Álit

I. Kvörtun.

Hinn 30. október 2007 leitaði A, til umboðsmanns Alþingis. A er framkvæmdastjóri B ehf. á Y sem rekur fiskvinnslu þar.

Kvörtun A beindist einkum að þeim reglum sem settar voru af sjávarútvegsráðherra haustið 2007 og fólu í sér að áðurgildandi reglur um úthlutun byggðakvóta til Y fyrir fiskveiðiárið 2006/2007 voru felldar úr gildi. Hinn 22. október 2007 hefði þannig verið auglýst staðfesting á nýjum reglum sveitarfélagsins, þar sem m.a. hefði verið mælt svo fyrir að skylt væri að landa til vinnslu innan „sveitarfélagsins“ í stað „byggðarlagsins“. A óskaði álits á því hvort þessar breytingar á reglunum hefðu verið löglegar. Ég legg á það áherslu að athugun mín á kvörtun A er alfarið bundin við þetta atriði, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Það skal tekið fram að með lögum nr. 109/2007, um breytingu á lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, voru sjávarútvegsráðuneyti og landbúnaðarráðuneyti sameinuð í eitt ráðuneyti sem ber heitið sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti frá og með 1. janúar 2008. Samhengisins vegna mun ég í áliti þessu jafnan vísa til eldra heitis fyrrnefnda ráðuneytisins, þ.e. sjávarútvegsráðuneytisins.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 7. desember 2009.

II. Málavextir.

Hinn 22. mars 2007 birti sjávarútvegsráðuneytið á vefsíðu sinni auglýsingu til sveitarstjórna um úthlutun byggðakvóta. Þar var kynnt að ráðuneytið gæfi sveitarstjórnum kost á að sækja um byggðakvóta, sbr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Þá kom fram að sveitarstjórnir væru umsóknaraðilar fyrir byggðarlögin innan sveitarstjórnarumdæmanna og að þær önnuðust öll samskipti við ráðuneytið sem nauðsynleg væru vegna úthlutunarinnar. Umsóknarfrestur um byggðakvóta væri til 4. apríl 2007. Umsóknir sem bærust eftir þann tíma yrðu ekki teknar til greina. Að fengnum umsóknum sveitarfélaga tæki ráðuneytið ákvörðun um hversu mikill byggðakvóti kæmi í hlut einstakra byggðarlaga og tilkynnti sveitarstjórnum niðurstöðuna.

Samhliða því að birta umrædda auglýsingu á vefsvæði sínu sendi ráðuneytið bréf til einstakra sveitarfélaga, þ.á m. sveitarfélagsins Þ, sbr. bréf, dags. 20. mars 2007, þar sem efni auglýsingarinnar var tekið upp,.

Með bréfi til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 4. apríl 2007, sótti bæjarstjóri Þ fyrir hönd bæjarstjórnar um byggðakvóta fyrir Y fyrir fiskveiðiárið 2006/2007. Í bréfinu var m.a. gerð grein fyrir þeim mikla samdrætti sem hefði orðið á veiðum og vinnslu botnfisks á Y á síðustu áratugum. Enn fremur var tekið fram að mikill samdráttur hefði orðið í veiðum og vinnslu á rækju og hefði það bitnað mjög á atvinnulífi á Y. Bæjarstjóri Þ sótti einnig fyrir hönd bæjarstjórnar um byggðakvóta fyrir X fyrir sama fiskveiðiár með bréfi til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 4. apríl 2007. Í bréfinu var m.a. gerð grein fyrir íbúafækkun sem hefði orðið í byggðarlaginu á síðustu árum og horfum í atvinnumálum.

Með bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til Þ, dags. 21. maí 2007, var sveitarfélaginu tilkynnt að ráðuneytið hefði fjallað um umsóknirnar á grundvelli 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. lög nr. 21/2007, og reglugerðar nr. 440/2007, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga. Í hlut Y og X hefðu komið 204 og 135 þorskígildistonn, eða samtals 339. Þá sagði svo í bréfi ráðuneytisins:

„[...] Ráðuneytið vill vekja sérstaka athygli á því að samkvæmt [reglugerð nr. 439/2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007 samkvæmt 2. tl. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006] er fiskiskipum skylt að landa til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga afla, sem nemur í þorskígildum talið, tvöföldu því magni sem þau fá úthlutað af byggðakvóta og skal byggðakvóta ekki úthlutað til þeirra nema að því leyti sem það skilyrði er uppfyllt. [...]“

Þá tók sjávarútvegsráðuneytið fram í bréfinu að samkvæmt ofangreindum lögum og reglugerðum giltu sömu reglur og skilyrði um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa í öllum byggðarlögum. Í lögunum væri þó að finna „þrönga heimild“ fyrir ráðherra til að setja sérstök skilyrði um úthlutun til fiskiskipa í einstökum byggðarlögum samkvæmt tillögum hlutaðeigandi sveitarstjóra. Ráðherra væri þó því aðeins heimilt að setja slík sérskilyrði ef sveitarstjórn rökstyddi tillögu sína og þannig sýndi fram á að skilyrði sem hún legði til væru byggð á „málefnalegum og staðbundnum ástæðum“ og væru í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlags.

Í niðurlagi bréfsins sagði síðan að vildi sveitarstjórn leggja til að ráðherra setti sérstök skilyrði varðandi úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa í tilteknum byggðarlögum skyldi hún skila rökstuddum tillögum til ráðuneytisins „eigi síðar en 4. júní [s.á.]“. Þá brýndi ráðuneytið sérstaklega fyrir sveitarstjórn að hún gætti vel að hæfisreglum og öðrum reglum sveitarstjórnar- og stjórnsýsluréttar sem ættu við um slíka tillögugerð. Bærust ráðuneytinu ekki rökstuddar tillögur sveitarstjórnar um sérstök úthlutunarskilyrði innan frestsins myndi það fela Fiskistofu að auglýsa eftir umsóknum útgerða um byggðakvóta og úthluta til einstakra fiskiskipa samkvæmt þeim almennu úthlutunarreglum sem væri að finna í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, reglugerð nr. 440/2007, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga, og reglugerð nr. 439/2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa fiskveiðiárið 2006/2007 samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.

Þ sendi inn til ráðuneytisins tillögur að reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í sveitarfélaginu með bréfum, dags. 31. maí 2007 og 6. júní 2007. Síðara bréfið fól í sér breytta tillögu frá þeirri sem fram kom í fyrra bréfinu og hafði því að geyma endanlega tillögu sveitarstjórnarinnar til ráðuneytisins. Í síðara bréfi sveitarstjórnarinnar, dags. 6. júní 2007, var óskað eftir því að samþykkt yrði sérstakt skilyrði fyrir Y sem fæli í sér frávik frá 2. gr. reglugerðar nr. 439/2007, og var á þá leið að úthlutun byggðakvóta í byggðarlaginu Y yrði „skilyrt með löndun hjá fiskvinnslu Æ hf. á Y, gegn því að fiskvinnslan [legði] útgerðum sem það gera, til kvóta, til jafns við landaðan byggðarkvóta, samkvæmt samningi þar um“. Beiðni sveitarstjórnarinnar um þetta efni var rökstudd m.a. með því að með þessu væri „[tryggð vinnslugeta] fyrir aflann í byggðarlaginu þar eð [Æ] ehf. [hefði] lýst sig tilbúinn að setja í gang vinnslu sem ekki [hefði] verið starfrækt síðustu misseri. Þar með væru endurvakin störf sem tapast [hefðu] í greininni“. Með þessu móti gæti afli til vinnslu „í byggðarlaginu aukist um helming, miðað við úthlutaðan byggðakvóta og kvóta fiskiskips. Jafnframt [mætti] áætla að fjöldi starfa í fiskvinnslu [tvöfaldaðist]“. Þá sagði í bréfi sveitarstjórnarinnar að sæi ráðherra sér ekki fært að samþykkja sérstakt skilyrði um löndun hjá „tilgreindum vinnsluaðila“ legði sveitarstjórnin það til að regla yrði „orðuð almennt“, þannig að öðrum fiskvinnslum yrði gert mögulegt að uppfylla sömu skilyrði. Þetta væri hins vegar síðri kostur fyrir byggðarlagið þar sem ekki væri tryggt að Æ ehf. sæi sér fært að starfrækja landvinnslu ef þeim er ekki tryggt hráefni til vinnslunnar. Þá sagði m.a. svo í bréfi Þ til ráðuneytisins, dags. 6. júní 2007:

„Það er ánægjulegt til þess að vita að sjávarútvegs og fiskverkunarfyrirtæki í sveitarfélaginu hefur lýst yfir áhuga á að hefja landvinnslu og sé reiðubúið að leggja kvóta til móts við byggðarkvóta og kvóta fiskiskips og hefja landvinnslu. Í samtölum við framkvæmdarstjóra fyrirtækisins kom fram að ætla má að 6 til 10, jafnvel 15 störf skapist í byggðalaginu.

Gangi það eftir að samningar náist milli útgerðaraðila og fiskvinnslu um þreföldun byggðakvóta á afla til vinnslu í byggðalaginu (612 tonn) má leiða líkur að því að lagður hafi verið grunnur að landvinnslu til framtíðar.

Á síðastliðnu kvótaári fór stór hluti á fiskmarkað til vinnslu utan sveitarfélagsins.“

Á fundi í sjávarútvegsráðuneytinu 12. júní 2007 var forráðamönnum sveitarfélagsins tjáð að þessum tillögum væri hafnað þar sem ráðuneytið teldi að þær væru hvorki í samræmi við ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006 eða ákvæði reglugerðar nr. 439/2007. Þ ritaði því sjávarútvegsráðuneytinu á ný bréf, dags. 15. júní 2007. Í bréfinu kom fram að bæjarráð Þ hefði af því áhyggjur að þeim bátum sem ættu rétt á úthlutun í X og Y samkvæmt almennum reglum um úthlutun byggðakvóta myndi reynast erfitt að veiða þann kvóta sem úthlutað hefði verið til byggðarlaganna og uppfylla skilyrði um löndun afla, úr því heimildir til flutnings aflaheimilda á milli ára yrðu ekki auknar. Því óskaði bæjarráð eftir því að í stað þess að miða við úthlutun aflaheimilda í upphafi fiskveiðiársins 2006/2007 samkvæmt lögum nr. 116/2006, eins og gert væri ráð fyrir í reglugerð 439/2007, yrði miðað við eftirfarandi þætti:

„1.Afla sem landað hefur verið í viðkomandi byggðarlagi á tímabilinu 1. júlí 2006 til 30. júní 2007.

2.Aflamark viðkomandi báts 30. júní 2007.“

Í umræddu bréfi Þ var tekið fram að með ofangreindum sérreglum gæfist kvótalausum atvinnubátum og bátum sem skráðir væru í byggðarlagið síðar á fiskveiðiárinu en miðað væri við í reglugerðinni möguleiki á að sækja um hlutdeild í byggðakvóta. Þar með gæfist möguleiki á að fjölga þeim bátum sem að veiðunum kæmu og tryggja að það næðist að veiða allan kvótann á fiskveiðiárinu.

Með auglýsingu (III) nr. 579/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, sem birt var 28. júní í B-deild Stjórnartíðinda, voru framangreindar tillögur að reglum um sérstök skilyrði staðfestar. Ákvæði 4. tölul. auglýsingarinnar, sem gilti um Þ, hljóðaði svo:

„Ákvæði reglugerðar nr. 439 frá 16. maí 2007 gilda með eftirfarandi viðauka/breytingum:

Byggðakvóta [Y] 204 þorskígildistonnum skal úthlutað til fiskiskipa á [Y] sem uppfylla skilyrði úthlutunarreglna.

Byggðakvóta [X] skal með sama hætti úthlutað til fiskiskipa á [X].

Byggðakvóta skal úthlutað til fiskiskipa í hlutfalli af samtölu landaðs afla í viðkomandi byggðarlagi fyrir tímabilið 1. júlí 2006 til 30. júní 2007 og aflamarki í þorskígildum talið hjá viðkomandi skipi þann 30. júní 2007. Með aflamarki er átt við skilgreiningu Fiskistofu á aflamarki í þorskígildum.“

Með auglýsingu, dags. 29. júní 2007, sem var birt á vefsíðu Fiskistofu og einnig síðar í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu, auglýsti Fiskistofa eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2006/2007 í nokkrum byggðarlögum, m.a. í Þ. Var umsóknarfrestur tilgreindur til 13. júlí 2007.

Hinn 20. júlí 2007 tilkynnti Fiskistofa útgerðaraðilum með bréfum ákvarðanir sínar um úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa innan sveitarfélagsins Þ. Í bréfunum kom m.a. fram að ákvarðanirnar væru kæranlegar til sjávarútvegsráðuneytisins og væri kærufrestur tvær vikur frá tilkynningu Fiskistofu um úthlutun, sbr. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Úthlutun aflamarks færi ekki fram fyrr en að kærufresti liðnum og að því tilskildu að skilyrði 6. gr. reglugerðar hefði verið uppfyllt.

Hinn 25. júlí 2007 tilkynnti Fiskistofa þeim útgerðaraðilum sem áttu í hlut að í ljósi nýrra gagna varðandi úthlutun byggðakvótans hefði skipting hans á milli báta á Y verið endurupptekin og endurreiknuð. Sjávarútvegsráðuneytinu bárust með bréfum, dags. 30. júlí 2007, 1. ágúst 2007 og 7. ágúst 2007 fjórar stjórnsýslukærur frá Ö hf., H ehf., I ehf. og útgerðarfélaginu J ehf. vegna framangreindra ákvarðana Fiskistofu um úthlutun byggðakvótans í Þ. Af því tilefni óskaði ráðuneytið umsagna Fiskistofu um kærurnar með bréfum, dags. 30. júlí 2007, 2. ágúst 2007, 3. ágúst 2007 og 9. ágúst 2007. Umsagnir Fiskistofu bárust sjávarútvegsráðuneytinu með bréfum, dags. 13. ágúst 2007, 16. ágúst 2007 og 24. ágúst 2007.

Með bréfi Fiskistofu til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 13. ágúst 2007, óskaði stofnunin eftir upplýsingum um hvort fresta ætti úthlutun til einstakra skipa í sveitarfélögunum K, L (M), N (O) og Þ (X). Með bréfi ráðuneytisins til Fiskistofu, dags. 17. ágúst 2007, var tilkynnt að ráðuneytið hefði ákveðið að frestað skyldi að öllu leyti úthlutun byggðakvóta í Þ (X og Y) þar til lokið hefði verið afgreiðslu á stjórnsýslukærum sem borist hefðu vegna einstakra skipa í byggðarlögunum. Úthlutun byggðakvóta í öðrum byggðarlögum sem tilgreind væru í bréfinu gæti hins vegar farið fram.

Samkvæmt fyrirliggjandi fundargerð bæjarráðs Þ, dags. 4. október 2007, var undir lið 7 rætt um úthlutunarreglur um byggðakvóta. Fram kemur í fundargerðinni að fyrir bæjarráðinu hafi legið „greinargerð Þróunarstjóra sveitarfélagsins, vegna úthlutunarreglna byggðakvótans, stöðu varðandi löndun og vinnslu og möguleg viðbrögð sveitarfélagsins“. Bæjarráðið hafi samþykkt að óska eftir því við sjávarútvegsráðuneytið að byggðakvótanum yrði úthlutað í „þriðjungum eins og heimilt [væri] í reglugerðinni. Einnig að miða dagsetningu seinna á árinu 2007 en gert [væri] ráð fyrir í reglugerðinni varðandi skráningu skipa og útgerða í byggðarlagið. Og að lokum að ráðuneytið túlki orðið „byggðarlag“ sem „sveitarfélag“.“

Á grundvelli ofangreindrar samþykktar bæjarráðs var með bréfi Þ til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 10. október 2007, óskað eftir því við ráðuneytið að breytingar yrðu gerðar á sérstökum skilyrðum vegna úthlutunar byggðakvóta í X og Y. Sú breytingatillaga, sem þýðingu hefur vegna máls þessa, fólst í því að í stað skilyrðisins í 6. gr. reglugerðar nr. 439/2007 um löndun til vinnslu í „viðkomandi byggðarlagi“ yrði sett skilyrði um löndun í „sveitarfélaginu“. Þau rök sem tilgreind voru fyrir þessari breytingu af hálfu sveitarfélagsins í bréfinu voru þau að „aðeins vinnsla fyrir þorsk [væri] í [Y], og því ekki mögulegt að landa öðrum fisktegundum til vinnslu. Slík vinnsla [væri] fyrir hendi í [X]“. Ennfremur teldi bæjarráð að þessi ráðstöfun myndi „bæta markaðsaðstæður varðandi þorsk, án þess þó að útiloka siglfirskar vinnslur frá því að kaupa hann til sín“.

Sjávarútvegsráðuneytið birti 12. október 2007 framangreindar tillögur að breytingum á sérstökum skilyrðum í úthlutunarreglunum á vefsíðu ráðuneytisins.

Með bréfi, dags. 16. október 2007, tilkynnti ráðuneytið þeim fjórum aðilum sem báru fram framangreindar stjórnsýslukærur að því hefði borist ósk frá sveitarfélaginu Þ um að því yrði gefinn kostur á að gera tillögur að nýjum reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2006/2007 sem kæmu í stað þeirra reglna sem fram kæmu í 4. tölul. auglýsingar (III) nr. 579/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Kom fram í bréfinu að meðferð kærumálanna yrði frestað þar til tekin hefði verið afstaða til erindis sveitarfélagsins

Hinn 18. október 2007 sendi A, framkvæmdastjóri B ehf. á Y, fyrirspurnarbréf til sjávarútvegsráðuneytisins í gegnum tiltekið svæði á vefsíðu þess. Vék hann m.a. að tillögum Þ um breytingar á úthlutunarreglum byggðakvóta. Hann sagði m.a. svo:

„Fyrirtæki mitt [B] ehf hefur verið að vinna þorsk en það er ekkert því til fyrirstöðu að vinna ýsu ef samningar við útgerðarmenn varðandi verð næðust. Verðkröfur útgerðarmanna eru þannig að ekki er hægt að vinna ýsuna. Ég hef boðið þessum aðilum verð sem er töluvert fyrir ofan viðmiðunarverð verðlagsstofu en það dugar ekki til. Það er búið að landa hjá okkur um 130-140 tonnum af þorski upp í þennan væntanlega byggðakvóta [aðallega] 2 aðilar. Núna eftir að umræða fór í gang um einhverjar breytingar hefur engu verið landað hjá okkur, útgerðarmenn eiga hér von á því að þetta endi eins og venjulega þeir fái þessu úthlutað og geti landað þar sem þeir vilja t.d. á fiskmarkað.

Það sem mig langar [aðallega] að vita er hvort hægt sé að hringla svona í reglum sem menn hafa verið að vinna eftir í töluverðan tíma og hvers eiga þeir að gjalda sem hafa verið að standa sig vel í því að skaffa hráefni fyrir vinnslu hér í bæjarfélaginu.“

Tekið skal fram að af fyrirliggjandi gögnum málsins fæ ég ekki ráðið að sjávarútvegsráðuneytið hafi svarað ofangreindri fyrirspurn A.

Í framhaldinu staðfesti sjávarútvegsráðuneytið framangreindar tillögur bæjarráðs Þ að breytingum á sérstökum skilyrðum í úthlutunarreglunum með auglýsingu(III) nr. 964/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, sem birt var 23. október 2007 í B-deild Stjórnartíðinda. Samkvæmt 2. gr. auglýsingarinnar var hún birt með heimild í 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Með henni voru felldar úr gildi áður auglýstar reglur Þ um úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2006/2007, þ.e. í 4. tölul. auglýsingar nr. 579 frá 28. júní 2007. Ákvæði 1. gr. auglýsingarinnar hljóðaði svo:

„Með vísan til 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 439, 15. maí 2007 um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007 staðfestir ráðuneytið sérstök skilyrði vegna úthlutunar aflaheimilda í eftirfarandi sveitarfélagi:

[Þ].

Ákvæði reglugerðar 439 frá 16. maí 2007 gilda með eftirfarandi viðauka/breytingum:

1. Í stað þeirrar viðmiðunardagsetningar sem miðað er við í b- og c-liðum 1. gr. reglugerðarinnar, varðandi skráningu fiskiskipa og eigenda/leigutaka og lögaðila í viðkomandi byggðarlagi, verði miðað við 1. júlí 2007.

2. Í stað 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar kemur: Fiskiskipum er skylt að landa til vinnslu innan sveitarfélagsins afla sem nemur, í þorskígildum talið, tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað samkvæmt reglugerð þessari og skal úthlutun til þeirra ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði er uppfyllt.

3. Byggðakvóta [Y], 204 þorskígildistonnum, skal úthlutað til fiskiskipa á [Y] sem uppfylla skilyrði úthlutunarreglna.

4. Byggðakvóta [X] skal með sama hætti úthlutað til fiskiskipa á [X].

5. Byggðakvóta skal úthlutað til fiskiskipa í hlutfalli af samtölu landaðs afla í viðkomandi byggðarlagi fyrir tímabilið 1. júlí 2006 til 30. júní 2007 og aflamarki í þorskígildum talið hjá viðkomandi skipi þann 30. júní 2007. Með aflamarki er átt við skilgreiningu Fiskistofu á aflamarki í þorskígildum.“

Hinn 29. október 2007 ritaði sjávarútvegsráðuneytið bréf til þeirra sem báru fram stjórnsýslukærur vegna úthlutunar byggðakvóta í Þ. Með bréfunum tilkynnti ráðuneytið að það hefði fallist á tillögur Þ um að staðfesta nýjar reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í byggðarlögum Þ fyrir fiskveiðiárið 2006/2007. Reglurnar hefðu nú verið birtar í B-deild Stjórnartíðinda með auglýsingu (III) nr. 964/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Tók ráðuneytið fram í bréfunum að Fiskistofa myndi auglýsa eftir umsóknum að nýju og annast endurúthlutun byggðakvóta fyrir umrætt fiskveiðiár á grundvelli hinna nýju reglna, sbr. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 og 5. gr. reglugerðar nr. 439/2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007, með síðari breytingum. Í niðurlagi allra bréfanna lýsti ráðuneytið síðan þeirri afstöðu sinni að það væri mat þess að brostnar væru forsendur fyrir stjórnsýslukærunum vegna þeirra báta sem áttu í hlut og að þær væru því felldar niður.

Hinn 30. október 2007 birti Fiskistofa auglýsingu á vefsíðu sinni og einnig í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu þar sem óskað var eftir umsóknum um byggðakvóta m.a. í Þ. Tilgreint var að umsóknarfrestur væri til 14. nóvember 2007. Hinn 22. nóvember sama ár tilkynnti Fiskistofa útgerðum í Þ ákvarðanir sínar um endurúthlutun byggðakvóta til einstakra báta í sveitarfélaginu á grundvelli umsókna sem bárust eftir birtingu umræddrar auglýsingar. Ein stjórnsýslukæra barst sjávarútvegsráðuneytinu vegna úthlutunar byggðakvótans á Y í Þ en hún kom frá Ö hf. og var dags. 29. nóvember 2007. Hins vegar barst engin kæra vegna úthlutunar byggðakvótans á X. Að loknu umsagnarferli og bréfasamskiptum milli Fiskistofu og sjávarútvegsráðuneytisins var kveðinn upp úrskurður í kærumáli Ö hf. 12. júní 2008. Í kjölfar úrskurðarins ritaði ráðuneytið bréf til Fiskistofu þar sem m.a. var tilkynnt að úthlutun byggðakvóta á Y í Þ gæti farið fram.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Umboðsmaður ákvað í tilefni af kvörtun A að rita bréf til sjávarútvegsráðherra, dags. 30. nóvember 2007. Í upphafi bréfs síns vék umboðsmaður að kvörtunarefninu og m.a. að ofangreindum atvikum að baki setningu upphaflegra reglna um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, sbr. auglýsingu nr. 579/2007 frá 28. júní 2007, sbr. og breytingu á þeim reglum með auglýsingu nr. 964/2007 frá 22. október 2007.

Með hliðsjón af framangreindu óskaði umboðsmaður, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, m.a. eftir upplýsingum og skýringum á eftirtöldum atriðum. Ég tek fram að hér vísa ég aðeins til þeirra atriða úr fyrirspurnarbréfi umboðsmanns sem hafa þýðingu við úrlausn á kvörtun A eins og athugun mín er afmörkuð í kafla I hér að framan:

„1.Ég óska eftir því að ráðuneyti yðar láti mér í té öll gögn og upplýsingar um:

a)Hvenær það óskaði eftir afstöðu sveitarstjórnar [Þ] í samræmi við 1. málsl. 3. gr. reglugerðar nr. 439/2007 vegna úthlutunar byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2006/2007?

b)Hvenær tillögur sveitarstjórnar [Þ], sbr. fyrirspurn í a-lið, bárust ráðuneytinu og hvenær voru þær birtar t.d. á vefsíðu ráðuneytisins samkvæmt 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. lög nr. 21/2007?

c)Féllst ráðuneytið að öllu leyti á þær tillögur [Þ] sem bárust, sbr. b-lið, og ef svo var hvenær voru þær auglýstar? Óskað er eftir að fram komi hvaða tillögum sveitarstjórnarinnar ráðuneytið hafi synjað, ef sú var raunin.

d)Hvenær auglýsti Fiskistofa eftir umsóknum um byggðakvóta fiskveiðiárið 2006/2007 frá útgerðum í [Þ] og hvenær voru þær afgreiddar samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 439/2007?

[...]

4.Ég óska eftir því að ráðuneytið láti mér í té upplýsingar og gögn um hvernig það kom til að reglum um úthlutun byggðakvóta í [Þ] var breytt með auglýsingu nr. 964/2007.

5. Ég óska eftir að ráðuneytið lýsi afstöðu sinni til þess hvernig það samrýmist þeirri ákvörðun ráðherra að beita reglugerðarheimild sinni í 4. og 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. breytingu með lögum nr. 21/2007, með því að setja reglugerð nr. 439/2007, og mæla þar fyrir um hvernig óskir sveitarfélaga um sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda þyrftu að koma fram og afleiðingar þess ef þær bærust ekki eða ráðuneytið féllist ekki á þær, að breyta skilyrðum um úthlutun í [Þ] sem auglýstar höfðu verið 28. júní 2007 með nýrri auglýsingu 22. október 2007.

6. Í 2. tl. 1. mgr., sem og 4., 5., 7. og 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. lög nr. 21/2007, er jafnan talað um úthlutun til byggðalaga og að landa skuli til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga. Í umræðum á Alþingi um það frumvarp sem síðar varð að lögum nr. 21/2007 sagði sjávarútvegsráðherra m.a. á fundi 1. febrúar 2007:

„Varðandi það hvernig byggðarlög verða skilgreind. Þau verða skilgreind með nákvæmlega sama hætti og gert hefur verið núna. [...] En þarna er ekki átt við sveitarfélög, þannig að það sé alveg skýrt. Við erum að tala um einstök byggðarlög. Þau geta verið mörg innan sama sveitarfélagsins. Þetta er gert til að koma til móts við minni byggðarlögin.“

Ég óska eftir að ráðuneytið skýri hvernig það samrýmist framangreindu þegar í auglýsingu nr. 964/2007 er kveðið á um löndun til vinnslu „innan sveitarfélagsins“ í stað þess að fylgja reglu 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 439/2007 um löndun til vinnslu „innan hlutaðeigandi byggðarlaga“.“

Svör sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins bárust umboðsmanni í bréfi, dags. 31. desember 2008, að undangengnum ítrekunarbréfum til ráðuneytisins, dags. 18. febrúar, 27. mars, 5. maí og 22. október 2008. Í II. kafla bréfsins er umfjöllun um ákvæði laga og stjórnvaldsreglna um byggðakvóta í Þ fyrir fiskveiðiárið 2006/2007. Í III. kafla bréfsins er greinargerð um málsatvik, sbr. spurningar í lið 1 í tilvitnuðu fyrirspurnarbréfi umboðsmanns. Í IV. kafla bréfsins eru svör ráðuneytisins við spurningunum. Aðeins er þörf á að rekja þau svör ráðuneytisins sem varpa ljósi á þau atriði sem athugun mín hefur beinst að, sbr. spurningar undir liðum 4 og 5 hér að framan:

„4. [...]

Svar: Eins og áður hefur komið fram, sbr. kafla III hér að framan óskaði sveitarstjórn [Þ] með bréfi, dags. 10. október 2007 eftir að skilyrðum fyrir úthlutun byggðakvótans yrði breytt. Einnig hafði bæjarstjóri [Þ] áður sent bréf til ráðuneytisins, dags. 2. ágúst 2007, með stjórnsýslukærum tveggja umsækjenda (kærenda) og þar ítrekað þær óskir og sjónarmið sveitarfélagsins að fallið yrði frá tilteknum skilyrðum fyrir úthlutun sem sveitarfélagið hafði óskað eftir í framangreindu bréfi til ráðuneytisins, dags. 15. júní 2007, en ekki hafði verið fallist á af hálfu ráðuneytisins.

Í bréfi sveitarstjórnar kom fram að bæjarráð [Þ] hafi fjallað á fundi sínum þann 4. október 2007 um greinargerð þróunarstjóra sveitarfélagsins, vegna úthlutunarreglna byggðakvótans, stöðu mála varðandi löndun til vinnslu og möguleg viðbrögð sveitarfélagsins. Bæjarráð hafi eftir það samþykkt að óska eftir því við sjávarútvegsráðuneytið að tilteknar breytingar verði gerðar á sérstökum skilyrðum vegna úthlutunar byggðakvóta á [X] og [Y]. Þar segir að rök bæjarráðs fyrir ósk um að breyta umræddum skilyrðum séu þau að ekki væri útlit fyrir að það tækist að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun byggðakvótans fyrir 31. desember 2007 sem þá var viðmiðunardagsetning í því efni, sbr. reglugerð nr. 718/2007. Umræddar breytingar á reglunum myndu hins vegar auka líkur á að það markmið myndi nást.

Einnig var í bréfi sveitarstjórnar [Þ] vísað til þess að svipaðar breytingar hefðu verið gerðar á úthlutunarreglum annarra sveitarfélaga.

Umræddar tillögur bæjarstjórnar voru samþykktar í bæjarráði 4. október 2007 og fundargerð bæjarráðs staðfest af bæjarstjórn 16. október 2007. Síðan voru þær birtar í B-deild Stjórnartíðinda hinn 22. október 2007 með auglýsingu nr. 964/2007.

Með vísan til þeirra röksemda og sjónarmiða sem komu fram í bréfi sveitarstjórnar [Þ], dags. 10. október 2007 var það mat ráðuneytisins að rétt væri að endurskoða og breyta þeim reglum sem settar höfðu verið um úthlutun byggðakvóta í [Þ] samkvæmt 4. tl. auglýsingar nr. 579/2007. Samkvæmt því var það mat ráðuneytisins að á þeim tíma hafi verið málefnalegar og staðbundnar ástæður í [Þ] fyrir því að endurskoða reglurnar.

Einnig hafði ráðuneytið við þá ákvörðun sína hliðsjón af jafnræðissjónarmiðum. Þegar reglur nr. 579/2007 voru settar var það stefna ráðuneytisins að almennt yrði ekki vikið frá ákveðnum grundvallarskilyrðum fyrir úthlutuninni, m.a. með vísan til álita umboðsmanns Alþingis í málunum nr. 4477/2005, 4557/2005, 4583/2005 og 4588/2005. Eins og fram kemur í bréfi [Þ] til ráðuneytisins, dags. 10. október 2007, var það hins vegar mat sveitarstjórnarinnar að byggðakvótinn í byggðarlaginu hefði ekki gengið út ef skilyrðin hefðu verið óbreytt. Þá vísaði sveitarfélagið til fordæma um slíkar breytingar á reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta sem þá voru komin varðandi byggðarlög í öðrum sveitarfélögum, t.d Tálknafjarðarhrepp og Brjánslæk í Vesturbyggð, sbr. nýjar reglur samkvæmt 1. og 2. gr. tl. auglýsingar nr. 844/2007 en áður giltu um úthlutun í þeim sveitarfélögum 3. tl. auglýsingar nr. 524/2007 og 1. tl. auglýsingar nr. 603/2007. Einnig hafði reglum verið breytt fyrir Ölfus, sbr. nýjar reglur samkvæmt auglýsingu nr. 798/2007 en áður giltu þar einungis ákvæði reglugerðar nr. 439/2007 og Súðavíkurhrepp, sbr. nýjar reglur nr. 932/2007 en eldri reglur þar voru samkvæmt 4.tl. auglýsingar nr. 524/2007. Einnig hafði áður verið fallið frá skilyrðum b-liðar 1. gr. reglugerðar nr. 439/2007 í Höfðahreppi, sbr. 7. tl. auglýsingar nr. 524/2007. Ennfremur hafði ráðuneytið áður en erindi [Þ] barst fallist á að breyta reglum fyrir Stykkishólm, sbr. auglýsing nr. 844/2007 en áður gilti um úthlutun í því sveitarfélagi 2. tl. auglýsingar nr. 524/2007. Eftir að erindi [Þ] kom til umfjöllunar hjá ráðuneytinu hefur það einnig fallist á að breyta reglum hjá ýmsum öðrum sveitarfélögum, m.a. um sömu atriði og fram koma í reglum ráðuneytisins varðandi [Þ] nr. 964/2007. Á það t.d. við um Norðurþing, sbr. nýjar reglur samkvæmt auglýsingu nr. 1186/2007 en áður giltu um úthlutun þar reglur samkvæmt 4. tl. auglýsingar nr. 569/2007, Langanesbyggð, sbr. breyting á reglum samkvæmt auglýsingu nr. 603/2007, sem gerðar voru með auglýsingu nr. 1140/2007, Þingeyri í Ísafjarðarbæ, sbr. auglýsing nr. 279/2008 en áður giltu um úthlutun í því byggðarlagi reglur samkvæmt 3. tl. auglýsingar nr. 588/2007 og fyrir Bíldudal í Vesturbyggð, sbr. auglýsing nr. 358/2008 en áður giltu um úthlutun í því byggðarlagi reglur samkvæmt 1. tl. auglýsingar nr. 603/2007. Einnig hafa verið gerðar breytingar á reglum ofangreindra sveitarfélaga um önnur atriði með framangreindum reglum.

Þar sem gerðar höfðu verið samkvæmt framanrituðu breytingar á reglum margra annarra sveitarfélaga um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í byggðarlögum þeirra á því tímamarki sem ráðuneytinu barst bréf [Þ], dags. 10. október 2007, sem byggðar voru á svipuðum ástæðum og greindi frá í umræddu bréfi sveitarfélagsins taldi ráðuneytið ekki unnt að hafna kröfum [Þ] um að sömu skilyrði yrðu felld niður eftir að sveitarfélagið hafði ítrekað kröfur sínar í bréfum, dags. 2. ágúst 2007 með tveimur stjórnsýslukærum aðila í sveitarfélaginu og svo aftur í bréfi til ráðuneytisins, dags. 10. október 2007. Við meðferð mála um úthlutun byggðakvóta hefur ráðuneytið lagt í mat sveitarstjórna sveitarfélaga að meta hvað sé best fyrir hagsmuni sveitarfélagsins og byggðarlaga þess enda sá aðili sem best er til þess fallinn að meta slíkt að mati ráðuneytisins. Ef sveitarstjórnir hafa talið þörf á endurskoðun á slíkum reglum eftir að þær hafa verið settar og fært fyrir því rök, hefur ráðuneytið almennt fallist á að fara í slíka endurskoðun með sveitarstjórnum.

Um ástæðu þess að breytt var ákvæði um skyldu fiskiskipa til löndunar afla til vinnslu í byggðarlagi í löndun afla til vinnslu í sveitarfélagi vísast til þess rökstuðnings sem kemur fram í bréfi sveitarstjórnar [Þ], dags. 10. október 2007. Í því segir að á [Y] sé aðeins vinnsla fyrir þorsk og þar sé ekki unnt að landa öðrum fisktegundum. Á [X] sé vinnsla fyrir aðrar tegundir til staðar. Auk þess kom það fram í bréfi sveitarstjórnar að hún taldi að það myndi bæta markaðsaðstæður fyrir þorsk ef löndunarskyldan yrði rýmkuð með þeim hætti sem farið var fram á. Í þessu sambandi vill ráðuneytið láta fram koma að nokkrum sinnum hefur sú staða komið upp að ágreiningur hefur komið upp um verðlagningu á afla í þeim tilvikum þegar einn aðili rekur fiskvinnslu í tilteknu byggðarlagi. Þótt gert sé ráð fyrir því í reglugerð nr. 439/2007 hvernig þau mál skuli leysa, 7. gr. reglugerðarinnar, hefur sýnt sig í framkvæmd að það hefur ekki alltaf dugað til að sætta kaupendur og seljendur.

Með umræddum breytingum á reglunum var verið að greiða fyrir að fiskiskip gætu landað byggðakvótanum víðar í sveitarfélaginu en áður hafði verið ákveðið. Breytingarnar voru auglýstar aftur til að tryggja jafnræði allra og litið til þeirra sem ekki höfðu sótt um áður.

5. [...[

Svar:Í 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 segir að ráðherra sé heimilt á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórna að setja sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum er víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum, enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni í viðkomandi byggðarlögum. Frestir til að gefa sveitarstjórnum kost á slíku eru ekki í lögum nr. 116/2006 heldur í 3. gr. reglugerðar nr. 439/2007, en þar segir að sveitarstjórnir hafi tveggja vikna frest til að senda ráðuneytinu tillögur sínar og berist þær ekki innan hans þá fari um úthlutun aflaheimilda samkvæmt 10. gr. laga nr. 116/2006 og ákvæðum reglugerðarinnar. Það er brýnt að vitneskja liggi fyrir sem fyrst hjá ráðuneytinu og Fiskistofu um það hvort sveitarstjórnir hyggist setja sérreglur um einhverja þætti úthlutunarinnar þannig að úthlutun megi fara fram sem fyrst til báta í byggðarlögum sem ekki setja úthlutuninni neinar sérreglur. Í framkvæmd hefur ráðuneytið hins vegar ekki fylgt eftir ákvæðinu um frest ítarlega og hefur bæði veitt aðilum lengri frest og jafnvel litið framhjá honum, m.a. þegar annmarkar hafa verið á tillögum sveitarstjórna sem sveitarstjórnir hafa síðan reynt að bæta í samvinnu við ráðuneytið. Þá hefur ráðuneytið iðulega samþykkt tillögur sveitarstjórna um breytingar á staðfestum reglum eins og átti sér stað í því máli sem hér er til umfjöllunar, sbr. III.4 hér að framan.

Ráðuneytið telur að sú framkvæmd sem óskað er upplýsinga um í þessum 5. tl. í bréfi yðar rúmist innan þeirra heimilda sem lögin veita og sé í samræmi við góða stjórnsýsluhætti og ekki verður séð að hún hafi orðið til tjóns fyrir byggðarlög sveitarfélagsins. Þessi framkvæmd samrýmist þeim markmiðum sem liggja til grundvallar ákvæðum laga um byggðakvóta um að aflaheimildirnar nýtist sveitarfélögum sem best. Óskir [Þ] um breytingar voru settar fram skriflega og voru birtar á vefsíðu ráðuneytisins í 7 daga áður en þær voru staðfestar í samræmi við ákvæði 5. mgr. 10. gr. laga 116/2006. Þær voru samþykktar í bæjarráði 4. október 2007 og fundargerð bæjarráðs staðfest af bæjarstjórn 16. október 2007. Allt þetta var gert með þeim hætti sem kveðið er á um í lögum og stjórnvaldsreglum sem um það gilda.

Mat sveitarstjórnar [Þ] var það að fyrri reglur þjónuðu ekki nógu vel tilgangi laganna og samrýmdust ekki hagsmunum sveitarfélagsins og byggðarlaganna. Með tillögum sveitarstjórnar til ráðuneytisins fylgdi greinargerð þar sem fram kom að með þeim breytingum sem lagðar voru til þá væri að því stefnt að tryggja fulla nýtingu byggðakvótans. Vinnslurnar í sveitarfélaginu væru sérhæfðar og tækju ekki allan fisk til vinnslu. Með þessari breytingu væri þó engin vinnsla útilokuð frá kaupum á þorski. Ráðuneytið telur að ekkert sé athugavert við að breyta reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum þegar sveitarstjórnir telja að það sé í samræmi við hagsmuni sveitarfélagsins og komi einstökum byggðarlögum betur. Sveitarstjórnum er veittur ákveðinn sjálfsstjórnarréttur, m.a. með 10. gr. laga nr. 116/2006 til að gera sjálf tillögur að skilyrðum fyrir úthlutun byggðakvóta í byggðarlögum þeirra sem víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum þótt ráðuneytið þurfi að samþykkja þau skilyrði og beri ábyrgð á að þau séu byggð á málefnalegum, staðbundnum ástæðum í samræmi við ákvæði laganna og reglugerðarinnar. Sveitarstjórnir eru hins vegar að mati ráðuneytisins best fallnar til að meta hvernig þau skilyrði eiga að vera og ef þær telja að það sé árangursríkara að breyta reglum þá hefur ráðuneytið almennt orðið við óskum um slíkt. Ráðuneytið telur að ef það synjaði sveitarfélögum um breytingar á reglum sem sveitarstjórn sjálf telur nauðsynlegar fyrir heildarhagsmuni sveitarfélagsins þá gæti komið upp sú staða að úthlutun byggðakvótans og nýting hans væri í andstöðu við vilja sveitarstjórnar. Slík staða væri augljóslega mjög óheppileg og leiddi aðeins til aukinna deilna um gildi byggðakvótans fyrir byggðirnar í landinu.“

Með bréfi umboðsmanns Alþingis til A, dags. 31. desember 2008, gaf umboðsmaður honum kost á að senda þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af framangreindum svörum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins. Ég ítrekaði þetta með bréfum, dags. 5. febrúar og 9. mars 2009, en mér bárust ekki frekari athugasemdir í tilefni af því.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Athugun mín í tilefni af kvörtun A beinist alfarið að lögmæti 2. tölul 1. gr. auglýsingar (III) um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta nr. 964/2007, sem sett var af sjávarútvegsráðuneytinu 22. október 2007, og birt í B-deild Stjórnartíðinda 23. s.m., og varðaði Þ, en samkvæmt 2. gr. auglýsingarinnar voru felldar úr gildi „áður auglýstar reglur ofangreinds sveitarfélags um úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2006-2007, þ.e. í 4. tl. auglýsingar nr. 579 frá 28. júní 2007“.

Ég tek fram að ég hef ekki undir höndum gögn um að B ehf., sem A er í forsvari fyrir, hafi sótt um úthlutun byggðakvóta í Þ fyrir tiltekna báta og fengið synjun. Hins vegar liggur það fyrir að félagið rak fiskvinnslu á Y þegar það bar fram ofangreinda kvörtun. Af þeim sökum tel ég ljóst, eins og nánar verður rakið hér síðar, að sú breyting á úthlutunarreglum, sem á reynir í máli þessu, um að fiskiskipum sé skylt að landa til „vinnslu innan sveitarfélagsins“ í stað þess að þeim sé skylt að landa til „vinnslu innan byggðarlagsins“, hafi getað varðað lögvarða hagsmuni félagsins. Sú aðstaða leiðir einnig til þess að fullnægt er skilyrði 2. mgr. 4. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, til að mér sé fært að fjalla um ofangreint álitaefni á grundvelli kvörtunar A.

Í kafla IV.2 hér á eftir geri ég grein fyrir lagagrundvelli málsins. Í köflum IV.3-IV.5 verður fjallað um það álitaefni sem kvörtun A beinist að. Loks er í kafla IV.6 farið nokkrum orðum um þann drátt sem varð hjá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu á að svara fyrirspurnarbréfi umboðsmanns Alþingis í málinu.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Ákvæði 1. og 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, eru svohljóðandi:

„Á hverju fiskveiðiári skal ráðherra hafa til ráðstöfunar aflaheimildir sem nema allt að 12.000 lestum af óslægðum botnfiski og hann getur ráðstafað þannig:

1. Til að mæta áföllum sem fyrirsjáanleg eru vegna verulegra breytinga á aflamarki einstakra tegunda

2. Til stuðnings byggðarlögum, í samráði við Byggðastofnun, þannig:

a. Til minni byggðarlaga sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og háð eru veiðum eða vinnslu á botnfiski.

b. Til byggðarlaga sem hafa orðið fyrir óvæntri skerðingu á heildaraflaheimildum fiskiskipa sem gerð hafa verið út og landað hafa afla í viðkomandi byggðarlögum og sem hefur haft veruleg áhrif á atvinnuástand í byggðarlögunum. Heimilt er að ráðstafa aflaheimildum samkvæmt þessum lið til allt að þriggja ára í senn.“

Þess skal getið að ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006 voru lögfest í heild sinni í núverandi horf með 1. gr. laga nr. 21/2007, um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, eins og nánar verður rakið hér síðar.

Í 4. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 segir að ráðherra setji í reglugerð ákvæði um ráðstöfun aflaheimilda samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. Þar skuli kveðið á um skilgreiningu á byggðarlagi, viðmiðunar- og útreikningsreglur og aðrar reglur um úthlutun aflaheimilda til byggðarlaga. Í 1. og 2. málsl. 5. mgr. sömu greinar er mælt svo fyrir að ráðherra setji í reglugerð almenn skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Skuli þau skilyrði m.a. varða skráningarstað, skráningartíma, eignarhald, skiptingu milli fiskiskipa, lágmarksverð, tryggingar fyrir greiðslum og framkvæmd úthlutunar. Í 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 segir síðan svo:

„Ráðherra getur heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum er víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Eftir að slíkar tillögur sveitarstjórna hafa borist skuli þær birtar með aðgengilegum hætti, svo sem á vefsíðu ráðuneytisins, eigi síðar en sjö dögum áður en tekin verður afstaða til þeirra. Fallist ráðherra á tillögur sveitarstjórna um slík skilyrði staðfesti ráðuneytið tillögurnar og auglýsir þær í B-deild Stjórnartíðinda.“

Í 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 er þannig mælt fyrir um að ráðherra sé heimilt á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að setja sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum, sem fela þá í sér frávik frá almennum skilyrðum fyrir úthlutun aflaheimilda í 1. málsl. sömu málsgreinar. Setning slíkra sérreglna verður að fullnægja tveimur efnislegum skilyrðum, þ.e. að vera reist á „málefnalegum“ og „staðbundnum“ ástæðum.

Í 1. málsl. 7. mgr. 10. gr. er kveðið á um að fiskiskipum sé skylt að landa til vinnslu „innan hlutaðeigandi byggðarlaga“ afla sem nemur í þorskígildum talið tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. og skuli úthlutun til þeirra ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði sé uppfyllt samkvæmt nánari reglum sem ráðherra setji. Ég vek athygli á því að í 2. málsl. 7. mgr. er síðan að finna sambærilega heimild fyrir ráðherra til að víkja frá þeirri almennu reglu, og fram kemur í 3. málsl. 5. mgr. 10. gr., sem að ofan er rakin. Í fyrrnefnda ákvæðinu segir:

„Ráðherra er heimilt að fengnum rökstuddum tillögum sveitarstjórnar að víkja frá þessu skilyrði enda sé það gert á grundvelli málefnalegra og staðbundinna ástæðna.“

Sjávarútvegsráðherra setti reglugerð nr. 439/2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007 samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Í 1. og 2. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar voru ákvæði um sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda innan einstakra byggðarlaga. Voru þau að efni til þau sömu og kveðið var á um í tilvitnuðum 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Í 3. gr. reglugerðar nr. 439/2007 var ákvæði um staðfestingu á tillögum sveitarstjórna, sem nánar verða raktar í kafla IV.4 hér síðar.

Með vísan til 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 439/2007 staðfesti ráðuneytið með auglýsingu(III) nr. 579/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, sérstök skilyrði vegna úthlutunar byggðakvóta í nokkrum sveitarfélögum, þar á meðal Þ. Auglýsingin var birt 28. júní 2007 í B-deild Stjórnartíðinda sem kom út 29. júní. Ákvæði 4. tölul. auglýsingarinnar, sem gilti um Þ, hljóðaði svo:

„Ákvæði reglugerðar nr. 439 frá 16. maí 2007 gilda með eftirfarandi viðauka/breytingum:

Byggðakvóta [Y] 204 þorskígildistonnum skal úthlutað til fiskiskipa á [Y] sem uppfylla skilyrði úthlutunarreglna.

Byggðakvóta [X] skal með sama hætti úthlutað til fiskiskipa á [X].

Byggðakvóta skal úthlutað til fiskiskipa í hlutfalli af samtölu landaðs afla í viðkomandi byggðarlagi fyrir tímabilið 1. júlí 2006 til 30. júní 2007 og aflamarki í þorskígildum talið hjá viðkomandi skipi þann 30. júní 2007. Með aflamarki er átt við skilgreiningu Fiskistofu á aflamarki í þorskígildum.“

Af tilvitnuðum tölul. auglýsingarinnar leiddi að ákvæði reglugerðar nr. 439 frá 16. maí 2007 giltu að öðru leyti en sérstaklega kom fram í umræddum tölulið. Það hafði í för með sér að ákvæði 6. gr. reglugerðar nr. 439/2007 átti við um úthlutunina til fiskiskipa á Y og X. Í 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar kemur fram að fiskiskipum sé skylt að landa til „vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga“ afla sem nemi, í þorskígildum talið, tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað samkvæmt reglugerðinni og skal úthlutun til þeirra ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði er uppfyllt. Að því leyti er umrætt ákvæði samhljóða meginreglu 1. málsl. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006.

Eins og rakið er í kafla II hér að framan féllst sjávarútvegsráðuneytið 22. október 2007 á þá beiðni Þ, dags. 10. október s.á., að fella úr gildi ofangreindan 4. tölul. auglýsingar nr. 579/2007 með því að gefa út auglýsingu (III) nr. 964/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, sem birt var 22. október 2007 í B-deild Stjórnartíðinda. Samkvæmt 2. gr. auglýsingarinnar var hún birt með heimild í 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Ákvæði 1. gr. hinnar nýju auglýsingar hljóðaði svo:

„Ákvæði reglugerðar 439 frá 16. maí 2007 gilda með eftirfarandi viðauka/breytingum:

1. Í stað þeirrar viðmiðunardagsetningar sem miðað er við í b- og c-liðum 1. gr. reglugerðarinnar, varðandi skráningu fiskiskipa og eigenda/leigutaka og lögaðila í viðkomandi byggðarlagi, verði miðað við 1. júlí 2007.

2. Í stað 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar kemur: Fiskiskipum er skylt að landa til vinnslu innan sveitarfélagsins afla sem nemur, í þorskígildum talið, tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað samkvæmt reglugerð þessari og skal úthlutun til þeirra ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði er uppfyllt.

3. Byggðakvóta [Y], 204 þorskígildistonnum, skal úthlutað til fiskiskipa á [Y] sem uppfylla skilyrði úthlutunarreglna.

4. Byggðakvóta [X] skal með sama hætti úthlutað til fiskiskipa á [X].

5. Byggðakvóta skal úthlutað til fiskiskipa í hlutfalli af samtölu landaðs afla í viðkomandi byggðarlagi fyrir tímabilið 1. júlí 2006 til 30. júní 2007 og aflamarki í þorskígildum talið hjá viðkomandi skipi þann 30. júní 2007. Með aflamarki er átt við skilgreiningu Fiskistofu á aflamarki í þorskígildum.“

Samkvæmt tilvitnuðum 2. tölul. 1. gr. auglýsingarinnar var fiskiskipum nú skylt að landa til „vinnslu innan sveitarfélagsins“ afla sem næmi, í þorskígildum talið, tvöföldu magni byggðakvóta sem þau fengju úthlutað. Þessi regla fól þannig í sér breytingu frá þeirri reglu sem áður hafði komið fram í auglýsingu nr. 579/2007 frá 28. júní 2007, en samkvæmt henni gilti ákvæði 6. gr. reglugerðar nr. 439/2007 fullum fetum um úthlutun byggðakvótans í Þ. Í þeirri grein reglugerðarinnar er sem fyrr segir gerður áskilnaður um löndun til „vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga“ og þá í samræmi við meginreglu 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006.

Með vísan til ofangreindra lagasjónarmiða verður nú vikið sérstaklega að lögmæti þeirrar breytingar á auglýsingu nr. 579/2007 frá 28. júní 2007, sem ráðuneytið ákvað með auglýsingu nr. 964/2007 frá 22. október 2007. Ég mun í kafla IV.3 fjalla með almennum hætti um þau álitaefni sem á reynir við úrlausn þessa atriðis, en nánari umfjöllun mín um þau atriði koma síðan fram í köflum IV.4 og IV.5.

3. Almennt um mat á lögmæti staðfestingar sjávarútvegsráðherra á tillögum Þ um afnám sérreglna um úthlutun byggðakvóta, sbr. auglýsingu nr. 579/2007, frá 28. júní 2007 með

auglýsingu nr. 964/2007 frá 22. október s.á.

Eins og kvörtun A er úr garði gerð verður í máli þessu að taka afstöðu til lögmætis 2. tölul 1. gr. auglýsingar um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta nr. 964/2007, sem sett var af sjávarútvegsráðuneytinu 22. október 2007, og birt í B-deild Stjórnartíðinda 23. s.m., og varðaði Þ, en samkvæmt 2. gr. auglýsingarinnar voru felldar úr gildi „áður auglýstar reglur ofangreinds sveitarfélags um úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2006-2007, þ.e. í 4. tl. auglýsingar nr. 579 frá 28. júní 2007“.

Áður er rakið að samkvæmt 2. tölul. 1. gr. auglýsingar nr. 964/2007 var fiskiskipum skylt að landa til „vinnslu innan sveitarfélagsins“ afla sem næmi, í þorskígildum talið, tvöföldu magni byggðakvóta sem þau fengju úthlutað. Þessi regla fól þannig í sér efnislega breytingu frá þeirri reglu sem áður hafði komið fram í auglýsingu nr. 579/2007 frá 28. júní 2007, en samkvæmt henni gilti ákvæði 6. gr. reglugerðar nr. 439/2007 fullum fetum um úthlutun byggðakvótans í Þ. Í þeirri grein er sem fyrr segir gerður áskilnaður um löndun til „vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga“ og þá í samræmi við meginreglu 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006.

Af ákvæðum 10. gr. laga nr. 116/2006 verður sú ályktun dregin að þar sé gerður greinarmunur á hugtökunum „byggðarlagi“ annars vegar og „sveitarfélagi“ hins vegar. Þannig er kveðið á um það í 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. að ráðstöfun byggðakvótans skuli vera til stuðnings „byggðarlögum“ og í 4. mgr. sömu greinar er gert ráð fyrir því að kveðið sé á um „skilgreiningu á byggðarlagi“ í reglugerð. Í 5. og 7. mgr. er hins vegar fjallað um tiltekna aðkomu „sveitarstjórna“ að þeim ákvörðunum ráðherra sem teknar eru á grundvelli laganna.

Við 1. umræðu á Alþingi um frumvarp til laga nr. 21/2007, um breytingu á lögum um stjórn fiskveiða, er lögfestu gildandi lagareglur um byggðakvóta, áréttaði þáverandi sjávarútvegsráðherra, sem einnig var flutningsmaður frumvarpsins, þann mun sem gera yrði á þessum hugtökum, sbr. eftirfarandi ummæli:

„Varðandi það hvernig byggðarlög verða skilgreind. Þau verða skilgreind með nákvæmlega sama hætti og gert hefur verið núna. [...] En þarna er ekki átt við sveitarfélög, þannig að það sé alveg skýrt. Við erum að tala um einstök byggðarlög. Þau geta verið mörg innan sama sveitarfélagsins. Þetta er gert til að koma til móts við minni byggðarlögin.“ (Alþt. 2006-2007, B-deild, dálk. 4479-4480.)

Hvað sem líður þeim verulegu efnisbreytingum sem gerðar voru á upphaflegu frumvarpi í meðförum sjávarútvegsnefndar, og gerð verður grein fyrir hér síðar, tel ég að horfa megi til tilvitnaðra sjónarmiða úr flutningsræðu ráðherra við 1. umræðu við túlkun á inntaki hugtakanna „byggðarlag“ annars vegar og „sveitarfélag“ hins vegar í 10. gr. laga nr. 116/2006. Ganga verður þannig út frá því að með orðinu „byggðarlag“ í merkingu 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 sé átt við þá einstöku byggða- eða þéttbýliskjarna sem saman kunna að mynda sveitarfélag.

Að þessu virtu verður að skilja 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. einnig 6. gr. reglugerðar nr. 439/2007, á þá leið að þau fiskiskip sem fengu úthlutað byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2006/2007 þurftu samkvæmt þessum almennu reglum að landa áðurgreindu magni til vinnslu innan þess „byggðarlags“ sem hafði fengið úthlutað byggðakvóta, þ.e. fiskiskip frá Y í því byggðarlagi, en ekki t.d. á X, þótt báðir staðir séu innan sama sveitarfélags, þ.e. Þ. Af þessu leiðir að með ofangreindri breytingu á sérreglum um úthlutun byggðakvóta í Þ 22. október 2007 ákvað sjávarútvegsráðuneytið að rýmka verulega möguleika fiskiskipa á Y til að fullnægja því almenna skilyrði um löndun á tvöföldu magni aflaheimilda, sem þau fengju úthlutað af byggðakvóta, sem áfram gilti, með því að heimila þeim að landa einnig í öðru byggðarlagi í „sveitarfélaginu“, þ.e. X.

Ég minni á að sjávarútvegsráðuneytið hefur í skýringum sínum til mín og í 2. gr. auglýsingar nr. 964/2007 vísað til þess að ofangreind breyting hafi verið reist á 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Ég tek hins vegar fram að umrædd breyting fól í sér eins og áður segir að vikið væri frá efnisskilyrðum þeirrar meginreglu 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. og 6. gr. reglugerðar nr. 439/2007, að fiskiskipi bæri að landa til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga afla sem næmi í þorskígildum talið tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fengju úthlutað í formi byggðakvóta, og þá með þeim hætti að heimilt væri að fullnægja löndunarskilyrðinu með því að landa „innan sveitarfélagsins“. Með vísan til þess að ráðherra hefur sérstaka heimild til að víkja frá þessu skilyrði í 2. málsl. 7. mgr. 10. gr., og að sú heimild er að efni til samsvarandi og heimild 3. málsl. 5. mgr. sömu greinar, tel ég ekki þörf á að fjalla hér frekar um þetta atriði.

Eftir stendur þó að í upphafi verður að taka afstöðu til þess hvort sú heimild 2. málsl. 7. mgr. 10. gr., sem ráðherra er fengin til að víkja frá meginreglu 1. málsl., taki aðeins til þess þáttar hennar er lýtur að skilyrðinu um löndun á tvöföldu magni aflaheimilda eða hvort ráðherra sé einnig á sama lagagrundvelli, eftir atvikum þá að virtri heimild 3. málsl. 5. gr. 10, gr., heimilt að víkja með sérreglum frá þeim efnisþætti 7. mgr. 10. gr. er lýtur að því að fiskiskipi beri að landa „innan hlutaðeigandi byggðarlags“. Ef á það yrði ekki fallist er ljóst að setning sjávarútvegsráðherra á umræddum 2. tölul. 1. gr. auglýsingar nr. 964/2007, sem fól í sér breytingu á eldri sérreglum um úthlutun byggðakvóta í Þ, væri ólögmæt þegar af þeirri ástæðu að töluliðurinn gengi í berhögg við lög nr. 116/2006. Ef fallist yrði á hinn bóginn á það að ráðherra hefði haft heimild til að víkja einnig frá þessum efnisþætti 1. málsl. 7. mgr. 10. gr. á grundvelli 2. málsl. sömu málsgreinar, sbr. eftir atvikum einnig 3. málsl. 5. mgr. 10. gr., verður næst að taka afstöðu til þess hvort ákvæði laga nr. 116/2006, og eftir atvikum einnig reglugerðar nr. 439/2007, um málsmeðferð og fresti við setningu sérreglna um úthlutun byggðakvóta á grundvelli tillagna sveitarstjórna, hafi girt fyrir að sjávarútvegsráðherra væri heimilt að gera breytingar á efni sérreglna, sem áður höfðu verið auglýstar og öðlast réttaráhrif, eða hvort þær heimildir sem ráðherra hafi til að setja reglur af þessu tagi verði túlkaðar þannig að honum sé jafnframt heimilt að gera á þeim breytingar síðar á fiskveiðiári. Ef á það verður fallist verður þá loks að taka afstöðu til þess hvort umrædd breyting hafi verið reist á „málefnalegum og staðbundnum ástæðum“.

Mun ég nú víkja að hverju ofangreindra álitaefna í þeirri röð sem að framan er rakin. Mun ég í kafla IV.4 fjalla um fyrstu tvö álitaefnin og því þriðja í kafla IV.5.

4. Um hvort 2. töluliður 1. gr. auglýsingar nr. 964/2007 gangi í berhögg við lög nr. 116/2006 og hvort málsmeðferðarreglur og reglur um fresti í sömu lögum og reglugerð nr. 439/2007 hafi girt fyrir

að ráðherra væri fært að gera breytingar á áður auglýstum sérreglum

um úthlutun byggðakvóta í Þ.

Í þessum kafla mun ég í samræmi við framangreint í fyrsta lagi taka afstöðu til þess hvort 2. töluliður 1. gr. auglýsingar nr. 964/2007 gangi í berhögg við lög nr. 116/2006. Þá mun ég í öðru lagi víkja að því hvort málsmeðferðarreglur og reglur um fresti við úthlutun byggðakvóta í sömu lögum og reglugerð nr. 439/2007 hafi girt fyrir að ráðherra væri fært að gera breytingar á áður auglýstum sérreglum um úthlutun byggðakvóta í Þ.

Hvað fyrra atriðið varðar tek ég fram að í texta 2. málsl. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sem veitir ráðherra heimild til að víkja frá löndunarskilyrði 1. málsl., er ekki að finna neina efnislega takmörkun á umfangi heimildarinnar, þ.e. að hún taki aðeins til tiltekinna efnisþátta meginreglunnar í 1. málsl. en ekki annarra. Að því virtu, og þar sem ekki er að finna neinar vísbendingar um annað í lögskýringargögnum, tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að á skorti að ráðherra geti á grundvelli þeirrar heimildar, sbr. og einnig 3. málsl. 5. mgr. 10. gr., ákveðið að víkja frá þeim efnisþætti löndunarskilyrðisins að fiskiskip beri að landa innan hlutaðeigandi byggðarlaga. Ég legg þó á það áherslu að komi fram tillaga frá sveitarstjórn, eins og í máli þessu, um að sérreglur taki ekki mið af löndun í byggðarlagi heldur að fiskiskipi verði heimilað að landa innan sveitarfélagsins, leiðir sú aðstaða til þess að mínu áliti að fram þarf að fara strangara mat hjá ráðuneytinu um hvort talið verði að slík tillaga fullnægi þeim ófrávíkjanlegu skilyrðum 2. málsl. 7. mgr. 10. gr., sbr. og einnig 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, að vera reist á „málefnalegum og staðbundnum ástæðum“. Í því sambandi minni ég á þau tilvitnuð orð sjávarútvegsráðherra í tilvitnaðri flutningsræðu við 1. umræðu frumvarps þess er varð að lögum nr. 21/2007 að ástæðan fyrir því að efnisreglur 10. gr. laga nr. 116/2006 séu almennt miðaðar við einstök byggðarlög en ekki sveitarfélög sé sú að verið sé að „koma til móts við minni byggðarlögin“.

Hvað varðar síðara atriðið um minni ég í fyrsta lagi á það að samkvæmt 4. og 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 er sjávarútvegsráðherra falið að setja reglugerð um ráðstöfun aflaheimilda samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. sömu greinar, þ.á m. um úthlutun aflaheimilda til byggðarlaga, og um almenn skilyrði fyrir úthlutun þeirra þar sem m.a. skal mælt fyrir um „framkvæmd úthlutunar“. Ráðherra getur hins vegar á grundvelli 3. málsl. 5. mgr. og 7. mgr. sömu greinar heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda að fullnægðum ákveðnum efnisskilyrðum, eins og nánar er rakið hér að framan. Í niðurlagi 5. mgr. 10. gr. segir að „eftir að slíkar tillögur sveitarstjórna [hafi] borist skuli þær birtar með aðgengilegum hætti, svo sem á vefsíðu ráðuneytisins, eigi síðar en sjö dögum áður en tekin verður afstaða til þeirra. Fallist ráðherra á tillögur sveitarstjórna um slík skilyrði staðfesti ráðuneytið tillögurnar og auglýsi þær í B-deild Stjórnartíðinda“.

Á grundvelli 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 setti ráðherra sem fyrr segir reglugerð nr. 439/2007, en þar var í 3. gr. mælt fyrir um staðfestingarferli á tillögum sveitarstjórna, svohljóðandi:

„Ráðuneytið skal leita eftir afstöðu sveitarstjórna til þess hvort þær óski eftir að setja sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimildanna innan einstakra byggðarlaga. Sveitarstjórnir skulu hafa tveggja vikna frest til að senda ráðuneytinu tillögur sínar. Ef fallist er á tillögur sveitarstjórna um slík skilyrði staðfestir ráðuneytið tillögurnar og auglýsir þær í B-deild Stjórnartíðinda og felur Fiskistofu að úthluta samkvæmt þeim. Berist tillögur sveitarstjórna ekki innan áðurnefnds frests eða ef ráðherra fellst ekki á tillögur sveitarstjórna fer um úthlutun aflaheimilda einstakra byggðarlaga til fiskiskipa samkvæmt 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða með síðari breytingum og ákvæðum reglugerðar þessarar.“

Í 5. gr. reglugerðarinnar var fjallað um framkvæmd úthlutunar og lagt til grundvallar að Fiskistofa annaðist úthlutun aflaheimilda og hún skyldi auglýsa eftir umsóknum útgerða. Umsóknarfrestur skyldi vera tvær vikur. Í slíkum umsóknum skyldu koma fram upplýsingar um hvort og hvernig útgerð uppfyllti skilyrði sem fram voru sett í 1. gr., og „eftir atvikum sérstök skilyrði sem ákveðið [hefði] verið að [giltu] um úthlutun í einstökum byggðarlögum, sbr. 2. gr.“.

Samkvæmt framangreindu hafði ráðherra á grundvelli 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 mælt í reglugerð fyrir um tiltekið ferli sem reist var á þeirri forsendu að ákvarðanir um þær sérreglur sem ættu eftir atvikum að gilda um úthlutun byggðakvóta og úthlutunin sjálf til einstakra fiskiskipa væru teknar í ákveðinni röð og innan ákveðinna tímafresta. Ljóst er af samspili ofangreindra ákvæða að reglugerðin var á því reist að áður en til úthlutunar byggðakvóta kæmi hjá Fiskistofu lægi ljóst fyrir hvort og þá hvaða tillögur einstakra sveitarstjórna yrðu samþykktar af hálfu sjávarútvegsráðherra. Ég legg í þessu sambandi á það áherslu að í reglugerð nr. 439/2007, sem ráðuneytið setti um framkvæmd úthlutunar byggðakvóta á grundvelli 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, er ekkert fjallað um þá aðstöðu að sveitarstjórn setji fram tillögu um að áður útgefnum sérreglum verði breytt þegar frestir þeir sem mælt er fyrir um í 3. og 5. gr. reglugerðarinnar, annars vegar um tillögufrest sveitarstjórna og hins vegar umsóknarfrest útgerða, eru liðnir.

Að þessu sögðu tek ég fram að af texta reglugerðarheimildar 1. og 2. málsl. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 verður að mínu áliti ekki dregin sú ályktun að sjávarútvegsráðherra hafi beinlínis verið skylt að setja í reglugerð sérstök ákvæði um málsmeðferð eða fresti varðandi tillögur sveitarstjórna um setningu sérstakra skilyrða fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum, heldur miðast reglugerðarheimildin við að ráðherra sé skylt að setja „almenn skilyrði“ um það efni, auk þess sem nánar er lýst í 2. málsl. 5. mgr. 10. gr. hvað þau skilyrði skuli m.a. varða. Þá bendi ég á að atvik eða aðstæður í einstökum byggðarlögum kunna í framhaldi af upphaflegri setningu sérstakra skilyrða á grundvelli tillagna sveitarstjórnar, sem birtar hafa verið, að breytast svo verulega frá því sem áður hefur verið ákveðið, að úthlutun byggðakvóta nái sýnilega ekki tilgangi sínum í samræmi við þá stefnumörkun löggjafans sem býr að baki 10. gr. laga nr. 116/2006. Að öllu þessu virtu tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að ákvæði 3. og 5. gr. reglugerðar nr. 439/2007 hafi sem slík girt fyrir að sjávarútvegsráðherra gæti á grundvelli heimilda 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. og 2. málsl. 7. mgr. sömu greinar fallist á umrædda tillögu Þ. Ég legg hins vegar á það áherslu að hvað sem líður þessari niðurstöðu er það álit mitt að sú aðstaða, að sveitarstjórn geri tillögu til ráðherra um breytingu á þegar útgefnum reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta, verður eðli máls samkvæmt að hafa það í för með sér að ráðuneytið verði að gera ríkari kröfur en ella til þess að sýnt sé fram á að tillagan fullnægi skilyrðum 2. málsl. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. og 3. málsl. 5. mgr. sömu greinar um að vera reist á málefnalegum og staðbundnum ástæðum. Skiptir þá t.d. verulegu máli að sveitarstjórnin sýni fram á að atvik eða aðstæður hafi breyst frá því að upphafleg tillaga, sem legið hefur til grundvallar áður útgefnum reglum ráðherra, var sett fram, en að þessu atriði vík ég aftur hér síðar.

Samkvæmt framansögðu stendur þá eftir að taka afstöðu til þess hvort umrædd breyting sjávarútvegsráðherra á áður auglýstum reglum um úthlutun byggðakvóta í Þ, sbr. auglýsingu nr. 579/2007 frá 28. júní 2007, með auglýsingu nr. 964/2007 frá 22. október s.á., hafi verið reist á „málefnalegum og staðbundnum ástæðum“ í merkingu 2. málsl. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. og 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. sömu laga, eins og atvikum var háttað. Verður nú að því vikið.

5. Er 2. töluliður 1. gr. auglýsingar nr. 964/2007 reistur á „málefnalegum“ og „staðbundnum ástæðum“ í merkingu

2. málsl. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. og

3. málsl. 5. mgr. 10. gr. sömu laga?

Í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 31. desember 2008, til umboðsmanns Alþingis er um ástæður þess að fallist var á tillögu sveitarstjórnar Þ um framangreinda breytingu á skilyrði 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 vísað til þess að á Y hafi aðeins verið „vinnsla fyrir þorsk og þar [hafi ekki verið] unnt að landa öðrum fisktegundum til vinnslu. Á [X] [væri] hins vegar til staðar vinnsla fyrir aðrar tegundir“. Þessi atriði komu fram í greinargerð Þ til ráðuneytisins, dags. 10. október 2007. Jafnframt er vísað til þess að það myndi bæta markaðsaðstæður fyrir þorsk ef löndunarskyldan yrði rýmkuð með þeim hætti sem farið var fram á í tillögum sveitarstjórnarinnar.

Ég skil framangreindar skýringar svo að í ljósi þess að aðeins hafi verið vinnsla fyrir þorsk á Y myndu útgerðir í því byggðarlagi ekki geta nýtt til fullnustu þann byggðakvóta sem fiskiskipum í byggðarlaginu væri úthlutað þar sem ekki væru aðstæður til að landa aflanum til vinnslu innan byggðarlagsins svo uppfyllt væru skilyrði 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Í ljósi þessara skýringa ráðuneytisins, og þeirra sjónarmiða sem rakin eru í kafla IV.2 hér að framan, tel ég mig ekki hafa forsendur til að draga í efa að baki ákvörðun sjávarútvegsráðherra um að gera fiskiskipum á Y kleift að landa innan sveitarfélagsins hafi, eins og gögn máls þessa benda til, legið ástæður er uppfylltu það skilyrði 2. málsl. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. og 3. málsl. 5. mgr. sömu greinar, að teljast „staðbundnar“. Eftir stendur hins vegar það álitaefni hvort sjávarútvegsráðuneytið hafi, eins og öllum atvikum er háttað, lagt nægan grundvöll að mati sínu á því hvort tillögur Þ um breytingu á umræddum sérreglum hafi fullnægt því skilyrði að byggjast á „málefnalegum ástæðum“ í merkingu sömu lagaákvæða.

Áður en lengra er haldið minni ég á að í skýringum sjávarútvegsráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 31. desember 2008, segir svo um vægi afstöðu Þ við mat á hvort ráðuneytið féllist á umrædda beiðni:

„[...] Ráðuneytið telur að ekkert sé athugavert við að breyta reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum þegar sveitarstjórnir telja að það sé í samræmi við hagsmuni sveitarfélagsins og komi einstökum byggðarlögum betur. Sveitarstjórnum er veittur ákveðinn sjálfsstjórnarréttur, m.a. með 10. gr. laga nr. 116/2006 til að gera sjálf tillögur að skilyrðum fyrir úthlutun byggðakvóta í byggðarlögum þeirra sem víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum þótt ráðuneytið þurfi að samþykkja þau skilyrði og beri ábyrgð á að þau séu byggð á málefnalegum, staðbundnum ástæðum í samræmi við ákvæði laganna og reglugerðarinnar. Sveitarstjórnir eru hins vegar að mati ráðuneytisins best fallnar til að meta hvernig þau skilyrði eiga að vera og ef þær telja að það sé árangursríkara að breyta reglum þá hefur ráðuneytið almennt orðið við óskum um slíkt. Ráðuneytið telur að ef það synjaði sveitarfélögum um breytingar á reglum sem sveitarstjórn sjálf telur nauðsynlegar fyrir heildarhagsmuni sveitarfélagsins þá gæti komið upp sú staða að úthlutun byggðakvótans og nýting hans væri í andstöðu við vilja sveitarstjórnar. Slík staða væri augljóslega mjög óheppileg og leiddi aðeins til aukinna deilna um gildi byggðakvótans fyrir byggðirnar í landinu.“

Í tilefni af þessum sjónarmiðum ráðuneytisins vek ég athygli á því að í upphaflegu frumvarpi því er varð að lögum nr. 21/2007, og lögfesti gildandi 10. gr. laga nr. 116/2006, var gert ráð fyrir því að það verkefni að úthluta byggðakvóta yrði sett í hendur einstakra sveitarstjórna og að úrskurðarvald á kærustigi í þessum málaflokki yrði hjá sérstakri úrskurðarnefnd. Voru þessar tillögur rökstuddar þannig í almennum athugasemdum greinargerðar með því frumvarpi að „[í] ljósi þeirrar reynslu sem fengist [hefði teldi] ráðuneytið [...] tímabært að endurskoða þá framkvæmd sem viðhöfð [hefði] verið við úthlutun aflaheimilda samkvæmt umræddum lagaákvæðum. Ráðuneytið [teldi] m.a. að rétt [væri] að færa vald til úthlutunar byggðakvótans til sveitarfélaga. Það [byggðist] á því sjónarmiði að ætla [yrði] að hjá þeim [væri] að finna þá staðbundnu þekkingu á aðstæðum sem byggðakvótanum [væri] ætlað að mæta á hverjum stað og tíma. Þá [teldi] ráðuneytið rétt að færa úrskurðarvald á kærustigi um úthlutun aflaheimildanna til sérstakrar úrskurðarnefndar sem [yrði] skipuð fulltrúum stjórnvalda sem hefðu sérstaka þekkingu á sjávarútvegi, málefnum sveitarfélaga og landsbyggðarinnar.“ (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 3642-3643.)

Að þessu sögðu bendi ég á að ofangreindum tillögum í upphaflegu frumvarpi því er varð að lögum nr. 21/2007, um úthlutunarhlutverk sveitarstjórna og stofnun sérstakrar úrskurðarnefndar, var hafnað af hálfu sjávarútvegsnefndar við þingmeðferð málsins og setti nefndin fram verulegar breytingartillögur á frumvarpinu og þá í það horf sem síðar varð að lögum nr. 21/2007 og lögfesti gildandi 10. gr. laga nr. 116/2006. Í nefndaráliti sjávarútvegsnefndar af þessu tilefni segir m.a. svo:

„Yfirlýstur tilgangur frumvarpsins er upprunalega sá að færa sveitarstjórnum ákvörðunarvald um úthlutun byggðakvótans til einstakra skipa en þó þannig að sjávarútvegsráðherra er falið að setja reglugerð um almenn samræmd skilyrði úthlutunar sem tekur til alls landsins. Af sjálfu leiðir að frjálst mat sveitarstjórna um þessi efni ræðst þá að miklu leyti af því hversu ítarlegar reglur eru settar í reglugerð og í annan stað í hve miklum mæli ráðherra heimilar sveitarstjórnum svigrúm til að taka mið af staðbundnum aðstæðum við setningu viðbótarskilyrða fyrir úthlutun, sbr. 5. mgr. 1. gr. frumvarpsins. Í frumvarpinu er einnig gert ráð fyrir að ákvarðanir sveitarstjórna um úthlutun byggðakvóta sæti endurskoðun sérhæfðrar úrskurðarnefndar sem í eiga sæti þrír einstaklingar.

Eins og ráða má af framangreindu er frjálst mat sveitarfélaga við úthlutun byggðakvóta til einstakra skipa háð því hversu ítarlegar reglur ráðherra setur. Þá hafa komið fram við umfjöllun nefndarinnar vissar efasemdir um hversu vel sveitarfélögin séu fær um að annast framkvæmd úthlutunar. Samband íslenskra sveitarfélaga hefur til að mynda bent á að þótt vænta megi að sveitarfélög séu í ljósi staðbundinnar kunnáttu betur til þess fallin að annast verkefnið en ríkisvaldið þá kunni reynsla sumra sveitarfélaga af úthlutun að valda því að þau séu ekki hlynnt því að taka það að sér.

Framangreindar athugasemdir hafa leitt til þess að nefndin hefur ákveðið, að höfðu samráði við sjávarútvegsráðuneytið, að leggja til nánar tilgreindar breytingar sem miða helst að því að renna tryggari stoðum undir þá framkvæmd sem viðhöfð hefur verið hjá ríkinu í stað þess að færa ákvörðunarvald í þessum efnum til sveitarfélaganna án þess þó að þau glati rétti sínum til íhlutunar.

Breytingarnar felast einkum í því að hlutverk Byggðastofnunar skv. 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. fiskveiðistjórnarlaga haldist óbreytt og að Fiskistofa taki að sér í stað sveitarfélaga að úthluta aflaheimildum, sem koma í hlut einstakra byggðarlaga, til fiskiskipa. Áfram er hins vegar gert ráð fyrir að ráðherra setji reglugerð um úthlutun aflaheimilda til einstakra byggðarlaga og að þar komi m.a. fram skilgreining á hugtakinu byggðarlag og viðmiðunar- og útreikningsreglur. Þá verði ráðherra heimilað, eins og núgildandi lög gera ráð fyrir, að gefa út reglugerð sem kveður á um hvaða botnfisktegundir komi til úthlutunar, auk þess sem kveðið verði á um að aflaheimildir sem tilheyra byggðakvótanum skuli skiptast milli tegunda í hlutfalli við leyfilegt heildarmagn í tegundunum.

Enn fremur verði ráðherra falið að gefa út reglugerð fyrir landið allt um samræmd skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda til fiskiskipa innan hvers byggðarlags sem þó eru ekki að öllu leyti hin sömu og gert var ráð fyrir í frumvarpinu. Honum verði auk þess heimilt að fallast á tillögur einstakra sveitarstjórna um sérstök skilyrði er víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum svo fremi sem þau styðjast við málefnalegar og staðbundnar ástæður og þjóna hagsmunum viðkomandi byggðarlaga. Þá er lagt til að eftir að slíkar tillögur sveitarstjórna hafa borist ráðuneytinu verði því skylt að birta þær með aðgengilegum hætti, t.d. á heimasíðu sinni, eigi síðar en sjö dögum áður en tekin verður afstaða til þess hvort fallist verður á þær eða ekki. Er þetta gert til að gefa þeim sem kunna að hafa ábendingar um efni tillagnanna kost á að kynna sér þær og gera athugasemdir við þær.“ (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 6303.)

Af framangreindu verður sú ályktun dregin að við setningu laga nr. 21/2007 hafi löggjafinn hafnað þeirri upphaflegu tillögu að færa valdheimildir til úthlutunar byggðakvóta í hendur sveitarstjórna og sérstakrar úrskurðarnefndar á kærustigi. Áréttað var með skýrum hætti að stjórnarfarsleg ábyrgð á ráðstöfun og úthlutun aflaheimilda væri í höndum ráðherra en þó þannig að Fiskistofu var nú falið að úthluta þessum aflaheimildum í fyrstu atrennu. Ljóst er að „réttur [sveitarstjórna] til íhlutunar“, eins og það er orðað í tilvitnuðum lögskýringargögnum, var hins vegar áfram tryggður og þá með beinum hætti í texta 5. og 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, eins og áður er rakið með því að þeim gefst kostur á að setja fram rökstuddar tillögur um þær sérreglur sem að mati þeirra eigi að gilda í þeim byggðarlögum sem undir þau heyra.

Að þessu sögðu minni ég á það að sjávarútvegsráðuneytið hefur í skýringum til umboðsmanns Alþingis í tilefni af máli þessu sett fram þá almennu afstöðu að sveitarstjórnir séu „best fallnar til að meta hvernig þau skilyrði [eigi] að vera og ef þær [telji] að það sé árangursríkara að breyta reglum þá [hafi] ráðuneytið almennt orðið við óskum um slíkt“.

Í tilefni þessara orða ráðuneytisins er ástæða til að árétta það að löggjafinn ákvað með ótvíræðum hætti með lögum nr. 21/2007, sem liggja til grundvallar gildandi reglum 10. gr. laga nr. 116/2006 um byggðakvóta, að hið lögmælta verkefni að úthluta byggðakvóta yrði áfram verkefni miðlægra stjórnvalda, sjávarútvegsráðherra með undanfarandi aðkomu undirstofnunar ráðuneytisins, Fiskistofu. Verkefnið yrði þannig ekki fengið einstökum sveitarstjórnum og þá með því að kærum yrði beint til úrskurðarnefndar. Samkvæmt 2. málsl. 7. mgr. 10. gr., sbr. og 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, er það því ótvírætt á stjórnarfarslega ábyrgð sjávarútvegsráðherra að leggja mat á og taka endanlega afstöðu til þess hvort „málefnalegar“ og „staðbundnar“ ástæður teljist vera til staðar í einstöku byggðarlagi til að fært sé að heimila setningu sérreglna sem fela í sér frávik frá almennum skilyrðum fyrir úthlutun byggðakvóta sem settar eru á grundvelli 1. málsl. 5. mgr. 10. gr. og þá einnig eftir atvikum til fráviks frá meginreglu 1. málsl. 7. mgr. 10. gr. um löndun fiskiskipa á tvöföldu magni úthlutaðs byggðakvóta „innan hlutaðeigandi byggðarlaga“, sbr. 2. málsl. sömu málsgreinar.

Á það verður hins vegar að fallast með ráðuneytinu að afstaða sveitarstjórna í formi rökstuddra tillagna um slíkar sérreglur kunna eðli máls samkvæmt að hafa verulega þýðingu þegar lagt er mat á hvort „staðbundnar“ ástæður séu til staðar til að fallast á slík frávik, sbr. niðurstaða mín hér að framan um það atriði í máli þessu. Á hinn bóginn er það álit mitt að sjávarútvegsráðuneytið geti ekki látið slíkar tillögur hlutaðeigandi sveitarstjórna hafa nánast sjálfkrafa úrslitaþýðingu við mat á hvort til staðar séu, þegar á heildina er litið, „málefnalegar“ ástæður fyrir frávikum frá hinum lögmæltu skilyrðum 1. málsl. 7. mgr. 10. gr. Eins og nánar verður rakið hér síðar kann enda ráðuneytið við þetta mat sitt að þurfa að taka afstöðu til hagsmuna tiltekinna einstaklinga og lögaðila í byggðarlagi sem þurfa ekki endilega að samrýmast að öllu leyti almennu hagsmunamati sveitarstjórnarinnar.

Ég minni í því sambandi á að í niðurlagi 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sem ráðuneytið vísar í sem grundvöll að umræddri breytingu á sérstökum reglum um úthlutun til fiskiskipa í Þ, er beinlínis gert ráð fyrir því að eftir að slíkar tillögur sveitarstjórna hafi borist skuli þær „birtar með aðgengilegum hætti, svo sem á vefsíðu ráðuneytisins, eigi síðar en sjö dögum áður en tekin verður afstaða til þeirra“. Í ofantilvitnuðu nefndaráliti sjávarútvegsnefndar, við þingmeðferð frumvarps þess er varð að lögum nr. 21/2007, er þessi skyldubundna opinbera kynning á tillögum sveitarstjórnar rökstudd þannig að hún eigi að „gefa þeim sem kunna að hafa ábendingar um efni tillagnanna kost á að kynna sér þær og gera athugasemdir við þær“. (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 6303.) Er því ljóst að ekki er loku fyrir það skotið að ráðuneytið verði í heildarmati sínu á því hvort „málefnalegar ástæður“ séu til staðar, svo lögmætt sé að fallast á tillögur sveitarstjórnar um setningu sérreglna á grundvelli 5. eða 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, að draga inn sjónarmið og forsendur einstaklinga og lögaðila um slíkar reglur, einkum innan hlutaðeigandi byggðarlaga, enda kunna slíkir aðilar að hafa beina, lögvarða hagsmuni af því að reglurnar séu annað hvort ekki settar, og hinar almennu reglur gildi, eða þá að reglurnar séu með öðrum hætti en sveitarstjórnin leggur til. Kann þetta í enn ríkari mæli að eiga við þegar, eins og í máli þessu, sveitarstjórn óskar eftir því við sjávarútvegsráðuneytið að gerðar séu breytingar á þegar settum sérreglum, sem birtar hafa verið opinberlega, og þá með þeim afleiðingum að einstaklingar og lögaðilar í hlutaðeigandi byggðarlagi hafa á þeim grundvelli gert ráðstafanir og hagað áætlunum sínum með hinar áður útgefnu sérreglur í huga.

Samkvæmt framansögðu bar sjávarútvegsráðuneytinu við mat sitt á því hvort „málefnalegar“ ástæður væru til þess að fallast á tillögu Þ um að gera frávik frá meginreglu 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. og 6. gr. reglugerðar nr. 439/2007, að leggja heildstætt mat á þau atvik og aðstæður sem uppi voru í máli þessu. Ég ítreka að ekki verður á það fallist að ráðuneytinu hafi verið heimilt að líta aðeins til tillögu sveitarstjórnar Þ og þeirra forsendna sem hún var reist á og láta hjá líða að meta með sjálfstæðum hætti hvort hagsmunir annarra, einstaklinga og lögaðila í byggðarlaginu, væru þess eðlis að ekki teldist málefnalegt þegar á heildina væri litið að fallast á tillöguna. Í því sambandi skipti verulegu máli að tillaga sveitarstjórnarinnar fól í sér ósk um að þegar útgefnum og birtum sérreglum um úthlutun byggðakvóta í sveitarfélaginu yrði breytt og þá nokkrum mánuðum eftir að Fiskistofa hafði úthlutað byggðakvóta á grundvelli umsókna frá útgerðum, sbr. 5. gr. reglugerðar nr. 439/2007. Þá er ljóst af kvörtun A að hann sem vinnsluaðili á Y hafði þegar gert ráðstafanir og hagað áætlanagerð í atvinnurekstri sínum með þær tilteknu reglur í huga. Að virtu efni tillögu Þ bar ráðuneytinu þannig að taka einkum sérstaka afstöðu til þess við mat á hvort „málefnalegar ástæður“ væru fyrir því að fallast á tillöguna hvort slík breyting kynni að brjóta gegn réttmætum væntingum þeirra aðila sem hagsmuni hefðu, eins og nánar verður rakið hér síðar.

Í máli þessu liggur fyrir að með því að fallast á tillögu Þ fór sjávarútvegsráðuneytið þá leið að breyta efnisreglu er laut að skilyrði um löndunarstað fiskiskipa sem áður hafði verið birt og öðlast réttaráhrif. Með því var í reynd af hálfu ráðuneytisins breytt þeim almennu stjórnvaldsfyrirmælum og þeirri framkvæmd sem áður hafði verið ákveðin með útgáfu auglýsingar nr. 579/2007 frá 28. júní 2007. Breyting með auglýsingu nr. 964/2007 frá 22. október 2007 hafði þannig afturvirk áhrif á stöðu og hagsmuni þeirra útgerðaraðila og vinnsluaðila á Y sem höfðu gert ráðstafanir á grundvelli eldri reglna. Þá var sú breyting í formi afnáms á eldri reglum gerð um fjórum mánuðum eftir að fyrri reglur höfðu verið staðfestar með auglýsingu 28. júní 2007 og tilkynning um úthlutun hafði þegar átt sér stað. Þá legg ég á það áherslu að á þessu fjögurra mánaða tímabili afgreiddi sjávarútvegsráðuneytið ekki þær stjórnsýslukærur sem því hafði borist en samkvæmt 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 bar ráðuneytinu að úrskurða í slíkum málum innan tveggja mánaða frá því að kæra barst. Sá útgerðaraðili, er ekki hafði við aðrar upplýsingar að styðjast en auglýstar reglur og gildandi lög og reglugerðir, hefði því með réttu mátt vænta þess að úrskurðir í umræddum kærumálum í tilefni af tilkynningu um úthlutun byggðakvóta yrðu reistir á fyrirliggjandi og gildandi reglum.

Hvað sem þessu líður liggur fyrir að eftir að sjávarútvegsráðuneytið ákvað að fallast á tillögu Þ um breytingu á umræddum reglum, þá var þeim útgerðaraðilum, sem höfðu kært úthlutanir Fiskistofu til ráðuneytisins, eins og nánar kemur fram í II kafla álits þessa, sent bréf frá sjávarútvegsráðuneytinu hinn 29. október 2007 þar sem kynnt var að ráðuneytið hefði fallist á tillögur Þ um að staðfesta nýjar reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í byggðarlögum Þ fyrir fiskveiðiárið 2006/2007. Reglurnar hefðu nú verið birtar í B-deild Stjórnartíðinda með auglýsingu nr. 964/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Í bréfunum var tekið fram að Fiskistofa myndi auglýsa eftir umsóknum að nýju og annast endurúthlutun byggðakvóta fyrir umrætt fiskveiðiár á grundvelli hinna nýju reglna, sbr. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2007 og 5. gr. reglugerðar nr. 439/2007. Í niðurlagi allra bréfanna lýsti ráðuneytið síðan þeirri afstöðu sinni að það væri mat þess að brostnar væru forsendur fyrir stjórnsýslukærunum vegna þeirra báta sem áttu í hlut og að þær væru því felldar niður.

Að þessu virtu tek ég fram að þegar stjórnvöld taka ákvörðun um að breyta verklags- eða viðmiðunarreglum kann þeim að vera skylt á grundvelli almennra reglna stjórnsýsluréttar, skráðra og óskráðra, sem styðjast við sjónarmið um réttaröryggi, fyrirsjáanleika og stöðugleika í stjórnsýslu, eða vandaðra stjórnsýsluhátta, að gæta að tilteknum formsatriðum við töku slíkrar ákvörðunar. Þá kunna stjórnvöld að þurfa að hafa hagsmuni þeirra sem slík breyting bitnar á í huga, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 10. maí 2002 í máli nr. 3307/2001.

Eins og jafnframt er rakið í sama áliti hefur sú þróun átt sér stað í stjórnsýsluréttinum hér á landi eins og í nágrannalöndum að gerðar eru auknar kröfur til stjórnvalda um að gæta að réttaröryggi borgaranna og skapa traust. Ákvarðanataka stjórnvalda í málefnum einstaklinga verður þannig að jafnaði að vera byggð á gagnsæjum, stöðugum og fyrirsjáanlegum reglum. Er með þessu lögð áhersla á að haga opinberri stjórnsýslu með þeim hætti að borgararnir geti með nokkurri vissu treyst því að réttarstaða þeirra sé ljós. Samfara þessu er nú gerð sú krafa að stjórnvöldum beri að jafnaði skylda til að taka tillit til réttmætra væntinga málsaðila. Á þetta ekki síst við þegar ákveðið er, eins og í máli þessu, að breyta stjórnsýsluframkvæmd. Hefur þá verið lagt til grundvallar að hafi slíkar væntingar skapast hjá þeim sem hefur hagsmuni af úrlausn stjórnvalds kunni slík aðstaða að hafa að lögum í för með sér ákveðin réttaráhrif sem fara eftir eðli þeirra réttinda sem á reynir með tilliti til annarra reglna á því sviði. Kunni jafnvel í undantekningartilvikum að stofnast til skyldu fyrir stjórnvald til að veita hlutaðeigandi aðila beinlínis þann rétt eða þá hagsmuni sem um ræðir. Enn fremur geti röskun á réttmætum væntingum málsaðila haft það í för með sér að bótaskylda skapist af hálfu stjórnvaldsins. Í umræddu áliti umboðsmanns segir síðan m.a. svo:

„Ég bendi í þessu sambandi á að lagt hefur verið til grundvallar af hálfu fræðimanna hér á landi og í Danmörku að sjónarmið um réttmætar væntingar hafi sérstaka þýðingu þegar ákveðið er að stjórnsýsluframkvæmd skuli breytt. Þótt ekki verði í einstöku máli fullyrt annað en að slík breyting teljist lögmæt kunna slík sjónarmið ásamt lagarökum um að forðast skuli afturvirkni réttarreglna að setja stjórnvöldum ákveðin mörk um það hvenær heimilt er að láta þá breytingu taka gildi og um hvaða tilvik hún skuli gilda. Beri því stjórnvöldum skylda til að taka afstöðu til þess hvort og þá með hvaða hætti sjónarmið um réttmætar væntingar málsaðila hafi þýðingu í slíkum tilvikum, sjá Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin. Skýringarrit. Reykjavík. 1994, bls. 134 og einnig Bent Christensen: Forvaltningsret, Opgaver, Hjemmel, Organisation. Kaupmannahöfn 1997, bls. 184. […]

Ég tek hins vegar fram að játa verður stjórnvöldum á grundvelli almennra reglna stjórnsýsluréttar svigrúm til þess að gera breytingar á stjórnsýsluframkvæmd innan marka þeirra lagaheimilda sem um starfsemi þeirra fjalla. Í ljósi þessa verður að jafnaði að gera talsverðar kröfur til þess að hægt sé að lögum að viðurkenna tilvist réttmætra væntinga sem þá kunna jafnvel í undantekningartilvikum að hafa tiltekin réttaráhrif í för með sér.“

Í öðru áliti umboðsmanns Alþingis frá 14. júní 2001 í máli nr. 2763/1999, sem vísað er til í ofangreindu áliti frá 2002, tók umboðsmaður einnig fram að við mat á því hvort eðlilegar væntingar vegna samskipta hlutaðeigandi við stjórnvöld hefðu skapast yrði að hans áliti að taka mið af ályktunum sem dregnar yrðu um vitneskju aðila máls með tilliti til atvika og aðstæðna í máli hans og þá einkum í ljósi þeirra lagareglna, almennu stjórnvaldsfyrirmæla og stjórnsýsluframkvæmdar sem til staðar væri á viðkomandi sviði á umræddum tíma. Yrði talið að slíkar væntingar hafi vaknað hjá hlutaðeigandi bæri að meta hvort önnur lagasjónarmið, s.s. markmið og tilgangur stjórnsýsluframkvæmdar, ætti að leiða til þess að samt sem áður skyldi horft fram hjá væntingum aðilans í því tiltekna tilviki. Yrði í því sambandi að líta meðal annars til þess tjóns sem hlotist gæti af þeirri niðurstöðu. Ef niðurstaða þessa mats væri hins vegar talin leiða til þess að hagsmunir hlutaðeigandi aðila myndu vega þyngra yrði að leggja til grundvallar að væntingar hans væru réttmætar. Ég vek loks athygli á því að eftir að umboðsmaður Alþingis gaf út framangreind álit hafa sjónarmið um réttmætar væntingar verið lögð til grundvallar málsúrslitum í dómi Hæstaréttar, sjá dóm frá 5. febrúar 2004 í máli nr. 239/2003.

Áður er rakinn aðdragandi að umræddri breytingu sjávarútvegsráðuneytisins 22. október 2007 á þeim sérstöku skilyrðum sem giltu um úthlutun byggðakvóta í Þ. Af skýringarbréfi ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis verður ekki dregin sú ályktun að ráðuneytið hafi við töku ákvörðunar um hvort umrædd breyting yrði, eins og atvikum var háttað í heild sinni, talin fullnægja því skilyrði 2. málsl. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 3. málsl. 5. mgr. sömu greinar, að vera reist á „málefnalegum ástæðum“, lagt annars vegar sjálfstætt mat á væntingar þeirra útgerðaraðila sem höfðu þegar fengið úthlutaðan byggðakvóta, og kært úrlausnir Fiskistofu til ráðuneytisins, og hins vegar lagt mat á aðstöðu og hagsmuni fiskvinnsluaðila á Y á borð við A, eins og nánar verður rakið hér síðar.

Hvað varðar þær útgerðir sem kært höfðu til ráðuneytisins úthlutanir Fiskistofu tek ég sérstaklega fram, og þá í tilefni af því að í úthlutunarbréfum Fiskistofu til þeirra frá 20. og 25. júlí 2007 var vakin athygli á því að við „endurskoðun úthlutunar í kjölfar framkominna kæra [gæti úthlutun um byggðakvóta] breyst“, að af tilvitnuðum orðum verður ekki dregin sú ályktun að þær útgerðir sem áttu í hlut hafi mátt reikna með því að þær reglur sem giltu um þegar tilkynnta úthlutun gætu breyst og þeim gert að sækja að nýju um úthlutun byggðakvóta, enda aðeins tekið fram í bréfunum að endurskoðunin gæti breyst í kjölfar framkominna „kæra“. Af umræddum orðum leiddi því ekki annað en að viðkomandi útgerðaraðilar gátu vænst þess að úrskurðir sjávarútvegsráðuneytisins á grundvelli þegar auglýstra úthlutunarreglna hefðu í för með sér breytingu á úthlutun til báta í eigu þeirra, enda gæti úrskurður í máli eins kæruaðila haft áhrif á alla aðra sem fengið hefðu tilkynningu um úthlutun byggðakvóta.

Hvað varðar vinnsluaðila á Y á borð við A minni ég sérstaklega á það að 18. október 2007 lagði A fram sérstaka fyrirspurn til ráðuneytisins í gegnum tiltekið svæði á vefsíðu ráðuneytisins í framhaldi af því að tillaga Þ 10. s.m. var auglýst á vefsíðu sjávarútvegsráðuneytisins 12. s.m. Þar sagði hann svo:

„Fyrirtæki mitt [B] ehf hefur verið að vinna þorsk en það er ekkert því til fyrirstöðu að vinna ýsu ef samningar við útgerðarmenn varðandi verð næðust. Verðkröfur útgerðarmanna eru þannig að ekki er hægt að vinna ýsuna. Ég hef boðið þessum aðilum verð sem er töluvert fyrir ofan viðmiðunarverð verðlagsstofu en það dugar ekki til. Það er búið að landa hjá okkur um 130-140 tonnum af þorski upp í þennan væntanlega byggðakvóta [aðallega] 2 aðilar. Núna eftir að umræða fór í gang um einhverjar breytingar hefur engu verið landað hjá okkur, útgerðarmenn eiga hér von á því að þetta endi eins og venjulega þeir fái þessu úthlutað og geti landað þar sem þeir vilja t.d. á fiskmarkað.

Það sem mig langar [aðallega] að vita er hvort hægt sé að hringla svona í reglum sem menn hafa verið að vinna eftir í töluverðan tíma og hvers eiga þeir að gjalda sem hafa verið að standa sig vel í því að skaffa hráefni fyrir vinnslu hér í bæjarfélaginu.“

Ég ítreka að fyrir mig hafa ekki verið lögð gögn sem bent geta til þess að sjávarútvegsráðuneytið hafi svarað fyrirspurn A eins og því bar að gera samkvæmt óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttar um að stjórnvöldum beri að svara skriflegum erindum borgaranna sé svars vænst. Þá verður ekki ráðið af skýringum sjávarútvegsráðuneytisins eða gögnum málsins að ráðuneytið hafi lagt mat á hvort og þá með hvaða hætti aðstaða A og hagsmunir hans af því að viðhaldið yrði þágildandi reglum, sem höfðu þegar verið birtar og öðlast réttaráhrif, um að fiskiskipum væri skylt að landa innan hlutaðeigandi „byggðarlaga“, sbr. 7. mgr. 10 gr. laga nr. 116/2006, og 6. gr. reglugerðar nr. 439/2007, hefðu áhrif við töku ákvörðunar um hvort „málefnalegar“ ástæður væru til að fallast á tillögu Þ.

Samkvæmt öllu framangreindu hefur sjávarútvegsráðuneytið ekki sýnt fram á það með skýringum sínum eða öðrum gögnum er ég hef undir höndum að ráðuneytið hafi sérstaklega við mat sitt á því hvort fallast ætti á tillögur Þ um sérstök skilyrði sem síðar voru staðfestar sem reglur með auglýsingu nr. 964/2007, hugað að því hvort réttmætar væntingar hefðu skapast hjá þeim sem áttu hagsmuna að gæta. Önnur ályktun verður ekki dregin af gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins en að það hafi við umrædda breytingu látið við það sitja að meta ástæður breytinganna samkvæmt greinargerð Þ án tillits til þeirrar aðstöðu hjá einstökum útgerðaraðilum og vinnsluaðilum sem kynni að hafa skapast með tilliti til áður auglýstra reglna. Ég hef því t.d. engin gögn undir höndum um það hvort og þá hvaða áhrif breytingin hafði á úthlutun veiðiheimilda til einstakra fiskiskipa.

Eins og áður er rakið er það afstaða mín að ég hafi ekki forsendur til að fullyrða að 3. og 5. gr. reglugerðar nr. 439/2007 hafi alfarið girt fyrir að sjávarútvegsráðherra hafi getað fallist á tillögur Þ á grundvelli heimilda 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. og 2. málsl. 7. mgr. sömu greinar. Ég lagði hins vegar á það áherslu að hvað sem liði þessari niðurstöðu væri það álit mitt að sú aðstaða, að sveitarstjórn gerði tillögu til ráðherra um breytingu á þegar útgefnum reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta, yrði eðli máls samkvæmt að hafa það í för með sér að ráðuneytið yrði að gera ríkari kröfur en ella til þess að sýnt væri fram á að tillagan fullnægði skilyrðum 2. málsl. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. og 3. málsl. 5. mgr. sömu greinar, um að vera reist á málefnalegum ástæðum. Skipti þá t.d. verulegu máli að sveitarstjórnin sýndi fram á að atvik eða aðstæður hefðu breyst frá því að upphafleg tillaga, sem legið hefði til grundvallar áður útgefnum reglum ráðherra, hefði verið staðfest af ráðherra og birt.

Samkvæmt gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins í tilefni af athugun þessari hefur ekki verið sýnt fram á að aðstæður á Y til löndunar afla til fiskvinnslu hafi breyst sérstaklega frá því að ráðuneytið staðfesti með auglýsingu nr. 579/2007 reglur um úthlutun byggðakvóta í nokkrum sveitarfélögum, þ.á m. Þ, þar til reglurnar voru afnumdar með auglýsingu nr. 964/2007. Í því sambandi vek ég sérstaka athygli á því að í fyrirspurn A til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 18. október 2007, er beinlínis tekið fram að „ekkert [hafi verið] því til fyrirstöðu að vinna ýsu ef samningar við útgerðarmenn varðandi verð næðust“. Ég minni á að tillaga Þ, dags. 10. s.m., var á því reist að ekki væri hægt að vinna aðrar tegundir en þorsk á Y. Ekki verður sem fyrr segir ráðið af gögnum málsins að sjávarútvegsráðuneytið hafi gert reka að því á grundvelli óskráðrar reglu stjórnsýsluréttar um rannsóknarskyldu stjórnvalda, sem einnig gildir við útgáfu almennra stjórnvaldsfyrirmæla, að kanna í hverju þessar staðhæfingar A fælust og þá hvernig þær samrýmdust þeim rökstuðningi sem Þ hafði sett fram fyrir tillögu sinni.

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða mín að sjávarútvegsráðuneytið, nú sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið, hafi ekki sýnt fram á að það hafi lagt fullnægjandi grundvöll að mati sínu á því hvort breyting sú sem gerð var 22. október 2007 með 2. tölul. 1. gr. auglýsingar nr. 964/2007, á áður útgefnum reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Þ, sbr. auglýsingu nr. 579/2007 frá 28. júní s.á., hafi samrýmst því efnisskilyrði 2. málsl. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. og ákvæði 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. sömu laga, að vera reist á „málefnalegum“ ástæðum. Það er því niðurstaða mín að umræddur töluliður auglýsingar nr. 964/2007 hafi ekki verið reistur á fullnægjandi lagagrundvelli.

Í tilefni af skýringum sjávarútvegsráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis tek ég fram að það getur í engu breytt ofangreindri niðurstöðu þótt ráðuneytið hafi litið til jafnræðissjónarmiða á milli sveitarfélaga við mat á hvort fallast yrði á tillögur Þ sem settar voru fram 10. október 2007. Eins og áður er rakið áskilja ofangreind lagaákvæði um heimild ráðherra til að staðfesta tillögur sveitarstjórna um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta að fram fari sjálfstætt mat í hverju tilviki á þeim forsendum sem slíkar tillögur eru studdar við og einnig hagsmunum þeirra útgerðaraðila og fiskvinnsluaðila sem slíkar reglur skulu gilda um. Ráðuneytið getur því ekki að mínu áliti með réttu vísað til þess að það hafi fallist á tillögur Þ um breytingar á umræddum reglum vegna þess að það hafi fallist á slíkar breytingar hjá öðrum sveitarfélögum. Ég legg hins vegar á það áherslu að það hefur ekki verið verkefni mitt í þessu áliti að leggja mat á lögmæti ákvarðana sjávarútvegsráðuneytisins í öðrum þeim tilvikum sem vísað er til í skýringarbréfi ráðuneytisins til mín.

Í fréttatilkynningu frá Fiskistofu, dags. 27. október 2008, sem birt var á heimasíðu stofnunarinnar, kom m.a. fram að úthlutun byggðakvóta fiskveiðiársins 2006/2007 væri endanlega lokið. Með tilliti til þessa, og eins og kvörtun máls þessa er fram sett, tel ég ekki tilefni til þess að beina sérstökum tilmælum til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra vegna ofangreindrar niðurstöðu. Þá tek ég fram að hvað varðar hugsanlegan rétt einstakra útgerðaraðila eða A til skaðabóta er ljóst að slíkur réttur veltur á fleiri lagalegum atriðum en hér hafa verið rakin. Samkvæmt lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er almennt ekki gert ráð fyrir því að umboðsmaður taki afstöðu til bótaskyldu eða fjárhæðar bóta. Það verður því að vera verkefni dómstóla að leysa úr slíku álitaefni, en ég tek fram að ég hef með þessari umfjöllun ekki tekið neina afstöðu til þess hvort slíkur bótaréttur sé til staðar.

6. Dráttur á að svara fyrirspurnarbréfi umboðsmanns Alþingis.

Eins og rakið er í kafla III ritaði umboðsmaður Alþingis bréf til sjávarútvegsráðherra, dags. 30. nóvember 2007, í tilefni af athugun hans á kvörtun A. Í niðurlagi bréfsins var þess óskað að svör við bréfinu og umbeðin gögn yrðu send umboðsmanni eigi síðar en 21. desember 2007. Með tölvubréfi sjávarútvegsráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 17. desember 2007, var óskað eftir fresti til 21. janúar 2007 til að skila svarbréfi vegna kvörtunar A. Með tölvubréfi starfsmanns umboðsmanns til ráðuneytisins, dags. 19. desember 2007, var umbeðinn frestur samþykktur.

Þar sem svörin og gögnin bárust ekki umboðsmanni innan frestsins ákvað umboðsmaður að senda bréf, dags. 18. febrúar 2008, þar sem ítrekuð voru tilmæli hans í bréfinu frá 21. desember um að ráðuneytið léti honum í té umbeðnar upplýsingar og skýrði eftir atvikum viðhorf sitt til kvörtunar A með hliðsjón af því sem um var beðið í bréfinu. Umboðsmanni bárust ekki umrædd svör og gögn og af því tilefni ritaði hann aftur ítrekunarbréf, dags. 27. mars 2008. Ráðuneytið brást ekki við bréfinu. Enn á ný ritaði umboðsmaður ítrekunarbréf, dags. 5. maí 2008. Engin viðbrögð frá ráðuneytinu bárust vegna bréfsins. Það varð til þess að umboðsmaður ákvað að rita fjórða ítrekunarbréfið til ráðuneytisins, dags. 22. október 2008. Bárust loksins svör og gögn frá ráðuneytinu með bréfi, dags. 31. desember 2008. Að auki bárust viðbótargögn frá ráðuneytinu 22. janúar 2009.

Samkvæmt því sem hér er rakið að framan tók það sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið rúmlega ellefu mánuði að svara bréfi umboðsmanns frá því að svarfrestur til 21. janúar 2007 rann út. Í svarbréfi ráðuneytisins frá 31. desember 2008 er beðist velvirðingar á þeim töfum sem urðu á að svara erindi umboðsmanns. Tekur það fram að tafirnar megi rekja til mikilla anna í ráðuneytinu. Ég dreg ekki þessi orð ráðuneytisins í efa. Hef ég þá m.a. í huga þær upplýsingar sem ráðuneytið hefur veitt umboðsmanni í þessu máli og öðrum málum sem hann hefur haft til athugunar, sbr. t.d. mál nr. 5306/2008. Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis vegna þessara tveggja mála kemur m.a. fram að ráðuneytinu hafi borist yfir 60 stjórnsýslukærur vegna úthlutunar byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2006/2007 sem vörðuðu umsóknir um úthlutun byggðakvóta til á níunda tugar skipa.

Ég tel þó rétt að árétta fyrri ábendingar mínar til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins.

Samkvæmt ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal umboðsmaður jafnan gefa stjórnvaldi, sem kvörtun beinist að, kost á að skýra málið fyrir umboðsmanni áður en hann lýkur því með álitsgerð, sbr. b-lið 2. mgr. 10. gr. laganna. Ákvæði 7. gr. laga nr. 85/1997 veita umboðsmanni víðtækan rétt til að krefja stjórnvöld um upplýsingar og skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns. Sinni stjórnvöld því ekki að láta umboðsmanni í té nauðsynlegar skýringar og gögn innan hæfilegs tíma frá því að þess er óskað er honum torvelt að sinna því eftirlitshlutverki með stjórnsýslunni sem honum er ætlað samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997.

Ég tel að sá dráttur sem varð á því að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið svaraði fyrirspurnarbréfi umboðsmanns hafi ekki samrýmst þeim sjónarmiðum sem lög um umboðsmann Alþingis byggja á. Ítreka ég því tilmæli mín, sem ég hef áður sett fram í bréfum, dags. 27. maí og 6. júlí 2009, að þess verði gætt af hálfu ráðuneytisins að erindum sem umboðsmaður sendir því í tilefni af kvörtunum sem honum berast sé svarað innan hæfilegs tíma.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að sjávarútvegsráðuneytið, nú sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið, hafi ekki sýnt fram á að það hafi lagt fullnægjandi grundvöll að mati sínu á því hvort breyting sú sem gerð var 22. október 2007 með 2. tölul. 1. gr. auglýsingar nr. 964/2007, á áður útgefnum reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Þ, sbr. auglýsingu nr. 579/2007 frá 28. júní s.á., hafi samrýmst því efnisskilyrði 2. málsl. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. og ákvæði 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. sömu laga, að vera reist á „málefnalegum“ ástæðum. Auglýsing nr. 964/2007 var því að þessu leyti ekki reist á fullnægjandi lagagrundvelli.

Þá er það niðurstaða mín að sá dráttur sem varð á því að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið svaraði fyrirspurnarbréfi umboðsmanns Alþingis hafi ekki samrýmst þeim sjónarmiðum sem lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, byggja á.

Í fréttatilkynningu frá Fiskistofu frá 27. október 2008, sem birt var á heimasíðu stofnunarinnar, kom m.a. fram að úthlutun byggðakvóta fiskveiðiársins 2006/2007 væri endanlega lokið. Með tilliti til þessa, og eins og kvörtun máls þessa er fram sett, tel ég ekki tilefni til þess að beina sérstökum tilmælum til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra í tilefni af ofangreindri niðurstöðu. Hvað varðar hugsanlegan rétt einstakra útgerðaraðila eða A til skaðabóta er ljóst að slíkur réttur veltur á fleiri lagalegum atriðum en hér hafa verið rakin. Samkvæmt lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er almennt ekki gert ráð fyrir því að umboðsmaður taki afstöðu til bótaskyldu eða fjárhæðar bóta. Það verður því að vera verkefni dómstóla að leysa úr slíku álitaefni, en ég tek fram að ég hef með þessari umfjöllun ekki tekið neina afstöðu til þess hvort slíkur bótaréttur sé til staðar.

Ég beini loks þeim tilmælum til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins að það taki í störfum sínum framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar 2009.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra bréf, dags. 12. febrúar 2010, og óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Meginefni svarbréfs sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 3. mars 2010, er svohljóðandi:

„Því er til svara að engin hliðstæð tilvik sem vitnað er til í bréfi yðar hafa komið upp eftir að álit yðar nr. 5146/2007 barst ráðuneytinu og hefur því ekki reynt á breytt vinnubrögð ráðuneytisins. Það skal þó tekið fram að ráðuneytið í samvinnu við bæjar- og sveitarstjórnir hefur kappkostað að ganga þannig frá auglýsingum um úthlutun byggðakvóta strax í upphafi að ekki þurfi að koma til nýjar og breyttar reglur sem samþykktar og auglýstar eru í B-deild Stjórnartíðinda.

Mál það er umboðsmaður vitnar til var eitt af nokkrum, þar sem nauðsynlegt var talið að auglýsa þyrfti breyttar reglur vegna þess að sveitarstjórn taldi að áður auglýstar reglur gengju ekki upp svo koma mætti út byggðakvóta byggðarlagsins. Af sjálfu leiðir að ef einhver slík tilvik koma upp í framtíðinni mun ráðuneytið kappkosta að taka tillit til álits umboðsmanns Alþingis og gæta í hvívetna lagalegra og málefnalegra ástæðna áður en slíkar breytingar eru samþykktar og auglýstar.“