Álit

I. Kvörtun.

Hinn 29. september 2008 leitaði B hæstaréttarlögmaður til umboðsmanns Alþingis fyrir hönd A og kvartaði yfir þeirri ákvörðun iðnaðarráðherra að skipa C í embætti orkumálastjóra, en A var á meðal umsækjenda um embættið. Ráðherra tilkynnti A formlega um ákvörðun sína með bréfi, dags. 31. desember 2007.

A hafði áður leitað til umboðsmanns Alþingis vegna umræddrar skipunar iðnaðarráðherra en þar sem fyrir lá að hún hafði sent kærunefnd jafnréttismála sams konar erindi taldi umboðsmaður ekki rétt að taka erindið til meðferðar á sama tíma og það væri til umfjöllunar hjá kærunefndinni. Kærunefnd jafnréttismála lauk málinu með áliti, dags. 22. júlí 2008, og í kjölfarið leitaði lögmaðurinn á ný til umboðsmanns fyrir hönd A.

Kvörtun A til umboðsmanns beinist að „niðurstöðu og vinnubrögðum“ iðnaðarráðherra og er óskað álits umboðsmanns á því hvort ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði upplýsingalaga nr. 50/1996 og ákvæði þágildandi laga nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, hafi verið brotin. Að öðru leyti er vísað til fyrri kvörtunar A til umboðsmanns Alþingis vegna skipunarinnar, en þar haldið fram að gengið hafi verið fram hjá henni sem hæfasta umsækjandanum um starfið og að iðnaðarráðherra hafi ekki orðið við beiðni hennar um afhendingu allra skjala og gagna er snúa að samanburði á hæfni hennar og þess umsækjanda sem hlaut starfið.

Þess skal getið að B, hæstaréttarlögmaður, lagði fyrir hönd A einnig fram kvörtun, dags. 29. september 2008, vegna ýmissa þátta er varða meðferð kærunefndar jafnréttismála á máli A. Sú kvörtun hlaut málsnúmerið 5467/2008 hjá embætti mínu og lýtur að ákvæðum þágildandi laga nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, og sjónarmiðum sem af þeim leiða. Þau álitaefni verða tekin til athugunar í sérstakri afgreiðslu og mun ég því ekki fjalla um þau í þessu áliti að öðru leyti en nauðsynlegt er til að leysa úr þeim atriðum sem ofangreind kvörtun beinist að.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 28. september 2009.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins auglýsti iðnaðarráðuneytið laust til umsóknar embætti orkumálastjóra í Lögbirtingablaði dagana 9. og 30. nóvember 2007. Auglýsingin birtist einnig í Morgunblaðinu, Fréttablaðinu og á vefsíðu ráðningarfyrirtækisins Capacent. Í henni kom fram að orkumálastjóri skyldi auk almennrar ábyrgðar á starfsemi stofnunarinnar meðal annars annast daglega stjórn stofnunarinnar og bera ábyrgð á fjárreiðum og starfsmannahaldi, bera ábyrgð á öflun orkurannsókna, leiða árangursstjórnun við rekstur stofnunarinnar, bera ábyrgð á þeim stjórnsýsluverkefnum sem Orkustofnun er falið samkvæmt lögum og öðrum stjórnvaldsfyrirmælum og vera stjórnvöldum til ráðgjafar í orkumálum og standa fyrir fræðslu um orku- og auðlindamál. Í auglýsingunni voru jafnframt tilgreindar menntunar- og hæfniskröfur. Í því sambandi var gerð krafa um að umsækjandi hefði háskólapróf sem nýttist í starfi, reynslu af stjórnun og rekstri, leiðtogahæfileika, þekkingu á orku- og auðlindamálum, góða tungumálakunnáttu og hæfni í mannlegum samskiptum. Auglýsingin var endurbirt 2. desember 2007 og umsóknarfrestur framlengdur til 9. sama mánaðar. Alls bárust níu umsóknir um starfið, þ.á m. umsókn A, dags. 30. nóvember 2007.

Eins og nánar verður rakið í kafla III hér síðar kemur fram í bréfi iðnaðarráðuneytisins til mín, dags. 4. febrúar 2009, að ráðuneytið hafi notið aðstoðar ráðgjafarfyrirtækisins Capacent í ráðningarferlinu. Að liðnum umsóknarfresti hafi ráðuneytið og Capacent farið yfir umsóknirnar og það hafi verið niðurstaða ráðuneytisins að þrír umsækjendur uppfylltu þær kröfur sem gerðar voru í auglýsingunni, þ.á m. A og sá umsækjandi sem síðar var skipaður í embættið. Umsækjendurnir þrír hafi verið boðaðir í viðtal hjá Capacent og allir fengið sömu spurningar. Að því loknu hafi Capacent tekið saman greinargerð um umsækjendurna og þeir verið boðaðir í annað viðtal þar sem viðstaddir voru, auk starfsmanns Capacent, ráðuneytisstjóri iðnaðarráðuneytisins og skrifstofustjóri orkumála í iðnaðarráðuneytinu. Að loknum þeim viðtölum hafi það verið niðurstaða iðnaðarráðuneytisins að umsækjandinn sem í kjölfarið var skipaður í embættið teldist hæfasti umsækjandinn. Af gögnum málsins er ljóst að rætt var við umsagnaraðila A 18. og 21. s.m.

Í upphaflegri kvörtun A kemur fram að henni hafi verið tilkynnt um ákvörðun ráðuneytisins um að skipa C í embætti orkumálastjóra í símtali 27. desember 2007. Þá liggur fyrir að henni var tilkynnt um ákvörðunina með bréfi, dags. 31. desember 2007. Í kjölfar þess óskaði A með bréfi, dags. 2. janúar 2008, eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni og fundi með iðnaðarráðherra. Bréf iðnaðarráðherra, þar sem fram koma röksemdir ráðherrans fyrir umræddri skipun, er dagsett 8. janúar 2008, og hljóðar svo:

„Í auglýsingu um stöðu orkumálastjóra voru gerðar eftirfarandi menntunar- og hæfniskröfur:

Háskólapróf sem nýtist í starfi.

Reynsla af stjórnun og rekstri.

Leiðtogahæfileikar.

Þekking á orku- og auðlindamálum.

Góð tungumálakunnátta.

Hæfni í mannlegum samskiptum.

Umsækjendur um starf orkumálastjóra voru níu. Eftir yfirvegaða og málefnalega skoðun á umsóknum, og þeim atriðum sem fram komu í viðtölum, er það mitt mat að prófessor [C] sé hæfasti umsækjandinn til þess að gegna stöðu orkumálastjóra.

[C] er verkfræðingur með eðlisverkfræði sem sérgrein og doktorsgráðu. Hann hefur auk þess áunnið sér dósentsgráðu með sérstökum árangri í rannsóknum og vísindastarfi en það er æðri doktorsgráða sem þeir einir fá sem eru metnir sérstaklega hæfir. [C] hefur birt fjölda fræði- og vísindagreina í alþjóðlega ritrýndum bókum og vísindaritum sem tengjast orku- og auðlindamálum. Hann telst því með mesta menntun umsækjenda og enginn vafi leikur á því að menntasvið hans mun nýtast ágætlega í starfi orkumálastjóra.

Um sterka stöðu hans í háskólasamfélaginu þarf ekki að efast. Hann hefur í tvígang verið metinn hæfastur í alþjóðlegri samkeppni margra doktora um prófessorsembætti við Konunglega Verkfræðiháskólann í Stokkhólmi, fyrst 1990, er hann [var] valinn hæfastur til þess að gegna stöðu rannsóknarprófessors til sex ára, og síðan 1993, er hann var valinn úr stórum hópi til þess að vera æviráðinn prófessor við Verkfræðiháskólann.

Á sautján ára ferli sem prófessor hefur [C] öðlast ágæta reynslu af stjórnun og rekstri. Hann hefur m.a. veitt byggingartæknideild Konunglega Verkfræðiháskólans í Stokkhólmi forstöðu. Þeirri deild hefur hann stjórnað síðastliðin 13 ár og borið ábyrgð á fjármögnun hennar undir strangri árangurskröfu. Hann er því vel í stakk búinn til þess að leiða árangursstjórnun við rekstur stofnunar og bera ábyrgð á stjórnsýsluverkefnum, enda undir opinber stjórnsýslulög og meðákvörðunarlög starfsmanna settur í stjórnunarstörfum sínum í Svíþjóð.

Hann hefur einnig dýrmæta reynslu úr einkageiranum og sjálfstæðum rekstri, og hefur átt þátt í að stofna nokkur sprotafyrirtæki á Íslandi og í Svíþjóð, starfað sem stjórnandi og setið í stjórn nokkurra fyrirtækja. Hann er einstaklega hæfur til þess að sinna nýsköpunarstarfi eins og ráða má af því að hann hefur aflað nokkurra einkaleyfa fyrir uppfinningar sínar.

Hann hefur sem prófessor sýnt leiðtogahæfileika með því meðal annars að taka þátt í að byggja upp háskóladeild, þar sem hann þurfti að afla verulegs fjármagns utan deildarinnar og með því skipuleggja og stjórna umfangsmiklum rannsóknarverkefnum, sem bæði tengjast grundvallarrannsóknum og hagnýtum rannsóknum. Í störfum sínum hefur [C] gegnt hlutverki leiðtoga og hefur ótvíræða hæfileika til að leiða mál farsællega til lykta og takast á við breytingar. Hann hefur leiðbeint fjölda doktorsnema, og hefur því m.a. af þeim sökum einstök vísindaleg tengsl.

[C] hefur yfirgripsmikla þekkingu á mikilvægum sviðum orku- og auðlindamála. Frá 1990 hefur hann starfað sem prófessor með sérstaka áherslu á orkunýtingu húsa. Rannsóknir hans hafa að mestu snúist um orkunýtingu í hinu byggða umhverfi og þær vísindagreinar og ráðstefnugreinar sem hann hefur skrifað liggja flestar á því sviði. Í fyrstu beindumst rannsóknirnar að hitajöfnun í byggingum og bættri einangrun en á seinni árum hafa þær í auknum mæli beinst að samspili húshitunar og mismunandi orkugjafa og þá sérstaklega að nýtingu lághitaorku til hitunar og kælingu húsnæðis.

Tungumálakunnátta [C] er afar góð enda hefur hann tjáð sig í ræðu og riti á bæði sænsku og ensku um árabil.

Samskiptahæfileikar vekja sérstaka athygli í ferli [C]. Hann hefur meðal annars unnið að auknum tengslum rannsókna við atvinnulífið og samfélagið. [C] er virtur innan alþjóðasamfélagsins og eftirsóttur til fyrirlestrahalds á alþjóðavettvangi, enda mjög sýnt um að miðla upplýsingum og skapa víðtæk tengsl. Hann hefur haldið fjölda erinda á alþjóðlegum ráðstefnum á sviði orkumála. Sem dæmi má nefna að á komandi orkudögum Evrópusambandsins um mánaðamótin næstu, sem haldnir eru í tengslum við kynningu á endurskoðaðri áætlun um endurnýjanlega orkugjafa, er [C] í hópi fyrirlesara.

[C] hefur starfað í mörgum Evrópuverkefnum á sviði orkunýtingar eins og t.d. staðlagerð, og gegnt trúnaðarstörfum hjá alþjóðlegum stofnunum eins og IEA – Alþjóða orkumálastofnuninni. Hann hefur mikla reynslu af því að starfa í þekkingarumhverfi og hefur góða hæfni í mannlegum samskiptum sem m.a. hefur komið fram í störfum hans innan vísindanefndar háskólans (fakultetsnämnden) og í öðrum samskiptum við samstarfsmenn og kollega. Honum hafa einnig verið falin trúnaðarstörf við umfjöllun og úthlutun rannsóknastyrkja úr opinberum vísindasjóðum og honum er tamt og létt að tala á opinberum vettvangi. Hann hefur töluvert þurft að svara fyrir sérsvið sitt í fjölmiðlum og á málþingum, en hæfni til skýrrar upplýsingamiðlunar á opnum fundum og á opinberum vettvangi er mikilvægur eiginleiki sem orkumálastjóri þarf að búa yfir.

Eitt af hlutverkum orkumálastjóra er að vera ríkisstjórn og öðrum stjórnvöldum til ráðgjafar í orkumálum. Í því sambandi má nefna að [C] hefur verið í hlutverki ráðgjafa fyrir ríkisstjórnir, bæði þær sænsku og íslensku, og er skemmst að minnast þess að hann var kvaddur nýlega til fundar við forsætisráðherra Svía til að kynna honum möguleika í orkunýtingu.

[C] hefur sterka framtíðarsýn fyrir Orkustofnun og er líklegri en aðrir umsækjendur til þess að hleypa nýju blóði í starfsemi hennar þannig að hún muni áfram gegna mikilvægu hlutverki í þekkingaröflun og vera burðarás í mótun orkustefnu í markaðstengdu og breyttu umhverfi. Umhverfisþáttur orkuferlisins og hlutur hans í sjálfbærri þróun samfélagsins er sérstakt áhugamál og viðfangsefni [C] svo og ímynd íslenskrar orku og orkutengdrar framleiðslu á alþjóðlegum markaði.“

Með bréfi dagsettu sama dag var A synjað um fund með ráðherra.

Með bréfi, dags. 10. janúar 2008, óskaði A með vísan til 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að sér yrði afhent öll skjöl og gögn sem tengdust umsókn þess sem skipaður var sem og umsagnir og álit sem ráðherra kynni að hafa aflað um hann og sig þannig að hún hefði aðgang að öllum gögnum sem ráðherra hefði notað við samanburð á umsóknum þeirra.

Með bréfi, dags. 17. janúar 2008, afhenti iðnaðarráðuneytið A hluta af samantekt Capacent yfir umsagnir meðmælenda um hana og umsækjandann sem skipaður var í embættið. Ráðuneytið hafnaði því hins vegar með vísan til 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að afhenda henni afrit af gögnum málsins sem ráðuneytið sagði hafa að geyma upplýsingar um mat meðmælenda á umsækjandanum sem skipaður var í embættið, mat á framgöngu hans í starfsviðtali og upplýsingar um fjölskylduhagi hans. Um það sagði svo í framangreindu bréfi iðnaðarráðuneytisins:

„Aðili máls á rétt á því á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Þessi réttur takmarkast þó af 17. gr. sömu laga þar sem segir að stjórnvaldi sé heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum um einkahagsmuni. Umboðsmaður Alþingis hefur fjallað um samspil þessara lagaákvæða í ýmsum álitum sínum m.a. í málum nr. 3091/2000 og 3215/2001. Þar kemur fram að réttmætt sé á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga að synja aðgangi að gögnum með upplýsingum um mat meðmælenda á öðrum umsækjendum og mati á framgöngu þeirra í starfsviðtali ásamt upplýsingum um fjölskylduhagi. Með vísan til framangreinds verða yður ekki afhent afrit gagna málsins sem hafa að geyma slíkar upplýsingar. Meðfylgjandi er hluti af samantekt Capacent yfir það sem umsagnaraðilar sögðu um umsækjendur, þ.e. sá hluti sem fjallar um yður. Í svari ráðuneytisins sem dagsett er 8. janúar sl., láðist að láta þetta skjal fylgja með. Einnig er meðfylgjandi samantekt Capacent um þann umsækjanda sem skipaður var. Eftir nánari skoðun á því skjali telur ráðuneytið að þar komi ekki fram neinar upplýsingar sem rétt væri að takmarka aðgang að á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga.“

A ritaði iðnaðarráðherra á ný bréf, dags. 24. janúar 2008, og ítrekaði beiðni sína um að fá afhent afrit allra skjala og gagna er sneru að samanburði á hæfni hennar og þeim sem hlaut skipunina í embættið. Jafnframt óskaði hún eftir að fá afhenta „sundurliðun og tímasetningar um fengin álit umsagnaraðila á hæfni“ hennar og umsækjandans sem skipaður var í starfið. Jafnframt óskaði hún eftir nánari skýringum á umsögnunum og hvernig ráðherra hefði lagt þær til grundvallar við mat á hæfni umsækjenda um starfið. Þá óskaði hún þess að fá afhent afrit af undirskriftalista sem starfsmenn Orkustofnunar sendu ráðuneytinu í desember 2007 vegna skipunar í embættið.

Í svarbréfi iðnaðarráðuneytisins, dags. 7. febrúar 2008, kom m.a. fram að ráðuneytið hefði yfirfarið öll gögn málsins og teldi eftir þá athugun ekki ástæðu til þess, með tilliti til einkahagsmuna, að halda eftir neinum gögnum þar sem fjallað væri um hæfni umsækjandans sem skipaður var í embætti orkumálastjóra. Í svarbréfi ráðuneytisins kom einnig fram að ekki lægju fyrir nákvæmar tímasetningar viðtala við umsagnaraðila umsækjenda. Bréfinu fylgdi samantekt sú sem Capacent vann úr umsögnum um A og umsækjandann sem skipaður var og minnisblað merkt „GAG 27.12.07“. Um undirskriftalista þann sem A óskaði eftir að fá afhentan í bréfi sínu frá 24. janúar 2008 sagði eftirfarandi:

„Hvað umbeðinn undirskriftalista varðar vísar ráðuneytið til 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þeirra heimilda sem þar eru til að takmarka aðgang að gögnum sem varða einkahagsmuni. Í þessu tilviki er um að ræða skjal sem þriðji aðili kaus að senda ráðuneytinu í trúnaði til að reyna að hafa áhrif á niðurstöðu máls. Skjalið er ónákvæmlega dagsett en a.m.k. hluti þess er gerður áður en nöfn umsækjenda um stöðu orkumálastjóra voru birt opinberlega. Um er að ræða gagn sem hvorki ráðuneytið óskaði eftir að fá né umsækjendur létu í té með umsókn eða gátu vitað af. Skjalið hefur því afar takmarkað gildi við mat á hæfni umsækjenda en er hins vegar mjög viðkvæmt í eðli sínu enda merkt sem trúnaðarmál.“

Í bréfi A til umboðsmanns Alþingis, dags. 11. febrúar 2008, kemur fram að hún hafi móttekið framangreint svarbréf og gögn frá iðnaðarráðuneytinu sama dag, en þá hafði hún þegar leitað til kærunefndar jafnréttismála og umboðsmanns Alþingis vegna málsins. Eins og áður segir taldi umboðsmaður ekki rétt að taka erindið til meðferðar á sama tíma og það væri til umfjöllunar hjá kærunefnd jafnréttismála. Kærunefnd jafnréttismála lauk málinu með áliti, dags. 22. júlí 2008, og í kjölfarið leitaði lögmaður A á ný til umboðsmanns Alþingis fyrir hennar hönd.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Umboðsmaður Alþingis ritaði iðnaðarráðherra bréf 5. desember 2008 í tilefni af kvörtun A. Í bréfinu rakti umboðsmaður efni rökstuðnings iðnaðarráðherra fyrir skipun í embætti orkumálastjóra, dags. 8. janúar 2008, greinargerðar iðnaðarráðuneytisins til kærunefndar jafnréttismála vegna máls nr. 2/2008, sem varðaði skipun í embættið, og samantektar um starfsviðtöl við þá þrjá umsækjendur sem helst þóttu koma til greina í starfið að því leyti sem umrædd gögn fjölluðu um samskipta- og leiðtogahæfileika A og umsækjandans sem skipaður var. Umboðsmaður rakti einnig að á meðal gagna málsins væri samantekt sem Capacent hefði unnið úr umsögnum um umsækjendur, en ekki kæmi fram við hvaða umsagnaraðila hefði verið rætt eða hvaða ummæli stöfuðu frá hverjum þeirra.

Með vísan til þessa óskaði umboðsmaður, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir því að iðnaðarráðuneytið veitti sér tilteknar upplýsingar og skýringar. Nánar tiltekið óskaði umboðsmaður eftir því að sér yrðu veittar upplýsingar um hvort það sem fram kom í samtölum við umsagnaraðila hefði verið skráð með öðrum hætti en gerð umræddra samantekta þannig að fyrir lægi við hvaða umsagnaraðila hefði verið rætt og hver þeirra hefði sagt hvað. Hefðu framangreindar upplýsingar verið skráðar óskaði umboðsmaður eftir að sér yrðu send afrit af þeim gögnum. Einnig óskaði hann upplýsinga um hvort þessar upplýsingar hefðu legið fyrir hjá ráðuneytinu þegar ákvörðun var tekin um skipun í embætti orkumálastjóra. Þá óskaði hann skýringa á því hvers vegna A hefði ekki verið veittur aðgangur að þessum gögnum og hvort og þá hvernig ráðuneytið teldi slíkt samrýmast ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hefðu framangreindar upplýsingar ekki verið skráðar óskaði umboðsmaður þess að tekin yrði afstaða til þess hvort og þá með hvaða hætti slík málsmeðferð samrýmdist fyrirmælum 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Umboðsmaður óskaði einnig eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort borið hefði að veita A kost á að tjá sig um umsagnir um hana áður en ákvörðun var tekin um skipun í embætti orkumálastjóra. Teldi ráðuneytið að ekki hefði borið að veita henni kost á að tjá sig óskaði umboðsmaður eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig slíkt samrýmdist 13. gr. stjórnsýslulaga.

Þá óskaði umboðsmaður eftir því að ráðuneytið tilgreindi hvar í þeim gögnum sem hefðu legið fyrir í ráðuneytinu þegar ákvörðun um skipun í embætti orkumálastjóra var tekin hefðu komið fram upplýsingar um framtíðarsýn þess sem skipaður var í embættið og um þær upplýsingar sem aflað hefði verið um framtíðarsýn A.

Að lokum óskaði umboðsmaður eftir að iðnaðarráðuneytið veitti sér afrit af öllum þeim gögnum sem hefðu legið til grundvallar skipun í embætti orkumálastjóra, að því marki sem þau hefðu ekki fylgt kvörtuninni. Sérstaklega óskaði umboðsmaður eftir að fá afhent afrit af undirskriftalista starfsmanna Orkustofnunar, sem sendur var iðnaðarráðuneytinu í desember 2007 vegna skipunarinnar og öðrum gögnum sem ráðuneytið synjaði um að afhenda A með bréfum dags. 24. janúar og 7. febrúar 2008. Þá óskaði umboðsmaður eftir að ráðuneytið skýrði nánar, ef það teldi tilefni til, það sem fram kom í bréfi þess til A, dags. 7. febrúar 2008, um lagagrundvöll þess að ráðuneytið teldi heimilt að synja A um aðgang að umræddu skjali.

Í svarbréfi iðnaðarráðuneytisins, dags. 4. febrúar 2009, kemur fram að umsagnir um umsækjendur hafi ekki verið skráðar að öðru leyti en með gerð samantekta Capacent og iðnaðarráðuneytisins sem A hafi verið veittur aðgangur að. Einnig kom fram að ráðuneytið hefði ekki skráð hjá sér tímasetningar viðtala við umsagnaraðila en við vinnslu ráðuneytisins á svari til umboðsmanns vegna málsins hefði komið í ljós að í tölvukerfi Capacent lægi fyrir nákvæm tímasetning á viðtölum við umsagnaraðilanna. Bréfinu fylgdi mynd úr tölvukerfi Capacent þar sem fram kom að rætt hefði verið við umsagnaraðila A á nánar tilgreindum tíma 18. og 21. desember 2007. Um skráningarskyldu iðnaðarráðuneytisins segir síðan eftirfarandi í svarbréfi ráðuneytisins:

„Með hliðsjón af þessari skráningarskyldu stjórnvalda skv. upplýsingalögum tók ráðuneytið saman minnisblað sem er dagsett 27. desember 2007. Í því eru teknar saman í stuttu máli þær forsendur sem höfðu áhrif á niðurstöðu og koma ekki fram í öðrum gögnum. [...]

Capacent tók saman stutt yfirlit yfir það helsta sem fram kom í umsögnum þeirra meðmælenda sem umsækjendur bentu á, sbr. fylgiskjal nr. 4 með bréfi þessu. Annarri skráningu var ekki fyrir að fara eins og fram kemur í svari við spurningu nr. 1.

Af umfjöllun umboðsmanns Alþingis um skráningarskyldu stjórnvalda skv. 23. gr. upplýsingalaga má ráða að heppilegra hefði verið að haga skráningu á umsögnum með greinarbetri hætti þannig að nöfn umsagnaraðila og tímasetningar umsagna hefðu komið fram með skýrari hætti. Ráðuneytinu yfirsást hins vegar að láta slíka skráningu fara fram. Hvað aðra skráningu upplýsinga varðar þá taldi ráðuneytið sér ekki skylt að hafa fleiri orð um þá persónulegu eiginleika sem fjallað er um í áðurnefndu minnisblaði enda um að ræða matskennd atriði sem sá sem skipunarvaldið hefur verður endanlega að vega og meta.“

Um það hvort borið hefði að veita A kost á að tjá sig um umsagnir um hana áður en ákvörðun var tekin um skipun í embætti orkumálastjóra segir eftirfarandi í svarbréfi ráðuneytisins:

„Ráðuneytið telur að með hliðsjón af orðalagi [13. gr. stjórnsýslulaga] og því hvernig það hefur verið túlkað í framkvæmd verði ekki ráðið að almennt sé fyrir að fara andmælarétti skv. 13. gr. stjórnsýslulaga við þær aðstæður sem uppi voru í aðdraganda skipunar orkumálastjóra. Í tilviki kvartanda var rætt við þrjá af þeim fjórum umsagnaraðilum sem hann benti sjálfur á. Tveir þeirra höfðu verið æðstu yfirmenn kvartanda um nokkurra ára skeið. Umsagnir þessara aðila voru í flestum atriðum jákvæðar og kvartanda í hag. Frá þessu var þó sú undantekning að nokkuð var sett út á hæfni kvartanda í mannlegum samskiptum. Ráðuneytið mat það svo að umsagnir þessara manna gæfu ekki sérstakt tilefni til þess að kvartanda væri gefinn kostur á að tjá sig um þær, enda vandséð hvernig kvartandi hefði getað breytt því áliti að einhver teldi eitthvað skorta á hæfni hennar í mannlegum samskiptum. Slíkt er fyrst og síðast álit viðkomandi aðila væntanlega eftir samskipti við kvartanda, álit sem ekki verður hrakið með andmælum þó sennilega mætti finna aðra umsagnaraðila sem ekki könnuðust við þessa lýsingu á umsækjanda. Upplýsingarnar voru kvartanda vissulega að hluta til í óhag en kvartandi benti sjálfur á þessa aðila til umsagnar og ráðuneytið taldi þannig að honum hefði mátt vera ljóst á hvaða veg þær kynnu að verða. Þessu til viðbótar verður að taka fram að ekki var um að ræða óhóflega neikvæða umsögn eða ummæli um einhverjar staðreyndir sem telja verður að kvartandi hefði ekki hnekkt. Um var að ræða matskennd atriði sem ekki verða vegin og metin með neinum algildum eða viðurkenndum mælivkarða.“

Spurningu umboðsmanns Alþingis um það hvar í þeim gögnum, sem hefðu legið fyrir í ráðuneytinu þegar ákvörðun um skipun í starfið var tekin, hefðu komið fram upplýsingar um framtíðarsýn þess sem skipaður var í embættið og um þær upplýsingar sem aflað hefði verið um framtíðarsýn A svaraði iðnaðarráðuneytið með eftirfarandi hætti:

„Í þeim viðtölum sem ráðuneytisstjóri og skrifstofustjóri orkumálaskrifstofu iðnaðarráðuneytisins áttu við þá þrjá umsækjendur sem taldir voru hæfastir var spurt um það hvernig viðkomandi myndi sjá fyrir sér að Orkustofnun starfaði og þróaðist í nánustu framtíð. Var með þessu verið að kanna hvaða sýn viðkomandi hefði til næstu ára sem leiðtogi stofnunarinnar. Helstu niðurstöður þessara viðtala tók skrifstofustjóri orkumálaskrifstofu ráðuneytisins saman í áðurnefndu minnisblaði sem dagsett er 27. desember 2007 (GAG er fangamark [X], skrifstofustjóra). Að mati þeirra sem viðtölin tóku var sjónarhorn [A] á framtíðarstarf orkumálastjóra og framtíð Orkustofnunar fremur þröngt. Afstaða þess sem skipaður var þótti hins vegar meira í takt við þann mikilvæga sess sem orkumál skipa í nútímaþjóðfélagi. Afstöðu umsækjenda til þessa atriðis var ekki aflað með öðrum hætti en í viðtölunum og ekki liggja fyrir önnur gögn um þetta atriði.“

Um lagagrundvöll synjunar um aðgang A að undirskriftalista, sem starfsmenn Orkustofnunar sendu iðnaðarráðherra vegna skipunar í embætti orkumálastjóra, segir eftirfarandi í bréfi ráðuneytisins:

„Umrætt skjal var sent ráðherra sem trúnaðarmál í desember 2007. Skjalið er ónákvæmlega dagsett eða í desember 2007 en það er skráð í málaskrá iðnaðarráðuneytisins 16. desember 2007. Af skjalinu verður ekki ráðið hver er sendandi eða hver hlutaðist til um að það yrði útbúið. Hluti þess hafði verið sendur með faxtæki og því mátti greina að sá hluti hafði verið sendur þann 7. desember 2007 frá Orkustofnun á Akureyri til höfuðstöðva Orkustofnunar í Reykjavík. Í yfirskrift undirskriftalistans kemur m.a. fram að þess er óskað [að] tekið verði tillit til hans við ráðningu í embættið.

Ráðuneytið taldi vafasamt, með tilliti til uppruna skjalsins, hvort telja bæri það meðal gagna málsins í skilningi stjórnsýslulaga. Skjalið var þó engu að síður vistað í málaskrá ráðuneytisins undir sama máli og önnur gögn varðandi skipun orkumálastjóra. Eftir skoðun á skjalinu var það niðurstaða ráðuneytisins að líta bæri fram hjá skjalinu við mat á umsækjendum um stöðu orkumálastjóra. Sú niðurstaða helgaðist einkum af því að um var að ræða gagn sem ótilgreindur þriðji aðili kaus að láta útbúa til að reyna að hafa áhrif á mat á umsækjendum. Þessu til viðbótar var ljóst að a.m.k. hluti þeirra sem rituðu undir skjalið (þ.e.a.s. starfsmenn Orkustofnunar á Akureyri) voru ekki í aðstöðu til að vita um nöfn allra þeirra sem sóttu um þar sem þeir höfðu undirritað skjalið áður en nöfn umsækjenda voru gerð opinber af hálfu ráðuneytisins. Að auki er rétt að taka fram að hvergi í lögum er gert ráð fyrir því að undirskrift einhvers hluta starfsfólks ríkisstofnana skuli hafa áhrif við veitingu embættis yfirmanns viðkomandi stofnunar.

Eins og fram kemur í bréfi umboðsmanns synjaði ráðuneytið kvartanda um aðgang að umræddum undirskriftalista með vísan til 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þeirra heimilda sem þar eru til að takmarka aðgang að gögnum sem varða einkahagsmuni. Sú afstaða skýrist í reynd bæði af því að ráðuneytið taldi skjalið tæpast geta talist meðal gagna málsins og einnig því að einkahagsmunir þeirra sem rituðu undir skjalið, og einnig þeirra sem ekki rituðu undir það, stæðu í vegi fyrir afhendingu þess. Kvartandi var sjálfur (og er raunar enn) starfsmaður Orkustofnunar og því var það mat ráðuneytisins að einkahagsmunir starfsmanna Orkustofnunar stæðu í vegi fyrir því að afhenda kvartanda skjalið.“

Með bréfi, dags. 4. febrúar 2009, var lögmanni A gefinn kostur á að gera athugasemdir við svarbréf iðnaðarráðuneytisins.

Með tölvupósti, dags. 11. febrúar 2009, til mín óskaði lögmaður A eftir aðgangi að þeim fylgiskjölum með svarbréfi ráðuneytisins, sem hún hefði ekki séð, en þar væri fyrst og fremst átt við undirskriftalista starfsmanna Orkustofnunar og svo allar upplýsingar sem kynnu að felast í gögnunum um tímasetningar viðtala við umsagnaraðila hjá Capacent. Af þessu tilefni ritaði ég lögmanninum bréf, dags. 16. s.m., þar sem ég rakti þá starfsreglu sem fylgt hefur verið af hálfu umboðsmanns Alþingis, að þeim, sem leita til umboðsmanns, sé ekki afhent afrit af þeim fylgigögnum sem berast með skýringarbréfum stjórnvalda til umboðsmanns nema stjórnvöld vísi þar beinlínis til þeirra um efnisleg svör við fyrirspurnum umboðsmanns. Eðlilegra væri að þeir, sem teldu sig eiga rétt til aðgangs að slíkum gögnum hjá stjórnvöldum, leituðu sjálfir beint eftir aðgangi að þeim hjá hlutaðeigandi stjórnvaldi. Þá tók ég fram að beiðni lögmannsins beindist sérstaklega að aðgangi að undirskriftalista starfsmanna Orkustofnunar, en að synjun ráðherra á því að verða við beiðni A um aðgang að því skjali væri meðal þeirra atriða sem væru til athugunar í máli þessu. Gaf ég lögmanninum loks kost á að gera athugasemdir við ofangreint skýringarbréf iðnaðarráðuneytisins og bárust athugasemdir hans mér með bréfi, dags. 27. febrúar 2009.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Kvörtun A beinist að „niðurstöðu og vinnubrögðum“ iðnaðarráðherra og er, eins og rakið er í kafla I, óskað álits á því hvort ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði upplýsingalaga nr. 50/1996 og þágildandi ákvæði laga nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, hafi verið brotin við skipun iðnaðarráðherra í embætti orkumálastjóra í lok árs 2007.

Athugun mín á málinu hefur beinst að því hvort telja verði að efnislegir annmarkar hafi verið á mati iðnaðarráðherra á umsækjendum um embætti orkumálastjóra, sjá kafla IV.3. Þá hefur athugun mín beinst að því hvort iðnaðarráðherra hafi, með því að láta hjá líða að gefa A kost á að tjá sig um umsagnir utanaðkomandi aðila um hana, brotið gegn andmælarétti hennar, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, sjá kafla IV.4, og hvort nægilega hafi verið gætt að því í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga að skrá þær munnlegu upplýsingar sem fram komu hjá umsagnaraðilum í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga, sjá kafla IV.5. Loks hefur athugun mín beinst að því hvort iðnaðarráðherra hafi brotið gegn upplýsingarétti A, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga, með því að hafna því að afhenda henni undirskriftalista tilgreindra starfsmanna Orkustofnunar sem sendur var ráðuneytinu í desember 2007 vegna skipunar í embættið, sjá kafla IV.6.

Ég tel ekki tilefni til umfjöllunar um önnur atriði sem tilgreind voru í upphaflegri kvörtun A og kvörtun lögmanns hennar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í því sambandi tek ég meðal annars fram að í þágildandi lögum nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, var sérstaklega mælt fyrir um að einstaklingar og félagasamtök sem teldu að ákvæði þeirra laga hefðu verið brotin á sér gætu leitað til sérstakrar kærunefndar, kærunefndar jafnréttismála, sem hefði það verkefni að taka slík erindi til meðferðar og gefa rökstutt álit um það hvort ákvæði laganna hefðu verið brotin, sbr. 4. og 5. gr. laganna. Álit kærunefndar jafnréttismála í máli þessu, dags. 22. júlí 2008, liggur fyrir. Eins vikið er að í kafla I hér að framan hefur lögmaður A einnig lagt fram kvörtun vegna ýmissa þátta er varða meðferð kærunefndarinnar á máli hennar. Þar sem sú kvörtun lýtur að efnisákvæðum í þágildandi lögum nr. 96/2000 mun ég taka þau álitaefni til athugunar í sérstakri afgreiðslu. Verður því ekki fjallað um þau álitaefni í þessu áliti að öðru leyti en nauðsynlegt er til að leysa úr þeim atriðum sem ofangreind kvörtun vegna skipunar iðnaðarráðherra í embætti orkumálastjóra beinist að.

Áður en ég vík að þeim atriðum, sem athugun mín hefur beinst að samkvæmt ofangreindu, tel ég rétt að rekja lagagrundvöll máls þessa í næsta kafla.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Í 1. gr. laga nr. 87/2003, um Orkustofnun, er kveðið á um að Orkustofnun sé sérstök ríkisstofnun sem heyri undir yfirstjórn iðnaðarráðherra. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. sömu laga er hlutverk Orkustofnunar að vera ríkisstjórninni til ráðuneytis um orkumál og önnur auðlindamál sem stofnuninni eru falin með lögum og veita stjórnvöldum ráðgjöf og umsagnir um þau mál, sbr. 1. tölul., að standa fyrir rannsóknum á orkubúskap þjóðarinnar, á orkulindum landsins og hafsbotnsins og á öðrum jarðrænum auðlindum þannig að unnt sé að meta þær og veita stjórnvöldum ráðgjöf um skynsamlega og hagkvæma nýtingu þeirra, sbr. 2. tölul., að safna gögnum um orkulindir og aðrar jarðrænar auðlindir, nýtingu þeirra og orkubúskap landsmanna, varðveita þau og miðla upplýsingum til stjórnvalda og almennings, sbr. 3. tölul., að vinna að áætlanagerð til langs tíma um orkubúskap þjóðarinnar og hagnýtingu orkulinda og annarra jarðrænna auðlinda landsins og hafsbotnsins, sbr. 4. tölul., að stuðla að samvinnu þeirra sem sinna orkurannsóknum og samræmingu á rannsóknarverkefnum, sbr. 5. tölul., að fylgjast í umboði ráðherra með framkvæmd opinberra leyfa sem gefin eru út til rannsóknar og nýtingar jarðrænna auðlinda og reksturs orkuvera og annarra meiri háttar orkumannvirkja, sbr. 6. tölul., og að annast umsýslu Orkusjóðs, sbr. 7. tölul. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skal Orkustofnun enn fremur annast önnur stjórnsýsluverkefni sem stofnuninni eru falin samkvæmt lögum, stjórnvaldsfyrirmælum eða ákvörðun ráðherra.

Samkvæmt 5. gr. laga nr. 87/2003 skipar ráðherra forstöðumann Orkustofnunar til fimm ára í senn. Nefnist hann orkumálastjóri. Orkumálastjóri fer með stjórn og daglegan rekstur Orkustofnunar og ræður annað starfslið stofnunarinnar. Embætti orkumálastjóra er því starf í þjónustu ríkisins í skilningi laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Samkvæmt 1. gr. þeirra laga taka þau til hvers manns sem er skipaður, settur eða ráðinn í þjónustu ríkisins til lengri tíma en eins mánaðar, án tillits til þess hvort og þá hvaða stéttarfélagi hann tilheyrir, enda verði starf hans talið aðalstarf. Samkvæmt 5. gr. laga nr. 87/2003 taldist iðnaðarráðherra veitingarvaldshafi við umrædda skipun í embætti orkumálastjóra og bar því stjórnarfarslega ábyrgð á því að nefnd skipun væri í samræmi við lög, bæði að efni til og formi.

Samkvæmt 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 taka lögin til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Þau gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í athugasemdum greinargerðar við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir að í lögfræðinni hafi ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna, svo og lausn þeirra frá störfum og brottvikningu þeirra, verið flokkaðar sem stjórnvaldsákvarðanir. Ganga lögin út frá þessari hefðbundnu skilgreiningu og því falla slíkar ákvarðanir undir gildissvið þeirra. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Því bar iðnaðarráðherra að fylgja meðal annars ákvæðum stjórnsýslulaga við skipun í embætti orkumálastjóra. Þá bar hann að fylgja almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um mat á hæfni umsækjenda um opinber störf.

3. Mat iðnaðarráðherra á umsækjendum um starf orkumálastjóra.

Af upphaflegri kvörtun A og öðrum bréfaskiptum er ljóst að hún telur að gengið hafi verið fram hjá sér sem hæfasta umsækjandanum um embætti orkumálastjóra. Í þessum þætti málsins reynir þannig í upphafi á það hvort talið verði að iðnaðarráðherra hafi lagt málefnaleg sjónarmið til grundvallar mati sínu á hæfni umsækjenda um embætti orkumálastjóra.

Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um veitingu á opinberu starfi þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Almennt er talið að meginreglan sé því sú að viðkomandi stjórnvald ákveði á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfa þau sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta í því starfi sem um er að tefla. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að stjórnvaldið ákveði á hvaða sjónarmið það leggur áherslu.

Ekki er eðli máls samkvæmt unnt að gera viðhlítandi grein fyrir öllum þeim sjónarmiðum sem stjórnvöldum er heimilt að byggja á þegar taka þarf afstöðu til þess hverjum skuli veitt opinbert starf. Þær viðmiðanir hljóta að ráðast af því hverjar þarfir viðkomandi starfsemi eru hverju sinni enda er tilgangur starfsveitingar að sjá til þess að verkefni hins opinbera séu sem best af hendi leyst, sjá t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 6. júlí 2004, mál nr. 3769/2003. Af sömu ástæðu verður að ganga út frá því að sjónarmið, sem ráðast einungis af persónulegum óskum eða hagsmunum þess aðila sem fer með veitingarvaldið án tengsla við þarfir starfseminnar, eigi ekki að hafa þýðingu við val milli hæfra umsækjenda. Þá er almennt óheimilt að leggja sjónarmið, sem byggjast á þeim atriðum sem talin eru upp í 2. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, til grundvallar við skipun, setningu eða ráðningu í opinbert starf.

Í lögum nr. 87/2003, um Orkustofnun, er ekki beinlínis mælt fyrir um á hvaða sjónarmiðum ákvörðun iðnaðarráðherra um skipun í embætti forstöðumanns Orkustofnunar skuli byggð. Iðnaðarráðherra hefur því ákveðið svigrúm til að velja þau sjónarmið sem hann telur rétt að leggja til grundvallar við skipunina svo framarlega sem þau eru málefnaleg og í eðlilegu samræmi við þær ályktanir sem dregnar verða af ofangreindum ákvæðum laga nr. 87/2003 um þau verkefni sem Orkustofnun er falið með lögum að sinna.

Í auglýsingu um starf orkumálastjóra, sem birtist meðal annars í Morgunblaðinu 11. og 18. nóvember 2007, kemur fram að orkumálastjóri skuli auk almennrar ábyrgðar á starfsemi stofnunarinnar meðal annars annast daglega stjórn og bera ábyrgð á fjárreiðum og starfsmannahaldi, bera ábyrgð á öflun orkurannsókna, leiða árangursstjórnun við rekstur stofnunarinnar, bera ábyrgð á þeim stjórnsýsluverkefnum sem Orkustofnun er falið samkvæmt lögum og öðrum stjórnvaldsfyrirmælum og vera stjórnvöldum til ráðgjafar í orkumálum og standa fyrir fræðslu um orku- og auðlindamál. Í starfsauglýsingunni var gerð krafa um að umsækjandi hefði háskólapróf sem nýttist í starfi og reynslu af stjórnun og rekstri. Einnig var gerð krafa um að umsækjandi hefði til að bera leiðtogahæfileika og byggi yfir þekkingu á orku- og auðlindamálum. Þá var gerð krafa um góða tungumálakunnáttu og hæfni í mannlegum samskiptum.

Í rökstuðningi iðnaðarráðherra, dags. 8. janúar 2008, til A fyrir skipun í embætti orkumálastjóra kemur fram að það sé mat ráðherra að hæfasti umsækjandinn hafi verið skipaður í embættið. Skipunin er í meginatriðum rökstudd með vísan til þess að C, sem skipaður var, hafi haft mesta menntun umsækjenda, að hann hafi á ferli sínum öðlast „ágæta reynslu“ af stjórnun og rekstri, hafi verið „einstaklega hæfur“ til að sinna nýsköpunarstarfi, hafi sýnt leiðtogahæfileika, hafi haft yfirgripsmikla þekkingu á mikilvægum sviðum orku- og auðlindamála og hafi haft góða kunnáttu í tungumálum. Þá kemur fram að samskiptahæfileikar C hafi vakið „sérstaka athygli í ferli“ hans og að hann hafi „sterka framtíðarsýn fyrir Orkustofnun og [sé] líklegri en aðrir umsækjendur til þess að hleypa nýju blóði í starfsemi hennar þannig að hún muni áfram gegna mikilvægu hlutverki í þekkingaröflun og vera burðarás í mótun orkustefnu í markaðstengdu og breyttu umhverfi“.

Af rökstuðningi iðnaðarráðherra og gögnum málsins verður ráðið að ráðherra hafi við ákvörðun um val á umsækjanda í embætti orkumálastjóra að meginstefnu lagt til grundvallar þau sömu sjónarmið og greind voru í starfsauglýsingu sem skilyrði fyrir því að umsækjandi teldist hæfur til að gegna starfanum. Sjónarmið um að umsækjandi þyrfti að hafa til að bera sterka framtíðarsýn fyrir stofnunina var þó ekki sérstaklega tilgreint í starfsauglýsingu. Ég tek af því tilefni fram að umboðsmaður Alþingis hefur lagt til grundvallar að almennt verði að ganga út frá því að heimilt sé að byggja val á milli hæfra umsækjenda um opinbert starf meðal annars á því hvaða hugmyndir þeir hafi um viðkomandi starfsemi og hvort þær falli að viðhorfum þess sem veitir starfið. Ef lögð er áhersla á þetta sjónarmið megi sú afstaða þó ekki einungis byggjast á persónulegum óskum þess sem veitir starfið, um hver skuli ráðinn og hver ekki, heldur verði hún að skírskota til þarfa hins opinbera og þeirra hagsmuna sem viðkomandi starfsemi á að vinna að. Til að viðhlítandi samanburður fari fram á starfshæfni umsækjenda verði enn fremur að vega atriði af þessu tagi á móti öðrum forsendum sem augljóslega miða að því að upplýsa hvers má vænta um frammistöðu viðkomandi í starfinu, sjá áðurnefnt álit umboðsmanns Alþingis frá 6. júlí 2004, mál nr. 3769/2003. Þá skal þess getið að sjónarmið af þessu tagi um framtíðarsýn umsækjenda um starf forstöðumanns opinberrar stofnunar hafa verið talin lögmæt og málefnaleg í dómum Hæstaréttar, sjá einkum til hliðsjónar nýlegan dóm frá 24. september 2009 í máli nr. 686/2008. Eins og við mat á öðrum sjónarmiðum er vægi slíks sjónarmiðs við samanburð á milli umsækjenda þó háð því að upplýsingar um hvort og þá hvaða framtíðarsýn þeir umsækjendur hafa hvað varðar hlutaðeigandi stofnun liggi nægjanlega fyrir og að þess sé gætt að meta slík sjónarmið með sama hætti hjá öllum þeim umsækjendum sem til greina koma, eins og nánar verður vikið að hér síðar.

Í samræmi við ofangreind lagasjónarmið tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við þau sjónarmið sem lögð voru til grundvallar við skipun iðnaðarráðherra í embætti orkumálastjóra, enda verður að telja þau almennt séð lögmæt og málefnaleg. Þá tel ég ekki fært að fullyrða annað en að þessi sjónarmið teljist vera í eðlilegu samræmi við þær ályktanir sem dregnar verða af ákvæðum laga nr. 87/2003 um þau verkefni sem Orkustofnun er falið með lögum að sinna.

Verður því þessu næst vikið að athugasemdum A þess efnis að iðnaðarráðherra hafi gengið fram hjá henni við skipun í embætti orkumálastjóra enda hafi hún verið hæfasti umsækjandinn. Kvörtun A að þessu leyti beinist í reynd að því að iðnaðarráðherra hafi ekki dregið forsvaranlegar ályktanir af fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum við samanburð á milli hennar og þess sem skipaður var með tilliti til þeirra sjónarmiða sem matið var reist á og rakin hafa verið hér að framan.

Samkvæmt almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um mat á hæfni umsækjenda um opinber störf verður að ljá veitingarvaldshafa, hér iðnaðarráðherra, ákveðið svigrúm við mat á vægi einstakra sjónarmiða við samanburð á milli umsækjenda um starf orkumálastjóra. Hvað sem því líður hefur hann ekki frjálsar hendur um hver verði skipaður í starfið þegar fleiri en einn umsækjandi telst hæfur. Það er einnig grundvallarregla í stjórnsýslurétti að veitingarvaldshafa ber að velja þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn á grundvelli málefnalegra sjónarmiða. Í ljósi þessarar skyldu hefur umboðsmaður Alþingis lagt til grundvallar að veitingarvaldshafi verði að sýna fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram þar sem megináhersla hafi verið lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu umsækjenda í starfinu út frá þeim málefnalegu sjónarmiðum sem lögð hafa verið til grundvallar við val á umsækjendum af hálfu stjórnvaldsins.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Ég legg á það áherslu að umboðsmaður er við athugun sína ekki í sömu stöðu og veitingarvaldshafinn þegar sá síðarnefndi tekur ákvörðun um ráðningu eða skipun í opinbert starf. Það leiðir af eðli þess eftirlits sem umboðsmaður Alþingis hefur með höndum að það er ekki verkefni hans að endurmeta hvern hafi átt að ráða eða skipa í tiltekið starf heldur aðeins að leggja mat á hvort réttum stjórnsýslureglum og öðrum lagareglum hafi verið fylgt við töku þeirrar ákvörðunar sem kvörtun beinist að, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 31. desember 2008 í málum nr. 5520/2008 og 5230/2008. Það fellur þannig ekki undir starfssvið umboðsmanns Alþingis að endurskoða mat stjórnvaldsins á því hvaða umsækjandi falli best að þeim sjónarmiðum er réðu úrslitum við ráðningu eða skipun í opinbert starf nema matið hafi ekki verið byggt á fullnægjandi upplýsingum eða bersýnilega þyki sýnt af gögnum máls að mat stjórnvaldsins og ályktanir þess hafi verið óforsvaranlegar. Með hliðsjón af eðli þess mats, sem verður ávallt að ákveðnu marki háð óvissu sem ekki verður undan vikist, hefur umboðsmaður þannig almennt játað veitingarvaldshafa nokkurt svigrúm við mat hans á þeim málefnalegum sjónarmiðum sem veitingarvaldshafi hefur lagt til grundvallar og þá hvernig einstakir umsækjendur falli að slíkum sjónarmiðum, enda sé að öðru leyti sýnt að fullnægjandi upplýsingar liggi fyrir til að slíkt mat geti farið fram.

Iðnaðarráðuneytið naut aðstoðar ráðgjafarfyrirtækisins Capacent í ráðningarferlinu. Af bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 4. febrúar 2009, er ljóst að ráðuneytið og Capacent hafi að liðnum umsóknarfresti farið yfir umsóknirnar og að það hafi verið niðurstaða ráðuneytisins að þrír umsækjendur uppfylltu þær kröfur sem gerðar voru í auglýsingu um embættið, þ.á m. A og sá umsækjandi sem síðar var skipaður í embættið. Aðilarnir þrír hafi verið boðaðir í viðtal hjá Capacent og allir fengið sömu spurningar. Að því loknu hafi Capacent tekið saman greinargerð um umsækjendurna. Þá liggur fyrir af gögnum málsins að í tilviki A hafi starfsmaður Capacent rædd við þrjá meðmælendur, sem hún vísaði meðal annars til í umsókn sinni, einn hinn 18. desember 2007 og tvo hinn 21. s.m. Þá liggur fyrir að þeir þrír umsækjendur, sem til greina komu, þ.á m. A, voru boðaðir í annað viðtal þar sem viðstaddir voru auk starfsmanns Capacent, ráðuneytisstjóri iðnaðarráðuneytisins og skrifstofustjóri orkumála í ráðuneytinu. Að loknum þeim viðtölum hafi það verið niðurstaða iðnaðarráðuneytisins að umsækjandinn sem í kjölfarið var skipaður í embættið teldist hæfasti umsækjandinn.

Í greinargerð Capacent, dags. 21. desember 2007, er mati ráðgjafa Capacent á helstu styrkleikum og veikleikum hvers þeirra þriggja umsækjenda sem þóttu uppfylla þær kröfur sem gerðar voru í starfsauglýsingu lýst og jafnframt gerð grein fyrir því hvernig þeir fullnægðu þeim kröfum sem gerðar voru í auglýsingu um embættið. Í greinargerðinni segir meðal annars eftirfarandi í umsögn um þann umsækjanda sem hlaut skipun í embætti orkumálastjóra:

„[C], PhD telst hæfastur umsækjenda að mati Capacent Ráðninga til að gegna starfi Orkumálastjóra. Styrkleikar [C] eru menntun hans og áralöng vinna að orku- og auðlindamálum. [C] hefur sem prófessor skipulagt og stjórnað rannsóknum og tengt þær við atvinnulífið og samfélagið. Hann hefur átt þátt í að stofna nokkur sprotafyrirtæki, starfað sem stjórnandi og setið í stjórn nokkurra fyrirtækja. [C] er virtur innan alþjóðasamfélagsins, [hefur] haldið fjölda erinda á alþjóðlegum ráðstefnum á sviði orkumála.

Veikleikar [C] kynnu að vera löng fjarvera hans frá íslensku samfélagi, hann segist hins vegar hafa fylgst með þjóðfélagsumræðu á Íslandi sér í lagi á sviði orku- og auðlindamála.

[C] hefur sterka framtíðarsýn fyrir Orkustofnun, hann telur stofnunina gegna [mikilvægu] hlutverki þekkingarlega séð og vera burðarás í mótun orkustefnu. Öflun og nýting orku vegur þar þungt ekki síður umhverfisþáttur orkuferlisins og hlutur hans í sjálfbærri þróun samfélagsins og ímynd íslenskrar orku og orkutengdrar framleiðslu á alþjóðlegum markaði.“

Í greinargerðinni segir meðal annars eftirfarandi í umsögn um A:

„[A], PhD. MBA telst hæf til að gegna starfi Orkumálastjóra. Styrkleikar [A] eru menntun hennar og þekking á innviðum [Orkustofnunar], hún hefur sett af stað umbótaverkefni innan stofnunarinnar og komið innra starfi hennar í góðan farveg. [A] hefur einnig um 10 ára reynslu af kennslu og leiðbeinendastörfum við Háskóla Íslands og Jarðhita Háskóla Sameinuðu Þjóðanna.

Veikleikar [A] kunna að vera takmörkuð sýn hennar á framtíðarstarfi [Orkustofnunar] innan íslensks samfélags, hún nefnir að verkefnin verði af sama meiði og þau eru í dag, [Orkustofnun] fylgi ráðuneytinu og nýti þau tækifæri sem gefast. Hún nefnir ákveðna samlegð sem [Orkustofnun] og Umhverfisstofnun gætu átt í framtíðinni. [A] hefur takmarkaða reynslu úr umhverfi utan Orkumálastofnunar.“

Í málinu liggur einnig fyrir samantekt Capacent sem unnin var úr umsögnum umsagnaraðila, sem ráðningarfyrirtækið leitaði til, um þá þrjá umsækjendur sem iðnaðarráðuneytið taldi koma til greina í stöðuna. Samantektin er í formi lista í stikkorðastíl og af henni verður ekki ráðið eftir hvaða umsagnaraðila einstök ummæli eru höfð. Ummæli um A eru að mestu jákvæð, en þó er einnig að finna einstaka neikvæð ummæli sem varða hæfni í mannlegum samskiptum og leiðtogahæfileika.

Í minnisblaði iðnaðarráðuneytisins, merkt „GAG 27.12.07“, er gerð stutt grein fyrir mati ráðuneytisstjóra iðnaðarráðuneytisins og skrifstofustjóra orkumála í ráðuneytinu á þeim þremur umsækjendum sem til greina þóttu koma í starfið. Í minnisblaðinu segir m.a. eftirfarandi:

„Það var samdóma álit ráðuneytisstjórans og skrifstofustjórans að [C] hafi staðið sig best í viðtalinu og virtist uppfylla með miklum ágætum allar þær hæfiskröfur sem settar voru fram í auglýsingunni. Í samtölum við uppgefna umsagnaraðila var þetta álit staðfest.

[A] hefur mikla þekkingu á núverandi starfsemi Orkustofnunar en sjónarhorn hennar varðandi starf orkumálastjóra og framtíðarsýn fyrir Orkustofnun var frekar þröngt í viðtalinu. Samskipti [A] við ráðuneytið á undanförnum árum valda vissum efasemdum um leiðtogahæfileika hennar og hæfni í mannlegum samskiptum. Þessir þættir voru staðfestir í viðtölum við umsagnaraðila.

Að öllu samanlögðu telst [C] hæfasti umsækjandinn.“

Áður er rakið að af gögnum málsins megi ráða að iðnaðarráðherra hafi við ákvörðun um umrædda skipun í embætti orkumálastjóra að meginstefnu lagt til grundvallar þau sömu sjónarmið og greind voru í starfsauglýsingu sem skilyrði fyrir því að umsækjandi teldist hæfur til að gegna starfanum, en ég hef að framan komist að þeirri niðurstöðu að telja verði þau sjónarmið almennt séð málefnaleg. Gögn málsins, sem rakin eru hér að framan, bera jafnframt ekki annað með sér en að á meðan á undirbúningi málsins stóð hafi farið fram samanburður á þeim atriðum sem ráðuneytið taldi að greindi á milli A og umsækjandans sem hlaut starfið með tilliti til hæfni til að gegna embætti orkumálastjóra.

Áður en fjallað verður um þau meginatriði sem A gerir athugasemd við í kvörtun sinni varðandi mat iðnaðarráðuneytisins á hæfni hennar í samanburði við hæfni þess, sem skipaður var, tel ég rétt að víkja sérstaklega að þeirri athugasemd í kvörtun hennar að vægi sjónarmiða við skipun Orkumálastjóra í lok árs 2007 hafi ekki verið að öllu leyti hið sama og við skipun í sama embætti árið 1996. Telur A að þetta kunni að brjóta í bága við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

Af þessu tilefni tek ég fram að jafnræðisreglan girðir almennt ekki fyrir að vægi sjónarmiða við ráðningu eða skipun í opinbert starf kunni að breytast í áranna rás. Hér ber meðal annars að líta til þess að starfsumhverfi, þarfir stofnunarinnar eða hlutverk, viðeigandi regluverk eða aðrar aðstæður sem máli skipta kunna að vera breyttar frá því þegar síðast var skipað í starf forstöðumanns stofnunar. Kemur enda jafnræðisregla stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, til skoðunar sé um sambærileg mál að ræða auk þess sem frambærileg og málefnaleg sjónarmið geta réttlætt aðra niðurstöðu en sambærileg eldri mál hafa fengið.

Af gögnum málsins og þá einkum rökstuðningi ráðherra til A verður ráðið að hann hafi sem veitingarvaldshafi að sumu leyti valið að leggja til grundvallar ákveðna stefnumótandi sýn á að til starfans fengist einstaklingur sem gæti „[hleypt] nýju blóði í starfsemi [Orkustofnunar] þannig að hún [mætti] áfram gegna mikilvægu hlutverki í þekkingaröflun og vera burðarás í mótun orkustefnu í markaðstengdu og breyttu umhverfi“. Ég tel að innan ramma þess svigrúms, sem játa verður veitingarvaldshafa við ráðningu eða skipun í starf forstöðumanns undirstofnunar, kunni að falla að dregið sé inn í mat hans slík stefnumótandi viðhorf til þeirra viðfangsefna sem ráðherra telur að horfa skuli til í því starfi forstöðumanns sem fyrirhugað er að ráða eða skipa í, enda falli slík viðhorf innan marka þeirra laga og reglna sem gilda um starfið og hlutaðeigandi stofnun. Í þessu sambandi bendi ég á að samkvæmt 4. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 87/2003 er það eitt af hlutverkum Orkustofnunar „að vinna að áætlanagerð til langs tíma um orkubúskap þjóðarinnar og hagnýtingu orkulinda og annarra jarðrænna auðlinda landsins og hafsbotnsins“. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 87/2003 segir meðal annars um þetta ákvæði að „[eðlilegt sé] að Orkustofnun hafi á hverjum tíma vissa framtíðarsýn um notkun og nýtingu orkulindanna“. (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 3685.)

Í kvörtun A er sérstaklega vikið að menntun hennar og þess sem skipaður var í embætti orkumálastjóra. Bendir A á að bæði hafi þau doktorspróf í verkfræði en auk þess hafi hún aflað sér MBA-gráðu frá Háskóla Íslands.

Niðurstaða um það hver hafi bestu menntunina þegar valið er á milli umsækjenda um opinbert starf getur eftir atvikum ráðist af fleiri þáttum heldur en fjölda þeirra prófgráða sem umsækjendur hafa aflað sér. Á þetta ekki síst við í tilfellum þar sem þeir umsækjendur sem til greina koma eru báðir hámenntaðir á sínu sviði, líkt og á við um A og þann sem skipaður var, C. Þá skiptir mestu hvort og þá hvernig sú menntun sem umsækjandi hefur aflað sér verði talin gera hann hæfari til að sinna því starfi sem um ræðir hverju sinni. Með þetta í huga er það álit mitt að þótt gera megi tilteknar athugasemdir við þá afstöðu sem fram kemur í rökstuðningi iðnaðarráðherra, um að C hafi „mesta menntun umsækjenda“, a.m.k. ef aðeins er litið til fjölda prófgráða hans í samanburði við menntun A, tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við þá afstöðu ráðherra, sem einnig kemur fram í rökstuðningnum, að „enginn vafi [leiki] á því að menntasvið [[C] muni] nýtast ágætlega í starfi orkumálastjóra“. Í þessu sambandi legg ég einnig á það áherslu að ekki verður sú ályktun dregin af gögnum málsins að sjónarmið um menntun A og C hafi eitt og sér haft verulega þýðingu við samanburð á milli þeirra, enda bæði hámenntuð á sviðum sem gátu nýst vel í starfi orkumálastjóra.

Eins og rakið hefur verið var í auglýsingu um stöðu orkumálastjóra m.a. gerð krafa um „reynslu af stjórnun og rekstri“. Í kvörtun A segir að af gögnum málsins verði ekki séð að C hafi neina reynslu á meginsviðum Orkustofnunar. Hins vegar hafi hún, eins og fram hafi komið í umsögn Capacent, mikla þekkingu og reynslu á sviði orku- og auðlindamála. Hún hafi starfað sem orkumálastjóri í skemmri og lengri tíma frá árinu 2005 og stýrt ýmsum umbótaverkefnum sem snúi að rekstri og innri málefnum stofnunarinnar.

Í rökstuðningi iðnaðarráðherra til A, dags. 8. janúar 2008, segir um þetta að C hafi á sautján ára ferli sem prófessor öðlast ágæta reynslu af stjórnun og rekstri. Vísað er í þessu sambandi til starfa hans við Konunglega Verkfræðiháskólann í Stokkhólmi. Þar hafi hann veitt byggingartæknideild forstöðu í 13 ár og borið ábyrgð á fjármögnun hennar og rekstri undir strangri árangurkröfu. C sé því vel í stakk búinn til þess að leiða árangurstjórnun við rekstur stofnunar og bera ábyrgð á stjórnsýsluverkefnum, „enda undir opinber stjórnsýslulög og meðákvörðunarlög starfsmanna settur í stjórnunarstörfum sínum í Svíþjóð“, eins og segir orðrétt í rökstuðningnum. Jafnframt er vísað til reynslu C úr einkageiranum og sjálfstæðum rekstri. Hann hafi átt þátt í að stofna nokkur sprotafyrirtæki á Íslandi og í Svíþjóð, starfað sem stjórnandi og setið í stjórn nokkurra fyrirtækja. Hann sé „einstaklega hæfur“ til þess að sinna nýsköpunarstarfi eins og ráða megi af því að hann hafi aflað nokkurra einkaleyfa fyrir uppfinningar sínar.

Ég tek fram í tilefni af framangreindu að ég geri út af fyrir sig ekki athugasemdir við að iðnaðarráðherra hafi í mati sínu á því hvort umsækjendur um starf orkumálastjóra byggju yfir reynslu er nýttist þeim í starfi orkumálastjóra litið til reynslu sem var utan við „meginsvið Orkustofnunar“. Ég tel með öðrum orðum ekki útilokað að reynsla umsækjenda af stjórnunarstörfum í þágu annarra verkefna en nákvæmlega þeirra sem Orkustofnun vinnur að samkvæmt lögum kunni að nýtast í störfum orkumálastjóra. Ég tel mig því ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemd við þá afstöðu iðnaðarráðherra að C hafi, í ljósi þeirra starfa hans sem rakin voru í rökstuðningi ráðherra, talist uppfylla þær kröfur sem gerðar voru til umsækjenda um „reynslu af stjórnun og rekstri“.

Ég tel rétt að víkja hér næst að því sjónarmiði sem fram kemur í kvörtun A að fagleg þekking C sé einkum á þröngu sviði, þ.e. orkunýtingu húsa, sem sé ekki eitt af meginsviðum Orkustofnunar. Ég bendi í þessu sambandi á að þótt gögn málsins gefi til kynna að C hafi í störfum sínum, þar á meðal fræðiskrifum og ráðstefnuerindum, einbeitt sér að ákveðnu sérsviði, verður að mínu mati ekki dregin sú ályktun af gögnunum að tilefni sé til athugasemda við þá afstöðu iðnaðarráðherra að C hafi „yfirgripsmikla þekkingu á mikilvægum sviðum orku- og auðlindamála“.

Ég legg á það áherslu að eins og gögn málsins liggja fyrir mér er ljóst að ákvörðun iðnaðarráðherra um skipun í embættið var rökstudd með vísan til fleiri sjónarmiða en menntunar umsækjenda eða starfsreynslu. Vísast þar til afstöðu ráðuneytisins til persónulegra eiginleika umsækjenda, þ.e. atriðum er lutu að framtíðarsýn þeirra, leiðtogahæfileikum og hæfni í mannlegum samskiptum. Í kvörtun A er sérstaklega vikið að þessu og áréttað að hún sjálf hafi sýnt leiðtogahæfileika, búi yfir góðum samskiptahæfileikum og hafi mótað hugmyndir um framtíð stofnunarinnar bæði varðandi fræðilega og rekstrarlega þætti hennar.

Ákvörðun um það hver umsækjenda uppfyllir best kröfur um slíka persónulega eiginleika er matskennd. Ég ítreka að í samræmi við þau lagasjónarmið sem að framan eru rakin takmarkast athugun umboðsmanns Alþingis að jafnaði við að meta hvort veitingarvaldshafi hafi lagt nægan grundvöll að samanburði á milli umsækjenda út frá persónulegum eiginleikum af þessu tagi og þá hvort forsvaranlegar ályktanir hafi verið dregnar af fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum. Sé þessum skilyrðum fullnægt getur umboðsmaður eðli máls samkvæmt ekki endurmetið efnislegt mat veitingarvaldshafa á því hvort og þá hvernig persónulegir eiginleikar umsækjenda falli að sjónarmiðum af því tagi sem lögð hafa verið til grundvallar við töku ákvörðunar um ráðningu eða skipun í opinbert starf.

Eins og rakið er í kafla II voru A og C, ásamt þriðja umsækjandanum, boðuð tvívegis í viðtöl, fyrst hjá ráðgjafarfyrirtækinu Capacent, er síðar skilaði greinargerð þar að lútandi, og síðan með ráðuneytisstjóra iðnaðarráðuneytisins og skrifstofustjóra orkumála í ráðuneytinu auk starfsmanns Capacent. Einnig var leitað til umsagnaraðila. Þá liggur einnig fyrir sú afstaða iðnaðarráðuneytisins að samskipti A við ráðuneytið á undanförnum árum hafi valdið vissum efasemdum um leiðtogahæfileika hennar og hæfni í mannlegum samskiptum, sbr. minnisblað ráðuneytisins um starfsviðtölin, dags. 27. desember 2007.

Í þessu sambandi tek ég fram að í svarbréfi lögmanns A til mín, dags. 27. febrúar 2009, er á því byggt að þegar rökstuðningur um ráðningu eða skipun í opinbert starf er „sagður byggjast á huglægum og eigindlegum þáttum [verði] að gera þá kröfu að þeir séu skiljanlegir og settir fram á þann veg að ekki sé hægt að efast um sannreynanleika þeirra og samanburðarhæfni“.

Ég legg af þessu tilefni á það áherslu að almennt er viðurkennt í stjórnsýslurétti að veitingarvaldshafa sé heimilt að ljá huglægum sjónarmiðum af því tagi sem hér um ræðir vægi við val á milli umsækjenda um opinbert starf. Eins og að framan er rakið er sú krafa hins vegar gerð í slíkum tilvikum að skýrt liggi fyrir á hvaða upplýsingum ályktanir á grundvelli slíkra sjónarmiða eru dregnar og að þess hafi verið gætt að meta þessi sjónarmið hjá öllum þeim umsækjendum sem til greina koma í hlutaðeigandi starf. Þá kann að skipta verulegu máli hvort veitingarvaldshafi hafi sjálfur þekkingu á tilteknum umsækjanda vegna fyrri starfa eða hvort aflað er upplýsinga um persónulega eiginleika frá utanaðkomandi umsagnaraðilum. Þegar ekki verður dregið í efa, eins og í máli þessu, að tiltekin þekking á umsækjanda hafi verið til staðar hjá veitingarvaldshafa geta kröfur um hlutlæga framsetningu eða fyrirliggjandi gögn um atriði á borð við hæfni hlutaðeigandi í mannlegum samskiptum ekki verið að öllu leyti þær sömu og þegar aflað er slíkra upplýsinga annars staðar frá. Í hinum síðarnefndu tilvikum er hins vegar með reglum á borð við andmæla- og upplýsingarétt aðila máls leitast eins og kostur er við að gæta réttaröryggis umsækjandans þannig að hann geti eftir atvikum komið að sjónarmiðum sínum um upplýsingar um persónulega eiginleika sem berast frá umsagnaraðilum.

Þegar horft er til gagna málsins tel ég mig ekki geta fullyrt annað en að iðnaðarráðuneytið hafi við undirbúning að nefndri skipun í embætti orkumálastjóra lagt viðhlítandi grundvöll að því með viðtölum við þá þrjá umsækjendur, sem til greina komu, og með samanburði á starfsreynslu þeirra og öðrum störfum, að meta þau atriði er beindust að framtíðarsýn umsækjendanna, leiðtogahæfileika og hæfni í mannlegum samskiptum, sem ráðherra valdi að leggja til grundvallar við val á milli þeirra. Í því sambandi tek ég einnig fram að A gegndi frá árinu 2005 starfi aðstoðarorkumálastjóra. Þá var hún af hálfu þess sama ráðherra, og skipaði í umrætt embætti orkumálastjóra frá 1. janúar 2008, sett í embætti orkumálastjóra frá 1. október 2007 til 31. desember s.á. Með þetta í huga verður að mínu áliti ekki dregið í efa að ráðuneytið hafi haft nægar forsendur til að meta þau atriði er varða leiðtogahæfileika og hæfni A í mannlegum samskiptum sem lögð voru meðal annars til grundvallar við val á milli umsækjenda samkvæmt gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins til mín.

A gerir sérstakar athugasemdir við þann þátt í mati iðnaðarráðherra er varðar mismunandi framtíðarsýn hennar og C sem skipaður var.

Iðnaðarráðuneytinu var að mínu áliti heimilt að byggja samanburð á milli umsækjendanna þriggja sem til greina komu út frá upplýsingum um framtíðarsýn þeirra sem einkum voru fengnar með viðtölum, sjá til hliðsjónar áðurnefndan dóm Hæstaréttar frá 24. september 2009 í máli nr. 686/2008. Í greinargerð Capacent er lýst að C hafi „sterka framtíðarsýn“ og er henni síðan nánar lýst með þeim hætti sem rakið er orðrétt hér að ofan úr umræddri greinargerð. Í greinargerð Capacent er einnig vikið að framtíðarsýn A og tekið fram að „veikleikar“ hennar kunni að vera „takmörkuð sýn hennar á framtíðarstarfi“ Orkustofnunar „innan íslensks samfélags“, eins og einnig er nánar rakið hér að ofan. Þá liggur einnig fyrir að skrifstofustjóri orkumála ritaði minnisblað, sem dagsett er 27. desember 2007, þar sem fram kemur að það hafi verið samdóma álit ráðuneytisstjórans og skrifstofustjórans að C hafi staðið sig best í viðtalinu af þeim þremur umsækjendum sem til greina komu. Um A er meðal annars tekið fram í sama minnisblaði að hún hafi mikla þekkingu á núverandi starfsemi Orkustofnunar en að „sjónarhorn hennar varðandi starf orkumálastjóra og framtíðarsýn fyrir Orkustofnun [hafi verið] frekar þröngt í viðtalinu“.

Ég tek fram að nokkuð skortir á að gerð sé í umræddu minnisblaði nægjanleg grein fyrir þeim efnisatriðum helstum úr umræddum viðtölum, m.a. varðandi framtíðarsýn þess sem skipaður var, sem lágu til grundvallar ályktunum ráðuneytisstjórans og skrifstofustjórans um umsækjendur. Ég ítreka hins vegar að ekki liggur annað fyrir en að umrædd greinargerð Capacent þar sem þessum atriðum var lýst hafi meðal annars legið til grundvallar vali iðnaðarráðherra á milli umsækjenda, eins og ráðið verður einkum af niðurlagi í rökstuðningi ráðherra til A, dags. 8. janúar 2008, þar sem einnig var byggt á upplýsingum um framtíðarsýn C sem sett var fram í umsókn hans um starfið. Að þessu virtu, og með hliðsjón af því svigrúmi sem umboðsmaður Alþingis verður að játa veitingarvaldshafa við ráðningu og skipun í opinber störf, tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu iðnaðarráðherra að sá sem skipaður var hafi fallið betur en A að þeim sjónarmiðum er lutu að framtíðarsýn og persónulegum eiginleikum umsækjenda sem ljóst er að höfðu talsverða þýðingu við ákvörðun ráðherra um skipun í embætti orkumálastjóra.

Þegar allt framangreint er dregið saman ítreka ég í fyrsta lagi að í ljósi gagna málsins má gera tilteknar athugasemdir við það hvernig lýst var menntun C í samanburði við menntun A. Þó minni ég á að ekki verður sú ályktun dregin af gögnum málsins að sjónarmið um menntun þeirra hafi eitt og sér haft verulega þýðingu við samanburð á milli þeirra, enda bæði hámenntuð á sviðum sem gátu nýst vel í starfi orkumálastjóra. Þá verður í öðru lagi ekki fullyrt af minni hálfu að mat iðnaðarráðherra og samanburður á grundvelli annarra hlutlægra sjónarmiða, s.s. um starfsreynslu A og C, og þá reynslu af stjórnun og rekstri, hafi verið óforsvaranlegt. Ég tel því ekki mögulegt að álykta á þann veg að A hafi á þeim grundvelli verið sýnilega hæfari en C þannig að ráðherra hafi ekki verið heimilt að ljá sjónarmiðum um framtíðarsýn umsækjendanna eða um persónulega eiginleika talsvert vægi við endanlegt val á milli þeirra. Þegar mat iðnaðarráðherra á sjónarmiðum um framtíðarsýn A og C og persónulegum eiginleikum þeirra er skoðað í þessu ljósi tel ég ekki fært að leggja annað til grundvallar en að ráðherra hafi þegar á heildina er litið dregið forsvaranlegar ályktanir af fyrirliggjandi upplýsingum um hæfni A og C.

Með vísan til alls ofangreinds er það í fyrsta lagi niðurstaða mín að þau sjónarmið, sem byggt var á við skipun í embættið, hafi verið málefnaleg. Þá er það í öðru lagi niðurstaða mín að með hliðsjón af því svigrúmi sem játa verður veitingarvaldshafa við ráðningu og skipun í opinber störf, hafi ég í ljósi gagna málsins ekki forsendur til að gera athugasemdir við efnislegt mat iðnaðarráðherra og samanburð á hæfni A og þess sem skipaður var í umrætt embætti orkumálastjóra.

4. Andmælaréttur vegna álits umsagnaraðila.

Í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við IV. kafla laganna segir að í reglunni felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Kemur þar enn fremur fram að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila máls heldur sé tilgangur hennar einnig að stuðla að því að mál verði betur upplýst. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3295.) Í athugasemdum við ákvæði það í frumvarpi til stjórnsýslulaga er síðar varð að 13. gr. laganna segir síðan orðrétt:

„Þegar aðili máls hefur sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggur afstaða hans í gögnum máls þarf almennt ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um málsefni eins og fyrr segir. Þegar aðila er hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3296.)

Samkvæmt framansögðu ber veitingarvaldshafa almennt að eigin frumkvæði og áður en ákvörðun er tekin um ráðningu í opinbert starf að veita umsækjanda færi á því að kynna sér upplýsingar, sem það hefur aflað um viðkomandi og honum er ekki kunnugt um, enda hafi þær upplýsingar verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og séu umsækjanda í óhag, og gefa honum ráðrúm til að tjá sig um þær.

Í minnisblaði iðnaðarráðuneytisins, dags. 27. desember 2007, um starfsviðtal sem tekið var við A vegna umsóknar hennar segir að samskipti hennar við ráðuneytið á undanförnum árum hafi valdið vissum efasemdum um leiðtogahæfileika hennar og hæfni í mannlegum samskiptum. Þeir þættir hafi verið staðfestir í viðtölum við umsagnaraðila. Fyrir liggur að A var ekki veittur kostur á að tjá sig sérstaklega um þau ummæli umsagnaraðila sem lúta að framangreindum þáttum og telja verður að séu henni óhagstæð. Í skýringum iðnaðarráðuneytisins til mín segir um þetta atriði:

„Ráðuneytið mat það svo að umsagnir þessara manna gæfu ekki sérstakt tilefni til þess að kvartanda væri gefinn kostur á að tjá sig um þær, enda og vandséð hvernig kvartandi hefði getað breytt því áliti að einhver teldi eitthvað skorta á hæfni hennar í mannlegum samskiptum. Slíkt er fyrst og síðast álit viðkomandi aðila væntanlega eftir samskipti við kvartanda, álit sem ekki verður hrakið með andmælum þó sennilega mætti finna aðra umsagnaraðila sem ekki könnuðust við þessa lýsingu á umsækjanda. Upplýsingarnar voru kvartanda vissulega að hluta til í óhag en kvartandi benti sjálfur á þessa aðila til umsagnar og ráðuneytið taldi þannig að honum hefði mátt vera ljóst á hvaða veg þær kynnu að verða. Þessu til viðbótar verður að taka fram að ekki var um að ræða óhóflega neikvæða umsögn eða ummæli um einhverjar staðreyndir sem telja verður að kvartandi hefði getað hnekkt. Um var að ræða matskennd atriði sem ekki verða vegin og metin með neinum algildum eða viðurkenndum mælikvarða.“

Ég er ekki að öllu leyti sammála þeim viðhorfum ráðuneytisins sem fram koma í tilvitnuðum texta. Ég tek hér í upphafi fram að þótt umsækjandi um opinbert starfi hafi sjálfur bent á tiltekna umsagnaraðila girðir það almennt séð ekki fyrir að andmælaréttur í merkingu 13. gr. stjórnsýslulaga kunni að verða virkur ef fram koma í slíkum umsögnum upplýsingar sem teljast, eins og atvikum er háttað, nýjar og umsækjandanum í óhag, enda sé einnig fullnægt því skilyrði að þær hafi verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Frá þessu almenna sjónarmiði kunna þó að vera undantekningar eftir atvikum hverju sinni.

Af minnisblaði iðnaðarráðuneytisins frá 27. desember 2007 fæ ég hins vegar ekki annað ráðið en að mat ráðuneytisins á þeim persónulegu eiginleikum sem hér um ræðir hafi fyrst og fremst verið byggt á reynslu ráðuneytisins af samskiptum við A, en hún hafði, eins og áður er rakið, meðal annars starfað sem aðstoðarorkumálastjóri frá árinu 2005 auk þess sem hún gegndi starfi setts orkumálastjóra frá 1. október 2007 til 31. desember s.á. í tíð þess sama ráðherra og skipaði síðan í starfið í lok árs 2007, frá og með 1. janúar 2008. Þar sem ekki eru forsendur af minni hálfu til að draga í efa að næg þekking á persónulegum eiginleikum A hafi verið fyrir hendi hjá iðnaðarráðuneytinu tel ég að ráðuneytinu hafi ekki borið að veita henni sérstakan kost á að tjá sig um samsvarandi upplýsingar sem fram komu í umræddum umsögnum. Við þessar aðstæður höfðu þær upplýsingar sem fram koma í umsögnunum í reynd ekki sem slíkar verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins, enda höfðu iðnaðarráðherra og ráðuneyti hans þegar yfir að ráða sömu upplýsingum vegna eigin samskipta við hlutaðeigandi umsækjanda.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að iðnaðarráðuneytinu hafi eins og atvikum er háttað ekki verið skylt á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga að eiga frumkvæði að því gefa A kost á að tjá sig sérstaklega um áðurnefnd ummæli umsagnaraðila um persónulega eiginleika hennar. Ég vek hins vegar athygli á því að ég fjalla í næsta kafla sérstaklega um skráningarskyldu stjórnvalda á grundvelli 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, einkum á upplýsingum um nöfn umsagnaraðila og inntak ofangreindra umsagna.

5. Skráningarskylda stjórnvalds og aðstoð ráðningarfyrirtækja.

Ákvörðun um skipun, setningu eða ráðningu í opinbert starf er eins og áður er rakið stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Við undirbúning að töku slíkrar ákvörðunar ber stjórnvöldum því að fylgja 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 en þar kemur fram að við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna beri stjórnvaldi að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Á þessi skylda að tryggja að skrifleg gögn liggi fyrir í málinu svo mögulegt sé að kynna sér þær upplýsingar sem liggja til grundvallar þeirri niðurstöðu sem komist er að.

Í 15. gr. stjórnsýslulaga er aðila máls tryggður réttur til að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða með þeim undantekningum sem tilgreindar eru í 16. og 17. gr. laganna. Samkvæmt þessu getur sá sem sótt hefur um opinbert starf ekki einungis krafist þess á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga að fá aðgang að þeim gögnum sem aflað hefur verið við undirbúning ákvörðunar um ráðningu eða skipun í starfið heldur getur hann einnig krafist þess á sama grundvelli að fá uppgefin nöfn þeirra sem látið hafa í té umsögn um hann enda verði sá réttur ekki takmarkaður á grundvelli 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga. Upplýsingar sem aflað er af hálfu stjórnvalds kunna jafnframt að leiða til þess að gefa verði umsækjanda kost á að tjá sig um þær, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, áður en ákvörðun er tekin. Þessi réttindi miða meðal annars að því að málsaðili geti leiðrétt framkomnar upplýsingar og komið að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvaldið tekur ákvörðun í málinu.

Í stjórnsýslumáli sem varðar ráðningu, setningu eða skipun í opinbert starf kann atvikum að vera svo háttað að upplýsingar um nafn þess umsagnaraðila sem veitt hefur neikvæða umsögn um tiltekinn umsækjanda um opinbert starf sé forsenda þess að umsækjandinn fái notið til fulls þeirra réttinda sem honum eru tryggð með 13. gr. stjórnsýslulaga. Umsækjandinn kann því meðal annars að hafa hagsmuni af því að vísa til atriða sem geta dregið úr gildi eða vægi umsagnar frá tilteknum aðila eða benda á aðra aðila sem hann telur að hafi betri forsendur til að meta þá þætti sem umsögnin lýtur að. Í þessu sambandi bendi ég einnig á að auk þess sem reglum stjórnsýsluréttarins um upplýsingarétt og andmælarétt aðila er ætlað að tryggja eftir fremsta megni efnislega rétta niðurstöðu í stjórnsýslumáli er þeim einnig ætlað að vekja traust aðila máls og almennings á málsmeðferð stjórnsýslunnar, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 11. mars 2002 í máli nr. 3306/2001.

Ég tek fram að umboðsmaður Alþingis hefur lagt til grundvallar að þegar stjórnvald leitar aðstoðar einkaaðila við undirbúning að töku stjórnvaldsákvörðunar, á grundvelli fullnægjandi lagaheimildar, beri því almennt að tryggja að slíkt fyrirkomulag leiði ekki til þess að réttarstaða þeirra sem ákvarðanir beinast að verði lakari en mælt er fyrir um í stjórnsýslulögum, sbr. álit umboðsmanns frá 26. maí 2003 í máli nr. 3616/2002, álit frá 18. júní 2004 í máli nr. 4020/2004 og álit frá 11. júlí 2005 í máli nr. 4217/2004. Í því sambandi bendi ég á að stjórnvaldi er meðal annars fær sú leið að gera samning við viðkomandi aðila um aðstoðina þar sem honum er gerð grein fyrir skyldum þeim sem á stjórnvaldinu hvíla samkvæmt stjórnsýslulögum og öðrum lögum í tengslum við ákvörðunina og viðkomandi skuldbindur sig til að tryggja að ekkert í aðstöðu hans, t.d. verklagsreglur og vinnulag, hindri að réttur málsaðila samkvæmt stjórnsýslulögum og öðrum lögum verði virtur, sbr. áðurnefnt álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4020/2004.

Eins og áður er komið fram naut iðnaðarráðuneytið aðstoðar ráðningarfyrirtækisins Capacent við undirbúning ákvörðunar um skipun í embætti orkumálastjóra. Af gögnum málsins verður ráðið að starfsmenn iðnaðarráðuneytisins hafi ekki rætt sjálfir við umsagnaraðila umsækjenda um embættið heldur falið Capacent þann þátt undirbúningsins. Eina gagn málsins þar sem álit umsagnaraðilanna á umsækjendunum liggur efnislega fyrir er samantekt sem Capacent vann fyrir iðnaðarráðuneytið, en í minnisblaði ráðuneytisins frá 27. desember 2007 er látið við það sitja að vísa til umsagnanna til staðfestingar á mati starfsmanna ráðuneytisins á umsækjendum. Í umræddri samantekt Capacent sem unnin var úr umsögnum umsagnaraðila um þá þrjá umsækjendur sem iðnaðarráðuneytið taldi koma til greina í embætti orkumálastjóra er að finna ummæli um A sem telja verður henni, eins og rakið í kafla IV.3 og IV.4, í óhag en ekki kemur fram eftir hvaða umsagnaraðila þau ummæli eru höfð. Það vekur jafnframt athygli mína að í samantektinni kemur fram að „[...] atriðum [sé] stafrófsraðað til að fela enn frekar uppruna umsagna“. Það virðist því sem fyrirkomulag skráningarinnar hjá Capacent hafi beinlínis miðað að því að ekki væri hægt að sjá frá hvaða umsagnaraðilum ummæli um umsækjendur stöfuðu.

Ég minni á að í skýringum iðnaðarráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 4. febrúar 2009, er raunar tekið fram að af umfjöllun umboðsmanns Alþingis um skráningarskyldu stjórnvalda samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga megi ráða „að heppilegra hefði verið að haga skráningu á umsögnum með greinarbetri hætti þannig að nöfn umsagnaraðila og tímasetningar umsagna hefðu komið fram með skýrari hætti“. Ráðuneytinu hafi hins vegar yfirsést að láta slíka skráningu fara fram.

Eins og fram kemur í kafla IV.4 hér að framan tel ég að atvik þessa máls hafi ekki verið með þeim hætti að brotið hafi verið gegn andmælarétti A. Er sú afstaða mín byggð á því að ekki verði talið að tiltekin ummæli umsagnaraðila um hana, sem voru henni í óhag, hafi haft verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins í merkingu 13. gr. stjórnsýslulaga, enda hafði ráðuneytið sjálft, eins og atvikum er háttað, nægjanlega þekkingu á hæfni hennar í mannlegum samskiptum. Ég legg hins vegar á það áherslu að ljóst er að ummæli umsagnaraðila um aðra umsækjendur, t.d. um þann sem skipaður var, höfðu almennt séð verulega þýðingu fyrir mat ráðherra á hæfni þeirra hvað varðar þá huglægu þætti sem hann kaus að leggja til grundvallar vali á milli umsækjenda. Þá bendi ég á að af skráningarskyldu 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 leiðir jafnframt að stjórnvaldi ber almennt í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að skrá þegar í upphafi ráðningarferlis nafn þess eða þeirra umsagnaraðila sem það leitar til í þágu upplýsingaöflunar um einstaka umsækjendur, enda kann sú lagaskylda sem umrætt ákvæði upplýsingalaga mælir fyrir um að verða virk í framhaldinu, sjá til hliðsjónar álit mitt frá 5. mars 2009, mál nr. 4934/2007. Að þessu virtu, og í ljósi þess sem áður er rakið um skráningarskyldu stjórnvalda og um samspil þeirrar skyldu við upplýsingarétt og andmælarétt aðila, er það niðurstaða mín að iðnaðarráðuneytið hafi ekki að öllu leyti gætt þess að haga málsmeðferð sinni í samræmi við þær skyldur sem leiða af 23. gr. upplýsingalaga og vönduðum stjórnsýsluháttum. Þá er það niðurstaða mín að málsmeðferð iðnaðarráðuneytisins hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við áðurgreind lagasjónarmið um að aðkoma einkaaðila að undirbúningi stjórnvaldsákvörðunar skuli ekki hafa áhrif á réttarstöðu þeirra sem ákvörðun beinist að til hins verra, þar sem ráðuneytið tryggði ekki að fyrir lægi frá hvaða umsagnaraðilum einstaka ummæli um umsækjendur stöfuðu.

6. Aðgangur að undirskriftalista starfsmanna Orkustofnunar.

Af hálfu A eru gerðar athugasemdir við synjun iðnaðarráðuneytisins, dags. 7. febrúar 2008, á því að veita henni aðgang hennar að undirskriftalista sem starfsmenn Orkustofnunar sendu ráðuneytinu í desember 2007 vegna skipunar í embætti orkumálastjóra. Synjunin var einkum rökstudd með vísan til 17. gr. stjórnsýslulaga. Í skýringum ráðuneytisins til mín, dags. 4. febrúar 2009, segir þó einnig eftirfarandi um þetta atriði:

„Ráðuneytið taldi vafasamt, með tilliti til uppruna skjalsins, hvort telja bæri það meðal gagna málsins í skilningi stjórnsýslulaga. Skjalið var þó engu að síður vistað í málaskrá ráðuneytisins undir sama máli og önnur gögn varðandi skipun orkumálastjóra. Eftir skoðun á skjalinu var það niðurstaða ráðuneytisins að líta bæri fram hjá skjalinu við mat á umsækjendum um stöðu orkumálastjóra. Sú niðurstaða helgaðist einkum af því að um var að ræða gagn sem ótilgreindur þriðji aðili kaus að láta útbúa til að reyna að hafa áhrif á mat á umsækjendum. Þessu til viðbótar var ljóst að a.m.k. hluti þeirra sem rituðu undir skjalið (þ.e.a.s. starfsmenn Orkustofnunar á [...]) voru ekki í aðstöðu til að vita um nöfn allra þeirra sem sóttu um þar sem þeir höfðu undirritað skjalið áður en nöfn umsækjenda voru gerð opinber af hálfu ráðuneytisins. Að auki er rétt að taka fram að hvergi er í lögum gert ráð fyrir því að undirskrift einhver hluta starfsfólks ríkisstofnana skuli hafa áhrif við veitingu embættis yfirmanns viðkomandi stofnunar.“

Ég skil tilvitnaðar skýringar iðnaðarráðuneytisins á þá leið að ráðuneytið byggi synjun sína um að afhenda A umræddan undirskriftalista meðal annars á því að hann verði vart talinn til gagna þess stjórnsýslumáls er varðaði skipun í embætti orkumálastjóra og upplýsingaréttur aðila nái þar af leiðandi ekki til listans.

Í 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um rétt aðila máls til að fá að kynna sér skjöl og önnur gögn „er málið varða“. Það er því ljóst að skjöl og önnur gögn verða að hafa ákveðin tengsl við tilgreint stjórnsýslumál til þess að falla undir upplýsingarétt aðila í merkingu ákvæðisins. Af ákvæðum stjórnsýslulaga eða lögskýringargögnum verða hins vegar ekki dregnar almennar ályktanir um það hversu mikil eða náin tengsl skjals eða annars gagns við tilgreint stjórnsýslumál þurfi að vera til að það teljist til skjala eða annarra gagna málsins.

Greiður aðgangur málsaðila að málsgögnum er meðal annars forsenda þess að hann geti metið hvort tilefni sé til að hann leiti réttar síns sökum þess að á honum hafi verið brotið við meðferð eða afgreiðslu málsins, s.s. hjá umboðsmanni Alþingis eða dómstólum. Leiki vafi á því hvort tiltekin gögn eða skjöl teljist varða tilgreint mál sem er eða hefur verið til meðferðar í stjórnsýslunni er því rétt, í ljósi þeirra réttaröryggissjónarmiða sem búa að baki lagaákvæðum um upplýsingarétt aðila máls, að umrædd gögn verði frekar talin til gagna málsins en ekki og þá fari um aðgang að þeim eftir ákvæðum 15.-17. gr. stjórnsýslulaga. Að þessu virtu, og í ljósi orðalags 15. gr. stjórnsýslulaga, tel ég a.m.k. mega draga þá ályktun að inntak réttarins verði ekki afmarkað það þröngt að það sé alfarið takmarkað við þau gögn sem hafa að geyma þær efnislegu forsendur sem úrlausn stjórnsýslumáls byggir á eða hafi að mati stjórnvalds haft þýðingu í undirbúningi að töku stjórnvaldsákvörðunar. Upplýsingaréttur aðila máls nær þvert á móti til allra skjala og gagna sem „málið varða“ og þá óháð sjálfstæðu mati stjórnvaldsins á því hvort hlutaðeigandi skjal eða gagn hafi efnislega þýðingu við úrlausn stjórnsýslumálsins. Í þessu sambandi verður einnig að hafa í huga að ágreiningur kann einmitt að rísa um það hvort og þá hvaða þýðingu tiltekið gagn skuli hafa fyrir úrlausn málsins. Það að stjórnvald hafi talið rétt að láta hjá líða að draga gagnið inn í mat sitt við úrlausn málsins kann að mati aðila máls að fela í sér annmarka á málsmeðferð stjórnvaldsins sem málsaðili kann að láta á reyna fyrir dómstólum eða umboðsmanni Alþingis.

Í þessu sambandi má einnig vísa til þess að í stjórnsýslurétti hefur verið lagt til grundvallar af hálfu fræðimanna að hugtakið „stjórnsýslumál“ hafi almennt a.m.k. tvær merkingar, annars vegar huglæga og hins vegar hlutlæga. Í huglægri merkingu er með „stjórnsýslumáli“ átt við tiltekið úrlausnarefni sem er eða hefur verið til meðferðar hjá stjórnvöldum og ætlunin er að leysa úr, eða úr því hefur verið leyst, með stjórnvaldsákvörðun. Í hlutlægri merkingu er með „stjórnsýslumáli“ átt við þau gögn sem tengjast úrlausnarefni máls hjá stjórnvöldum og ætlunin er að taka eða tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun í. Þegar vafi leiki á hvaða gögn tilheyra máli í hinum hlutlæga skilningi ráðist það af því hvaða gögn verði talin hafa þá efnislegu þýðingu eða þau tengsl við stjórnsýslumálið í hinni huglægu merkingu að rétt sé að telja þau til gagna máls í hinni hlutlægu merkingu, sjá Páll Hreinsson: Upplýsingaréttur aðila stjórnsýslumáls. Úlfljótur, 2007, bls. 211.

Með vísan til ofangreindra sjónarmiða tel ég að leggja verði til grundvallar við túlkun á 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga að virtu orðalagi þess og markmiði að skjal eða annað gagn geti varðað tilgreint stjórnsýslumál ef það er útbúið með tiltekið úrlausnarefni stjórnvalds í huga eða það að efni til hafi að geyma upplýsingar eða afstöðu utanaðkomandi aðila til atvika eða aðstæðna í slíku máli. Ég ítreka að skjal eða annað gagn getur talist varða mál í merkingu 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga óháð afstöðu hlutaðeigandi stjórnvalds, sem falið er að taka stjórnvaldsákvörðun, til þess hvort gagnið hafi eða eigi að hafa efnislega þýðingu fyrir úrlausn málsins.

Þegar litið er til efnis umrædds undirskriftalista tiltekinna starfsmanna Orkustofnunar og framangreindra skýringa iðnaðarráðuneytisins er ljóst að listinn hafi verið sendur ráðuneytinu gagngert vegna fyrirhugaðrar skipunar í embætti orkumálastjóra. Tilgangurinn með gerð hans og framlagningu hafi verið sá að reyna að hafa áhrif á ákvörðun ráðuneytisins um skipunina. Einnig liggur fyrir að iðnaðarráðuneytið tók undirskriftalistann til varðveislu og vistaði hann með gögnum sem vörðuðu skipun orkumálastjóra. Að þessu virtu, og þrátt fyrir að iðnaðarráðuneytið hafi ekki haft frumkvæði að því að afla undirskriftalistans, og að ekkert í gögnum málsins bendi til þess að litið hafi verið til hans við töku ákvörðunar um skipunina, tel ég með vísan til framangreindra lagasjónarmiða að undirskriftalistinn teljist ótvírætt „varða“ það stjórnsýslumál sem lauk með skipun iðnaðarráðherra í embætti orkumálastjóra. Því fór um aðgang A að undirskriftalistanum eftir ákvæðum 15.-17. gr. stjórnsýslulaga. Kemur þar aðeins til athugunar hvort iðnaðarráðuneytinu hafi verið heimilt að synja A um aðgang að listanum á grundvelli undanþáguákvæðis 17. gr. laganna og þá á grundvelli þeirra röksemda sem fram koma í synjunarbréfi ráðuneytisins, dags. 7. febrúar 2008, og í skýringum þess til mín, dags. 4. febrúar 2009.

Að því marki sem skjöl eða önnur gögn máls falla ekki undir þær tegundir skjala og annarra gagna sem talin eru upp í 1.-3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga verður réttur aðila máls til aðgangs að gögnum ekki takmarkaður nema þegar sérstaklega stendur á, og þá aðeins ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum, sbr. 17. gr. sömu laga. Ákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga gerir þannig ráð fyrir því að þegar stjórnvaldi berst beiðni um aðgang að gögnum beri því að meta upplýsingar í einstökum gögnum með tilliti til þeirra andstæðu hagsmuna sem uppi eru í hverju tilviki. Er þá ekki nóg að staðreyna að þeir almanna- eða einkahagsmunir sem í húfi eru séu að nokkru ríkari en hagsmunir aðila máls af því að notfæra sér upplýsingar úr gögnum þess, til að heimilt sé að takmarka aðgang að tilteknum gögnum, heldur er einungis gert ráð gert ráð fyrir því að réttur aðila máls til aðgangs þoki fyrir „mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum“. Í athugasemdum greinargerðar við 17. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum er jafnframt lögð rík áhersla á að líta beri á ákvæðið sem þrönga undantekningarreglu því að meginreglan sé sú að málsaðili hafi rétt á því að kynna sér málsgögn. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3297.)

Í bréfi iðnaðarráðuneytisins til A, dags. 7. febrúar 2008, þar sem henni var synjað um aðgang að umræddum undirskriftalista, segir meðal annars eftirfarandi:

„Hvað umbeðinn undirskriftalista varðar vísar ráðuneytið til 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þeirra heimilda sem þar eru til að takmarka aðgang að gögnum sem varða einkahagsmuni. Í þessu tilviki er um að ræða skjal sem þriðji aðili kaus að senda ráðuneytinu í trúnaði til að reyna að hafa áhrif á niðurstöðu máls. Skjalið er ónákvæmlega dagsett en a.m.k. hluti þess er gerður áður en nöfn umsækjenda um stöðu orkumálastjóra voru birt opinberlega. Um er að ræða gagn sem hvorki ráðuneytið óskaði eftir að fá né umsækjendur létu í té með umsókn eða gátu vitað af. Skjalið hefur því afar takmarkað gildi við mat á hæfni umsækjenda en er hins vegar mjög viðkvæmt í eðli sínu enda merkt sem trúnaðarmál.“

Í skýringum ráðuneytisins til mín segir eftirfarandi um þetta atriði:

„Eins og fram kemur í bréfi umboðsmanns synjaði ráðuneytið kvartanda um aðgang að umræddum undirskriftalista með vísan til 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þeirra heimilda sem þar eru til að takmarka aðgang að gögnum sem varða einkahagsmuni. Sú afstaða skýrist í reynd bæði af því að ráðuneytið taldi skjalið tæpast geta talist meðal gagna málsins og einnig því að einkahagsmunir þeirra sem rituðu undir skjalið, og einnig þeirra sem ekki rituðu undir það, stæðu í vegi fyrir afhendingu þess. Kvartandi var sjálfur (og er raunar enn) starfsmaður Orkustofnunar og því var það mat ráðuneytisins að einkahagsmunir starfsmanna Orkustofnunar stæðu í vegi fyrir því að afhenda kvartanda skjalið.“

Af ákvæðum 15. gr. stjórnsýslulaga og 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 leiðir að stjórnvald getur ekki án sérstakrar heimildar að lögum lofað þeim sem leggur fram gögn í stjórnsýslumáli að nafn hans eða þeirra komi ekki fram í gögnum málsins eða að aðilar málsins fái ekki aðgang að þeim upplýsingum. Það eitt að aðili sem leggur fram skjal í stjórnsýslumáli óski trúnaðar um það ræður því ekki úrslitum um aðgang málsaðila að skjalinu heldur verður að fara fram sjálfstætt mat á hagsmunum annars vegar málsaðilans og hins vegar þess sem lagði fram skjalið. Í því sambandi ítreka ég að ekki er nóg að leggja til grundvallar að þeir almanna- eða einkahagsmunir sem í húfi eru séu að nokkru ríkari en hagsmunir aðila máls af því að notfæra sér upplýsingar úr gögnum þess heldur er einungis gert ráð fyrir því að upplýsingaréttur aðila máls til aðgangs þoki fyrir „mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum“.

Umræddur undirskriftalisti fylgdi skýringum iðnaðarráðuneytisins til mín. Í skjalinu er að finna svohljóðandi yfirlýsingu þeirra sem undir listann rita:

„Við undirritaðir starfsmenn Orkustofnunar lýsum yfir fullu trausti og ánægju með störf [A] sem starfandi orkumálastjóra og áður aðstoðarorkumálastjóra. Óskum eftir að undirskriftalisti þessi verði lagður fram og tillit til hans tekið við ráðningu í embættið.“

Af skýringum iðnaðarráðuneytisins til mín verður helst ráðið að sú staðreynd að A starfi enn hjá Orkustofnun leiði til þess að upplýsingar um hvort og þá hvaða samstarfsmenn hennar rituðu eða rituðu ekki undir ofangreinda yfirlýsingu sem varðaði hana teljist viðkvæmar. Í því sambandi tek ég fram að yfirlýsing sú sem fylgdi listanum er skýrt orðuð. Að mínu áliti verða ekki dregnar af henni ályktanir um afstöðu þeirra sem rituðu undir listann til annarra umsækjenda um embætti orkumálastjóra en A eða um afstöðu þeirra sem ekki rituðu undir listann til umsækjenda, þ.á m. A. Raunar kemur fram í skýringum ráðuneytisins til mín að a.m.k. hluti af undirskriftalistanum hafi verið gerður áður en nöfn umsækjenda um stöðu orkumálastjóra voru birt opinberlega. Því er óljóst hvort þeir sem undir hann rituðu hafi verið kunnugt um nöfn allra umsækjenda um embættið. Ég ítreka að þeir sem leitast við að koma skoðunum sínum á framfæri við opinbert stjórnvald í því skyni að hafa áhrif á töku stjórnvaldsákvörðunar geta ekki búist við því að njóta trúnaðar gagnvart aðilum málsins.

Það sem þó ræður úrslitum um hvort iðnaðarráðuneytinu hafi verið stætt á því að synja A um aðgang að undirskriftalistanum á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga er hvort hagsmunir starfsmanna Orkustofnunar af því að ekki verði veittur aðgangur að listanum teljist til „einkahagsmuna“ sem séu „mun ríkari“ en hagsmunir A af því að fá aðgang að listanum.

Iðnaðarráðuneytið hefur í skýringum sínum til mín ekki útskýrt nánar að hvaða leyti hagsmunir þeirra sem rituðu undir umræddan undirskriftalista, eða þeirra starfsmanna Orkustofnunar sem ekki rituðu undir listann, teljast til einkahagsmuna. Yfirlýsingar eins og sú sem að ofan greinir teljast almennt ekki varða einkalíf eða einkahagsmuni þeirra sem rita undir skjal af þessu tagi í merkingu 17. gr. stjórnsýslulaga. Með „einkahagsmunum“ í skilningi ákvæðisins er almennt að átt við upplýsingar er varða mikilvæg einkamálefni, s.s. upplýsingar um heilsuhagi eða fjárhagsmálefni, sjá Páll Hreinsson: Upplýsingaréttur aðila stjórnsýslumáls. Úlfljótur, 2007, bls. 233. Þá er ljóst að mínu áliti að tilvitnaðar upplýsingar um jákvæða afstöðu þeirra sem rituðu undir skjalið til A geta ekki til viðkvæmra persónuupplýsinga í skilningi 8. tölul. 2. mgr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það í fyrsta lagi niðurstaða mín að undirskriftalisti tiltekinna starfsmanna Orkustofnunar hafi talist til gagna málsins í merkingu 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá er það í öðru lagi niðurstaða mín að iðnaðarráðuneytið hafi ekki sýnt fram á það með haldbærum rökum að fullnægt sé skilyrðum 17. gr. sömu laga til að takmarka rétt A, sem umsækjanda um embætti orkumálastjóra, til aðgangs að listanum. Synjun iðnaðarráðuneytisins, dags. 7. febrúar 2008, á beiðni A um aðgang að undirskrifalistanum var því ekki í samræmi við lög.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það í fyrsta lagi niðurstaða mín að með hliðsjón af því svigrúmi sem játa verður veitingarvaldshafa við ráðningu og skipun í opinber störf hafi ég í ljósi gagna málsins ekki forsendur til að gera athugasemdir við efnislegt mat iðnaðarráðherra og samanburð á hæfni A og þess sem skipaður var í umrætt embætti orkumálastjóra. Það er í öðru lagi niðurstaða mín að iðnaðarráðuneytinu hafi eins og atvikum var háttað ekki verið skylt á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að eiga frumkvæði að því gefa A kost á að tjá sig sérstaklega um tiltekin ummæli umsagnaraðila um persónulega eiginleika hennar.

Það er á hinn bóginn niðurstaða mín að iðnaðarráðuneytið hafi ekki að öllu leyti gætt þess að haga málsmeðferð sinni í samræmi við þær skyldur sem leiða af 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og vönduðum stjórnsýsluháttum. Að lokum er það niðurstaða mín að synjun iðnaðarráðuneytisins, dags. 7. febrúar 2008, á beiðni A um aðgang að undirskriftarlistanum, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Þeir annmarkar sem samkvæmt framangreindu voru á málsmeðferð iðnaðarráðuneytisins í máli þessu eru ekki að mínu áliti þess eðlis að leitt geti til ógildingar á umræddri ákvörðun um skipun í embætti orkumálastjóra. Ég beini hins vegar þeim tilmælum til iðnaðarráðuneytisins að ráðuneytið taki beiðni A um aðgang að undirskriftalista tiltekinna starfsmanna Orkustofnunar til meðferðar á ný, fari hún fram á það við ráðuneytið, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu. Ég beini loks þeim tilmælum til iðnaðarráðuneytisins að framvegis verði tekið mið af þeim sjónarmiðum, einkum um skráningarskyldu stjórnvalda og aðkomu einkaaðila að ráðgjafarstörfum við stöðuveitingar, sem rakin eru í áliti þessu.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar 2009.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði iðnaðarráðherra bréf, dags. 12. febrúar 2010, þar sem ég óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá iðnaðarráðuneytinu og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi iðnaðarráðuneytisins, dags. 5. mars 2010, kemur fram að í framhaldi af áliti mínu hafi undirskriftalistarnir verið afhentir lögmanni A samkvæmt beiðni hans. Einnig kemur fram að eftir að álit mitt í málinu gekk hafi ráðuneytið ráðið í eina stöðu. Capacent hafi verið fengið til að aðstoða við úrvinnslu þeirra umsókna og hafi með tölvupósti verið gerð grein fyrir þeim atriðum sem fram koma á áliti mínu og hvaða kröfur ráðuneytið geri til fyrirtækisins við öflun umsagna. Efni tölvupóstsins er síðan nánar rakið í bréfinu. Þá segir að í kjölfar álitsins hafi starfsaðferðir iðnaðarráðuneytisins í ráðningamálum enn fremur verið teknar til enurskoðunar. Þá hafi ráðuneytið leitað eftir því við fjármálaráðuneyti að hafin yrði sameiginleg vinna við að samræma verkferla og gátlista vegna ráðningarmála innan stjórnarráðsins. Sú vinna sé hafin og sé vonast til að henni verði lokið innan skamms.