Álit

I.

Hinn 23. febrúar 1994 bar A-kaupstaður fram kvörtun yfir þeirri ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins frá 9. febrúar 1994, að staðfesta þá skýringu Fiskistofu á 11. og 12. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða, að ekki hefði þurft að leita eftir samþykki eða umsögn sveitarfélagsins, áður en O h.f. seldi hluta af veiðiheimildum O NS. Í kvörtun sinni tekur A-kaupstaður fram, að sé skýring Fiskistofu rétt, þá geti útgerð selt frá sér nær allar veiðiheimildir sínar án umsagnar sveitarstjórna og án þess að þeim sé gefinn kostur á að ganga inn í kaupin.

II.

Í kvörtun A-kaupstaðar kemur fram, að framkvæmdastjóri O h.f. hafi með bréfi 25. nóvember 1993 tilkynnt bæjarstjóra A-kaupstaðar, að félagið hefði selt 485 þorskígildistonn, eða u.þ.b. 50% af fiskveiðiheimildum skipsins, í annan landshluta. Þá sagði í bréfi félagsins:

"Samkvæmt upplýsingum starfsmanns Fiskistofu sem fer með umboð Sjávarútvegsráðuneytisins í þessum málum er ekki nauðsynlegt að leita samþykkis Sveitarstjórna um flutning aflaheimilda í tilfellum sem þessum."

Af þessu tilefni fór A-kaupstaður þess á leit við Fiskistofu í bréfi 2. desember 1993, að stofnunin skýrði nánar, á hverju það væri byggt, að ekki þyrfti samþykki eða umsögn sveitarstjórnar um sölu aflaheimildanna. Í svarbréfi Fiskistofu frá 9. desember 1993 segir:

"Samkvæmt 3. mgr. 12. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða er í ákveðnum tilvikum óheimilt að flytja aflamark á milli skipa nema að fenginni umsögn sveitarstjórnar og stjórnar sjómannafélags í viðkomandi verstöð.

Slíkt skilyrði er hins vegar aldrei sett fyrir flutningi aflahlutdeildar á milli skipa, sbr. 11. gr. laga nr. 38/1990. Þegar aflahlutdeild og jafnframt aflamark er flutt frá einu skipi til annars, svo sem gert er í því tilviki sem hér um ræðir, er litið á flutninginn sem eina heild sem falli undir ákvæði síðarnefndu greinarinnar og er þess því ekki krafist að leitað sé umsagnar sveitarstjórnar.

Sjávarútvegsráðuneytið túlkaði lögin með þessum hætti þegar það hafði eftirlit með flutningi aflahlutdeildar og aflamarks og eftir að það verkefni var flutt til Fiskistofu hefur verið byggt á þeirri túlkun ráðuneytisins."

Með bréfi 25. janúar 1994 óskaði A-kaupstaður eftir því, að sjávarútvegsráðuneytið felldi úrskurð sinn í málinu. Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins 9. febrúar 1994 sagði:

"Samkvæmt lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, skal úthluta til einstakra fiskiskipa veiðiheimildum í þeim tegundum, sem heildarafli er takmarkaður af. Er hverju skipi úthlutað tiltekinni hlutdeild í leyfilegum heildarafla úr þeirri tegund og er það aflahlutdeild skipsins í þeirri tegund og helst hún óbreytt milli ára, sbr. 2. mgr. 7. gr. og ákvæði I og IV til bráðabirgða.

Aflamark skips á hverju ári ræðst hins vegar af leyfðum heildarafla í viðkomandi tegund og aflahlutdeild skipsins í þeirri tegund og getur því verið breytileg milli ára, sbr. 3. mgr. 7. gr.

Um flutning aflahlutdeildar milli skipa gilda ákvæði 6. mgr. 11. gr. laga nr. 38/1990 og samkvæmt þeim er útgerð skips heimilt að flytja aflahlutdeild skips að hluta eða alveg milli skipa að fullnægðum skilyrðum, sem sett eru í þeirri málsgrein og að fengnu samþykki þeirra aðila, sem samningaveð áttu í skipinu 1. janúar 1991, sbr. ákvæði V til bráðabirgða. Fyrir flutningi aflahlutdeildar eru ekki sett nein skilyrði um samþykki eða umsögn sveitarfélags.

Um flutning aflamarks milli skipa gilda aftur á móti ákvæði 12. gr. sömu laga og samkvæmt þeirri grein, er flutningur aflamarks milli skipa, sem ekki eru gerð út frá sömu verstöð, óheimill nema með samþykki Fiskistofu, og að fenginni umsögn sveitarfélags og stjórnar í viðkomandi verstöð, enda sé ekki um jöfn skipti aflamarks að ræða að mati Fiskistofu.

Samkvæmt ofansögðu gilda því samkvæmt lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, mjög mismunandi reglur um flutning aflahlutdeildar annars vegar og um flutning aflamarks hins vegar og er ljóst að það hefur ekki verið vilji löggjafans, að sveitarstjórnir hefðu íhlutunarrétt um flutning aflahlutdeildar milli skipa."

III.

Með bréfi 5. apríl 1994 óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að sjávarútvegsráðuneytið skýrði afstöðu sína til kvörtunar A-kaupstaðar, að því leyti sem ráðuneytið teldi nauðsynlegt til viðbótar því, sem fram hefði komið í bréfi ráðuneytisins frá 9. febrúar 1994 til A-kaupstaðar. Jafnframt óskaði ég eftir því, að mér yrðu látin í té tiltæk gögn, er málið snertu. Skýringarnar bárust mér með bréfi sjávarútvegsráðuneytisins 8. apríl 1994. Þar segir meðal annars:

"Ráðuneytið telur að það hafi ítarlega skýrt í bréfi sínu frá 9. febrúar 1994 þann mun, sem er á heimildum til flutnings aflamarks samkvæmt 12. gr. og aflaheimildir samkvæmt 11. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða en vill þó benda á eftirfarandi til upplýsingar:

Í frumvarpi um stjórn fiskveiða, sem lagt var fyrir Alþingi á 112. löggjafarþingi 1989-1990 var í 4. mgr. 11. gr. gert ráð [fyrir] að sömu reglur giltu að mestu um framsal aflahlutdeildar og sölu skipa. Eftir umfjöllun í sjávarútvegsnefndum og á Alþingi varð það niðurstaðan að heimildin til flutnings aflahlutdeildar var rýmkuð. Hins vegar breyttist 12. gr. frumvarpsins sem fjallar um flutning aflahlutdeildar, ekkert í meðferð Alþingis."

Með bréfi 12. apríl 1994 gaf ég A-kaupstað kost á að senda mér athugasemdir sínar í tilefni af framangreindu bréfi sjávarútvegsráðuneytisins. Athugasemdir A-kaupstaðar bárust mér með bréfi 28. apríl 1994.

IV.

Í áliti mínu, dags. 28. júlí 1994, sagði svo:

"Í 3. og 6. mgr. 11. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða, sbr. 8. gr. laga nr. 36/1992 um Fiskistofu, segir:

"Eigi að selja fiskiskip, sem leyfi hefur til veiða í atvinnuskyni, til útgerðar sem heimilisfesti hefur í öðru sveitarfélagi en seljandi á sveitarstjórn í sveitarfélagi seljanda forkaupsrétt að skipinu. Forkaupsréttur skal boðinn skriflega þeirri sveitarstjórn sem hlut á að máli og söluverð og aðrir skilmálar tilgreindir á tæmandi hátt. Sveitarstjórn skal svara forkaupsréttartilboði skriflega innan fjögurra vikna frá því henni berst tilboð og fellur forkaupsréttur niður í það sinn sé tilboði ekki svarað innan þess frests.

...

Heimilt er að framselja aflahlutdeild skips að hluta eða öllu leyti og sameina hana aflahlutdeild annars skips, enda leiði flutningur aflahlutdeildar ekki til þess að veiðiheimildir þess skips, sem flutt er til, verði bersýnilega umfram veiðigetu þess. Þó skal framsalið háð samþykki Fiskistofu hafi það skip sem flutt er til, ekki aflahlutdeild af þeirri tegund sem framseld er. Tafarlaust skal leita staðfestingar Fiskistofu á að flutningur aflaheimildar sé innan heimilaðra marka. Öðlast slíkur flutningur ekki gildi fyrr en staðfesting Fiskistofu liggur fyrir. Ekki er heimilt að framselja þann hluta aflahlutdeildar skips, sem rekja má til uppbóta samkvæmt ákvæði I til bráðabirgða, fyrr en að liðnum fimm árum frá gildistöku laga þessara, enda hafi skipi, sem framselt er af, verið haldið til veiða allt það tímabil."

Í 1.-3. mgr. 12. gr. laga nr. 38/1990, sbr. 9. gr. laga nr. 36/1992, segir:

"Heimilt er að færa aflamark milli skipa sömu útgerðar eða skipa sem gerð eru út frá sömu verstöð eftir því sem hlutaðeigandi aðilar koma sé saman um enda hafi það skip sem fært er til, aflahlutdeild af þeirri tegund sem millifærð er. Sama gildir um skipti á aflamarki milli skipa sem ekki eru gerð út frá sömu verstöð, enda sé um jöfn skipti að ræða að mati Fiskistofu.

Tilkynna skal Fiskistofu fyrir fram um flutning aflamarks milli skipa og öðlast hann ekki gildi fyrr en Fiskistofa hefur staðfest móttöku tilkynningar um flutninginn frá þeim sem hlut eiga að máli.

Annar flutningur á aflamarki milli skipa er óheimill nema með samþykki Fiskistofu og að fenginni umsögn sveitarstjórnar og stjórnar sjómannafélags í viðkomandi verstöð."

Upphaflega var gert ráð fyrir því í 11. gr. þess frumvarps, sem síðar varð að lögum nr. 38/1990, að tilkynning um sölu fiskiskips eða aflahlutdeildar fiskiskips skyldi send sveitarstjórn á útgerðarstað með mánaðar fyrirvara og félli aflahlutdeild niður, ef þess væri ekki gætt. Í skýringum við ákvæðið sagði meðal annars:

"Í 3. mgr. er lagt til að upp verði tekin skylda til að tilkynna opinberlega með mánaðarfyrirvara ef útgerð hyggst selja fiskiskip. Heimamönnum gefst á þessum mánaðarfresti möguleiki á að leita samninga við þá útgerð sem hyggst selja fiskiskip og gera ráðstafanir til að stofna félög og leita lánafyrirgreiðslu í því sambandi eða til að grípa til annarra aðgerða til að tryggja hráefnisöflun. Með slíkri tilkynningarskyldu eru ekki að öðru leyti lagðar neinar beinar kvaðir varðandi sölu skips á þá útgerð sem hyggst selja. Ef fyrirmæli um tilkynningarskylduna eru brotin hefur það samkvæmt frumvarpinu engin áhrif á einkaréttarlegt gildi sölunnar. Hins vegar fylgir aflahlutdeild skipi ekki í þeim tilvikum og mundi hún þá ganga til hlutfallslegrar aukningar á aflahlutdeild annarra skipa sem veiðiheimildir hafa af viðkomandi tegundum.

Í lokamálsgrein greinarinnar er fjallað um varanlegan flutning aflaheimilda milli skipa. Er þar opnuð heimild til að framselja aflahlutdeild skips að hluta eða öllu leyti og sameina hana aflahlutdeild annars skips. Sé fyrirhugað að framselja aflahlutdeild skips skal gæta sömu reglna um opinberar tilkynningar og þegar skip er selt og réttaráhrif þess, ef út af því er brugðið, eru hin sömu." (Alþt. 1989, A-deild, bls. 2552-53.)

Í meðferð Alþingis var 11. og 12. gr. frumvarpsins breytt til þess horfs, sem nú er í 11. og 12. gr. laga nr. 38/1990. Um breytingarnar segir svo í nefndaráliti fyrsta minnihluta sjávarútvegsnefndar:

"5.

Lagt er til að 11. gr. verði breytt þannig að sveitarstjórnum verði veittur forkaupsréttur við sölu fiskiskips úr byggðarlagi. Þetta komi í stað ákvæða um tilkynningarskyldu í 11. gr. frumvarpsins. Með þessu ákvæði er betur tryggt að heimaaðilum gefist svigrúm til að ganga inn í kaup og er þetta í samræmi við tillögur síðasta fiskiþings. Jafnframt er lagt til að framsal aflaheimilda verði takmarkað nokkuð frá því sem er í frumvarpinu. Miða breytingartillögurnar að því að það skip, sem aflahlutdeild er framseld til, þurfi að hafa aflahlutdeild fyrir í viðkomandi tegund. Ráðherra geti þó vikið frá þessu ákvæði að fenginni umsögn samráðsnefndar.

"6.

Tillaga er um breytingu á 12. gr. sem fjallar um framsal á árlegu aflamarki og er hún í samræmi við breytingartillögu skv. 5. tölul." (Alþt. 1989, A-deild, bls. 4721.)

Samkv. 7. gr. laga nr. 38/1990 er annars vegar greint á milli aflahlutdeildar, sem er sú hlutdeild, er fiskiskipi er heimilt að veiða af leyfðum heildarafla og er óbreytt milli ára, og hins vegar aflamarks, sem er sá afli, sem skipi er heimilt að veiða á hverju tímabili og takmarkast við hlutdeild þess í heildaraflanum.

Samkvæmt frumvarpi til laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða var upphaflega ráðgert, að tilkynna þyrfti opinberlega, ef fyrirhugað væri framsal aflahlutdeildar til skips í eigu annarrar útgerðar. Eins og áður er rakið, breyttist frumvarpið hins vegar í meðferð Alþingis og í stað ákvæða um tilkynningarskyldu voru tekin upp ákvæði núgildandi laga um það, sbr. 3. mgr. 11. gr. laga nr. 38/1990, að við sölu skips til útgerðar, er hafi heimilisfesti í öðru sveitarfélagi en seljandi, skuli sveitarstjórn í sveitarfélagi seljanda eiga forkaupsrétt að skipinu.

Í lögum nr. 38/1990 er greint milli aflahlutdeildar, sem fylgir fiskiskipi, og aflamarki þess, eins og áður greinir. Í 11. gr. laganna er fjallað um aflahlutdeild, en í 12. gr. um aflamark. Samkvæmt 6. mgr. 11. gr. gildir sú meginregla, að heimilt er að framselja aflahlutdeild skips að hluta eða að öllu leyti og sameina hana aflahlutdeild annars skips. Miðað við fortakslaust orðalag laganna í þessu efni, verða þau ekki skýrð svo, að þar eigi sveitarfélag forkaupsrétt eða rétt til íhlutunar með öðrum hætti. Það leiðir af sjálfu sér að aflamark skips fylgir með, þegar aflahlutdeild er ráðstafað, en 12. gr. verður því aðeins talin eiga við, að aflamarki sé ráðstafað einu út af fyrir sig.

Það er samkvæmt framansögðu álit mitt, að niðurstaða sjávarútvegsráðuneytisins frá 9. febrúar 1994 sé í samræmi við fyrirmæli laga nr. 38/1990.

Að því leyti sem kvörtun A-kaupstaðar kann að lúta að ákvörðunum Alþingis með setningu laga nr. 38/1990, þá gera lög nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis almennt ekki ráð fyrir því, að umboðsmaður Alþingis fjalli um lagasetningu Alþingis eða hvernig til hafi tekist með hana."