I. Tildrög athugunar.
Á árinu 2007 kom út prentað lagasafn sem boðið var til sölu hjá Ríkiskaupum. Kostaði eintakið þá 12.840 krónur. Eftir að umboðsmanni Alþingis bárust ábendingar um kostnað við útgáfu hvers eintaks ákvað hann að taka til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hvort verðlagning lagasafnsins væri í samræmi við lög. Ritaði hann Ríkiskaupum og dóms- og kirkjumálaráðuneytinu fyrirspurnarbréf af þessu tilefni sem að nokkru marki verða rakin í kafla II hér síðar.
Ég tók við máli þessu sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns hinn 1. janúar 2009. Í tilefni af svörum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins við spurningum umboðsmanns Alþingis ákvað ég að beina athugun minni almennt að þeim lagagrundvelli er býr að baki útgáfu lagasafns í prentuðu formi og kanna hvort slíkir meinbugir séu á gildandi lögum um þetta efni að forsendur séu til þess að ég nýti heimild 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, til að vekja athygli Alþingis og hlutaðeigandi ráðherra á málinu.
Þess skal getið að 1. október 2009 var nafni dóms- og kirkjumálaráðuneytisins breytt í dómsmála- og mannréttindaráðuneytið, sbr. 4. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, eins og henni var breytt með 1. gr. laga nr. 98/2009, um breytingu á ýmsum lögum vegna tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands. Ég tel þó til hægðarauka, og samhengisins vegna í ljósi bréfaskipta í máli þessu, sem áttu sér stað fyrir þann tíma, að vísa hér til eldra heitis ráðuneytisins í áliti þessu.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 23. október 2009.
II. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.
Eins og getið er um hér að framan laut athugun umboðsmanns upphaflega að því hvort verðlagning Lagasafns þess sem gefið var út af dóms- og kirkjumálaráðuneytinu á árinu 2007 hefði verið í samræmi við lög. Fyrstu bréfaskipti umboðsmanns og stjórnvalda, sbr. bréf umboðsmanns Alþingis til Ríkiskaupa, dags. 28. september 2007 og 26. október 2007 og svarbréf Ríkiskaupa, dags. 11. október 2007 og 27. nóvember 2007, beindust því að atriðum er lutu að verðlagningu Lagasafnsins. Þar sem athugun mín hefur samkvæmt því sem rakið er í kafla I hér að framan hins vegar beinst almennt að þeim lagagrundvelli sem býr að baki útgáfu prentaðs Lagasafns, og almennri afstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um það efni, tel ég óþarft að rekja bréfaskipti umboðsmanns og Ríkiskaupa sérstaklega.
Umboðsmaður Alþingis ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags. 26. október 2007, þar sem hann rakti bréfaskipti sín við Ríkiskaup fram að þeim degi. Í bréfi sínu vísaði umboðsmaður til 4. gr. laga nr. 48/1929, um laganefnd, en samkvæmt ákvæðinu á kostnaður við störf laganefndar og útgáfu lagasafns, sbr. 3. gr. laganna, að greiðast úr ríkissjóði og tekjur af sölu lagasafns að renna til hans. Beindi umboðsmaður í kjölfarið þeirri fyrirspurn til ráðuneytisins hvort líta bæri svo á að það færi með þá skyldu laganefndar til að gefa út lagasafn sem kveðið væri á um í fyrrnefndum lögum. Í bréfinu óskaði umboðsmaður Alþingis einnig eftir að ráðuneytið veitti honum sundurliðaðar upplýsingar varðandi verðlagningu Lagasafnsins, sem gefið var út á árinu 2007. Enn fremur bað umboðsmaður um að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess lagagrundvallar sem lægi að baki ákvörðun söluverðs Lagasafnsins og þá sérstaklega hvort ráðuneytið teldi heimilt að selja það á verði sem væri umfram þann kostnað sem hlytist af útgáfu þess.
Svar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins barst umboðsmanni með bréfi, dags. 23. nóvember 2007. Þar sagði m.a. orðrétt:
„Lagasafnið í núverandi mynd var fyrst gefið út af Menningarsjóði árið 1931. Í formála ritsins, sem Ólafur heitinn Lárusson, þáverandi ritstjóri Lagasafns, ritaði segir m.a.: „Á Alþingi árið 1929 bar landsstjórnin fram frumvarp til laga um laganefnd og var það samþykkt á þinginu. Í lögum þessum, nr. 48, 14. júní 1929, er mælt svo fyrir, að laganefndin skuli „gefa út safn af gildandi lögum landsins, í útgáfu, sem handhæg er fyrir almenning“. Ennfremur er svo ákveðið, að lagasafn þetta skuli gefið út af nýju, að minnsta kosti á 10 ára fresti, og þá gætt þeirra breytinga, sem orðið hafa á löggjöfinni, en lagasafnið skyldi gefið út á kostnað ríkissjóðs. Laganefndin var að vísu aldrei skipuð, en nokkru eftir að lögin gengu í gildi, fól þáverandi dómsmálaráðherra, Jónas Jónsson, er frumkvæði hafði átt að setningu laganna og jafnan síðan hefir verið mikill stuðningsmaður þessa verks, mér að undirbúa útgáfu lagasafnsins. [...]“.
Lagasöfn þau, sem á eftir komu næstu áratugi voru gefin út að tilhlutan dómsmálaráðuneytisins, þ.e. Lagasafn 1945, Lagasafn 1954, og Lagasafn 1973. Lagasafn 1983 var gefið út af dómsmálaráðuneyti, og starfaði með ritstjóra þriggja manna ritnefnd Lagastofnunar Háskóla Íslands. Með ritstjóra við útgáfu Lagasafns 1990, sem gefið var út af dómsmálaráðuneyti, starfaði einnig þriggja manna ritnefnd, en að þessu sinni skipuð af dómsmálaráðherra. Um hlutverk þeirrar ritnefndar er fjallað í formála að téðu lagasafni, en ekki er verður unnt að ráða að þeirri umfjöllun, að þar hafi farið laganefnd sú, sem fjallað er um í 2. gr. fyrrgreindra laga um laganefnd. Sama fyrirkomulag og lýst hefur verið var haft á útgáfu Lagasafna 1995, 1999, 2003 og loks 2007 og verður það ekki rakið frekar.
Af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytis er litið svo á, að útgáfa Lagasafns í prentuðu formi, þar sem finna má gildandi lög í landinu aðgengileg í einu riti, sé liður í að gera skráðar réttarreglur sem aðgengilegastar, og er því reyndar haldið fram í formála að Lagasafni 2007, að það sé með því allra besta sem þekkist í Evrópu. Í þessu sambandi skal minnt á, að birt lög má finna í Stjórnartíðindum, og má nálgast birt lög frá árinu 2001 á vef Stjórnartíðinda notendum að kostnaðarlausu. Þá má finna Lagasafnið á vef Alþingis, svo sem kunnugt er. Því er útgáfa Lagasafnsins í sérstöku riti viðbótarþjónusta fyrir þá, sem hana kjósa, og miðast verðlagning ritsins við þann kostnað, sem hlýst af útgáfu þess, svo sem nánar skal greint hér á eftir.“
Þessu næst var í bréfi ráðuneytisins vikið að einstökum kostnaðarliðum við útgáfu Lagasafnsins. Í lok bréfsins sagði svo undir yfirskriftinni „III. Afstaða ráðuneytis til ákvörðunar söluverðs.“:
„Í síðasta lið fyrirspurnar yðar er óskað eftir því að dómsmálaráðuneytið lýsi afstöðu sinni til lagagrundvallar sem liggur að baki ákvörðunar söluverðs Lagasafns 2007. Ráðuneytið telur ekki heimilt að selja lagasafnið á verði umfram kostnað, enda vantar nokkuð uppá að það sé raunin. Ef meðaltalskostnaður síðustu fjögurra ára af hverju prentuðu eintaki lagasafns er uppfærður í samræmi við hækkun í prentun á safninu ætti skilaverð til dómsmálaráðuneytisins að vera tæplega 13.000,-kr. en ekki 9.000,-/10.000,-kr. eins og ákveðið var.“
Ég ritaði ráðuneytinu bréf að nýju, dags. 4. maí 2009, þar sem ég beindi tveimur spurningum til viðbótar til ráðuneytisins er lutu að því hvaða kostnaðarliðir væru lagðir til grundvallar ákvörðunar um verðlagningu lagasafnsins. Spurði ég meðal annars hvort rétt væri að hálfsársleg uppfærsla rafræns lagasafns væri meðal þess kostnaðar sem tekinn væri með í reikninginn þegar útsöluverð hins prentaða Lagasafns væri ákveðið. Svör ráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 13. júlí 2009. Í svari sínu vék ráðuneytið sérstaklega að þeim lagagrundvelli sem það telur liggja til grundvallar útgáfu þess á Lagasafninu. Þar sagði m.a. orðrétt:
„Ráðuneytið telur sig ekki starfa á grundvelli laga nr. 48/1929, um laganefnd, að því er varðar útgáfu Lagasafns enda segir í 1. gr. laganna að forsætisráðherra sé heimilt að skipa þriggja manna nefnd, er nefnist laganefnd. Hlutverk þeirrar nefndar er m.a. að gefa út safn af gildandi lögum landsins, sbr. 3. gr. Nefnd sú sem lögin mæla fyrir um hefur hins vegar aldrei verið skipuð en ráðuneytið gaf ritið út á grundvelli 17. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 3/2004, um Stjórnarráð Íslands (nú 17. tölul. 3. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands nr. 177/2007) og þeirra sjónarmiða sem áður hefur verið greint frá. Telur ráðuneytið að ekki þurfi að koma til sérstök lagaheimild til útgáfu slíks rits og að heimilt sé að taka gjald fyrir svo fremi sem það gjald sé ekki umfram raunkostnað við útgáfu þess.“
III. Álit umboðsmanns Alþingis.
1. Afmörkun athugunar.
Eins og rakið hefur verið hér að framan laut frumkvæðisathugun umboðsmanns Alþingis í máli þessu upphaflega að því að kanna hvort verðlagning hinnar prentuðu útgáfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á Lagasafni, sem gefið var út á árinu 2007, væri í samræmi við lög. Eftir að ég tók við máli þessu sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns hinn 1. janúar 2009 ákvað ég í tilefni af svörum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins við spurningum umboðsmanns Alþingis að beina athugun minni fremur almennt að þeim lagagrundvelli er býr að baki útgáfu lagasafns í prentuðu formi og þá í því augnamiði að kanna hvort slíkir meinbugir séu á gildandi lögum í þessu efni að rétt sé að ég nýti heimild 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, til að vekja athygli Alþingis og hlutaðeigandi ráðherra á máli þessu.
2. Lagagrundvöllur og framkvæmd útgáfu prentaðs lagasafns.
Mælt hefur verið fyrir um birtingu laga í stjórnarskipunarlögum hér á landi allt frá gildistöku stjórnarskrár um hin sérstaklegu málefni Íslands frá 8. janúar 1874, þar sem sagði m.a. í 10. gr. að konungur annaðist um, að lögin yrðu birt og þeim yrði fullnægt.
Í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er svohljóðandi ákvæði í 27. gr.:
„Birta skal lög. Um birtingarháttu og framkvæmd laga fer að landslögum.“
Í athugasemdum greinargerðar er fylgdi frumvarpi því er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 33/1944 sagði eftirfarandi um 27. gr.:
„Hér er boðið, að birta skuli lög, og felst í því, að landslýður skuli ekki fara eftir óbirtum lögum. Gert er ráð fyrir, að um birtingarháttu og framkvæmd laga sé kveðið á í landslögum, og er það réttara en það, sem nú segir, þar sem vitað er, að hvorki birting né almenn framkvæmd laga hefur í raun og veru verið í höndum konungs.“ (Alþt. 1944, A-deild, bls. 15.)
Hvorki í núgildandi stjórnarskrárákvæði né eldri ákvæðum í stjórnarskipunarlögum hér á landi hefur verið mælt fyrir um það með hvaða hætti birta skuli lög heldur hefur hinum almenna löggjafa verið fengið það verkefni að útfæra það nánar, svo sem skýrlega er kveðið á um í 27. gr. stjórnarskrárinnar og áréttað er í tilvitnuðum lögskýringargögnum.
Með lögum nr. 11/1877, um birting laga og tilskipana, var tekið upp það fyrirkomulag að miða hina lögformlegu birtingu laga við útgáfu þeirra í Stjórnartíðindum en áður hafði formleg birting falist í lestri þeirra ýmist á Alþingi, héraðsþingum eða í Landsyfirrétti, sjá Sigurður Líndal: „Um birtingu laga og annarra fyrirmæla auk nokkurra athugasemda um gildistöku“, Úlfljótur, 2. tbl. 2004. Lög nr. 11/1877 giltu svo allt þar til lög nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, tóku gildi.
Ákvæði um hina lögformlegu birtingu laga er nú að finna í lögum nr. 15/2005, um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað. Meðal þeirra nýmæla sem fólust í þeim lögum var að nú getur dómsmálaráðherra ákveðið að Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað skuli, að hluta eða í heild, eingöngu gefin út og þeim dreift á rafrænan hátt, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 7. gr. laganna. Í 7. gr. er þó jafnframt kveðið á um að verði útgáfan eingöngu rafræn skuli þeir sem þess óska geta keypt Stjórnartíðindi eða Lögbirtingablað í prentuðu formi, sbr. 2. mgr. sömu greinar.
Í lögum nr. 48/1929, um laganefnd, segir að forsætisráðherra sé „heimilt að skipa þriggja manna nefnd, er nefnist laganefnd“. Skulu nefndarmenn skipaðir til 4 ára í senn, vera heimilisfastir í Reykjavík og skulu tveir þeirra hið fæsta hafa lokið embættisprófi í lögfræði. Samkvæmt 2. gr. skal laganefnd skylt að vera ríkisstjórninni, alþingismönnum, þingnefndum og milliþinganefndum til aðstoðar um samningu lagafrumvarpa, samræmd laga og annan undirbúning löggjafarmála. Í 3. gr. laganna segir svo:
„Laganefnd skal gefa út safn af gildandi lögum landsins, í útgáfu, sem handhæg er fyrir almenning. Skal leggja áherzlu á að láta sem fullkomnastar og handhægastar efnisskrár fylgja útgáfunni.
Lagasafn þetta skal gefið út að nýju að minnsta kosti á 10 ára fresti, og þá gæta þeirra breytinga, sem orðið hafa á löggjöfinni.“
Í 4. gr. laganna segir svo:
„Kostnaður við störf laganefndar og útgáfu lagasafns þess, er ræðir um í 3. gr., greiðist úr ríkissjóði. Tekjur af sölu lagasafnsins renna í ríkissjóð.“
Eins og sjá má af framangreindu er í lögum nr. 48/1929, um laganefnd, kveðið á um að forsætisráðherra sé heimilt að skipa laganefnd sem hafi m.a. það hlutverk að annast útgáfu prentaðs lagasafns. Fjalla lögin þannig um annars konar birtingu laga heldur en hina lögformlegu birtingu sem ræður almennri gildistöku laga. Í greinargerð er fylgdi frumvarpi því er varð að lögum nr. 48/1929 er sérstaklega vikið að ástæðum þessa. Þar segir m.a. eftirfarandi, eftir að fjallað hefur verið um það hlutverk nefndarinnar að veita aðstoð við áætlanagerð og samningu laga:
„Núgildandi lög vor eru mjög óaðgengileg öllum almenningi. Lögin sem sett hafa verið eftir 1910 eru ekki til í annari útgáfu en í Stjórnartíðindunum, en þau eru bæði óhandhæg og á fárra manna höndum. Þetta er algerlega óviðunandi og það er fullkomin skylda ríkisvaldsins að bæta úr því. Í frumvarpinu er löggjafarnefnd ætlað að sjá um slíka útgáfu, er ríkissjóður kosti.“ (Alþt. 1929, A-deild, bls. 99.)
Ég ræð af tilvitnuðum lagatexta og ummælum í greinargerð er fylgdi frumvarpinu sem varð að lögum nr. 48/1929 að löggjafinn hafi talið rétt að veita forsætisráðherra heimild til að skipa nefnd sem hefði m.a. það hlutverk að standa að útgáfu prentaðs lagasafns í því augnamiði að auka aðgengi almennings að gildandi lögum. Í lögunum var jafnframt vikið að því hvernig mæta skyldi kostnaði við útgáfuna og hvernig farið yrði með söluandvirði ritsins, sbr. tilvitnaða 4. gr. laganna.
Í svörum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins við fyrirspurnum umboðsmanns Alþingis vegna máls þessa, sbr. svarbréf ráðuneytisins, dags. 23. nóvember 2007, er hins vegar rakið að umrædd laganefnd hafi aldrei verið skipuð og að útgáfa hins prentaða lagasafns, sem hófst árið 1931, hafi því aldrei farið fram á grundvelli laga nr. 48/1929. Er um þetta vísað til formála Lagasafns 1931 þar sem fram komi að dómsmálaráðherra hafi falið ritstjóranum verkið. Í bréfi ráðuneytisins segir svo að á árunum 1945-1983 hafi safnið verið gefið út að tilstuðlan dómsmálaráðuneytisins. Þriggja manna ritnefnd, skipuð af dómsmálaráðherra, hafi svo starfað með ritstjóra Lagasafnsins fyrir árið 1990 en ekki sé unnt að ráða að þar hafi verið laganefnd sú sem fjallað sé um í lögum nr. 48/1929.
Að því er varðar lagagrundvöll útgáfu lagasafnsins kemur sú afstaða fram í framangreindu bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 23. nóvember 2007, að „útgáfa Lagasafnsins í sérstöku riti [sé] viðbótarþjónusta fyrir þá, sem hana kjósa, og [miðist] verðlagning ritsins við þann kostnað, sem [hljótist] af útgáfu þess“. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 13. júlí 2009, við fyrirspurn minni, dags. 4. maí 2009, segir nánar um lagagrundvöll útgáfu Lagasafns 2007:
„Ráðuneytið telur sig ekki starfa á grundvelli laga nr. 48/1929, um laganefnd, að því er varðar útgáfu Lagasafns [...] Nefnd sú sem lögin mæla fyrir um hefur [...] aldrei verið skipuð en ráðuneytið gaf ritið út á grundvelli 17. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 3/2004, um Stjórnarráð Íslands (nú 17. tölul. 3. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands nr. 177/2007) og þeirra sjónarmiða sem áður hefur verið greint frá. Telur ráðuneytið að ekki þurfi að koma til sérstök lagaheimild til útgáfu slíks rits og að heimilt sé að taka gjald fyrir svo fremi sem það gjald sé ekki umfram raunkostnað við útgáfu þess.“
Eins og réttilega er bent á í tilvitnuðu bréfi ráðuneytisins var í reglugerð nr. 3/2004, um Stjórnarráð Íslands, gert ráð fyrir því að dóms- og kirkjumálaráðuneytið stæði að útgáfu Lagasafns en í 17. tölul. 3. gr. reglugerðarinnar sagði að ráðuneytið færi með mál sem varða „birtingu laga og stjórnvaldserinda, útgáfu Stjórnartíðinda, Lagasafns og Lögbirtingablaðs“. Sambærilegt ákvæði er nú í 17. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands. Þess skal getið að ákvæði þessa efnis var að finna strax í fyrstu stjórnarráðsreglugerðinni, sbr. auglýsingu um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, nr. 96/1969, nánar tiltekið í 19. tölul. 3. gr. reglugerðarinnar.
Ég minni á að það er afstaða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að Lagasafnið hafi verið gefið út á grundvelli 17. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 3/2004, sbr. nú reglugerð nr. 177/2007. Ráðuneytið „[starfi því] ekki á grundvelli laga nr. 48/1929, um laganefnd, að því er varðar útgáfu Lagasafns“. Eins og ofangreindum lögum nr. 48/1929 er háttað er hins vegar ljóst að þar er gert ráð fyrir því að það sé verkefni forsætisráðuneytisins að skipa laganefnd til að gefa út lagasafn. Ég fæ því ekki annað ráðið en að efnislegt ósamræmi sé á milli þeirra fyrirmæla sem fram koma í umræddum 17. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 177/2007 og ákvæða laga nr. 48/1929. Önnur ályktun verður ekki dregin af ofangreindum ákvæðum laga nr. 48/1929 og tilvitnuðum lögskýringargögnum en að löggjafinn hafi þar mælt með skýrum hætti fyrir um það hvernig standa skuli að útgáfu prentaðs lagasafns, standi stjórnvöld á annað borð fyrir slíkri útgáfu, og hvaða ráðuneyti beri ábyrgð á því málefni. Útgáfan skal nánar tiltekið vera í höndum laganefndar sem skipuð er af forsætisráðherra og er í þessu sambandi í lögunum sérstaklega vikið að því hvernig fara skuli með kostnað og tekjur vegna útgáfunnar. Ákvæði reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, mæla hins vegar fyrir um að annað stjórnvald, þ.e. dóms- og kirkjumálaráðuneytið gefi út Lagasafn. Sá efnislegi munur er einnig á reglugerðinni um Stjórnarráð Íslands og lögunum frá 1929 að í reglugerðinni er í engu vikið að kostnaði eða tekjum vegna útgáfunnar. Ég tek það sérstaklega fram að í ljósi þess hvernig frumkvæðisathugun þessari er háttað tel ég ekki þörf á því að leysa úr þeim réttarheimildafræðilegum álitaefnum sem kunna að skapast vegna ofangreinds ósamræmis á milli laga nr. 48/1929 og reglugerðar um Stjórnarráð Íslands.
Með ofangreint í huga legg á það áherslu að nánari afmörkun á lagagrundvelli tiltekinna stjórnsýsluathafna kann að skipta verulegu máli fyrir réttarstöðu borgaranna. Þannig eru til dæmis almennar reglur stjórnsýsluréttar er lúta að gjaldtökuheimildum hins opinbera að ýmsu leyti ólíkar eftir því hvort um er að ræða ólögbundið verkefni stjórnvalds eða lögbundið. Sé verkefnið lögbundið skiptir ennfremur máli hvort fullnægjandi gjaldtökuheimild sé til að dreifa í þeim lögum og reglum sem kveða á um starfsemina.
Í samræmi við þá grundvallarreglu íslensks réttar að stjórnsýslan sé lögbundin er almennt gengið út frá því að stjórnvöld geti ekki innheimt svonefnd þjónustugjöld, til að standa undir kostnaði við lögmælt verkefni, án heimildar í lögum. Afmörkun slíks þjónustugjalds verður þá að miðast við að gjaldið standi einungis straum af þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu sem gjaldtökuheimildin tekur til. Þegar kemur að því að meta hvort stjórnvaldi hafi verið heimilt að innheimta gjald fyrir vöru eða þjónustu hefur það því grundvallarþýðingu að afmarka nánar inntak þess lagagrundvallar sem býr að baki umræddri starfsemi, ef slíkur grundvöllur er fyrir hendi.
Að virtu því efnislega ósamræmi sem er samkvæmt ofangreindu á milli laga nr. 48/1929 og reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, og í ljósi áralangrar stjórnsýsluframkvæmdar, sem lýst er í skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, eru að mínu áliti ekki forsendur til að fjalla frekar um upphaflegt tilefni frumkvæðisathugunar umboðsmanns er laut að verðlagningu Lagasafns 2007, enda er mér óhægt um vik að leiða slíka athugun til lykta þegar lagalegur grundvöllur útgáfu lagasafnsins liggur ekki skýr fyrir. Ég tel rétt að árétta sérstaklega í þessu sambandi að með þessari ákvörðun minni læt ég því hjá líða að taka afstöðu til skýringa dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á þeim útreikningi er liggur að baki verðlagningu Lagasafns 2007. Auk þess að valda vandkvæðum við nánari afmörkun á þeim reglum er gilda um útgáfu prentaðs lagasafns stríðir framangreint ósamræmi milli laga nr. 48/1929 og reglugerðar nr. 177/2007 gegn almennum réttaröryggissjónarmiðum um að lög skuli vera skýr og að gætt sé að því að ekki myndist árekstrar milli ólíkra lagafyrirmæla.
Samkvæmt 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal umboðsmaður tilkynna Alþingi og hlutaðeigandi ráðherra það ef hann verður þess var að meinbugir séu á gildandi lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Greinin er samhljóða 11. gr. eldri laga um umboðsmann Alþingis nr. 13/1987. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 13/1987 segir svo um þessa grein:
„Meinbugir á lögum eða reglum geta verið nánast formlegs eðlis, svo sem misræmi milli ákvæða, prentvillur, óskýr texti o.fl. Einnig geta meinbugir verið beinlínis fólgnir í efnisatriðum, svo sem mismununar á milli manna, reglugerðarákvæði skorti lagastoð eða hreinlega að telja verði ákvæði ranglátt mælt á huglægan mælikvarða. Allt þetta getur umboðsmaður látið til sín taka skv. 11. gr. frv.“ (Alþt. 1986-1987, A-deild, bls. 2562.)
Með vísan til alls framangreinds tel ég tilefni til þess að vekja athygli Alþingis, forsætisráðherra og dómsmála- og mannréttindaráðherra, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á því ósamræmi sem að mínu áliti er á milli ákvæða laga nr. 48/1929, um laganefnd, annars vegar, og hins vegar 17. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, og áralangrar stjórnsýsluframkvæmdar um útgáfu prentaðs lagasafns. Mælist ég til þess að afstaða verði tekin til þess hvort tilefni sé til að endurskoða lög nr. 48/1929 og/eða umrætt ákvæði reglugerðar um Stjórnarráð Íslands með það í huga að lagareglur um það opinbera málefni að gefa út prentað lagasafn verði gerðar skýrari og samræmdari og að afstaða sé einnig eftir atvikum tekin til þess hvaða reglur skuli gilda um tekjur og útgjöld vegna slíkrar útgáfu.
IV. Niðurstaða.
Að virtu því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að rétt sé að vekja athygli Alþingis, forsætisráðherra og dómsmála- og mannréttindaráðherra á því efnislega ósamræmi sem er á milli ákvæða laga nr. 48/1929, um laganefnd, annars vegar, og hins vegar 17. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, og áralangrar stjórnsýsluframkvæmdar um útgáfu prentaðs lagasafns. Mælist ég til þess að afstaða verði tekin til þess hvort tilefni sé til að endurskoða lög nr. 48/1929 og/eða umrætt ákvæði reglugerðar um Stjórnarráð Íslands með það í huga að því opinbera málefni að gefa út prentað lagasafn verði útbúin skýrari og samræmdari lagaumgjörð og að afstaða sé einnig eftir atvikum tekin til þess hvaða reglur skuli gilda um tekjur og útgjöld vegna slíkrar útgáfu.
Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar 2009.
Róbert R. Spanó
V. Viðbrögð stjórnvalda.
Ég ritaði forsætisráðherra og dómsmála- og mannréttindaráðherra bréf, dags. 12. febrúar 2010, þar sem ég óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá ráðuneytum þeirra og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.
Í svabréfi dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins, dags. 7. apríl 2010, kemur fram að álitið hafi gefið ráðuneytinu tilefni til að skoða hvort endurskoða þurfi lög nr. 48/1929, um laganefnd. Slík skoðun hafi ekki enn farið fram en sé fyrirhuguð.
Í svarbréfi forsætisráðuneytisins, dags. 10. maí 2010, kemur fram að með vísan til þeirra atriða sem fram komi í álitinu telji ráðuneytið að þau gefi tilefni til þess að lög nr. 48/1929, um laganefnd, verði tekin til endurskoðunar og að forsætisráðuneytið muni beita sér fyrir því að slík endurskoðun fari fram.
VI.
Um framvindu þessa máls hefur áður verið fjallað í ársskýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2010, bls. 134. Í álitinu komst settur umboðsmaður Alþingis að þeirri niðurstöðu að rétt væri að vekja athygli Alþingis, forsætisráðherra og dómsmála- og mannréttindaráðherra á því efnislega ósamræmi sem væri á milli ákvæða laga nr. 48/1929, um laganefnd, annars vegar og hins vegar 17. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, og áralangrar stjórnsýsluframkvæmdar um útgáfu prentaðs lagasafns. Settur umboðsmaður mæltist til þess að afstaða yrði tekin til þess hvort tilefni væri til að endurskoða lög nr. 48/1929 og/eða umrætt ákvæði reglugerðar um Stjórnarráð Íslands með það í huga að því opinbera málefni að gefa út prentað lagasafn yrði búin skýrari og samræmdari lagaumgjörð og að afstaða yrði einnig eftir atvikum tekin til þess hvað reglur skyldu gilda um tekjur og útgjöld vegna slíkrar útgáfu. Í bréfi innanríkisráðuneytisins til mín, dags. 11. apríl 2011, kom fram að ný ritstjórn lagasafns hefði verið skipuð til þriggja ára. Meðal verkefna hennar yrði að skoða hvort gefa ætti út nýtt lagasafn og þá jafnframt að skoða hvaða reglur ættu að gilda um tekjur og útgjöld vegna útgáfunnar. Haft yrði samráð við forsætisráðuneytið vegna laga nr. 48/1929, um laganefnd. Með bréfi, dags. 17. apríl 2012, var þess óskað að innanríkisráðuneytið veitti mér upplýsingar um hvort álitið hefði orðið tilefni til frekari viðbragða eða ráðstafana. Í bréfi innanríkisráðuneytisins, dags. 12. júní 2012, kemur fram að 11. maí 2012 hafi verið samþykkt lög nr. 38/2012, um breyting á lögum um Stjórnartíðindi og Lögbirtingarblað, nr. 15/2005, með síðari breytingum (lagasafn) og hafi þau tekið gildi 26. sama mánaðar. Í lögunum sé kveðið á um að innanríkisráðherra sjái um útgáfu lagasafns hvort sem er í rafrænu eða prentuðu formi. Honum sé heimilt að fela það öðrum, en í dag sjái Alþingi um útgáfu safnsins í rafrænu formi. Tekið sé fram í lögunum að ráðherra taki ákvörðun hverju sinni um hvort gefa eigi safnið út í prentuðu formi að fenginni tillögu ritstjórnar og að heimilt verði að selja hina prentuðu útgáfu gegn gjaldi sem nemi kostnaði við vinnu, undirbúning og umsjón, prentun þess og sölu. Með setningu laganna hafi verið felld úr gildi lög nr. 48/1929, um laganefnd. Í bréfi ráðuneytisins er þess jafnframt getið að nú sé kveðið á um í 4. tölul. 1. mgr. 5. gr. forsetaúrskurðar nr. 125/2011 um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, að innanríkisráðuneytið fari með mál er varða birtingu laga og stjórnvaldserinda, útgáfu Stjórnartíðinda, lagasafns og Lögbirtingablaðs.