I. Kvörtun.
Hinn 27. júní 2008 leitaði B, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að sjávarútvegsráðuneytið hefði skort lagastoð til að setja 2. og 3. gr. reglugerðar nr. 718/2007, um breytingu á reglugerð nr. 439, 16. maí 2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007, með síðari breytingum. Taldi A að sú færsla á byggðakvóta milli fiskveiðiára sem þar væri heimiluð væri andstæð 11. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta fiskveiðiársins 2006/2007 sem byggðust á reglugerð nr. 718/2007 væru því ógildar og bæri ráðuneytinu skylda til að afturkalla þær samkvæmt 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í kvörtuninni er meðal annars tekið fram að í 3. mgr. 11. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sé að finna þær reglur sem gildi um flutning aflamarks á milli fiskveiðiára en hvorki þar eða í öðrum ákvæðum laganna sé að finna heimild til að flytja byggðakvóta á milli fiskveiðiára. Þvert á móti komi fram í ákvæðum laganna um byggðakvóta að honum sé ráðstafað á hverju fiskveiðiári. Einnig er tekið fram að sambandið hafi bent ráðuneytinu 7. nóvember 2007 á að umrædd ákvæði 2. og 3. gr. reglugerðar nr. 718/2007 hefðu ekki lagastoð og gengju gegn ákvæðum laga um stjórn fiskveiða. Hafi verið farið þess á leit við ráðuneytið að það beindi þeim tilmælum strax til Fiskistofu að fella niður þegar útgefið aflamark og stöðva frekari úthlutanir á byggðakvóta sem byggðu á umræddri reglugerð. Engin viðbrögð eða svör hefðu borist af hálfu ráðuneytisins þrátt fyrir ítrekanir og kvörtun sambandsins til umboðsmanns Alþingis 3. apríl 2008 um svarleysi ráðuneytisins (mál nr. 5306/2008). Þá er í kvörtuninni einnig vikið að málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga og því haldið fram að brotið hafi verið gegn henni í málinu. Með vísan til framangreindra atriða telur A að ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta fiskveiðiársins 2006/2007, samkvæmt reglugerð nr. 718/2007, séu haldnar valdþurrð og séu ógildanlegar.
Það skal tekið fram að með lögum nr. 109/2007, um breytingu á lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, voru ráðuneytin tvö, annars vegar sjávarútvegsráðuneyti og hins vegar landbúnaðarráðuneyti, sameinuð í eitt ráðuneyti sem ber heitið sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti frá og með 1. janúar 2008. Þar sem heitin sjávarútvegsráðherra og sjávarútvegsráðuneyti koma fyrir í þessu áliti er nú átt við sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 14. desember 2009.
II. Málavextir.
Á grundvelli 4. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, setti sjávarútvegsráðherra reglugerð nr. 439/2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007 samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Var reglugerðin gefin út 16. maí 2007 og birt sama dag í B-deild Stjórnartíðinda. Í 10. gr. reglugerðarinnar kom fram að hún öðlaðist þegar gildi og kæmi til framkvæmda fyrir fiskveiðiárið 2006-2007. Sama dag gaf sjávarútvegsráðherra út reglugerð nr. 440/2007, um úthlutun byggðarkvóta til byggðarlaga, á grundvelli 2. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, og ákvæði til bráðabirgða við sömu lög, og var hún einnig birt sama dag í B-deild Stjórnartíðinda.
Hinn 3. ágúst 2007 gaf sjávarútvegsráðherra út reglugerð nr. 718/2007 sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 7. ágúst sama ár. Fól hún í sér breytingu á ofangreindri reglugerð nr. 439/2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007 samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Ákvæði 2. gr. í fyrrnefndu reglugerðinni nr. 718/2007 hljóðaði svo:
„Nýtt ákvæði til bráðabirgða bætist við reglugerðina, svohljóðandi:
Þrátt fyrir ákvæði 10. gr. er heimilt að úthluta aflaheimildum samkvæmt reglugerð nr. 440/2007, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga, til einstakra skipa til 31. desember 2007. Aflamark sem úthlutað er eftir 1. september 2007 tilheyrir fiskveiðiárinu sem hefst 1. september 2007.“
Samkvæmt ákvæðinu ákvað sjávarútvegsráðherra að heimilt væri að úthluta byggðakvóta fiskveiðiársins 2006/2007 til skipa til 31. desember 2007 þrátt fyrir að það væri mælt fyrir um í 10. gr. reglugerðar nr. 439/2007 að reglugerðin kæmi til framkvæmda fyrir fiskveiðiárið 2006-2007, en samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laga nr. 116/2008, um stjórn fiskveiða, nefnist tímabilið frá 1. september ár hvert til 31. ágúst á næsta ári fiskveiðiár. Með þessum hætti lengdi ráðherra úthlutunartímabil byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2006/2007 og lét það ná til hluta fiskveiðiársins 2007/2008. Í 3. gr. reglugerðar nr. 718/2007 kom fram að reglugerðin kæmi til framkvæmda fyrir fiskveiðiárin 2006/2007 og 2007/2008.
Í bréfi framkvæmdastjóra A til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 7. nóvember 2007, var því haldið fram að reglugerð nr. 718/2007 hefði ekki lagastoð. Tekið var fram að í 3. mgr. 11. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, væri að finna þær reglur sem giltu um flutning aflamarks á milli fiskveiðiára en hvorki væri þar eða í öðrum ákvæðum laganna að finna heimild til að flytja byggðakvóta á milli fiskveiðiára. Þvert á móti kæmi fram í ákvæðum laganna um byggðakvóta að honum væri ráðstafað á hverju fiskveiðiári. Fór A þess á leit við sjávarútvegsráðuneytið að það beindi þeim tilmælum strax til Fiskistofu að fella niður þegar útgefið aflamark og stöðva frekari úthlutanir á byggðakvóta sem byggðu á reglugerð nr. 718/2007. Var lögð sérstök áhersla á að ráðuneytið brygðist sem fyrst við þessari beiðni enda væri ljóst að það yrði of seint þegar búið yrði að veiða umrætt aflamark.
Lögmaður A ritaði bréf til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 11. febrúar 2008. Vísaði hann til efnis framangreinds bréfs sem framkvæmdastjóri sambandsins ritaði ráðuneytinu. Óskaði hann eftir upplýsingum um hver viðbrögð ráðuneytisins hefðu verið gagnvart Fiskistofu þar sem engin skrifleg svör hefðu borist A. Jafnframt var óskað eftir að ráðuneytið upplýsti um hvort það myndi bregðast frekar við erindi sambandsins eða ekki. Þar sem engin skrifleg svör bárust sambandinu ritaði lögmaðurinn aftur bréf til ráðuneytisins, dags. 3. mars 2008. Tók hann fram að bærust ekki svör fyrir 17. mars s.á. þá yrði litið svo á að ráðuneytið myndi ekkert aðhafast í málinu.
Með bréfi til umboðsmanns Alþingis, dags. 3. apríl 2008, kvartaði A yfir því að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hefði ekki svarað skriflegu erindi sambandsins frá 7. nóvember 2007 sem var ítrekað með bréfum, dags. 11. febrúar og 3. mars 2008. Með bréfi til ráðuneytisins, dags. 16. apríl 2008, óskaði umboðsmaður Alþingis þess að veittar yrðu upplýsingar um hvað liði afgreiðslu ráðuneytisins á erindinu.
Áður en sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hafði svarað ofangreindu fyrirspurnarbréfi umboðsmanns leitaði A, eins og fyrr greinir, hinn 23. júní 2008 til umboðsmanns með þá kvörtun sem hér er til umfjöllunar, og verður nánar gert grein fyrir samskiptum umboðsmanns og stjórnvalda af því tilefni í kafla III hér síðar.
Hinn 28. ágúst 2008 barst umboðsmanni svar frá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu vegna fyrra fyrirspurnarbréfs umboðsmanns, dags. 16. apríl 2008, um hvað liði afgreiðslu ráðuneytisins á erindi A, dags. 7. nóvember 2007. Kom m.a. fram í bréfi ráðuneytisins að erindi A hefði verið afgreitt með bréfi til samtakanna, dags. 26. ágúst 2008, en þar sem efni þess er í verulegum atriðum samhljóða svarbréfi ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 28. s.m., í tilefni af þeirri kvörtun, sem hér er til umfjöllunar, læt ég við það sitja að reifa síðarnefnda bréfið í heild sinni í kafla III hér síðar.
Með bréfi umboðsmanns Alþingis til A, dags. 4. september 2008, var tilkynnt að umboðsmaður hefði lokið athugun sinni á fyrri kvörtun A, þar sem erindi samtakanna frá 7. nóvember 2007 hefði verið svarað, sbr. ákvæði a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.
Umboðsmaður Alþingis ákvað í tilefni af kvörtun A að rita bréf til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, dags. 11. júlí 2008. Í upphafi bréfs síns gerði umboðsmaður grein fyrir kvörtun A og þeim rökum sem lágu að baki henni. Tók hann fram að með kvörtuninni hefði fylgt útprentun af fréttatilkynningu frá 13. júní 2008 sem birtist á heimasíðu Fiskistofu og tafla sem hafði að geyma yfirlit yfir úthlutun á byggðakvóta til einstakra skipa. Í fréttatilkynningunni hefði meðal annars komið fram að áfram yrði haldið úthlutun byggðakvóta síðasta fiskveiðiárs. Alls hefði 4.385 þorskígildistonnum aflamarks verið ætlað til byggðakvóta fiskveiðiársins 2006/2007. Búið væri að úthluta 2.578 þorskígildistonnum eins og kæmi fram í meðfylgjandi töflu. Það væri 58,8% byggðakvótans. Þessu næst rakti umboðsmaður þær reglugerðir sem ráðherra hafði sett á árinu 2007, sem kvörtun A beindist að, og nánar eru raktar í kafla II hér að framan.
Með tilliti til framangreinds óskaði umboðsmaður með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir því að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið veitti honum upplýsingar og skýringar um á hvaða lagagrundvelli það hefði talið heimilt að framlengja úthlutunartímabil samkvæmt reglugerð nr. 439/2007 fyrst til 31. desember 2007, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 718/2005, og síðan til 31. ágúst 2008, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 1192/2007, sem hefði haft í för með sér að úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2006/2007 hefði farið fram á fiskveiðiárinu 2007/2008.
Svar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til umboðsmanns barst honum með bréfi, dags. 28. ágúst 2008. Í bréfinu voru, eins og áður er getið, settar fram röksemdir sem voru næstum samhljóða þeim sem fram komu í framangreindu svarbréfi ráðuneytisins til A, dags. 26. ágúst 2008. Í svarbréfi ráðuneytisins til umboðsmanns kom m.a. eftirfarandi fram:
„Í tilefni af bréfi yðar skal upplýst að lagaheimild til úthlutunar byggðakvóta er í 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Þar kemur fram að á hverju fiskveiðiári skuli ráðherra hafa til ráðstöfunar aflaheimildir sem nemi allt að 12.000 lestum af óslægðum botnfiski sem hann geti ráðstafað með tilteknum hætti sem lýst er í ákvæðinu. Ekkert kemur þar hins vegar fram um hvenær það skuli gert eða að einungis sé heimilt að úthluta byggðakvóta á grundvelli þeirra aflaheimilda innan viðkomandi fiskveiðiárs. Þá kemur ekkert þar fram um að öll skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta skuli vera uppfyllt á viðkomandi fiskveiðiári heldur er þar gert ráð fyrir að ráðherra setji um það ákveðnar reglur. Það hefur ráðherra gert með ákvæðum reglugerðar nr. 439/2007, með síðari breytingum, m.a. þeim breytingum sem gerðar voru á henni með reglugerðum nr. 718/2007 og 1192/2007. Vakin er athygli á því að eins og áður segir hefur ráðherra til ráðstöfunar á hverju fiskveiðiári aflaheimildir sem nema allt að 12.000 lestum af óslægðum botnfiski sem hann getur ráðstafað til úthlutunar byggðakvóta til einstakra byggðarlaga. Á fiskveiðiárinu 2006/2007 ákvað ráðherra að nýta til úthlutunar byggðakvótans 4.385 þorskígildistonn og á fiskveiðiárinu 2007/2008 sama magn. Á framangreindum fiskveiðiárum hefur ráðherra þannig ekki nýtt nema rétt yfir 1/3 af þeim aflaheimildum sem hann hefur haft til ráðstöfunar til úthlutunar byggðakvótans.
Þegar litið er til framanritaðs er það mat ráðuneytisins, að eftir að þær aflaheimildir sem ákveðið hefur verið að ráðstafa til úthlutunar byggðakvóta á hverju fiskveiðiári samkvæmt framangreindu ákvæði hafa verið dregnar frá heildaraflaheimildum viðkomandi fiskveiðiárs og allt fram að þeim tíma þegar þeim er endanlega úthlutað til einstakra fiskiskipa, geti ráðherra sett reglur um úthlutunina og breytt þeim eftir því sem hann telur tilefni til, m.a. um atriði sem varða það hvenær þeim skuli úthlutað, hvaða fiskveiðiár skuli miða við úthlutun aflamarks á grundvelli þeirra og þann tíma sem fiskiskip hafa til að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun.
Einnig er það mat ráðuneytisins að þær aflaheimildir sem ráðherra hefur ákveðið að ráðstafa til úthlutunar byggðakvóta á hverju fiskveiðiári samkvæmt framangreindu ákvæði verði ekki að aflamarki fyrr en þeim hefur verið úthlutað til einstakra fiskiskipa. Í samræmi við þá niðurstöðu er það jafnframt mat ráðuneytisins að almennar reglur laga og stjórnvaldsreglna um það efni taki fyrst gildi frá þeim tíma, sbr. m.a. 3. mgr. 11. gr. laga nr. 116/2006.
Ennfremur vekur ráðuneytið athygli á að í 4. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 439/2007, með þeim breytingum sem gerðar voru á ákvæðinu með 2. gr. reglugerðar nr. 718/2007 og einnig síðar 2. gr. reglugerðar nr. 1192/2007, er tekið sérstaklega fram að aflamark sem úthlutað er eftir 1. september 2007 tilheyri aflamarki fiskveiðiársins 2007/2008.
Þá kemur fram í b-lið 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 að heimilt sé að ráðstafa aflaheimildum samkvæmt þeim lið til allt að þriggja ára í senn. Ákvæði þetta var fyrst lögfest með lögum nr. 21/2007, um breytingu á lögum nr. 116/2006 en frumvarp til laganna var lagt fram af sjávarútvegsráðherra á 133. löggjafarþingi 2006-2007, sbr. þskj. 624, 459. mál. Í greinargerð með frumvarpinu segir um þetta atriði: „Gert er ráð fyrir að heimilt verði að úthluta byggðakvóta skv. b-lið ákvæðisins til allt að þriggja ára í senn og er sú breyting lögð til þar sem það er talið líklegra til að stuðla að uppbyggingu í byggðarlögunum heldur en ef einungis væri heimilt að úthlutað kvótanum til eins árs í senn.“ Í nefndaráliti sjávarútvegsnefndar Alþingis um frumvarpið, sbr. þskj. 1098 segir um þetta ákvæði m.a. að það sé til þess fallið að auka á festu í framkvæmd og auðvelda þeim sem fá úthlutað byggðakvóta að gera ráðstafanir fram í tímann sem sé til hagsbóta fyrir hlutaðeigandi byggðarlög. Ráðuneytið hefur skýrt þetta ákvæði svo að við framkvæmd þess sé heimilt að leggja til grundvallar að byggðakvóta sé úthlutað til uppbyggingar á starfsemi útgerða og fiskiskipa til lengri tíma og jafnframt sé heimilt að framkvæma úthlutun aflaheimilda sem ráðstafað er á hverju fiskveiðiári innan þessara þriggja ára. Einnig hefur ráðuneytið skýrt þetta ákvæði svo að ráðherra geti ákveðið að heimilt sé að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda innan þess sama tíma eða á skemmri tíma eftir því sem hann ákveður á hverjum tíma.
Loks skal upplýst að meginástæða þess að ákveðið var að breyta reglugerð nr. 439/2007 með reglugerð nr. 718/2007 og einnig síðar með reglugerð nr. 1192/2007, var sú að ákvæði laga nr. 21/2007, um breytingu á 10. gr. laga nr. 116/2006, sem höfðu að geyma nýjar reglur um úthlutun byggðakvótans, voru ekki lögfest fyrr en í lok mars 2007. Ráðuneytið taldi hins vegar að sá tími sem þá var eftir af fiskveiðiárinu væri ekki nægilega langur til að undirbúa og framkvæma úthlutunina. Framangreind ákvæði um úthlutun byggðakvótans voru flest ný og höfðu ekki verið hluti af lögbundinni starfsemi ráðuneytisins eða Fiskistofu fram að gildistöku laganna þótt ráðuneytið hafi fyrir þann tíma annast úthlutun byggðakvóta á grundvelli annarra ákvæða í lögum. Eftir að lögin höfðu verið sett átti eftir að vinna fjölmörg verkefni til þess að þau gætu komið til framkvæmda, m.a. átti eftir að setja stjórnvaldsreglur um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga, sbr. reglugerð nr. 440/2007, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga, reikna út og úthluta byggðakvóta til einstakra byggðarlaga, setja stjórnvaldsreglur um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa, sbr. reglugerð nr. 439/2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007, með síðari breytingum, óska eftir tillögum sveitarfélaga um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvótans í einstökum byggðarlögum, birta slíkar tillögur á vefsíðu ráðuneytisins í tiltekinn tíma, taka afstöðu til tillagnanna og birta þær í B-deild Stjórnartíðinda sem auglýsingar um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum byggðarlögum í þeim tilvikum sem fallist var á þær eða tilkynna sveitarfélögum ef ekki var fallist á þær, auglýsa eftir og úthluta byggðakvótanum til einstakra fiskiskipa, veita umsækjendum lögboðna kærufresti til sjávarútvegsráðuneytisins, afgreiða stjórnsýslukærur sem bárust ráðuneytinu vegna úthlutunar byggðakvóta til einstakra fiskiskipa auk ýmissa annarra erinda, verkefna o.fl. Það var mat ráðuneytisins þegar reglugerðir nr. 718/2007 og 1192/2007 voru settar að ekki hafi verið hægt að framkvæma framangreind ákvæði með öðrum hætti miðað við þær aðstæður sem voru fyrir hendi á þeim tíma. Úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiár 2006/2007 var ekki lokið í öllum byggðarlögum landsins í ágúst 2007 þar sem ekki hafði tekist að ljúka öllum framangreindum verkefnum fyrir þann tíma og fjölmargar stjórnsýslukærur höfðu borist ráðuneytinu vegna úthlutunarinnar. Samtals bárust ráðuneytinu yfir 60 kærur vegna úthlutunar byggðakvótans fyrir umrætt fiskveiðiár sem vörðuðu umsóknir um úthlutun byggðakvóta til á níunda tugar skipa. Auk þess bárust ráðuneytinu ýmis önnur erindi vegna úthlutunar byggðakvótans fyrir umrætt fiskveiðiár. Við afgreiðslu umræddra kærumála og annarra erinda komu til úrlausnar hjá ráðuneytinu fjölmörg ágreiningsefni og önnur álitaefni, bæði um skýringu og túlkun á ákvæðum laga og stjórnvaldsreglna um úthlutun byggðakvótans en einnig vegna ýmissa ákvæða stjórnsýslulaga og annarra reglna stjórnsýsluréttar. Eftir að úthlutun byggðakvótans var hafin bárust ráðuneytinu ennfremur ýmis erindi frá sveitarfélögum um að breyta reglum sem staðfestar höfðu verið af ráðuneytinu um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvótans í byggðarlögum þeirra. Þá hafa hagsmunaaðilar m.a. sent ráðuneytinu fleiri en eitt mál vegna úthlutunar byggðakvótans fyrir umrætt fiskveiðiár sem hafa verið byggð á forsendum sem ráðuneytið hefur talið erfitt að samræma en það hefur kallað á aukna vinnu í ráðuneytinu.
Ef tímamörkum til úthlutunar byggðakvótans og til að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun hans hefði ekki verið breytt með þeim hætti sem gert var með umræddum reglugerðum hefði líklega orðið að fella niður úthlutun hans fyrir fiskveiðiárið 2006/2007. Einnig vekur ráðuneytið athygli á að úthlutun byggðakvóta er ekki skyldubundið verkefni heldur byggt á ákvæði í lögum þar sem ráðherra eru veittar heimildir til að ráðstafa tilteknu magni af aflaheimildum hvers fiskveiðiárs til úthlutunar byggðakvóta. Ráðherra á jafnframt ákvörðunarvald um hvort hann nýtir þær aflaheimildir til úthlutunar byggðakvótans, svo og hvaða reglur hann setur um nýtinguna en hann getur einnig ákveðið að ráðstafa engum aflaheimildum til úthlutunar byggðakvóta fyrir einstök fiskveiðiár.
Ráðuneytið hefur hins vegar gert ráðstafanir til að tryggja að afgreiðsla mála vegna úthlutunar byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2007/2008 og síðari fiskveiðiár verði mun einfaldari og skilvirkari. Við þær breytingar hefur ráðuneytið eins og unnt hefur verið reynt að setja skýrari ákvæði um þau atriði sem máli skipta við framkvæmd úthlutunarinnar og eftir atvikum að því marki sem unnt hefur verið tekið tillit til þeirra ágreiningsefna sem hafa komið upp um skýringu og túlkun einstakra reglna um úthlutun byggðakvótans, sbr. m.a. reglugerð nr. 605/2008, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2007/2008. Af hálfu ráðuneytisins er þess vænst að vegna þessara ráðstafana verði kærumál færri og að afgreiðsla þeirra kærumála sem kunna að berast verði einfaldari og skilvirkari. Þá vill ráðuneytið upplýsa að öll framkvæmd við úthlutun byggðakvótans hefur fram að þessum tíma verið í mótun eftir setningu laga nr. 21/2007, um breytingu á lögum nr. 116/2006, en er nú að mestu leyti komin í fastar skorður og ætti það einnig að hafa í för með sér að afgreiðsla þessara mála verði mun einfaldari og skilvirkari í framtíðinni.
Með vísan til framanritaðs er það mat ráðuneytisins að ákvæði reglugerða nr. 718/2007 og nr. 1192/2007, um breytingar á reglugerð nr. 439/2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007 hafi lagastoð í 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Einnig er það mat ráðuneytisins að ákvæði framangreindra reglugerða brjóti ekki í bága við 3. mgr. 11. gr. sömu laga.
Einnig vekur ráðuneytið athygli á að í framkvæmd hafa áður verið gerðar svipaðar ráðstafanir á grundvelli ákvæða í lögum sem sett eru til að tryggja svipaða hagsmuni og byggðakvótinn. Í ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, segir að á fiskveiðiárunum 2001/2002 til og með 2009/2010 hafi ráðherra til sérstakrar ráðstöfunar aflaheimildir sem nemi 500 lestum af óslægðum þorski og skuli þeim ráðstafað til tilrauna með áframeldi í þorski. Þá kemur þar fram að ráðherra setur frekari reglur um skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda samkvæmt þessu ákvæði. Í 4. gr. reglugerðar nr. 282/2007, um úthlutun aflaheimilda í þorski vegna tilrauna við föngun fisks til áframeldis og framkvæmd þess, sem sett er með heimild í framangreindum lögum, er m.a. gert ráð fyrir því að heimilt sé að flytja umræddar aflaheimildir milli fiskveiðiára.
Þá vekur ráðuneytið athygli á að það telur að vafi kunni að vera á því hvort [A] hafi lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þessa máls en þær aflaheimildir sem ráðherra ákvað að ráðstafa til úthlutunar byggðakvótans hafa þegar verið dregnar frá heildaraflaheimildum fiskveiðiársins 2006/2007. Í því sambandi bendir ráðuneytið á m.a., að ef fallist yrði á kröfur [A] í máli þessu og fellt niður það aflamark sem ráðstafað hefur verið til úthlutunar byggðakvótans fyrir umrætt fiskveiðiár er ólíklegt að önnur fiskiskip geti nýtt það til veiða, þar sem sömu skilyrði hljóta að gilda um heimildir þeirra til slíkrar nýtingar aflaheimildanna og gilda um þau fiskiskip sem fengu úthlutað byggðakvótanum. Eins og komið hefur fram hafa heimildir til úthlutunar byggðakvótans fyrir fiskveiðiárið 2006/2007 ekki verið fullnýttar. Ráðherra hefur heimildir til að ráðstafa til úthlutunar byggðakvóta allt að 12.000 þorskígildistonnum á hverju fiskveiðiári, eins og gerð hefur verið grein fyrir hér að framan. Á fiskveiðiárinu 2006/2007 ákvað ráðherra hins vegar einungis að nýta til úthlutunar byggðakvótans 4.385 þorskígildistonn og á fiskveiðiárinu 2007/2008 sama magn. Á framangreindum fiskveiðiárum hefur ráðherra þannig ekki nýtt nema rétt yfir 1/3 af þeim aflaheimildum sem hann hefur haft til ráðstöfunar til úthlutunar byggðakvótans. Af því er ljóst að ef tímamörkum til úthlutunar byggðakvótans svo og til að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun hans hefði ekki verið breytt með þeim hætti sem gert var með setningu reglugerðar nr. 718/2007 og 1192/2007 hefði ráðherra getað aukið úthlutun aflaheimilda til úthlutunar byggðakvótans vegna fiskveiðiársins 2007/2008 sem nemur þeim byggðakvóta sem ekki hafði verið úthlutað þar sem ekki höfðu verið uppfyllt skilyrði fyrir úthlutun til einstakra fiskiskipa við lok fiskveiðiársins 2006/2007. Þá er af hálfu ráðuneytisins vakin athygli á að þótt gripið hefði verið til slíkra ráðstafana hefðu þær aflaheimildir sem ráðherra hefur til úthlutunar byggðakvótans samkvæmt framanrituðu ekki verið fullnýttar en heildaraflaheimildir fiskveiðiársins 2007/2008 hefðu hins vegar verið skertar sem því nemur. Þegar litið er til þessa verður ekki séð að einstakar útgerðir eða fiskiskip sem rétt áttu til úthlutunar aflamarks á grundvelli heildaraflaheimilda fiskveiðiársins 2006/2007 eftir að aflaheimildir til úthlutunar byggðakvótans höfðu verið dregnar frá þeim, hafi orðið fyrir tjóni vegna ákvæða reglugerða nr. 718/2007 og 1192/2007.“
Með bréfi til lögmanns A, dags. 1. september 2008, gaf umboðsmaður honum kost á að senda þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af framangreindu svarbréfi ráðuneytisins. Bárust umboðsmanni athugasemdirnar 7. október 2008.
IV. Álit umboðsmanns Alþingis.
1. Afmörkun athugunar.
Kvörtun A beinist að ákvæðum reglugerðar nr. 718/2007, um breytingu á reglugerð nr. 439, 16. maí 2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007, með síðari breytingum. Þau ákvæði fólu í sér að veitt var heimild af hálfu sjávarútvegsráðherra til að úthluta til fiskiskipa aflaheimildum samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sem ráðherra ákvað á grundvelli reglugerðar nr. 440/2007, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga, að ráðstafa til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2006/2007, einnig á fiskveiðiárinu 2007/2008. Telur sambandið að þessi ákvæði skorti lagastoð. Hefur athugun mín einkum beinst að þessu álitaefni. Einnig hef ég tekið til athugunar hvort samsvarandi ákvæði reglugerðar nr. 1192/2007 um breytingu á reglugerð nr. 439/2007 hafi lagastoð þar sem það ákvæði fól einnig í sér frekari heimild til að úthluta byggðakvóta sem tilheyrði fiskveiðiárinu 2006/2007 á fiskveiðiárinu 2007/2008. Áður en vikið verður að þessum álitaefnum í kafla IV.3 verður fyrst vikið að lagaumhverfi málsins í kafla IV.2.
Vegna sjónarmiða sem fram koma í niðurlagi svarbréfs sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 28. ágúst 2008, um að „vafi kunni að vera á því hvort [A] hafi lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þessa máls“ tel ég rétt að taka fram að samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, getur hver sá sem telur sig hafa verið beittan rangsleitni af hálfu einhvers þess aðila, sem fellur undir ákvæði 1. eða 2. mgr. 3. gr. laganna, kvartað af því tilefni til umboðsmanns. Það álitaefni sem kvörtun A beinist að lýtur að tilteknum grundvallaratriðum er varða það fyrirkomulag sem viðhaft var af hálfu stjórnvalda við úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárunum 2006/2007 og 2007/2008. Að þessu virtu, og með vísan til þess að tilgangur A er samkvæmt 2. gr. samþykkta sambandsins að vera heildarsamtök útvegsmanna og málsvari þeirra í almennum hagsmunamálum, tel ég að uppfyllt séu skilyrði laga nr. 85/1997 fyrir því að ég fjalli um mál þetta á grundvelli kvörtunar frá sambandinu.
2. Lagagrundvöllur málsins.
Ákvæði 1. og 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, hljóða svo:
„Á hverju fiskveiðiári skal ráðherra hafa til ráðstöfunar aflaheimildir sem nema allt að 12.000 lestum af óslægðum botnfiski og hann getur ráðstafað þannig:
1. Til að mæta áföllum sem fyrirsjáanleg eru vegna verulegra breytinga á aflamarki einstakra tegunda.
2. Til stuðnings byggðarlögum, í samráði við Byggðastofnun, þannig:
a. Til minni byggðarlaga sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og háð eru veiðum eða vinnslu á botnfiski.
b. Til byggðarlaga sem hafa orðið fyrir óvæntri skerðingu á heildaraflaheimildum fiskiskipa sem gerð hafa verið út og landað hafa afla í viðkomandi byggðarlögum og sem hefur haft veruleg áhrif á atvinnuástand í byggðarlögunum. Heimilt er að ráðstafa aflaheimildum samkvæmt þessum lið til allt að þriggja ára í senn.“
Þess skal getið að ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006 voru lögfest í heild sinni í núverandi horf með 1. gr. laga nr. 21/2007, um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, þ.á m. tilvitnaður lokamálsl. b-liðar 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 um að heimilt sé að „ráðstafa aflaheimildum“ samkvæmt þeim lið „til allt að þriggja ára í senn“, en nánar verður fjallað um það ákvæði í kafla IV.3 hér síðar.
Í fyrri málsl. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 kemur fram að aflaheimildir samkvæmt greininni skuli skiptast milli tegunda í hlutfalli við leyfilegt heildarmagn í tegundunum og skuli dregnar frá leyfðum heildarafla þessara tegunda áður en honum er skipt á grundvelli aflahlutdeilda.
Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 segir að ráðherra setji í reglugerð ákvæði um ráðstöfun aflaheimilda samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. Þar skuli kveðið á um skilgreiningu á byggðarlagi, viðmiðunar- og útreikningsreglur og aðrar reglur um úthlutun aflaheimilda til byggðarlaga.
Í 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 er síðan mælt fyrir um að ráðherra setji í reglugerð almenn skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Skuli þau skilyrði meðal annars varða skráningarstað, skráningartíma, eignarhald, skiptingu milli fiskiskipa, lágmarksverð, tryggingar fyrir greiðslum og framkvæmd úthlutunar. Tekið er fram að ráðherra geti heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarfélaga að sett verði sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum er víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Eftir að slíkar tillögur sveitarstjórna hafi borist skuli þær birtar með aðgengilegum hætti, svo sem á vefsíðu ráðuneytisins, eigi síðar en sjö dögum áður en tekin verður afstaða til þeirra. Fallist ráðherra á tillögur sveitarstjórna um slík skilyrði staðfesti ráðuneytið tillögurnar og auglýsi þær í B-deild Stjórnartíðinda.
Í 7. mgr. 10. gr. kemur fram að fiskiskipum sé skylt að landa til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga afla sem nemur í þorskígildum talið tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað skv. 2. tölul. 1. mgr. og skuli úthlutun til þeirra ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði sé uppfyllt samkvæmt nánari reglum sem ráðherra setji. Í sama ákvæði er tekið fram að ráðherra sé heimilt að fengnum rökstuddum tillögum sveitarstjórnar að víkja frá umræddu skilyrði enda sé það gert á grundvelli málefnalegra og staðbundinna ástæðna.
Í 8. mgr. 10. gr., sem er lokamálsgrein ákvæðisins, segir svo orðrétt:
„Fiskistofa annast úthlutun aflaheimilda, sem koma í hlut einstakra byggðarlaga, til fiskiskipa. Ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun aflaheimilda samkvæmt þessari grein er heimilt að kæra til sjávarútvegsráðuneytisins. Kærufrestur er tvær vikur frá tilkynningu Fiskistofu um úthlutun eða höfnun umsóknar um úthlutun og skal úthlutun ekki fara fram fyrr en að þeim fresti liðnum. Skal ráðuneytið leggja úrskurð á kærur innan tveggja mánaða. Ráðuneytið getur ákveðið að úthlutun aflaheimilda til skipa í tilteknu byggðarlagi verði frestað að hluta eða öllu leyti þar til það hefur lokið afgreiðslu á kærum sem borist hafa vegna úthlutunar þar.“
Ég tel ekki tilefni til þess að rekja aðrar málsgreinar 10. gr. laga nr. 116/2006 sérstaklega enda snerta þær ekki þau álitamál sem uppi eru í máli þessu.
Hinn 16. maí 2007 setti sjávarútvegsráðherra tvær reglugerðir í tilefni af úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2006/2007. Annars vegar reglugerð nr. 439/2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007 samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða með síðari breytingum, en hún var samkvæmt 10. gr. sett á grundvelli ofangreindrar 4. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Þá setti sjávarútvegsráðherra sama dag reglugerð nr. 440/2007, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga, á grundvelli 2. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 og ákvæðis til bráðabirgða við sömu lög, sbr. 6. gr. reglugerðarinnar.
Í 1.-5. gr. reglugerðar nr. 439/2007 var mælt fyrir um almenn skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta, sérstök skilyrði fyrir úthlutun innan einstakra byggðarlaga, staðfestingu á tillögum sveitarstjórna, viðmiðanir um úthlutun aflaheimilda til einstakra fiskiskipa, framkvæmd úthlutunar, löndun til vinnslu, lágmarksverð og tryggingar fyrir greiðslum. Í 10. gr. reglugerðarinnar kom fram að hún öðlaðist þegar gildi og kæmi til framkvæmda fyrir fiskveiðiárið 2006-2007.
Í 1. gr. reglugerðar nr. 440/2007 var fjallað um þær „heildaraflaheimildir“ sem sjávarútvegsráðherra skyldi úthluta á „fiskveiðiárinu 2006/2007“, þ.e. allt að 4.385 þorskígildislestum af botnfiski og nánar tilgreint hvernig þeim yrði ráðstafað til stuðnings „byggðarlögum“, en það hugtak er af hálfu ráðuneytisins skilgreint þannig í 2. mgr. 1. gr. að um sé að ræða „[byggðakjarna] sem liggja að sjó og eru háðir veiðum og/eða vinnslu á sjávarafla. Minni byggðarlög [teljist] byggðarlög með færri íbúum en 1.500, miðað við 1. desember 2006“. Í 2. gr. reglugerðarinnar er síðan fjallað um skiptingu aflaheimilda eftir botnfisktegundum, í 3. gr. um úthlutun aflaheimilda til byggðarlaga, í 4. gr. um útreikning á aflaheimildum til byggðarlaga og í 5. gr. um tilkynningar um aflaheimildir.
Af reglugerð nr. 439/2007 og reglugerð nr. 440/2007 verður ekki dregin sú ályktun að þær efnisreglur, sem þar koma fram um skiptingu og útreikning aflaheimilda til byggðarlaga eða um úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa, hafi átt að miðast við annað en fiskveiðiárin 2006/2007, en það hófst 1. september 2006 og lauk 31. ágúst 2007, sbr. fyrsti málsl. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 116/2006.
Með reglugerð nr. 718/2007, um breytingu á reglugerð nr. 439, 16. maí 2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007, með síðari breytingum, voru gerðar þrjár breytingar á ákvæðum síðarnefndu reglugerðarinnar. Ákvæði 1. og 2. gr. reglugerðar nr. 718/2007, sem gefin var út 3. ágúst 2007, eða rétt tæpum mánuði fyrir lok fiskveiðiársins 2006/2007, hljóðuðu svo:
„1. gr.
4. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar breytist og verður svohljóðandi:
Hafi framangreind skilyrði fyrir úthlutun aflamarks sem koma á til úthlutunar til fiskiskips á grundvelli reglugerðar þessarar ekki verið uppfyllt 31. desember 2007 fellur niður úthlutun þeirra aflaheimilda sem óráðstafað er og skal Fiskistofa úthluta þeim aflaheimildum til annarra fiskiskipa sem uppfylla skilyrði fyrir úthlutun í viðkomandi byggðarlagi í samræmi við skiptingu samkvæmt viðeigandi úthlutunarreglum.“
„2. gr.
Nýtt ákvæði til bráðabirgða bætist við reglugerðina, svohljóðandi:
Þrátt fyrir ákvæði 10. gr. er heimilt að úthluta aflaheimildum samkvæmt reglugerð nr. 440/2007, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga, til einstakra skipa til 31. desember 2007. Aflamark sem úthlutað er eftir 1. september 2007 tilheyrir fiskveiðiárinu sem hefst 1. september 2007.“
Samkvæmt þessu ákvað ráðherra að úthlutun byggðakvóta af þeim aflaheimildum sem hann hafði samkvæmt reglugerð nr. 440/2007 ákveðið að ráðstafa á fiskveiðiárinu 2006/2007 yrði framlengd til 31. desember 2007, þ.e. inn á fiskveiðiárið 2007/2008, sem hófst 1. september 2007. Þá var ákveðið að aflamark sem úthlutað væri eftir 1. september 2007 tilheyrði síðara fiskveiðiárinu. Þá skal þess getið að samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 718/2007 var hún sett samkvæmt heimild í 4. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, og öðlaðist þegar gildi og var sérstaklega tekið fram að hún kæmi „til framkvæmda fyrir fiskveiðiárin 2006/2007 og 2007/2008“.
Hinn 13. desember 2007 gaf sjávarútvegsráðuneytið út aðra reglugerð nr. 1192/2007, um breytingu á reglugerð nr. 439, 16. maí 2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007, með síðari breytingum. Ákvæði 1. og 2. gr. hljóðuðu svo:
„1. gr.
4. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar breytist og verður svohljóðandi:
Hafi framangreind skilyrði fyrir úthlutun a.m.k. 2/3 hluta aflaheimilda sem koma til úthlutunar til fiskiskips á grundvelli reglugerðar þessarar á fiskveiðiárinu ekki verið uppfyllt 15. júlí 2008 fellur niður úthlutun þeirra aflaheimilda sem óráðstafað er og skal Fiskistofa úthluta þeim aflaheimildum til annarra fiskiskipa sem uppfylla skilyrði fyrir úthlutun í viðkomandi byggðarlagi í samræmi við skiptingu samkvæmt viðeigandi úthlutunarreglum.“
„2. gr.
Í stað ákvæðis til bráðabirgða kemur nýtt ákvæði til bráðabirgða sem verður svohljóðandi:
Þrátt fyrir ákvæði 10. gr. er heimilt að úthluta aflaheimildum samkvæmt reglugerð nr. 440/2007, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga, til einstakra skipa til 31. ágúst 2008. Aflamark sem úthlutað er eftir 1. september 2007 tilheyrir fiskveiðiárinu sem hófst 1. september 2007.“
Af tilvitnaðri 2. gr. reglugerðar nr. 1192/2007 verður ráðið að hún hafi leyst af hólmi bráðabirgðaákvæði það sem sett var inn í reglugerð nr. 439/2007 með 2. gr. laga nr. 718/2007. Í stað þess að heimilt væri að úthluta byggðakvóta fiskveiðiársins 2006/2007 til skipa til 31. desember 2007 ákvað sjávarútvegsráðherra með umræddu ákvæði að heimilt væri að úthluta byggðakvótanum til 31. ágúst 2008. Samkvæmt þessu ákvað ráðherra að úthlutun byggðakvóta af þeim aflaheimildum sem hann hafði samkvæmt reglugerð nr. 440/2007 ákveðið að ráðstafa á fiskveiðiárinu 2006/2007 yrði framlengd enn frekar eða til 31. ágúst 2008, þ.e. út fiskveiðiárið 2007/2008. Þá var í 3. gr. reglugerðar nr. 1192/2007 að finna samhljóða ákvæði og var í áðurnefndri 3. gr. reglugerðar nr. 718/2007.
3. Áttu reglugerðir nr. 718/2007 og 1192/2007 sér stoð í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. lög nr. 21/2007?
Samkvæmt lögmætisreglunni eru stjórnvöld bundin af lögum. Í þessu felst hvort tveggja að ákvarðanir og/eða athafnir stjórnvalda mega ekki ganga í berhögg við lög, og að ákvarðanir og/eða athafnir stjórnvalda skulu eiga sér fullnægjandi stoð í lögum. Því verða stjórnvöld við setningu almennra stjórnvaldsfyrirmæla, svo sem reglugerða, að gæta að þessum kröfum sem leiða af lögmætisreglunni.
Í máli þessu reynir á lagastoð ákvæða reglugerðar nr. 718/2007 og reglugerðar nr. 1192/2007, sem að framan hefur verið gerð grein fyrir. Eins og nánar er rakið í kafla IV.2 fólu ákvæði ofangreindra reglugerða það í sér að með þeim veitti sjávarútvegsráðherra heimild til að úthluta til fiskiskipa á „fiskveiðiárinu 2007/2008“ aflaheimildum í formi byggðakvóta, sbr. ákvæði 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sem ráðherra hafði ákveðið með reglugerð nr. 440/2007 að ráðstafað yrði til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2006/2007, og þar með upphaflega að úthlutað yrði á því fiskveiðiári samkvæmt skilyrðum í reglugerð nr. 439/2007 til einstakra fiskiskipa í hlutaðeigandi byggðarlögum. Athugun mín beinist nánar tiltekið að því í ljósi kvörtunar A hvort umrædd ákvæði reglugerða nr. 718/2007 og 1192/2007 hafi átt stoð í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. lög nr. 21/2007.
Af hálfu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins er í bréfi, dags. 28. ágúst 2008, til umboðsmanns Alþingis, settar fram eftirfarandi röksemdir fyrir þeirri afstöðu ráðuneytisins að það hafi haft viðhlítandi heimildir í lögum nr. 116/2006 til að mæla fyrir um það fyrirkomulag við úthlutun byggðakvóta sem fram kom í reglugerðum nr. 718/2007 og nr. 1192/2007:
Í fyrsta lagi er því borið við af hálfu ráðuneytisins að ekkert komi fram í 10. gr. laga nr. 116/2006 um það hvenær úthlutun byggðakvóta samkvæmt ákvæðinu skuli fara fram eða að „einungis sé heimilt að úthluta byggðakvóta á grundvelli aflaheimilda innan viðkomandi fiskveiðiárs“. Þá komi þar ekkert fram um að „öll skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta skuli vera uppfyllt á viðkomandi fiskveiðiári heldur [sé] þar gert ráð fyrir að ráðherra setji um það ákveðnar reglur“. Loks segir ráðuneytið eftirfarandi um þessa röksemd í ofangreindu bréfi:
„Þegar litið er til framanritaðs er það mat ráðuneytisins, að eftir að þær aflaheimildir sem ákveðið hefur verið að ráðstafa til úthlutunar byggðakvóta á hverju fiskveiðiári samkvæmt framangreindu ákvæði hafa verið dregnar frá heildaraflaheimildum viðkomandi fiskveiðiárs og allt fram að þeim tíma þegar þeim er endanlega úthlutað til einstakra fiskiskipa, geti ráðherra sett reglur um úthlutunina og breytt þeim eftir því sem hann telur tilefni til, m.a. um atriði sem varða það hvenær þeim skuli úthlutað, hvaða fiskveiðiár skuli miða við úthlutun aflamarks á grundvelli þeirra og þann tíma sem fiskiskip hafa til að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun.
Einnig er það mat ráðuneytisins að þær aflaheimildir sem ráðherra hefur ákveðið að ráðstafa til úthlutunar byggðakvóta á hverju fiskveiðiári samkvæmt framangreindu ákvæði verði ekki að aflamarki fyrr en þeim hefur verið úthlutað til einstakra fiskiskipa. Í samræmi við þá niðurstöðu er það jafnframt mat ráðuneytisins að almennar reglur laga og stjórnvaldsreglna um það efni taki fyrst gildi frá þeim tíma, sbr. m.a. 3. mgr. 11. gr. laga nr. 116/2006.“
Í öðru lagi er á því byggt af hálfu ráðuneytisins að í b-lið 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 komi fram að heimilt sé að ráðstafa aflaheimildum samkvæmt þeim lið til allt að þriggja ára í senn. Ráðuneytið hafi skýrt þetta ákvæði svo að við framkvæmd þess sé heimilt að leggja til grundvallar að „byggðakvóta sé úthlutað til uppbyggingar á starfsemi útgerða og fiskiskipa til lengri tíma“ og jafnframt sé heimilt að framkvæma úthlutun aflaheimilda sem ráðstafað er á hverju fiskveiðiári innan þessara þriggja ára. Einnig hafi ráðuneytið skýrt þetta ákvæði svo að ráðherra geti ákveðið að heimilt sé að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda innan þess sama tíma eða á skemmri tíma eftir því sem hann ákveður á hverjum tíma.
Í þriðja lagi er því borið við í skýringarbréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til umboðsmanns að „meginástæða þess“ að umræddar reglugerðir nr. 718/2007 og 1192/2007 hafi verið settar hafi verið sú að lög nr. 21/2007 hafi verið lögfest svo seint á fiskveiðiárinu 2006/2007 að ráðuneytið hafi talið að sá tími sem þá var eftir af fiskveiðiárinu hafi ekki verið „nægilega langur til að undirbúa og framkvæma úthlutunina“. Um þetta segir meðal annars svo í bréfi ráðuneytisins:
„Ef tímamörkum til úthlutunar byggðakvótans og til að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun hans hefði ekki verið breytt með þeim hætti sem gert var með umræddum reglugerðum hefði líklega orðið að fella niður úthlutun hans fyrir fiskveiðiárið 2006/2007.“
Í fjórða lagi vekur ráðuneytið loks athygli á því í skýringarbréfi sínu til umboðsmanns að í framkvæmd þess hafi áður verið gerðar „svipaðar ráðstafanir á grundvelli ákvæða í lögum sem sett eru til að tryggja svipaða hagsmuni og byggðakvótinn“. Vísar ráðuneytið í því sambandi til 4. gr. reglugerðar nr. 282/2007, um úthlutun aflaheimilda í þorski vegna tilrauna við föngun fisks til áframeldis og framkvæmd þess, þar sem heimild hafi verið veitt til að flytja umræddar aflaheimildir milli fiskveiðiára.
Eins og málatilbúnaður sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins er samkvæmt ofangreindu fram settur í skýringarbréfi þess til umboðsmanns vík ég nú að hverri ofangreindra röksemda fyrir sig.
Um fyrstu röksemdina tek ég fram að ég get ekki fallist á þá afstöðu ráðuneytisins að ekkert komi fram í 10. gr. laga nr. 116/2006 um hvenær úthlutun byggðakvóta samkvæmt ákvæðinu skuli fara fram eða að „einungis sé heimilt að úthluta byggðakvóta á grundvelli aflaheimilda innan viðkomandi fiskveiðiárs“. Þessi afstaða er í fyrsta lagi ekki í samræmi við texta upphafsmálsliðar 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 um að „á hverju fiskveiðiári“ skuli ráðherra „hafa til ráðstöfunar“ aflaheimildir sem nemi allt að 12.000 lestum af óslægðum botnfiski „og hann [geti] ráðstafað“ með þeim hætti sem nánar er tilgreint í 1. og 2. tölul. 1. mgr. sömu greinar. Ég tel í þessu sambandi í öðru lagi rétt að vekja athygli á þeim sjónarmiðum sem fram koma í lögskýringargögnum að baki 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 1. gr. laga nr. 21/2007, sem fjallar meðal annars um tveggja vikna frest til að kæra tilkynningu Fiskistofu um úthlutun eða höfnun umsóknar um úthlutun sem og tveggja mánaða frest sjávarútvegsráðuneytisins til þess að kveða upp úrskurði í slíkum kærumálum. Í upphaflegu frumvarpi til laganna var reyndar gert ráð fyrir því að á grundvelli þeirra starfaði sérstök úrskurðarnefnd en fallið var frá þeirri fyrirætlan og frumvarpinu breytt við þinglega meðferð þess. Ákvæðin um tveggja vikna kærufrestinn og tveggja mánaða úrskurðarfrestinn voru hins vegar samþykkt. Um umrædda fresti sagði svo í athugasemdum við 1. gr. í greinargerð er fylgdi frumvarpinu:
„Sérstakur kærufrestur er í frumvarpinu sem er skemmri en hinn almenni kærufrestur í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, svo og frestur fyrir nefndina til að afgreiða málin en stefnt er að því að afgreiðslu þeirra verði lokið svo fljótt sem unnt er þannig að sem fyrst liggi fyrir endanleg niðurstaða um hvernig aflaheimildirnar skiptast. Það minnkar óvissu auk þess sem æskilegt er að afgreiðslu málanna sé lokið sem fyrst eftir upphaf fiskveiðiárs.“ (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 3645.)
Af tilvitnuðum orðum verður ekki annað ráðið en að ástæða þess að í lögunum sé kveðið á um sérstaka kæru- og úrskurðarfresti vegna úthlutunar byggðakvóta sé mikilvægi þess að fyrir liggi sem fyrst innan viðeigandi fiskveiðiárs hvernig aflaheimildir þær sem til úthlutunar koma skiptast.
Í þriðja lagi verður við nánari afmörkun á ákvæðum 10. gr. laga nr. 116/2006 um úthlutun byggðakvóta að líta til þess samhengis sem þau standa í sem hluti af því fiskveiðistjórnunar- og aflamarkskerfi sem lög nr. 116/2006 kveða á um, eins og nú verður nánar vikið að.
Í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 116/2006 er m.a. kveðið á um að sjávarútvegsráðherra skuli, að fengnum tillögum Hafrannsóknarstofnunarinnar, ákveða með reglugerð þann heildarafla sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstökum nytjastofnum við Ísland sem nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á. Heimildir til veiða samkvæmt lögunum skuli miðast við það magn. Í 2. mgr. sömu greinar kemur fram að leyfður heildarafli skuli miðaður við veiðar á 12 mánaða tímabili, frá 1. september ár hvert til 31. ágúst á næsta ári, og nefnist það tímabil eins og áður segir fiskveiðiár. Skuli heildarafli fyrir viðkomandi fiskveiðiár ákveðinn fyrir 1. ágúst ár hvert.
Í 2. mgr. 8. gr. laganna er mælt fyrir um að veiðiheimildum á þeim tegundum, sem heildarafli er takmarkaður af, skuli úthlutað til einstakra skipa. Skuli hverju skipi úthlutað tiltekinni hlutdeild af leyfðum heildarafla tegundarinnar. Nefnist það aflahlutdeild skips og helst hún óbreytt milli ára. Samkvæmt 1. tölul. 3. mgr. 8. gr. skal, áður en leyfðum heildarafla er skipt á grundvelli aflahlutdeildar, draga frá „[aflaheimildir] skv. 10. gr.“, sem fjallar um byggðakvóta. Um ákvörðun á aflamarki skipa er síðan fjallað í 4. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006, en ákvæðið er svohljóðandi:
„Aflamark skips á hverju veiðitímabili eða vertíð ræðst af leyfðum heildarafla viðkomandi tegundar og hlutdeild skipsins í þeim heildarafla skv. 2. mgr. Skal Fiskistofa senda sérstaka tilkynningu vegna hvers skips um aflamark þess í upphafi veiðitímabils eða vertíðar.“
Í 3. mgr. 11. gr. laga nr. 116/2006, eins og hún hljóðaði þegar atvik málsins áttu sér stað og áður en gerð var breyting á henni með 1. gr. laga nr. 143/2008 um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, sagði síðan að heimilt væri að flytja allt að 20% af aflamarki hverrar botnfisktegundar og aflamarki úthafsrækju, humars og síldar, 10% af aflamarki hörpudisks og 5% af aflamarki innfjarðarrækju frá einu fiskveiðiári yfir á það næsta.
Af öllu framanröktu verður að mínu áliti dregin sú ályktun að fiskveiðistjórnunar- og aflamarkskerfi laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sé reist á þeirri meginhugsun að ákveðinn sé á hverju ári af hálfu ráðherra leyfður heildarafli í þeim tegundum sem nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á. Frá þeim heildarafla séu meðal annars dregnar þær aflaheimildir sem ráðherra hefur til ráðstöfunar á grundvelli 10. gr. laganna um byggðakvóta. Aflamark einstakra skipa í hverri tegund og hlutdeild þess í þeim heildarafla er síðan ákveðin og sendir Fiskistofa sérstaka tilkynningu vegna hvers skips um aflamark þess í upphafi veiðitímabils. Almennt sé skipum óheimilt að flytja aflamark sitt á tilteknu fiskveiðiári yfir á næsta fiskveiðiár, enda geti slíkur flutningur raskað því viðkvæma samspili sem er á milli almennrar ákvörðunar ráðherra um leyfilegan heildarafla, á grundvelli ráðgjafar Hafrannsóknarstofnunarinnar um veiðiþol einstakra tegunda á tilteknu fiskveiðiári, og þeim veiðum sem fara í raun fram hjá þeim skipum sem fullnægja skilyrðum laganna um aflamark og aflahlutdeild. Þó er í tilvitnaðri 3. mgr. 11. gr. laga nr. 116/2006 gert ráð fyrir ákveðnum undantekningarheimildum fyrir skip til að flytja ákveðið hlutfall aflamarks, sem er mismunandi eftir tegundum, yfir á næsta fiskveiðiár.
Ég minni að þessu sögðu á það að gert er ráð fyrir því í 1. tölul. 3. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006 að þær aflaheimildir sem ráðherra ákveður að ráðstafa í formi byggðakvóta, sbr. 10. gr. laganna, séu á hverju ári dregnar frá þeim hluta heildaraflans sem ákveðinn er fyrir hvert fiskveiðiár samkvæmt 1. mgr. 3. gr. sömu laga. Er þannig áréttað í 2. mgr. 10. gr. að aflaheimildir samkvæmt 1. mgr. 10. gr. skuli skiptast milli tegunda í hlutfalli við „leyfilegt heildarmagn“ í tegundunum og skulu „dregnar frá leyfðum heildarafla þessara tegunda áður en honum er skipt á grundvelli aflahlutdeilda“. Þótt ljóst sé að játa verði sjávarútvegsráðherra svigrúm við ráðstöfun og framkvæmd úthlutunar byggðakvóta á grundvelli 10. gr. laga nr. 116/2006, eins og reglugerðarheimildir 4., 5. og 7. mgr. sömu greinar eru úr garði gerðar, tel ég að ganga verði út frá því að hinar almennu grundvallarreglur laga nr. 116/2006, sem að framan eru raktar, eigi almennt séð við þegar byggðakvóta er ráðstafað og úthlutað á grundvelli 10. gr.
Með vísan til alls framangreinds get ég ekki fallist á fyrstu röksemd sjávarútvegsráðuneytisins, sem fram kemur í svarbréfi þess til umboðsmanns Alþingis, dags. 28. ágúst 2008, að af lögum nr. 116/2006 verði hvorki ráðið hvenær ráðstöfun byggðakvóta skuli fara fram eða að einungis sé heimilt að úthluta byggðakvóta innan viðkomandi fiskveiðiárs. Þegar ofangreind ákvæði laga nr. 116/2006 eru réttilega höfð í huga við túlkun á 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 tel ég engum vafa undirorpið að ráðstöfun aflaheimilda samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. til byggðarlaga í formi byggðakvóta og úthlutun slíkra aflaheimilda til einstakra fiskiskipa skuli fara fram á hverju fiskveiðiári. Frá þeirri meginreglu hefur sjávarútvegsráðherra ekki heimild til að víkja með stjórnvaldsfyrirmælum nema til þess standi skýr heimild í lögum nr. 116/2006.
Kemur þá til athugunar hvort fallast beri á þá röksemd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins að það hafi haft viðhlítandi heimild til að setja reglugerðir nr. 718/2007 og 1192/2007 í niðurlagsákvæði b-liðar 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, en þar er ráðherra veitt heimild til að „ráðstafa aflaheimildum“ samkvæmt þeim lið „til allt að þriggja ára í senn“, en 1. mgr. 10. gr. er tekin orðrétt upp í heild sinni í kafla IV.2 hér að framan. Eins og þar kemur fram var ákvæðið lögfest með 1. gr. laga nr. 21/2007, sem færði 10. gr. laga nr. 116/2006 í gildandi horf. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 21/2007, sagði svo um þetta ákvæði:
„Gert er ráð fyrir að heimilt verði að úthluta byggðakvóta skv. b-lið ákvæðisins til allt að þriggja ára í senn og er sú breyting lögð til þar sem það er talið líklegra til að stuðla að uppbyggingu í byggðarlögunum heldur en ef einungis væri heimilt að úthluta kvótanum til eins árs í senn.“ (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 3644.)
Í nefndaráliti sjávarútvegsnefndar, er fjallaði um frumvarp til laga nr. 21/2007, sagði um þetta atriði:
„[Á] fundum nefndarinnar var lýst yfir almennri ánægju með þá tilhögun, sem lögð er til í b-lið 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins, að aflaheimildum megi ráðstafa til allt að þriggja ára í senn enda er hún til þess fallin að auka á festu í framkvæmd og auðvelda þeim sem fá úthlutað að gera ráðstafanir fram í tímann til hagsbóta fyrir hlutaðeigandi byggðarlög. Forsenda þessa mun þó ávallt vera sú að viðkomandi útgerðir fullnægi skilyrðum úthlutunar á tímabilinu.“ (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 6304)
Ég tel í þessu sambandi einnig rétt að vekja athygli á því að við 1. umræðu á Alþingi um frumvarp það er varð að lögum nr. 21/2007 beindi þingmaður svohljóðandi fyrirspurn til sjávarútvegsráðherra:
„[...]
Í öðru lagi: Hér er talað um að heimilt verði að úthluta þessum kvótum til þriggja ára vegna uppbyggingar. Telur ráðherra ekki að það eigi við nánast í öllum tilfellum að það skipti máli fyrir uppbyggingu á svæði sem á í vanda af þessu tagi að hægt sé að hugsa það til lengri tíma þannig að það eigi þá við víðast hvar eða næstum alltaf?“ (Alþt. 2006-2007, B-deild, dálk. 4477.)
Sjávarútvegsráðherra svaraði þessari fyrirspurn með svofelldum hætti:
„[...] Það má vel vera að þetta þróist þannig eins og hv. þingmaður sagði, að það verði meiri áhugi á því að úthlutanirnar verði til lengri tíma. Það kæmi mér ekki á óvart vegna þess að ég held að það séu himinhrópandi rök fyrir því að það sé skynsamlegra. Það verður auðvitað tíminn dálítið að leiða í ljós en við vorum einfaldlega að opna þennan möguleika með frumvarpinu, ekki neyða menn inn í þennan farveg.“ (Alþt. 2006-2007, B-deild, dálk. 4477.)
Draga verður þá ályktun af orðalagi b-liðar 2. tölul. 1. mgr. 10. gr., að virtum tilvitnuðum lögskýringargögnum, og samspili stafliðarins við upphafsmálslið sömu málsgreinar, sem nánar er fjallað um hér að framan, að „ráðstöfun aflaheimilda“ samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. lög nr. 21/2007, fari að meginreglu fram „[á] hverju fiskveiðiári“, þ.e. til eins árs í senn. Með b-lið 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. hafi löggjafinn þó gert ráðherra kleift að ákveða eftir atvikum að „aflaheimildum“ yrði „ráðstafað“ til þriggja ára í senn, þar sem slíkt fyrirkomulag yrði talið líklegra til „að stuðla að uppbyggingu í byggðarlögunum“, eins og segir meðal annars í tilvitnuðum athugasemdum greinargerðar að baki ákvæðinu. Ég legg á það áherslu að þrátt fyrir þetta er áréttað í ofantilvitnuðum lögskýringargögnum að „[forsenda] þessa [muni] þó ávallt vera sú að viðkomandi útgerðir fullnægi skilyrðum úthlutunar á tímabilinu“.
Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið tekur fram í bréfi sínu til umboðsmanns Alþingis, dags. 28. ágúst 2008, að ráðuneytið hafi skýrt þetta ákvæði svo að við framkvæmd þess sé heimilt að leggja til grundvallar að byggðakvóta sé úthlutað til uppbyggingar á starfsemi útgerða og fiskiskipa til lengri tíma og jafnframt sé heimilt að framkvæma úthlutun aflaheimilda sem ráðstafað er á hverju fiskveiðiári innan þessara þriggja ára. Einnig hafi ráðuneytið skýrt þetta svo að ráðherra geti ákveðið að heimilt sé að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda innan þess sama tíma eða á skemmri tíma eftir því sem hann ákveður á hverjum tíma.
Samkvæmt texta niðurlagsákvæðis b-liðar 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 er heimild ráðherra bundin við „ráðstöfun“ aflaheimilda „samkvæmt“ umræddum staflið til allt að þriggja ára í senn. Ákvæði b-liðar 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. fjallar um þá almennu og upphaflegu ákvörðun sjávarútvegsráðherra að ráðstafa, í samráði við Byggðastofnun, þeim aflaheimildum í formi byggðakvóta sem hann hefur til ráðstöfunar á hverju fiskveiðiári til stuðnings byggðarlögum, m.a. til „byggðarlaga sem orðið hafa fyrir óvæntri skerðingu á heildaraflaheimildum fiskiskipa sem gerð hafa verið út og landað hafa afla í viðkomandi byggðarlögum og sem hefur haft veruleg áhrif á atvinnuástand í byggðarlögunum“.
Ég legg á það áherslu að 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, þar sem umrædd heimild kemur fram, fjallar ekki um „úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa“ á grundvelli almennrar ákvörðunar ráðherra um að „ráðstafa aflaheimildum“ til þeirra byggðarlaga sem falla að mati sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins í þann flokk sem að framan greinir. Um þá almennu ákvörðun á hverju fiskveiðiári á ráðherra að setja reglugerð á grundvelli 4. mgr. 10. gr., þar sem kveðið skuli á um skilgreiningu á byggðarlagi, viðmiðunar- og útreikningsreglur og aðrar reglur um „úthlutun aflaheimilda til byggðarlaga“, eins og ráðherra gerði með setningu reglugerðar nr. 440/2007, um úthlutun til byggðarlaga, hinn 16. maí 2007. Um úthlutun þeirra aflaheimilda, sem ráðstafað hefur verið til byggðarlaga með almennri ákvörðun ráðherra á grundvelli 1. mgr. 10. gr., sbr. og ákvæða í reglugerð á grundvelli 4. mgr. sömu greinar, skal ráðherra síðan setja í reglugerð þar sem mælt er fyrir um „almenn skilyrði“ fyrir úthlutun einstakra aflaheimilda „innan einstakra byggðarlaga“, sbr. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006.
Áður eru rakin ummæli í nefndaráliti sjávarútvegsnefndar, er fjallaði um frumvarp til laga nr. 21/2007, þar sem sagði meðal annars að sú tilhögun sem lögð væri til í b-lið 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins, að aflaheimildum mætti ráðstafa til allt að þriggja ára í senn, væri til þess fallin að „auka á festu í framkvæmd og auðvelda þeim sem fá úthlutað að gera ráðstafanir fram í tímann til hagsbóta fyrir hlutaðeigandi byggðarlög. Forsenda þess [myndi] þó ávallt vera sú að viðkomandi útgerðir [fullnægðu] skilyrðum úthlutunar á tímabilinu“.
Ég tek fram að tilvitnuð ummæli gefa það vissulega til kynna að með umræddri reglu hafi ætlunin ekki einungis verið sú að auðvelda einstökum byggðarlögum að gera ráðstafanir fram í tímann, heldur einnig eigendum einstakra fiskiskipa sem gera út frá viðkomandi byggðarlögum. Það leiðir enda af eðli máls að taki ráðherra ákvörðun um að ráðstafa til þriggja ára ákveðnu magni aflaheimilda til tiltekins byggðarlags mun slíkt væntanlega auka mjög á möguleika þeirra aðila sem gera út frá viðkomandi byggðarlagi að gera áætlanir fram í tímann til hagsbóta fyrir sig og umrætt byggðarlag. Geta viðkomandi útgerðaraðilar þá enda gengið út frá því að fá úthlutaðan byggðakvóta næstu þrjú árin gæti þeir þess á annað borð að uppfylla önnur skilyrði laga til slíkrar úthlutunar, líkt og áréttað er í umræddu nefndaráliti. Þetta breytir hins vegar ekki því sem rakið hefur verið hér að framan að á hverju fiskveiðiári þarf að eiga sér stað sérstök úthlutun, sbr. 5., 7. og 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, til einstakra fiskiskipa á grundvelli umsókna viðkomandi útgerða og þá um leið könnun stjórnvalda á því hvort skilyrði úthlutunar til hvers og eins fiskiskips séu uppfyllt.
Að virtu framangreindu ber að skilja ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006 í ljósi orðalags þess, hugtakanotkun og uppbyggingar, á þá leið að það geri ráð fyrir ákveðnu áfangaskiptu fyrirkomulagi þegar kemur að ráðstöfun og úthlutun aflaheimilda í formi byggðakvóta. Þannig er í lögunum sjálfum kveðið á um grundvallarreglur sem gilda skulu um úthlutunina en ráðherra svo fengin heimild til að útfæra ákveðin atriði nánar með setningu reglugerða og birtingu auglýsinga. Í sumum tilfellum er í 10. gr. laga nr. 116/2006 gert ráð fyrir heimild ráðherra til að víkja frá hinum almennu reglum laganna um skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta og þá á grundvelli staðbundinna og málefnalegra ástæðna samkvæmt rökstuddum tillögum sveitarstjórna, eins og áður er rakið, sjá nánar ítarlega umfjöllun um það efni í áliti mínu frá 7. desember 2009 í máli nr. 5146/2007. Í nefndaráliti sjávarútvegsnefndar Alþingis, sem vísað var til hér að framan og laut að frumvarpi því er síðar varð að lögum nr. 21/2007, er þetta ferli dregið saman með eftirfarandi hætti:
„Að meginstefnu til fer úthlutun fram í þremur áföngum. Fyrst þarf að ákveða hve mörgum þorskígildistonnum, sem ráðherra hefur samkvæmt lagagreininni til ráðstöfunar, skuli úthlutað. Í annan stað þarf að ákvarða hversu miklar aflaheimildir komi í hlut hvers byggðarlags. Loks þarf að ákveða hvernig staðið skuli að framkvæmd úthlutunar aflaheimilda til einstakra skipa.“ (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 6302.)
Með vísan til þeirra sjónarmiða sem að framan eru rakin tel ég að túlka verði niðurlagsákvæði b-liðar 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 á þá leið að við þá almennu ákvörðun ráðherra að „ákvarða hversu miklar aflaheimildir komi í hlut hvers byggðarlags“, eins og það er orðað í tilvitnuðu nefndaráliti sjávarútvegsnefndar, sé ráðherra heimilt að leggja til grundvallar að rök standi til að ráðstafa slíkum aflaheimildum til tiltekins byggðarlags eða byggðarlaga til allt að þriggja ára í senn. Sé með því aukið á „festu í framkvæmd og [auðveldað] þeim sem fá úthlutað að gera ráðstafanir fram í tímann til hagsbóta fyrir hlutaðeigandi byggðarlög“, eins og einnig er rakið í umræddu nefndaráliti þar sem fjallað er um umræddan staflið. Ráðherra er þannig með b-lið 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 nánar tiltekið fengin afmörkuð heimild til að ákveða að í stað þess að takmarka almenna ráðstöfun aflaheimilda til byggðarlags til eins fiskveiðiárs verði hlutaðeigandi byggðarlagi ráðstafað ákveðnu magni aflaheimilda til allt að þriggja fiskveiðiára í senn til þess að stuðla að frekari uppbyggingu og stöðugleika í atvinnulífi byggðarlagsins. Ég fellst því ekki á það með sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu að b-liður 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. verði skilinn það rúmt að hann veiti ráðherra samsvarandi heimild til að „úthluta aflaheimildum til einstakra skipa“, þ.e. í síðasta hluta hins þrískipta áfangaferlis sem lýst er í nefndaráliti sjávarútvegsnefndar og leiðir einnig af uppbyggingu 10. gr. eins og áður er rakið, þannig að skip geti fengið úthlutað aflaheimildum, sem ráðherra hefur ráðstafað á einu fiskveiðiári, á því næsta og þá jafnvel til allt að næstu þriggja fiskveiðiára. Fyrir utan að samrýmast hvorki texta b-liðar 2. tölul. 1. mgr. 10. gr., og samhengi hans við önnur ákvæði 10. gr., verður í þessu sambandi að túlka stafliðinn til samræmis við grundvallarreglur laga nr. 116/2006, sem að framan eru reifaðar, þ.e. að úthlutun aflamarks og aflahlutdeildar til fiskiskipa, sbr. 8. gr., fari almennt fram innan hvers fiskveiðiárs, sbr. 2. mgr. 3. gr. laganna.
Ég minni á að af reglugerðum nr. 439/2007 og nr. 440/2007 verður ekki dregin sú ályktun að þær efnisreglur sem þar koma fram um skiptingu og útreikning aflaheimilda til byggðarlaga eða um úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa, hafi átt að miðast við annað fiskveiðiár en 2006/2007, en það hófst 1. september 2006 og lauk 31. ágúst 2007. Með reglugerðum nr. 718/2007 og nr. 1192/2007 var heldur ekki mælt fyrir um að ákveðnu eða ákveðnum byggðarlögum yrði ráðstafað tilteknu magni aflaheimilda til lengri tíma en fiskveiðiársins 2006/2007. Umrædd reglugerðarákvæði lutu þvert á móti að úthlutun Fiskistofu til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Með þeim reglugerðum ákvað ráðherra, eins og rakið er í kafla IV.2 hér að framan, hins vegar að úthlutun byggðakvóta af þeim aflaheimildum sem hann hefði samkvæmt reglugerð nr. 440/2007 ákveðið að ráðstafa á fiskveiðiárinu 2006/2007 yrði framlengd, fyrst til 31. desember 2007 og svo til 31. ágúst 2008, þ.e. inn á allt fiskveiðiárið 2007/2008, sem hófst 1. september 2007. Þá var ákveðið að aflamark sem úthlutað væri eftir 1. september 2007 tilheyrði síðara fiskveiðiárinu. Reglugerðarákvæðin lutu með öðrum orðum að þriðja og síðasta áfanganum í því ferli sem lýst var hér að framan.
Að þessu virtu, og með vísan til alls framangreinds, er það niðurstaða mín að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hafi ekki getað stutt setningu reglugerða nr. 718/2007 og nr. 1192/2007 við b-lið 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Ég tel rétt að geta þess að það vekur raunar athygli mína að enda þótt ráðuneytið vísi í skýringum sínum til mín til umræddrar heimildar í b-lið, til þess að ráðstafa aflaheimildum til allt að þriggja ára í senn, sem lagastoðar fyrir reglugerðum nr. 718/2007 og 1192/2007 fæ ég ekki séð að ráðuneytið hafi áður vísað til umræddrar heimildar, hvorki í reglugerðunum sjálfum, né í öðrum gögnum er ég hef undir höndum og varða úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2006/2007. Fæ ég ekki betur séð en að ráðuneytið hafi fyrst vísað til umrædds ákvæðis til stuðnings reglugerðarákvæðunum í afgreiðslu sinni á erindi A, dags. 26. ágúst 2008, og í svörum sínum við fyrirspurnum umboðsmanns Alþingis, dags. 28. ágúst 2008.
Þá tel ég loks tilefni til þess að minna á að samkvæmt orðanna hljóðan er sú heimild sem kveðið er á um í niðurlagi b-liðar 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 eingöngu bundin við ráðstöfun byggðakvóta til byggðarlaga sem hafa orðið fyrir óvæntri skerðingu á heildaraflaheimildum fiskiskipa sem gerð hafa verið út og landað hafa afla í viðkomandi byggðarlögum og sem hefur haft veruleg áhrif á atvinnuástand í byggðarlögunum. Með öðrum orðum tekur heimildin ekki til ráðstöfunar byggðakvóta til „minni byggðarlaga“ sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og háð eru veiðum eða vinnslu á botnfiski, sbr. a-lið. Ég bendi sérstaklega á þetta þar sem ráðstöfun aflaheimilda til stuðnings byggðarlögum eftir ákvæðum 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 fellur ekki öll undir b-lið sama töluliðar, heldur einnig undir a-lið sama töluliðar, þar sem engri undanþágu er fyrir að fara þess efnis að ráðstafa megi aflaheimildum í formi byggðakvóta til þriggja ára í senn.
Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hefur í þriðja lagi til stuðnings lagastoð reglugerða nr. 718/2007 og nr. 1192/2007 borið því við í skýringarbréfi sínu til umboðsmanns, dags. 28. ágúst 2008, að „meginástæða þess“ að reglugerðir nr. 718/2007 og 1192/2007 hafi verið settar hafi verið sú að lög nr. 21/2007 hafi verið lögfest svo seint á fiskveiðiárinu 2006/2007 að ráðuneytið hafi talið að sá tími sem þá var eftir af fiskveiðiárinu hafi ekki verið „nægilega langur til að undirbúa og framkvæma úthlutunina“. Um þetta segir m.a. í bréfi ráðuneytisins:
„Ef tímamörkum til úthlutunar byggðakvótans og til að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun hans hefði ekki verið breytt með þeim hætti sem gert var með umræddum reglugerðum hefði líklega orðið að fella niður úthlutun hans fyrir fiskveiðiárið 2006/2007.“
Ég tek af þessu tilefni fram að við setningu stjórnvaldsfyrirmæla er stjórnvald bundið af óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins, þ.á m. réttmætisreglunni um að allar athafnir stjórnvalda skuli reistar á málefnalegum sjónarmiðum. Reglugerðir og þær efnisreglur sem þar er mælt fyrir um verða því hverju sinni að vera reistar á sjónarmiðum sem eru í beinum og málefnalegum tengslum við þá reglugerðarheimild sem liggur til grundvallar þeirri heimild eða skyldu til setningar reglugerða sem ráðherra er fengin.
Að þessu sögðu tek ég fram að sú „meginástæða“ sem í reynd lá að baki setningu reglugerða nr. 718/2007 og nr. 1192/2007 samkvæmt skýringum ráðuneytisins er þess eðlis að óhjákvæmilegt er að komast að þeirri niðurstöðu að ráðuneytið hafi ekki byggt setningu nefndra reglugerða á málefnalegum sjónarmiðum. Ráðuneytið hefur enda ekki vísað til neinna lagaheimilda til stuðnings þeirri afstöðu að það hafi mátt setja í reglugerðir efnisreglur sem mæltu fyrir um framlengingu á úthlutunartímabili aflaheimilda, sem ráðherra hafði ráðstafað á fiskveiðiárinu 2006/2007 til byggðarlaga, fram á næsta fiskveiðiár, á þeim forsendum að ekki hefði gefist tími fyrir ráðuneytið til að skipuleggja starfsemi sína í framhaldi af setningu laga nr. 21/2007 þannig að því hefði verið fært að framkvæma ráðstöfun og úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2006/2007. Við þessar aðstæður er það að jafnaði verkefni löggjafans við setningu nýrra lagafyrirmæla um verkefni stjórnvalda að gera eftir atvikum ráð fyrir því, t.d. með lagaskilareglum í formi bráðabirgðaákvæða, að sérreglur eða undanþáguheimildir gildi um slík verkefni tímabundið svo hlutaðeigandi stjórnvaldi sé sakir tímaskorts eða vegna annarra skilvirkni- og hagræðissjónarmiða fært að sinna slíku verkefni í beinu framhaldi af gildistöku nýrra laga. Ég legg á það áherslu að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hefur í skýringum til umboðsmanns ekki vísað til neinna slíkra ákvæða. Þá verður ekki séð að þeim hafi verið til að dreifa í lögum nr. 21/2007, en þar var með 2. gr. bætt við bráðabirgðaákvæði við lög nr. 116/2006, sem ekki á við hér. Þá var með 3. gr. laga nr. 21/2007 þvert á móti áréttað að lögin öðluðust þegar gildi og kæmu „fyrst til framkvæmda fyrir fiskveiðiárið 2006/2007“.
Hér að framan hef ég lýst því áliti mínu að ekki verði annað ráðið af lögum nr. 116/2006 en að þau geri ráð fyrir því að ráðstöfun byggðakvóta til einstakra byggðarlaga og úthlutun aflaheimilda til einstakra fiskiskipa fari fram fyrir eitt fiskveiðiár í senn með þeirri undantekningarheimild sem kveðið er á um í b-lið 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laganna. Ég hef jafnframt rakið ástæður þess að ég geti ekki fallist á það með sjávarútvegsráðuneytinu að umrædd heimild taki til þess þegar aflaheimildum er ráðstafað til einstakra fiskiskipa, heldur einvörðungu til ákvörðunar um ráðstöfun afla til einstakra byggðarlaga.
Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að 2. og 3. gr. reglugerðar nr. 718/2007 og 2. og 3. gr. reglugerðar nr. 1192/2007, sem fólu í sér að gerðar voru breytingar á úthlutunartímabili byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2006/2007, að því leyti að úthlutun fór einnig fram á fiskveiðiárinu 2007/2008, hafi ekki átt sér stoð í lögum. Vegna fjórðu röksemdar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins um framkvæmd ráðuneytisins í öðrum tilvikum, sbr. tilvísun þess til ákvæðis 4. gr. reglugerðar nr. 282/2007, tek ég aðeins fram að þessi sjónarmið geta í engu breytt framangreindri afstöðu minni. Ég tek loks fram að eins og kvörtun máls þessa er úr garði gerð, og að því virtu hvernig setningu reglugerðar nr. 718/2007 og nr. 1192/2007 var háttað samkvæmt framangreindu, tel ég ekki þörf á að taka almenna afstöðu til þess í áliti þessu hvort og þá að hvaða marki heimild 3. mgr. 11. gr. laga nr. 116/2006, um flutning aflamarks skipa á milli fiskveiðiára, eigi við um aflaheimildir í formi byggðakvóta sem úthlutað er til einstakra skipa á grundvelli 10. gr. sömu laga.
Hinn 27. október 2008 var birt fréttatilkynning á heimasíðu Fiskistofu, www.fiskistofa.is. Þar kom fram að Fiskistofa hefði lokið endurúthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2006/2007 og væri úthlutun byggðakvóta þess fiskveiðiárs því endanlega lokið. Samtals hefði verið úthlutað 4.213.637 þorskígildiskílóum af þeim 4.383.000 sem skipt var á milli einstakra byggðarlaga.
Í ljósi þess að úthlutun byggðakvóta fiskveiðiársins 2006/2007 er lokið, og þess hvernig kvörtun A er fram sett, er ekki tilefni til þess að ég beini sérstökum tilmælum til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins í tilefni af áliti þessu. Úrlausn álitaefna um hvort og þá að hvaða marki sú framkvæmd við úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárunum 2006/2007 og 2007/2008, sem fjallað hefur verið um í áliti þessu, kunni að varða skaðabótum og þá að fullnægðum þeim skilyrðum sem sett eru fyrir bótaskyldu hins opinbera, verður að vera verkefni dómstóla, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
V. Niðurstaða.
Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að 2. og 3. gr. reglugerðar nr. 718/2007 og 2. og 3. gr. reglugerðar nr. 1192/2007, sem fólu í sér að gerðar voru af hálfu sjávarútvegsráðherra, nú sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, breytingar á úthlutunartímabili byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2006/2007, að því leyti að úthlutun fór einnig fram á fiskveiðiárinu 2007/2008, hafi ekki átt sér stoð í lögum.
Í ljósi þess að úthlutun byggðakvóta fiskveiðiársins 2006/2007 er lokið, og þess hvernig kvörtun A er fram sett, er ekki tilefni til þess að ég beini sérstökum tilmælum til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins í tilefni af áliti þessu. Úrlausn álitaefna um hvort og þá að hvaða marki sú framkvæmd við úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárunum 2006/2007 og 2007/2008, sem fjallað hefur verið um í áliti þessu, kunni að varða skaðabótum og þá að fullnægðum þeim skilyrðum sem sett eru fyrir bótaskyldu hins opinbera, verður að vera verkefni dómstóla, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Ég beini tilmælum til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins að framvegis verði höfð í huga þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu.
Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar 2009.
Róbert R. Spanó.
VI. Viðbrögð stjórnvalda.
Ég ritaði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra bréf, dags. 12. febrúar 2010, og óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.
Í svarbréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 3. mars 2010, segir eftirfarandi:
„Því er til svara að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hefur undirbúið að leggja fram á Alþingis lagafrumvarp til breytinga á lögum nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða svohljóðandi:
Eftirfarandi breytingar verða á 10. gr. laganna:
Við greinina bætist ný málsgrein, sem verður 9. mgr., svohljóðandi:
Heimilt er að flytja aflamark einstakra fiskveiðiára sem úthlutað er samkvæmt þessari grein yfir á næsta fiskveiðiár og úthluta því með þeim aflaheimildum sem koma til úthlutunar á því fiskveiðiári. Aflamark sem flutt er frá eldra fiskveiðiári skal tilheyra aflamarki þess fiskveiðiárs sem hófst 1. september næst á undan úthlutun aflamarks.
Staða málsins er sú að frumvarpið hefur verið samþykkt í ríkisstjórn og stjórnarflokkunum ásamt því að hafa fengið staðfestingu forseta Alþingis og verður lagt fyrir Alþingi á næstu dögum til meðferðar þingsins.“