Álit

Bréf mitt til hvalaskoðunarfélaganna A og B, dags. 28. september 2009, er svohljóðandi:

I.

Ég vísa til erindis yðar, dags. 24. apríl sl., þar sem haldið er fram að ákvörðun þáverandi sjávarútvegsráðherra, Einars K. Guðfinnssonar, að heimila hvalveiðar í atvinnuskyni með setningu reglugerðar nr. 58/2009, um breyting á reglugerð nr. 163, 30. maí 1973, um hvalveiðar, með síðari breytingum, hafi verið ólögmæt og að það sama gildi um þær ákvarðanir um leyfisveitingar til veiða á hrefnu og langreyði sem teknar voru á grundvelli reglugerðarinnar. Af því leiði jafnframt að ákvörðun síðari sjávarútvegsráðherra, Steingríms J. Sigfússonar, um að hrófla ekki við ákvörðun fyrirrennara síns um leyfisveitingar byggist ekki á haldbærum lagalegum forsendum. Kemur fram í erindi yðar að athugasemdum sé fyrst og fremst beint að ákvörðun síðari ráðherrans. Feli það þó jafnframt í sér að nauðsynlegt sé að taka afstöðu til ákvörðunar fyrri ráðherra og lögmætis hennar.

Í bréfi, dags. 19. júní 2009, til núverandi sjávarútvegsráðherra, Jóns Bjarnasonar, í tilefni af kvörtun yðar, rakti ég ákvæði 1. mgr. 1. gr. laga nr. 26/1949, um hvalveiðar, um umsagnarhlutverk Hafrannsóknastofnunarinnar vegna útgáfu leyfa til hvalveiða, og óskaði upplýsinga um hvort og þá hvenær slíkrar umsagnar hefði verið leitað vegna útgáfu þeirra leyfa, sem kvörtunin beindist að, sem munu hafa verið gefin út í kjölfar gildistöku ofangreindrar reglugerðar nr. 58/2009, og eftir atvikum í tengslum við útgáfu þeirrar reglugerðar. Jafnframt óskaði ég þess að fá afhent viðeigandi gögn um þá álitsumleitan og umsögn stofnunarinnar væru þau fyrir hendi. Í því sambandi óskaði ég sérstaklega eftir því að fá upplýsingar um það, hefði umsagnar Hafrannsóknastofnunarinnar verið leitað, hvort það hefði verið gert áður en umrædd reglugerð var gefin út eða hvort það hefði verið gert áður en umrædd veiðileyfi voru gefin út. Hefði umsagnar Hafrannsóknastofnunarinnar ekki verið leitað í tengslum við ofangreindar ákvarðanir óskaði ég þess að ráðuneytið skýrði af hverju það var ekki gert og hvort úr því hefði eftir atvikum verið bætt á síðari stigum. Loks fór ég þess á leit við ráðuneytið að það skýrði viðhorf sín til þess tilgangs sem það teldi búa að baki umsögn Hafrannsóknastofnunar samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 26/1949.

Svar sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 9. júlí sl., barst mér 10. s.m. Með bréfi, dags. sama dag, gaf ég yður kost á að koma að sjónarmiðum yðar í tilefni af svarbréfi ráðuneytisins og barst mér svarbréf frá A 21. júlí sl. með bréfi dagsettu 16. s.m.

II.

Ákvæði 1. gr. laga nr. 26/1949, um hvalveiðar, sbr. 1. gr. laga nr. 40/1979 og 5. gr. laga nr. 23/1991, er svohljóðandi:

„Rétt til að stunda hvalveiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, eins og hún er ákveðin í reglugerð nr. 299 15. júlí 1975, til að landa hvalafla, þótt utan þeirrar landhelgi sé veitt, og til að verka slíkan afla í landi eða í fiskveiðilandhelgi Íslands, hafa þeir einir, er fengið hafa til þess leyfi sjávarútvegsráðuneytisins. Slík leyfi má aðeins veita aðilum er fullnægja skilyrðum til að mega stunda fiskveiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Áður en leyfi er veitt, skal ráðherra leita umsagnar Hafrannsóknastofnunarinnar.“

Af 1. málslið tilvitnaðs lagaákvæðis verður ráðið að leyfi til að stunda hvalveiðar, til að landa hvalafla og til að verka slíkan afla í landi eða í fiskveiðilandhelgi Íslands hafi þeir einir „er fengið hafa til þess leyfi sjávarútvegsráðuneytisins“. Samkvæmt 2. málslið 1. gr., sbr. 5. gr. laga nr. 23/1991, er þó leyfisveiting ráðherra takmörkuð frekar þannig að aðeins megi veita aðilum slík leyfi er „fullnægja skilyrðum til að mega stunda fiskveiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands“. Þá er með 3. málslið áskilið að ráðherra skuli leita umsagnar Hafrannsóknastofnunarinnar áður en leyfi er veitt. Þá skal getið að samkvæmt 3. mgr. 1. gr. laga nr. 26/1949 skal leyfishafi á hverjum tíma veita allar þær upplýsingar um starfsemi sína og starfsháttu, sem „atvinnumálaráðuneytið“ telur nauðsynlegar.

Það skilyrði 2. málsliðar 1. mgr. 1. gr. laga nr. 26/1949 að leyfi megi aðeins veita þeim er fullnægja skilyrðum til að stunda veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands verður að skilja þannig að leyfi til hvalveiða, löndunar eða verkunar verður aðeins veitt þeim sem fullnægja þeim skilyrðum sem nú koma fram í 4. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, en þar segir að aðeins þeim „íslensku skipum, sem leyfi hafa til veiða í atvinnuskyni í fiskveiðilandhelgi Íslands samkvæmt ákvæðum laga nr. 38 15. maí 1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, [nú lög nr. 116/2006, sé] heimilt að stunda veiðar í fiskveiðilandhelginni“.

Í 4. gr. laga nr. 26/1949 segir að með reglugerð geti sjávarútvegsráðuneytið meðal annars bannað hvalveiðar á tilteknum svæðum, takmarkað veiðar við tiltekinn tíma árs, takmarkað heildarveiðimagn, veiðimagn ákveðins fyrirtækis, leiðangurs eða landstöðvar og takmarkað veiðibúnað.

Nánar er mælt fyrir um hvalveiðar og leyfi til hvalveiða í reglugerð nr. 163/1973, með síðari breytingum. Í 1. gr. þeirrar reglugerðar segir eftirfarandi, sbr. breytingu sem á henni var gerð með áðurnefndri reglugerð nr. 58/2009:

„Rétt til þess að stunda hvalveiðar í íslenskri fiskveiðilandhelgi og til að landa hvalafla, þótt utan landhelgi sé veitt, svo og til að verka slíkan afla, hafa þeir einir, er fengið hafa til þess leyfi sjávarútvegsráðuneytisins. Leyfi til veiða á hrefnu árin 2009, 2010, 2011, 2012 og 2013 skal veita þeim íslensku skipum sem eru í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila, sem hafa stundað hrefnuveiðar í atvinnuskyni á árunum 2006-2008 eða félaga sem þeir hafa stofnað um slíka útgerð. Einnig er heimilt að veita leyfi þeim einstaklingum eða lögaðilum sem að mati ráðherra hafa sambærilega reynslu af útgerð á hrefnuveiðum í atvinnuskyni. Eingöngu þeim skipum sem sérútbúin eru til veiða á stórhvölum er heimilt að taka þátt í veiðum á langreyði árin 2009, 2010, 2011, 2012 og 2013.“

Í viðauka með reglugerð nr. 58/2009, sem birtur var með henni í B-deild Stjórnartíðinda, kemur ennfremur fram að leyfður heildarafli á langreyði og hrefnu á árunum 2009, 2010, 2011, 2012 og 2013 skuli nema þeim fjölda dýra sem kveðið er á um í veiðiráðgjöf Hafrannsóknastofnunar. Heimilt sé að flytja allt að 20% af veiðiheimildum hvers árs yfir á næsta ár á eftir.

Fram kemur á vef sjávarútvegsráðuneytisins í skjali sem nefnist „Greinargerð sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins um hvalveiðar“, dags. 18. febrúar 2009, að á grundvelli laga nr. 26/1949, með síðari breytingum, og áðurnefndri reglugerð nr. 163/1973, sbr. breytingu með reglugerð nr. 58/2009, hafi ráðuneytið gefið út leyfi til einstaklinga og fyrirtækja, eitt leyfi til veiða á langreyði og þrjú leyfi til veiða á hrefnu til fimm ára.

Nýr sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra tók við ráðuneytinu 1. febrúar 2009. Í kjölfar skoðunar á þeirri breytingu á reglugerð nr. 163/1973, sem gerð var með reglugerð nr. 58/2009, og þeirrar útgáfu hvalveiðileyfa sem á henni var byggð, var það niðurstaða ráðuneytisins að ekki væru efni til að draga umrædd leyfi til baka, a.m.k. hvað varðaði yfirstandandi ár. Hins vegar hefur 1. gr. umræddrar reglugerðar verið breytt tvívegis frá þessum tíma, fyrst með reglugerð nr. 263/2009, og síðan með reglugerð nr. 359/2009. Í þessum breytingum felst, sbr. þá breytingu sem tók gildi með setningu síðarnefndu reglugerðarinnar, að skilyrði sem fullnægja þarf til að mega stunda hvalveiðar eru nú ítarlegri en áður, m.a. um þau skip sem nýtt eru til veiðanna, útbúnað skipanna og búnað til veiðanna. Enn stendur þó óhögguð sú afmörkun á veitingu leyfa til veiða á hrefnu og langreyði, sem tók gildi með setningu reglugerðar nr. 58/2009, sbr. nú 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 163/1973, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 359/2009.

Þá vek ég athygli á því að samkvæmt upplýsingum á vef sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins hafa nú verið unnin drög að frumvarpi til nýrra laga um hvalveiðar, auk þess sem settar hafa verið reglur um bann við hvalveiðum á tilteknum svæðum, sbr. reglugerð nr. 414/2009, og reglur um vinnslu og heilbrigðiseftirlit með hvalaafurðum, sbr. reglugerð nr. 489/2009. Er ekki þörf á að rekja efni þeirra hér.

III.

Eins og fram er komið beinast athugasemdir yðar sérstaklega að þeirri ákvörðun fyrrum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, Steingríms J. Sigfússonar, að afturkalla ekki þau leyfi til hrefnuveiða og veiða á langreyði sem áður skipaður sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, Einar K. Guðfinnsson, gaf út. Hér mun, eins og fram er komið, vera um að ræða þrjú leyfi til veiða á hrefnu og eitt leyfi til veiða á langreyði til fimm ára, frá og með yfirstandandi ári. Eins og rakið hefur verið kemur enn fremur fram í erindi yðar að þær athugasemdir sem að þeirri ákvörðun lúta feli það þó jafnframt í sér að nauðsynlegt sé að taka afstöðu til ákvörðunar fyrri ráðherra og lögmætis hennar.

Nánar tiltekið skil ég athugasemdir þær sem fram koma í erindi yðar svo að þær séu í grundvallaratriðum þríþættar.

Í fyrsta lagi er því haldið fram að reglugerð nr. 58/2009 hafi ekki haft fullnægjandi lagastoð. Í því sambandi bendið þér sérstaklega á að samkvæmt reglugerð nr. 58/2009 virðist afdráttarlaust gert ráð fyrir því að leyfi til veiða á hrefnu árin 2009 til og með 2013 skuli veita þeim íslensku skipum sem stundað hafa hrefnuveiðar í atvinnuskyni á árunum 2006 til 2008 eða félaga sem þeir hafa stofnað um slíka útgerð. Teljið þér að þetta sé ekki í samræmi við 1. mgr. 1. gr. laga nr. 26/1949.

Í öðru lagi skil ég athugasemdir yðar svo að þær beinist að ágöllum á þeim leyfum sem ráðherra veitti til veiða á hrefnu og langreyði í kjölfar gildistöku reglugerðar nr. 58/2009. Óskið þér í því sambandi eftir að umboðsmaður taki til sérstakrar skoðunar hvort ráðherra hafi kannað, áður en leyfi til hvalveiða voru veitt, hvort leyfishafar fullnægðu almennum skilyrðum til að stunda fiskveiðar í landhelgi Íslands, hvort umsagnar Hafrannsóknastofnunar hafi verið aflað og hvort ákvörðun ráðherra um útgáfu leyfanna hafi staðist jafnræðisreglur stjórnarskrár og stjórnsýsluréttar.

Í þriðja og síðasta lagi skil ég athugasemdir yðar svo að þér teljið þá ákvörðun síðari sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, Steingríms J. Sigfússonar, að afturkalla ekki leyfi til hvalveiða, sem út voru gefin í kjölfar setningar reglugerðar nr. 58/2009, ekki byggða á réttum grundvelli, enda hafi útgáfa umræddra leyfa ekki verið í samræmi við lög.

Í tilefni af framangreindu tel ég rétt að vekja athygli á því að samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er það hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laganna getur hver sá sem telur sig hafa verið beittan rangsleitni af hálfu einhvers þess aðila, sem fellur undir ákvæði 1. eða 2. mgr. 3. gr., kvartað af því tilefni til umboðsmanns. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 85/1997 segir um umrætt ákvæði að ekki geti aðrir borið fram kvörtun en þeir sem halda því fram að þeir hafi sjálfir orðið fyrir rangsleitni af hálfu stjórnvalda (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 2329).

Í erindi yðar kemur fram að það sé lagt fram af hálfu tveggja fyrirtækja í sameiningu sem bæði stundi rekstur á sviði hvalaskoðunar og ráði til samans yfir um 70% af markaði fyrir hvalaskoðun á Íslandi. Þar er bent á að fyrirsjáanlegar afleiðingar framangreindra ákvarðana ráðherra um hvalveiðar séu þær að áhugafólk um hvali og verndun þeirra í náttúrulegu umhverfi sæki Ísland síður heim í þeim tilgangi að fara í hvalaskoðunarferðir með tilheyrandi tjóni fyrir fyrirtækin.

Með vísan til 2. mgr. 4. gr. laga nr. 85/1997, og þess hvernig aðild yðar að máli þessu er háttað, hef ég ákveðið að afmarka athugun mína á kvörtun yðar við það hvort sú reglugerð sem þáverandi ráðherra gaf út, nr. 58/2009, teljist hafa átt sér fullnægjandi stoð í lögum nr. 26/1949, og þar með hvort til staðar hafi verið nauðsynlegur formlegur grundvöllur til útgáfu þeirra leyfa til hvalveiða sem gefin voru út í kjölfar gildistöku hennar. Í þessu sambandi hefur athugun mín einkum tekið til þess hvort leitað hefði verið umsagnar Hafrannsóknastofnunarinnar í samræmi við 1. mgr. 1. gr. laga nr. 26/1949, áður en reglugerðin var sett, eða eftir atvikum nefnd leyfi voru gefin út. Verði það niðurstaða mín að lagalegur grundvöllur til útgáfu nefndra leyfa hafi sem slíkur verið fullnægjandi, er hins vegar hvorki tilefni til þess á grundvelli kvörtunar yðar að taka það til sérstakrar umfjöllunar hvort ráðherra hafi með formlega réttum hætti staðið að úthlutun einstakra veiðileyfa né hvort síðari ráðherra hafi haft heimild til að afturkalla þau leyfi. Við þær aðstæður er heldur ekki tilefni til þess á grundvelli kvörtunar yðar, sem borin er fram af hálfu félaga sem ekki eru aðilar mála þar sem sjávarútvegsráðherra hefur fjallað um útgáfu slíkra leyfa, að víkja að því hvort ákvörðun ráðherra um útgáfu leyfanna, eða sú afmörkun á þeim aðilum sem eiga þess kost á að sækja um slík leyfi, sbr. reglugerð nr. 163/1973, með þeim breytingum sem að framan hafa verið raktar, hafi staðist jafnræðisreglur stjórnarskrár og stjórnsýsluréttar.

IV.

1.

Í kvörtun yðar eru sérstaklega gerðar athugasemdir við að með reglugerð nr. 58/2009 hafi með beinum hætti verið kveðið á um að leyfi til hvalveiða skuli veita þeim íslensku skipum sem eru í eigu eða leigu einstaklinga sem hafa stundað hrefnuveiðar í atvinnuskyni á árunum 2006-2008 eða félaga sem þeir hafa stofnað um slíka útgerð, og að í þessu ákvæði felist óheimilt frávik frá þeim áskilnaði 1. mgr. 1. gr. laga nr. 26/1949 að leyfi skuli gefin út á grundvelli einstaklingsbundinna ákvarðana til einstaklinga eða lögaðila.

Áður er rakið að samkvæmt 1. gr. laga nr. 26/1949, með síðari breytingum, er sjávarútvegsráðherra falin heimild til að veita leyfi til hvalveiða. Af 1. málslið 1. mgr. ákvæðisins verður ráðið að leyfi til að stunda hvalveiðar, til að landa hvalafla og til að verka slíkan afla í landi eða í fiskveiðilandhelgi Íslands hafi þeir einir „er fengið hafa til þess leyfi sjávarútvegsráðuneytisins“. Samkvæmt 2. málslið 1. gr., sbr. 5. gr. laga nr. 23/1991, er þó leyfisveiting ráðherra takmörkuð frekar þannig að aðeins megi veita aðilum slík leyfi er „fullnægja skilyrðum til að mega stunda fiskveiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands“. Hér að framan rakti ég það álit mitt að þetta ákvæði yrði að skilja þannig að leyfi til hvalveiða yrði aðeins veitt þeim sem fullnægja þeim skilyrðum sem nú koma fram í 4. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, þar sem segir að aðeins þeim „íslensku skipum, sem leyfi hafa til veiða í atvinnuskyni í fiskveiðilandhelgi Íslands samkvæmt ákvæðum laga nr. 38 15. maí 1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, [nú lög nr. 116/2006, sé] heimilt að stunda veiðar í fiskveiðilandhelginni“.

Ekki er þannig beinlínis kveðið á um það í lögum nr. 26/1949 að ákvörðun ráðherra um úthlutun leyfa skuli ákveðin með reglugerð, en þau gera á hinn bóginn ráð fyrir að ráðherra geti með reglugerð sett hvalveiðum tiltekin skilyrði m.a. um takmörkun veiðanna og veiðibúnað. Þá kemur fram í 1. mgr. 1. gr. laganna að áður en leyfi er veitt skuli ráðherra leita umsagnar Hafrannsóknastofnunarinnar.

Í reglugerð nr. 163/1973, með síðari breytingum, hafa hvalveiðum verið sett tiltekin skilyrði. Með reglugerð nr. 58/2009, var 2. málsl. 1. gr. reglugerðar nr. 163/1973 breytt. Í þeirri breytingu fólst ekki bein heimild til handa skipum, einstaklingum eða fyrirtækjum til veiða, heldur afmörkun þess hverjir gætu fengið útgefin slík leyfi af hálfu ráðherra. Í umræddri reglugerðarbreytingu fólst nokkur rýmkun á því hverjir gætu fengið útgefin leyfi til veiða á hval frá því sem verið hafði undanfarin ár, sbr. m.a. ákvæði reglugerðar nr. 456/2008, reglugerðar nr. 822/2007 og reglugerðar nr. 862/2006. Einnig verður að skilja breytinguna þannig að á grundvelli hennar hafi ráðherra verið heimilt að veita umsækjendum leyfi til allt að fimm ára, þ.e. árin 2009 til og með 2013. Af greinargerð sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 18. febrúar 2009, og vísað var til hér að framan, verður jafnframt að telja að það svigrúm hafi ráðherra nýtt sér þegar hann gaf út hvalveiðileyfi í kjölfar þess að reglugerð nr. 58/2009 var sett. Sé tekið mið af þeim reglum sem gilt hafa undanfarin þrjú ár fólst í þessu nokkur lenging þess tíma sem heimilt var að binda hvalveiðileyfi við. Þá fólst í þeim viðauka við reglugerð nr. 163/1973, sem birtur var með reglugerð nr. 58/2009, að mögulega yrði verulega aukið við þann fjölda hvala sem heimilt væri að veiða á hverju ári, enda sagði þar að leyfilegur heildarafli á langreyði og hrefnu á árunum 2009 til og með 2013 skyldi nema þeim fjölda sem kveðið væri á um í veiðiráðgjöf Hafrannsóknastofnunar.

Eins og gildandi lögum nr. 26/1949 er háttað tel ég að játa verði sjávarútvegsráðherra ákveðið svigrúm við val á þeim leiðum sem farnar eru við útgáfu leyfa á grundvelli 1. mgr. 1. gr. laganna. Eins og 1. mgr. 1. gr. laganna er úr garði gerð, og þá einkum í ljósi þeirrar afmörkunar á almennum skilyrðum sem fullnægja verður til að geta fengið leyfi til hvalveiða, sbr. samspil ákvæðisins við lög nr. 79/1997, verður af minni hálfu ekki fullyrt annað en að ráðherra sé heimilt með almennum stjórnvaldsfyrirmælum að útfæra nánar almenn viðmið um þann hóp sem til greina kemur að veita slík leyfi, enda séu slík viðmið reist á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum og falli innan ramma laga nr. 79/1997 og laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Ég bendi einnig á það að fyrirfram ákveðnar og almennar reglur af þessu tagi stuðla að jafnaði að samræmi við framkvæmd leyfisveitinga og geta einnig aukið á fyrirsjáanleika í þeim efnum. Að því gættu að ákvörðun ráðherra um leyfisveitingu fari í hverju tilviki fyrir sig fram á grundvelli tilvikabundins mats á því hvort umsækjandi fullnægi þeim efniskröfum sem fram koma í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 26/1949 og þeim stjórnvaldsfyrirmælum í formi reglugerða sem ráðherra hefur sett, eru ekki að virtum gildandi lögum forsendur til athugasemda við að ráðherra velji fyrirkomulag af því tagi, sem fram kemur í reglugerð nr. 163/1973, með síðari breytingum, við framkvæmd leyfisveitinga á grundvelli 1. mgr. 1. gr. laga nr. 26/1949. Ég ítreka að afstaða mín í þessu efni er sett fram á almennum grundvelli, en ég hef í ljósi kvörtunar yðar ekki haft tilefni til að taka til athugunar hvort og þá hvernig ráðuneytið hefur í einstökum tilvikum lagt mat á fyrirliggjandi umsóknir um slík leyfi og þá hvort þær hafi í hverju tilviki fallið að þeim ramma sem ráðuneytið hefur sett í þeim efnum á grundvelli laga nr. 26/1949.

Hvað varðar tímalengd þeirra leyfa sem hér um ræðir bendi ég á að í lögum nr. 26/1949 er aðeins vikið að því að leyfi til hvalveiða í fiskveiðilandhelgi Íslands skuli tímabundin þegar um er að ræða notkun erlendra skipa til veiðanna, en þá skal leyfi ekki veitt til lengri tíma en eins árs. Að öðru leyti er í lögunum ekki að finna takmörkun í þá veru að útgáfa slíkra leyfa af hálfu ráðherra sé t.d. bundin við fiskveiðiár, eins og almennt er lagt til grundvallar varðandi ákvörðun ráðherra um leyfðan heildarafla botnfisktegunda samkvæmt lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. 2. mgr. 3. gr. þeirra laga. Ég fæ því ekki séð að tilefni sé til þess af minni hálfu að gera athugasemdir við það að með reglugerð nr. 58/2009 hafi ráðherra ákveðið að heimilt væri að gefa út leyfi til hvalveiða á hverju ári fram til ársins 2013.

Vegna þeirrar takmörkunar á veiðum hvala sem fram koma í áðurnefndum viðauka, sem birtur var með reglugerð nr. 58/2009, bendi ég loks á að það leiðir af 4. gr. laga nr. 26/1949 að ráðherra getur með reglugerð takmarkað heildarveiðimagn á hval, veiðimagn ákveðins fyrirtækis, leiðangurs eða landstöðvar.

2.

Eins og fram kemur í áðurnefndu fyrirspurnarbréfi mínu til sjávarútvegsráðherra, dags. 19. júní sl., sem ritað var í tilefni af kvörtun yðar, hefur athugun mín sérstaklega beinst að því hvort og þá með hvaða hætti ráðuneytið fullnægði því skilyrði 3. málsliðar 1. mgr. 1. gr. laga nr. 26/1949, um hvalveiðar, að leitað væri umsagnar Hafrannsóknastofnunarinnar áður en leyfi væri veitt.

Í svarbréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 9. júlí sl., kemur fram að ráðuneytið hafi litið svo á að umsögn Hafrannsóknastofnunar lægi fyrir hvað þetta varðaði í formi árlegrar veiðiráðgjafar stofnunarinnar en samkvæmt lögum nr. 64/1965, um rannsóknir í þágu atvinnuveganna, væri það hlutverk Hafrannsóknastofnunarinnar að annast vísindalega ráðgjöf fyrir ráðuneytið um vernd og nýtingu hvalastofna. Hefði því ekki verið leitað sérstakrar umsagnar Hafrannsóknastofnunarinnar í tengslum við útgáfu einstakra veiðileyfa heldur litið svo á að umsögn stofnunarinnar lægi fyrir samkvæmt fyrirliggjandi veiðiráðgjöf þess árs.

Samkvæmt ákvæði 17. gr. laga nr. 64/1965, um rannsóknir í þágu atvinnuveganna, er það markmið með starfsemi Hafrannsóknastofnunar að afla alhliða þekkingar um hafið og lífríki þess, einkum til að meta hvernig hagkvæmt og skynsamlegt sé að nýta auðlindir þess, og veita stjórnvöldum, sjávarútvegi og öðrum aðilum ráðgjöf og þjónustu varðandi nýtingu á auðlindum Íslandsmiða.

Af þessu lögbundna hlutverki Hafrannsóknastofnunarinnar, og afmörkun á verksviði hennar samkvæmt öðrum lagaákvæðum, verður ráðið að tilgangur þess að ráðherra sé gert að leita umsagnar hennar í tengslum við útgáfu leyfa til hvalveiða sé fyrst og fremst sá að tryggja að ákvörðun ráðherra um leyfðar hvalveiðar sé reist hverju sinni á traustum vísindalegum upplýsingum um hagkvæma nýtingu hvalveiðistofna við landið. Af framangreindu leiðir að mínu áliti að ráðherra hefur nokkurt svigrúm við mat á því með hvaða hætti hann formlega fullnægir þeim áskilnaði sem birtist í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 26/1949, um að leita umsagnar Hafrannsóknastofnunar áður en leyfi til hvalveiða er veitt. Önnur ályktun verður hvorki dregin af orðalagi lagaákvæðisins né lögskýringargögnum.

Samkvæmt veiðiráðgjöf Hafrannsóknastofnunar fyrir fiskveiðiárið 2008-2009, frá því í júní 2008, var það tillaga stofnunarinnar að aflamark hrefnu yrði 100 dýr og veiðar á langreyði næmi að hámarki 150 dýrum væru veiðarnar bundnar við „hefðbundið veiðisvæði (B)“ en allt að 200 dýrum væri veiðunum dreift innan heildarútbreiðslusvæðis stofnsins. Samkvæmt veiðiráðgjöf stofnunarinnar fyrir fiskveiðiárið 2009-2010, dags. 5. júní sl., var það tillaga stofnunarinnar að árlegar veiðar á hrefnum næmi að hámarki 200 dýrum og veiðar á langreyði næmi sama hámarki og fyrir síðasta fiskveiðiár.

Eftir að hafa kynnt mér veiðiráðgjöf Hafrannsóknastofnunarinnar er það niðurstaða mín að ekki séu forsendur af minni hálfu til að draga í efa að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hafi haft nægar upplýsingar um veiðiþol hrefnu og langreyði fyrir fiskveiðiárið 2008-2009, áður en umrædd reglugerð var sett, og nefnd leyfi gefin út, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 26/1949. Með þetta í huga tel ég ekki tilefni til athugasemda við þá afstöðu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins að umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar hafi nægilega legið fyrir í formi árlegrar veiðiráðgjafar stofnunarinnar áður en reglugerð nr. 58/2009 var sett og í kjölfarið nefnd leyfi gefin út. Hvað varðar fiskveiðiárin 2010, 2011, 2012 og 2013 minni ég á að samkvæmt umræddum viðauka, sem birtur var með reglugerð nr. 58/2009, skal leyfður heildarafli á langreyði og hrefnu á árunum 2009, 2010, 2011, 2012 og 2013 nema þeim fjölda dýra sem kveðið er á um í veiðiráðgjöf Hafrannsóknastofnunarinnar hverju sinni.

V.

Í kvörtun yðar er, eins og áður er rakið, haldið fram að reglugerð fyrri ráðherra og ákvarðanir hans um að úthluta fámennum hópi aðgang að auðlindum hafsins í formi leyfa, án þess að auglýst hafi verið að slíkt stæði til, séu skýlaus brot á jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar og jafnræðisreglum stjórnsýsluréttar.

Að ofan er rakið að ekki er á grundvelli kvörtunar yðar tilefni til að ég fjalli um það hvort ákvörðun ráðherra um útgáfu einstakra leyfa, eða sú afmörkun á þeim aðilum sem eiga þess kost á að sækja um slík leyfi, sbr. ákvæði reglugerðar nr. 163/1973, með þeim breytingum sem að framan hafa verið raktar, hafi staðist jafnræðisreglur, enda hafa félögin sem slík ekki sérstaka hagsmuni af úrlausn þessa atriðis. Með bréfi þessu hef ég því enga afstöðu tekið til þess.

Ég tel þó rétt að vekja athygli á því að umboðsmaður Alþingis hefur áður tekið til athugunar, sbr. m.a. mál nr. 5364/2008, hvort og þá með hvaða hætti ráðherra hafi auglýst leyfisveitingar til hrefnuveiða. Bréf umboðsmanns til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins í því máli, dags. 19. desember 2008, er birt á heimasíðu umboðsmanns. Í því máli lýsti umboðsmaður þeirri afstöðu sinni að við úthlutun leyfa til hvalveiða yrði að gera þær kröfur til stjórnvalda að þau gæti að sjónarmiðum um jafnræði þegar úthlutað er til einstaklinga eða lögaðila. Í nefndu bréfi vakti umboðsmaður einnig athygli sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra á því að hann teldi að þessar kröfur ættu enn við þótt stjórnvald hefði ákveðið fyrirfram hverjir kæmu til greina sem handhafar leyfis til veiða á hrefnu og útilokað þar með aðra sem ekki féllu undir þá ákvörðun, eins og 1. gr. þágildandi reglugerðar nr. 456/2008 bar með sér, og gert ráðstafanir til þess að tryggja að allir sem uppfylltu að öðru leyti skilyrði til slíkra veiða, fengju vitneskju um fyrirhugaðar leyfisveitingar. Tók umboðsmaður í því sambandi fram að hann hefði í huga að auglýsing um fyrirhugaðar leyfisveitingar til hrefnuveiða þar sem kallað væri eftir umsóknum og tilgreind væru skilyrði, t.d. hverjir gætu sótt um leyfi, hefði þá almennu þýðingu að hún veitti öðrum aðilum, sem hefðu áhuga á að stunda hrefnuveiðar en uppfylltu ekki skilyrði til þess, bæði fyrirfram vitneskju um ákvörðun stjórnvalda að heimila slíkar veiðar og um að þeir gætu ekki fengið leyfi til veiðanna. Að þessu leyti myndi auglýsing stuðla að jafnræði borgaranna og gegnsærri stjórnsýslu.

Af gögnum þeim sem ég hef aflað við umfjöllun mína um erindi yðar verður ráðið að þegar þáverandi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra úthlutaði til einstaklinga og lögaðila þremur leyfum til veiða á hrefnu og einu til veiða á langreyði hafi ekki verið búið að auglýsa með almennum hætti fyrirhugaða úthlutun veiðileyfa. Hins vegar var birt á heimasíðu ráðuneytisins auglýsing, dags. 10. mars 2009, þar sem þeim sem áhuga höfðu var gefinn kostur á að sækja um leyfi til hrefnuveiða, auk þess sem í auglýsingunni var vísað til þeirra skilyrða sem viðkomandi þyrftu að fullnægja til að geta fengið útgefin slík leyfi. Í auglýsingunni kemur ekki fram að umsóknir þurfi að berast ráðuneytinu fyrir tiltekinn tíma, né hversu mörg leyfi séu til úthlutunar. Í þeim skilyrðum sem ráðherra hefur sett fyrir hrefnuveiðum með reglugerðum, og rakin hafa verið hér að framan, koma slík skilyrði ekki fram, og fæ ég því ekki séð að auglýsingin sé að þessu leyti í ósamræmi við þann lagagrundvöll sem útgáfu leyfa til hrefnuveiða hefur verið búinn.

VI.

Með vísan til þess sem að framan er rakið og a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er umfjöllun minni um kvörtun yðar lokið.

Róbert R. Spanó.