára námi til meistaragráðu. Samkvæmt þessu lýkur grunnnámi á sviði lögfræði með sérstakri prófgráðu og við tekur nýtt, sjálfstætt nám til framhaldsgráðu. Af þessu leiðir að ekki er fyrirfram hægt að ganga út frá því, eins og gildandi lögum er nú háttað, að auglýsing á vegum opinberra stjórnvalda um starf lögfræðings taki aðeins til þeirra sem hafa lokið embættisprófi eða meistaraprófi á sviði lögfræði. Minni ég þar á, eins og segir í svarbréfi menntamálaráðuneytisins til mín, dags. 4. júní 2009, að starfsheitið lögfræðingur er hvorki háð sérstakri afmörkun eða löggildingu í íslenskri löggjöf. Eins og rakið er hins vegar í umræddu svarbréfi ráðuneytisins kunna hins vegar sérákvæði laga að gera eftir atvikum ríkari kröfur til lögfræðimenntunar á tilteknum sviðum en að einstaklingur hafi aðeins lokið grunnnámi á sviði lögfræði, en ekki er þörf á að rekja þær lagareglur frekar hér.

Ljóst er að í þeirri löggjöf sem gildir um störf Neytendastofu, sbr. einkum lög nr. 62/2005, um Neytendastofu og talsmann neytenda, eða í öðrum lögum, er ekki að finna nein ákvæði er fjalla um starf lögfræðings hjá stofnuninni. Með tilliti til þessa tel ég að með vísan til ofangreinds 5. tölul. 6. gr. laga nr. 70/1996, og þeirra sjónarmiða sem að framan eru rakin, verði ekki af minni hálfu gerðar athugasemdir við það að Neytendastofa hafi lagt til grundvallar að með menntunarskilyrði auglýsingarinnar hafi ekki verið gert að skilyrði að umsækjandi hefði lokið meira en grunnnámi á sviði lögfræði, þ.e. B.A. eða B.S. prófi. Ég minni á að í auglýsingunni var um menntun aðeins vísað til þess að áskilið væri að viðkomandi hefði „lögfræðipróf frá innlendum háskóla“. Þá var jafnframt tekið fram að „framhaldsnám á sviði lögfræði eða viðskipta væri kostur“.

Það er hins vegar sjálfstætt athugunarefni, sem fjallað verður um í næstu tveimur köflum álits þessa, hvort Neytendendastofu hafi í ljósi atvika málsins verið heimilt að byggja ráðningu í starfið á því sjónarmiði einu að umsækjandi hafi lokið B.S. námi í viðskiptalögfræði frá Háskólanum á Bifröst, og ef svo er hvort stofnunin hafi lagt viðhlítandi grundvöll að því að upplýsa um inntak þess náms og hvernig það félli að því starfi sem auglýst var. Ég tek það sérstaklega fram að í þessu áliti þarf ekki að taka afstöðu til þess hvort slíkt nám telst almennt séð fullnægja lágmarkskröfum um inntak grunnnáms á sviði lögfræði.

Ég tek hér loks fram að hvað sem líður ofangreindri niðurstöðu minni um framsetningu menntunarskilyrða í auglýsingu Neytendastofu tel ég að sú þróun sem átt hefur sér stað í íslensku laganámi á undanförnum áratug eða svo, og einnig þær breytingar sem orðið hafa á kerfislegri uppbyggingu slíks laganáms, og lýst er í stuttu máli hér að framan, leiði til þess að af hálfu stjórnvalda sé rétt í samræmi við 7. tölul. 4. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, og einnig vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að taka með skýrum og afdráttarlausum hætti fram í auglýsingum um starf lögfræðinga hvort nægjanlegt sé að umsækjandi hafi aðeins lokið grunnnámi í lögfræði eða að áskilið sé að hlutaðeigandi hafi einnig lokið meistaraprófi á því sviði eða eftir atvikum embættisprófi. Með tilliti til þessa hef ég ákveðið að vekja athygli fjármálaráðuneytisins á þessum þætti í áliti mínu, sbr. ákvæði 7. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands.

3. Almennt um mat á hæfni umsækjenda og undirbúning ráðningar í opinbert starf.

Hlutverk þess sem fer með vald til að ráða í opinbert starf er að ráða starfsmann til þjónustu í þágu þess opinbera verkefnis og þeirra almannahagsmuna sem undir starfið falla. Í ljósi þessa hlutverks og almennra sjónarmiða um jafnræði borgaranna gildir sú óskráða meginregla við ráðningu í opinber störf að stjórnvald skal velja þann umsækjanda sem hæfastur er til að gegna starfinu. Í þeirri reglu felst að stjórnvald verður að bera saman kosti og eiginleika þeirra sem sækja um starf eftir menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum öðrum sjónarmiðum sem talin eru hafa þýðingu út frá þeim verkefnum sem heyra undir starfið eða standa í málefnalegum tengslum við þau verkefni. Að loknum þessum heildstæða samanburði ber stjórnvaldi að ráða þann sem telst hæfastur umsækjenda til að rækja það starf út frá þeim lagareglum sem um starfið gilda og í þágu almannahagsmuna. Hin almenna skylda til að auglýsa störf hjá ríkinu er sett í þágu þessa markmiðs og til að tryggja jafnræði milli þeirra sem telja sig hæfa til að gegna viðkomandi starfi.

Af rökstuðningi Neytendastofu til A, dags. 25. september 2007, og skýringum stofnunarinnar til umboðsmanns Alþingis, verður ekki annað ráðið en að það hafi verið ráðandi sjónarmið í þeirri ákvörðun stofnunarinnar að ráða B í starf lögfræðings á neytendaréttarsviði að hún hafi lokið B.S. prófi í viðskiptalögfræði. Um þetta atriði segir í rökstuðningi Neytendastofu til A að „æskilegt [hafi verið] að fá í ?starfið? ef unnt væri einstakling sem hefði menntun á sviði viðskiptalögfræði“ og að „[B.S. próf í viðskiptalögfræði frá Háskólanum á Bifröst] væri heppilegri að teknu tilliti til allra þátta er varða ráðningu í hið nýja starf“. Þessi sjónarmið eru ítrekuð í skýringum Neytendastofu til umboðsmanns, dags. 26. október 2007, og segir þar jafnframt að „[sérhæft] háskólanám og þekking á sviði viðskiptalögfræði ?hljóti? að teljast verulegur kostur“.

Þótt ég hafi ekki talið tilefni til að gera athugasemdir við túlkun Neytendastofu á þeim menntunarskilyrðum sem sett voru um starf lögfræðings á neytendaréttarsviði stofnunarinnar, og rakin eru í kafla IV.2. hér að framan, er ekki sjálfgefið að Neytendastofu hafi verið heimilt að gera upp á milli umsækjenda um starfið aðeins á grundvelli þess sjónarmiðs að grunnnám á sviði viðskiptalögfræði væri heppilegra fyrir þann sem gegna ætti starfinu en embættispróf eða meistarapróf í lögfræði. Á grundvelli þeirrar almennu reglu stjórnsýsluréttar að ráða skuli hæfasta umsækjandann bar Neytendastofu að bera saman eiginleika umsækjendanna út frá þeim verkefnum sem heyrðu undir starfið og meta heildstætt hver væri hæfastur til að sinna starfinu út frá þeim samanburði og eðli starfsins. Forsenda þess að slíkur samanburður geti farið fram er að þau atriði sem þýðingu eiga að hafa í fari umsækjenda, svo sem menntun þeirra, reynsla og önnur atriði séu upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Á grundvelli ofangreindra lagasjónarmiða mun ég nú víkja að rannsókn máls þessa af hálfu Neytendastofu.

4. Rannsókn málsins.

Stjórnvald sem veitir opinbert starf getur almennt ekki fullyrt að það hafi ráðið hæfasta umsækjandann í starf nema ákvörðunin sem um ræðir hafi verið undirbúin á forsvaranlegan hátt þannig að hún uppfylli skilyrði laga um undirbúning ákvörðunar. Ber þá stjórnvaldið sem í hlut á ábyrgð á því að málsmeðferðin sé í samræmi við lög og þá einkum ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þau gilda um ráðningu í opinbert starf eins og ráða má af athugasemdum við 2. mgr. 1. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.)

Í samræmi við framangreind lagasjónarmið bar Neytendastofu skylda til að sjá til þess að nægjanlegar upplýsingar lægju fyrir um þau atriði sem þýðingu áttu að hafa við mat á starfshæfni umsækjenda áður en ákvörðun var tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Þegar Neytendastofa tekur ákvarðanir um ráðningu í störf kann stofnuninni á grundvelli þessarar lagaskyldu að vera þörf á því að kalla eftir frekari upplýsingum áður en ákvörðun er tekin ef þær upplýsingar sem umsækjandi veitir í umsókn og fylgigögnum varpa ekki nægu ljósi á þessi atriði.

Samkvæmt þeirri lýsingu sem fram kemur á inntaki starfs lögfræðings á neytendaréttarsviði Neytendastofu í auglýsingu um starfið frá 12. ágúst 2007 voru umsjón og afgreiðsla stjórnsýsluerinda svo og undirbúningur og gerð úrskurða á meðal verkefna sem féllu undir hið auglýsta starf. Af skýringum Neytendastofu til umboðsmanns Alþingis verður jafnframt ráðið að kunnátta og færni tengd þessum verkefnum höfðu verulega þýðingu við mat á hæfni umsækjenda. Þannig segir í skýringunum um þetta atriði að „[almenn] þekking á lögfræði s.s. við undirbúning og aðstoð við gerð draga að úrskurðum og ákvörðunum Neytendastofu samkvæmt þeim reglum sem gilda í stjórnsýslunni [séu] einn þáttur í [starfinu]“ og að „[gerð] ákvarðana hjá Neytendastofu ?fylgi? almennum reglum stjórnsýsluréttarins sem allir er lokið [hafi] lögfræðiprófi [hafi] þekkingu á.“ Þá ræð ég það einnig af skýringum Neytendastofu að þekking á viðskiptalífinu hafi haft talsverða þýðingu sem sjónarmið við val á umsækjanda, en í svari Neytendastofu við spurningu umboðsmanns um þýðingu menntunar þess umsækjanda sem ráðinn var er sérstaklega vísað til þess að lögfræðileg stjórnsýsla stofnunarinnar snúi mjög mikið að viðskiptalífi og viðskiptaháttum.

Af þeim gögnum málsins sem Neytendastofa hefur sent umboðsmanni Alþingis vegna kvörtunar A verður ekki ráðið að önnur gögn hafi legið til grundvallar ákvörðun Neytendastofu um ráðninguna í starfið en starfsumsóknir beggja umsækjendanna ásamt starfsferilsskrám þeirra, sem innihéldu almenna lýsingu á námi og störfum viðkomandi. Ekki er hins vegar að sjá að með umsóknunum hafi fylgt námsferilsyfirlit, þ.e. yfirlit er sýni hvaða námskeið viðkomandi hafi lokið í námi sínu og einkunnir.

Í svörum Neytendastofu við spurningu umboðsmanns Alþingis um hvort gerð hafi verið sérstök könnun á menntun og reynslu A hvað varðar menntun í lögfræði á sviðum tengdum viðskiptum, segir orðrétt að af „umsóknum og gögnum sem þeim fylgdu, svo og af almennum og opinberum upplýsingum sem [lægju] fyrir um háskólanám hér á landi [hafi verið] fengin fullnægjandi mynd af menntun hvors umsækjanda fyrir sig„ og að engin „sérstök eða nánari könnun [hafi farið] fram af hálfu stofnunarinnar í því skyni að meta menntun þeirra háskólastofnana sem umsækjendur [hafi] stundað nám sitt við.“

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður að leggja til grundvallar að Neytendastofa hafi engar frekari upplýsingar haft um menntun þeirra A og B en þær sem fram komu í fyrirliggjandi gögnum áður en stofnunin tók ákvörðun um að ráða B í starf lögfræðings á neytendaréttarsviði.

Vegna tilvísunar Neytendastofu til þeirra „opinberu upplýsinga“ sem fyrir hafa legið um háskólanám í lögfræði hér á landi, og þá einkum þess sem fram kemur í svörum stofnunarinnar til umboðsmanns um að „[gerð] ákvarðana hjá Neytendastofu ?fylgi? almennum reglum stjórnsýsluréttarins sem allir er lokið hafa lögfræðiprófi [hafi] þekkingu á“, ítreka ég að undanfarinn áratug hafa orðið miklar breytingar á framboði og tilhögun laganáms hér á landi. Þeir háskólar sem bjóða upp á laganám fara mismunandi leiðir við val á uppbyggingu grunnnáms á sviði lögfræði. Það er því ekki sjálfgefið að þær námsgreinar, sem áður voru kenndar við lagadeild Háskóla Íslands til embættisprófs í lögfræði, séu kenndar í öðrum lagadeildum. Að því marki sem slíkar námsgreinar eru kenndar þá kann einnig framsetning þess náms og kennslumagn að vera með öðrum hætti en tíðkast hefur á meðan lagadeild Háskóla Íslands bauð ein upp á laganám hér á landi.

Að þessu virtu tel ég að stjórnvöld, sem hyggjast ráða lögfræðinga til starfa, geti ekki almennt séð, eins og Neytendastofa, gengið út frá því án frekari upplýsingaöflunar að ákveðnar námsgreinar, s.s. stjórnsýsluréttur, séu kenndar til grunngráðu á sviði lögfræði við þær lagadeildir sem bjóða upp á laganám. Ég tek í þessu sambandi fram að eins og ráðið verður af svörum menntamálaráðuneytisins til mín, dags. 4. júní 2009, leiðir það ekki af viðurkenningu ráðuneytisins á heimild háskóla til að bjóða upp á laganám, sbr. nú lög nr. 63/2006, um háskóla, að ráðuneytið hafi í viðurkenningarferlinu lagt til grundvallar tiltekin lágmarksviðmið um inntak grunnnáms eða ákveðnar námsleiðir á sviði lögfræði. Hefur þar samkvæmt skýringum ráðuneytisins raunar verið gengið út frá því að háskólar hafi „nokkurt svigrúm til þess að bjóða upp á námsleiðir á grundvelli fenginnar viðurkenningar, sbr. 8. gr. laga nr. 63/2006“.

Áður er rakið að sá einstaklingur sem Neytendastofa réð til starfa, B, hafði lokið B.S. prófi í viðskiptalögfræði frá Háskólanum á Bifröst vorið 2006. Af gögnum málsins og skýringum Neytendastofu er ljóst að það að menntun B félli betur að þeim kröfum sem leiddu af starfi lögfræðings hjá stofnuninni var það meginsjónarmið sem réð úrslitum um val hennar umfram A.

Í auglýsingu Neytendastofu um umrætt starf lögfræðings var undir liðnum: „Helstu verkefni eru“, tekið sérstaklega fram að um væri að ræða „umsjón og afgreiðslu stjórnsýsluerinda“ og „undirbúning og gerð úrskurða“. Í samræmi við þetta segir m.a. í skýringum Neytendastofu til umboðsmanns Alþingis að „[almenn] þekking á lögfræði s.s. við undirbúning og aðstoð við gerð draga að úrskurðum og ákvörðunum Neytendastofu samkvæmt þeim reglum sem gilda í stjórnsýslunni [séu] einn þáttur í [starfinu]“ og að „[gerð] ákvarðana hjá Neytendastofu ?fylgi? almennum reglum stjórnsýsluréttarins sem allir er lokið [hafi] lögfræðiprófi [hafi] þekkingu á.“

Af efni auglýsingar um starfið og þessum svörum Neytendastofu verður því dregin sú ályktun að það hafi haft talsverða þýðingu fyrir framangreint mat stofnunarinnar á menntun B að stofnunin teldi hana hafa í B.S. námi sínu m.a. lokið námi um almennar reglur stjórnsýsluréttarins enda nauðsynleg forsenda þess að sá, er ráðin var, gæti sinnt því starfi sem um ræddi í ljósi eðlis þess og þeirra verkefna sem lögfræðingnum var ætlað að sinna, m.a. gerð stjórnsýsluúrskurða.

Eins og fyrr er rakið verður ekki ráðið af umsókn B eða fylgigögnum hvert var inntak þess B.S. náms í viðskiptalögfræði sem hún hafði lokið og þá einkum að hún hafi í því námi lokið prófum í stjórnsýslurétti eða almennum reglum stjórnsýsluréttar. Aðeins verður ráðið að ritgerð hennar til B.S. prófs var ekki á sviði stjórnsýsluréttar. Hins vegar kemur fram að á þeim tíma sem hún sótti um umrætt starf og var ráðin var hún nemi í meistaranámi í lögfræði við Háskólann á Bifröst og bendir vinnuheiti lokaritgerðar hennar í því námi til þess að hún hafi verið á vettvangi stjórnsýsluréttar. Í þeim umsóknargögnum sem umboðsmanni bárust frá Neytendastofu er hins vegar engar upplýsingar að finna um hvort og þá hvaða námsgreinum B hafði lokið í meistaranámi sínu þegar hún var ráðin til starfa hjá stofnuninni síðla árs 2007.

Með svarbréfi menntamálaráðuneytisins til mín, dags. 4. júní 2009, fylgdi umsókn Viðskiptaháskólans á Bifröst, dags. 15. mars 2001, til menntamálaráðherra þar sem farið var fram á viðurkenningu ráðuneytisins á „nýju námi Viðskiptaháskólans til BS gráðu í viðskiptalögfræði“. Með umsókninni fylgdi lýsing á einstökum námsgreinum samkvæmt umræddri námsleið frá hausti 2001 til vors 2004. Af þeirri lýsingu verður ráðið að stjórnsýsluréttur, eða námskeið af sama tagi, hafi ekki verið meðal þeirra námsgreina sem kenndar voru til þeirrar prófgráðu.

Með svarbréfinu fylgdi einnig umsókn Háskólans á Bifröst, dags. 31. ágúst 2007, til menntamálaráðuneytisins um viðurkenningu, sbr. II. kafla laga nr. 63/2006, um háskóla. Í svarbréfi ráðuneytisins til mín er rakið að í 8. kafla umsóknarinnar sé að finna „lýsingu á inntaki BS-náms í viðskiptalögfræði við lagadeild háskólans“. Í umræddum 8. hluta umsóknarinnar er fjallað um „BS í viðskiptalögfræði í lagadeild“ á bls. 40. Segir þar að um sé að ræða tveggja og hálfs árs nám til 180 eininga. Lögfræðihluti námsins samanstandi af á bilinu 90-126 einingar (af 180), eftir því hvað nemandinn velji sér. Þar séu kenndar „almennar greinar lögfræðinnar auk þeirra réttarsviða sem [lúti] almennt að rekstri fyrirtækja, rekstrarformi og rekstrarumhverfi í víðu samhengi“. Ef nemandi hyggist leggja stund á meistaranámi í lögfræði að B.S. námi loknu þurfi hann að hafa lokið að minnsta kosti 120 af 180 einingum á sviði lögfræði. Frekari upplýsingar um hvaða „almennu greinar lögfræðinnar“ vísað er til í umsókninni koma ekki fram í þeim gögnum sem mér bárust frá menntamálaráðuneytinu, en ég tek fram að í svarbréfi ráðuneytisins til mín segir að aðrar upplýsingar um viðurkenningu námsins frá og með árinu 2004 liggi ekki fyrir í ráðuneytinu.

Ég ítreka að samkvæmt rökstuðningi og skýringum Neytendastofu til umboðsmanns Alþingis var sú aðstaða að B hefði lokið B.S. prófi í viðskiptalögfræði það meginsjónarmið sem réð vali hennar og mati stofnunarinnar á því að hún væri hæfari til að gegna starfinu en A. Af hálfu stofnunarinnar hefur ekki verið vísað til þess að horft hafi verið til þess hvort og þá hvaða menntun B hefði lokið í meistaranámi sínu við Háskólann á Bifröst þegar hún varð ráðin í umrætt starf.

Að virtu framangreindu fæ ég ekki séð á hvaða grundvelli eða gögnum Neytendastofa gat með réttu lagt til grundvallar að B, sem hafði lokið B.S. prófi í viðskiptalögfræði á árinu 2006, en hafði enga reynslu af störfum sem lögfræðingur í opinberri stjórnsýslu, hefði verið betur til þess fallin að sinna starfi lögfræðings hjá stofnuninni en A, sem lokið hafði embættisprófi í lögfræði, og hafði auk þess m.a. starfað við opinbera stjórnsýslu sem lögfræðingur hjá Tryggingastofnun ríkisins og skattrannsóknarstjóra ríkisins. Miðað við fyrirliggjandi gögn málsins, og þau verkefni sem felld voru undir starfið samkvæmt lýsingu starfsins og skýringum Neytendastofu til umboðsmanns, get ég þannig ekki séð að viðhlítandi forsendur hafi verið fyrir þeirri ályktun Neytendastofu að B.S. nám á sviði viðskiptalögfræði eitt og sér gerði umsækjanda betur til þess fallinn til að gegna umræddu starfi. Hef ég þá í huga að af gögnum málsins og þeim opinberu upplýsingum sem fyrir liggja um B.S. nám í viðskiptalögfræði, og fram koma í svarbréfi menntamálaráðuneytisins til mín, verður ekkert ráðið um hvort og hvernig umsækjandi sem átti slíkt nám að baki átti að hafa tileinkað sér þekkingu á almennum reglum stjórnsýsluréttar. Þá verður af heiti prófgráðunnar einni og sér, án frekari upplýsinga um inntak námsins, ekki dregin sú ályktun að umsækjandi með það nám að baki hafi öðlast betri þekkingu á viðskiptalífi og viðskiptaháttum, en umsækjandi sem lokið hafði embættisprófi í lögfræði við Háskóla Íslands og tilgreint sérstaklega í umsókn sinni að hún hefði þar lagt stund á nám í viðskipta- og neytendarétti.

Eins og atvikum var háttað samkvæmt öllu ofangreindu tel ég að Neytendastofu hafi borið að afla frekari upplýsinga um inntak B.S. náms í viðskiptalögfræði við Háskólann á Bifröst, sem B hafði lokið, áður en hún tók þá ákvörðun að byggja á því sem meginsjónarmiði við ráðningu í starfið að B hefði verið hæfari til að gegna umræddu starfi þar sem hún hefði lokið þeirri prófgráðu. Þá kom eftir atvikum til greina að leggja mat á það hvort og þá að hvaða marki sú viðbótarmenntun sem B hafði þegar lokið í meistaranámi sínu hefði þýðingu við heildstæðan samanburð á umsækjendum um starfið.

Af skýringum Neytendastofu til umboðsmanns Alþingis verður jafnframt ráðið að það hafi haft verulega þýðingu við ákvörðun um ráðningu í umrætt starf að sá sem því gegndi hefði þekkingu á viðskiptalífinu og viðskiptaháttum. Í því sambandi tek ég fram að ég tel að stofnuninni hafi borið að leita eftir frekari upplýsingum frá umsækjendum um þessi atriði, enda fæ ég ekki séð að nægjanlegar upplýsingar hafi komið fram í umsóknum þeirra og fylgigögnum sem varpa ljósi á þau. Vegna þeirrar áherslu í þessu sambandi á það af hálfu Neytendastofu að sá, er ráðinn var til starfa, hefði lokið B.S. prófi í viðskiptalögfræði minni ég á að í umsókn A, dags. 26. ágúst 2007, var sérstaklega tekið fram að hún hefði í laganámi sínu lokið prófum í almennum viðskipta- og neytendarétti. Í skýringum Neytendastofu til mín er ekki vikið að því hvort og þá með hvaða hætti sú þekking hafi verið metin við samanburð á milli umsækjenda á þessum grundvelli.

Með vísan til alls ofangreinds er það niðurstaða mín að Neytendastofa hafi ekki hagað undirbúningi ákvörðunar um ráðningu í umrætt starf lögfræðings á neytendaréttarsviði stofnunarinnar í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

5. Rökstuðningur ákvörðunarinnar.

A telur að rökstuðningi þeim sem henni var veittur með bréfi Neytendastofu, dags. 25. september 2007, hafi verið áfátt en efni hans er rakið í kafla II. Í kvörtuninni gerir A athugasemdir við að ekki hafi komið fram í rökstuðningnum hver hafi verið ráðinn til starfans og í reynd komi þar ekkert annað fram en að viðkomandi umsækjandi hafi haft B.S. próf í viðskiptalögfræði frá Háskólanum á Bifröst og að það hafi verið metið svo að „sú menntun væri heppilegri að teknu tilliti til allra þátta er [vörðuðu] ráðningu í hið nýja starf.“ Legg ég þann skilning í kvörtun A að athugasemdir hennar lúti í þessu sambandi sérstaklega að því að ekki hafi verið gerð grein fyrir því hvaða þættir það voru sem Neytendastofa vísaði þarna til og að hvorki hafi verið unnt að ráða af rökstuðningnum á hvaða sjónarmiðum Neytendastofa hafi raunverulega byggt við ráðningu í starfið né þá hvort þau sjónarmið væru málefnaleg.

Ákvörðun Neytendastofu um ráðningu í starf er matskennd stjórnvaldsákvörðun, enda er ekki mælt fyrir um í lögum á hvaða fastmótuðu sjónarmiðum Neytendastofa á að byggja þegar gera þarf upp á milli umsækjenda. Um rökstuðning slíkra ákvarðana er fjallað í 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt ákvæðinu skal í rökstuðningi ávallt koma fram tilvísun til þeirra réttarheimilda sem ákvörðun er byggð á, meginsjónarmið sem ráðandi voru við matið, hafi ákvörðun byggst á mati, sem og þau málsatvik sem verulega þýðingu höfðu við úrlausn málsins, þyki ástæða til, sbr. 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

Við mat á hvort gætt hafi verið að kröfum um efni rökstuðnings þarf að hafa fyrst og fremst í huga að rökstuðningur stjórnvalds fyrir ákvörðun á að meginstefnu til að vera stuttur en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3303.) Þegar ráðið er í opinbert starf verður það jafnan að vera gert að undangengnum samanburði á upplýsingum um umsækjendur út frá tilteknum forsendum. Til að umsækjandi geti skilið hvers vegna annar var valinn til að gegna starfinu verður almennt að ætla að í rökstuðningi þurfi að lýsa þeim meginforsendum sem þýðingu höfðu við samanburðinn svo og þeim upplýsingum sem gera má ráð fyrir að viðkomandi sé ekki kunnugt um og skiptu verulegu máli við samanburðinn. Þannig ber stjórnvaldi almennt að lýsa í stuttu máli helstu upplýsingum um þann umsækjanda sem varð fyrir valinu og sem skiptu mestu máli við matið, sbr. 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

Umboðsmaður Alþingis hefur alloft áður fjallað um þær kröfur sem gera verður til rökstuðnings sem veittur er í tilefni af skipun, ráðningu eða setningu í starf, sbr. t.d. álit umboðsmanns frá 18. júní 2003 í máli nr. 3490/2002. Eins og þar kemur fram er almennt ekki nægjanlegt að stjórnvald lýsi einvörðungu þeim staðreyndum um viðkomandi umsækjanda sem fram koma í umsókn hans til veitingarvaldshafa heldur verði viðtakandi rökstuðningsins að geta gert sér grein fyrir því með raunhæfum hætti á hvaða sjónarmiðum veitingarvaldshafi byggði ákvörðun sína og eftir atvikum hvert vægi þeirra hafi verið. Almennt mætti orða það svo að því yrði best náð fram með því að í rökstuðningi kæmi fram lýsing á því hvers konar starfsmanni veitingarvaldshafi var að leita að og hvernig sá umsækjandi sem valinn var féll að þeirri lýsingu.

Þegar horft er til efnis rökstuðningsins í bréfi Neytendastofu til A tel ég að á skorti að Neytendastofa hafi lýst þar með fullnægjandi hætti þeim sjónarmiðum, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, sem réðu því að stofnunin ákvað að ráða B í starfið. Ég bendi í því sambandi á að stjórnvöld verða að haga orðalagi og framsetningu á rökstuðningi ákvörðunar þannig að þau atriði sem þar koma fram séu í eðlilegu samhengi við þá ákvörðun sem verið er að rökstyðja, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 30. desember 2008 í málum nr. 5220/2008 og 5230/2008. Af þessum sökum verður að gera athugasemdir við það að Neytendastofa hafi aðeins tilgreint það í rökstuðningi sínum að „æskilegt væri að fá í starf þetta ef unnt væri einstakling sem hefði menntun á sviði viðskiptalögfræði“ og að „sú menntun væri heppilegri að teknu tilliti til allra þátta er [vörðuðu] ráðningu í hið nýja starf“ án þess að þar kæmi fram hvaða þýðingu sú menntun hefði fyrir starfshæfni umsækjenda. Þá tel ég jafnframt að Neytendastofu hafi verið skylt að upplýsa í rökstuðningnum til A hver ráðinn var í starfið, sbr. 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að sá rökstuðningur sem Neytendastofa gaf A fyrir ráðningu í umrætt starf lögfræðings hafi ekki verið í samræmi við 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

6. Birting ákvörðunarinnar.

Í kvörtun A til umboðsmanns Alþingis eru einnig gerðar athugasemdir við að henni hafi ekki borist skrifleg tilkynning um ráðninguna.

Eins og gögn málsins bera með sér var A tilkynnt í símtali 7. september 2007 að annar umsækjandi hefði verið valinn í starfið. Í kjölfar símtalsins sendi A sviðsstjóra neytendaréttarsviðs tölvubréf þar sem hún vísaði til áðurnefnds símtals þar sem henni hefði verið tilkynnt um að ráðið hefði verið í auglýsta stöðu lögfræðings hjá Neytendastofu. Óskaði hún þess að fá ákvörðunina rökstudda. Hinn 18. september 2007 sendi hún tölvupóst að nýju þar sem hún spurðist fyrir um hvenær hún mætti eiga von á því að henni yrði tilkynnt um niðurstöðu ráðningarinnar með formlegum hætti og jafnframt hvort hún mætti þá ekki vænta þess að rökstuðningur fylgdi samhliða.

Í svari Neytendastofu, dags. 26. október 2007, við fyrirspurn umboðsmanns kom sú afstaða fram að ekki hefði verið skylt að tilkynna A um niðurstöðu ráðningarinnar með formlegum hætti þar sem henni hefði verið tilkynnt niðurstaðan símleiðis og hún í framhaldinu óskað eftir rökstuðningi.

Fjallað er um birtingu stjórnvaldsákvörðunar í 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Segir þar að eftir að stjórnvald hafi tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Þar sem ekki er í ákvæðinu mælt fyrir um sérstakan birtingarhátt er ekki unnt að leggja til grundvallar að á stjórnvöldum hvíli fyrirfram almenn skylda til að birta allar stjórnvaldsákvarðanir skriflega. Í þessu sambandi verður hins vegar að hafa í huga þá óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar að hver sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald eigi almennt rétt á að fá skriflegt svar nema svars sé ekki vænst en til þessarar reglu er vísað sérstaklega í athugasemdum við 20. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Þá er þar jafnframt lýst þeirri afstöðu að ávallt beri að tilkynna ákvörðun skriflega komi fram beiðni um það frá aðila málsins. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3300).

Af gögnum málsins er samkvæmt framansögðu ljóst að A var hinn 7. september 2007 tilkynnt símleiðis um ráðningu Neytendastofu í starfið sem hún hafði sótt um. Skrifleg tilkynning þess efnis barst henni ekki fyrr en með rökstuðningsbréfi stofnunarinnar, dags. 25. s.m. A hafði í millitíðinni óskað eftir slíkum rökstuðningi með tölvupósti, dags. 7. september 2007, sem hún ítrekaði 18. s.m. með öðrum tölvupósti, en þar var jafnframt áréttað að formleg tilkynning um ákvörðun stofnunarinnar hefði ekki borist henni. Að mínu áliti hefði verið í betra samræmi við hina óskráðu meginreglu um að skriflegum erindum skuli svarað skriflega, sé svars vænst, að Neytendastofa hefði í beinu framhaldi af hinni munnlegu tilkynningu til A ritað henni formlegt bréf um þá ákvörðun þar sem upplýst hefði verið um ákvörðun stofnunarinnar. Þar sem ljóst er að A barst hins vegar tilkynning þess efnis í reynd með rökstuðningsbréfinu, dags. 25. september 2007, sem þó var haldin efnislegum annmörkum, sbr. kafli IV.5 hér að framan, tel ég ekki tilefni til að fjalla frekar um þennan þátt málsins.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að málsmeðferð Neytendastofu vegna ráðningar í starf lögfræðings á neytendaréttarsviði stofnunarinnar hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá er það niðurstaða mín að sá rökstuðningur sem Neytendastofa veitti fyrir ákvörðuninni hafi ekki samrýmst þeim kröfum sem fram koma í 1. og 2. mgr. 22. gr. sömu laga. Loks er það niðurstaða mín að það hefði verið í betra samræmi við hina óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar, að skriflegum erindum skuli svarað skriflega sé svars vænst, að Neytendastofa hefði í beinu framhaldi af munnlegri tilkynningu til A um ráðningu í starfið ritað henni formlegt bréf um þá ákvörðun þar sem upplýst hefði verið hver hefði verið ráðinn í starfið. Þar sem ljóst er að A barst hins vegar tilkynning þess efnis í reynd með rökstuðningsbréfinu, dags. 25. september 2007, sem þó var haldin efnislegum annmörkum, er það niðurstaða mín að fjalla ekki frekar um þennan þátt málsins.

Með hliðsjón af hagsmunum þess umsækjanda sem ráðinn var í starfið og hefðbundnum viðhorfum í íslenskum rétti tel ég ólíklegt að ofangreindir annmarkar leiði til ógildingar á umræddri ákvörðun. Ég tel því ekki tilefni til að fjalla frekar um réttaráhrif þessara annmarka, þar með talið um hugsanlega skaðabótaábyrgð ríkisins vegna þess tjóns sem A kann að hafa orðið fyrir. Það verður að vera verkefni dómstóla að fjalla um slíkt. Ég beini hins vegar þeim tilmælum til Neytendastofu að hún taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu við veitingu opinberra starfa.

Ég minni loks á að í álitinu er komist að þeirri niðurstöðu að hvorki sé af minni hálfu tilefni til að gera athugasemdir við þau menntunarskilyrði sem fram komu í auglýsingu Neytendastofu um umrætt starf lögfræðings né við það hvernig stofnunin taldi fært að túlka það skilyrði. Hvað sem líður þessari niðurstöðu tek ég fram í álitinu að sú þróun sem átt hefur sér stað í íslensku laganámi á undanförnum áratug eða svo, og einnig þær breytingar sem orðið hafa á kerfislegri uppbyggingu slíks laganáms, leiði til þess að af hálfu stjórnvalda sé rétt í samræmi við 7. tölul. 4. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, og einnig vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að taka með skýrum og afdráttarlausum hætti fram í auglýsingum um starf lögfræðinga hvort nægjanlegt sé að umsækjandi hafi aðeins lokið grunnnámi í lögfræði eða að áskilið sé að hlutaðeigandi hafi einnig lokið meistaraprófi á því sviði eða eftir atvikum embættisprófi. Með tilliti til þessa hef ég ákveðið að vekja athygli fjármálaráðuneytisins á þessum þætti í áliti mínu, sbr. 7. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar 2009.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði Neytendastofu bréf, dags. 12. febrúar 2010, þar sem ég óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá stofnuninni og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi Neytendastofu, dags. 1. mars 2010, segir að Neytendastofa taki mið af álitinu þegar ráðið sé í störf hjá stofnuninni og gæti þess sérstaklega að málsmeðferð sé í samræmi við stjórnsýslulög.