Álit

I. Kvörtun.

Hinn 26. nóvember 2008 leitaði A, fangi í ríkisfangelsinu að Litla-Hrauni, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 24. nóvember 2008, þar sem staðfest var sú ákvörðun forstöðumanns fangelsisins að A skyldi sæta agaviðurlögum.

Með a-lið 1. gr. laga nr. 98/2009, um breytingu á ýmsum lögum vegna tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands, sem tóku gildi 1. október 2009, var nafni dóms- og kirkjumálaráðuneytisins breytt í dómsmála- og mannréttindaráðuneytið. Samhengisins vegna mun ég í áliti þessu notast við eldra heiti ráðuneytisins, enda áttu atvik máls þessa sem og bréfaskipti mín við ráðuneytið sér stað fyrir gildistöku ofangreindra laga.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. desember 2009.

II. Málavextir.

Málavextir eru þeir að samkvæmt skýrslu fangelsisins að Litla-Hrauni, dags. 18. nóvember 2008, var gerð líkamsleit án snertingar sama dag á A „vegna gruns“, eins og það er orðað í skýrslunni. Að því loknu var gerð leit í fangaklefa A. Var A viðstaddur leitina. Við leitina fundust m.a. sex lyfjatöflur í plastpoka í fóðri í jakka A inni í fataskáp klefans. Í kjölfarið sýndi deildarstjóri í fangelsinu sálfræðingi og hjúkrunarfræðingi töflurnar, sem sögðu þær vera „rítalín“. Samkvæmt skýrslu fangelsisins, dags. 19. nóvember 2008, var A kynnt efni skýrslu frá 18. s.m., og hann inntur eftir því hvort hann væri fús til að tjá sig um efni skýrslunnar. Var A fús til þess og sagði töflurnar vera „darasín“, blóðþynningarlyf sem hann hefði fengið frá lækni. Hinn 20. nóvember 2008 var A síðan með ákvörðun forstöðumanns fangelsisins gert að sæta agaviðurlögum þar sem hann var talinn hafa gerst brotlegur gegn 5. gr. reglna fyrir fanga á Litla-Hrauni. Í forsendum ákvörðunarinnar sagði m.a. eftirfarandi:

„Með því að hafa undir höndum lyfjatöflur sem eru Ritalin og ekki er ávísað af læknum fangelsisins, hefur fanginn brotið reglur fangelsisins og sætir því agaviðurlögum. Fanginn hefur margsinnis sætt agaviðurlögum, síðast sbr. ákvörðun dags. 16.10.2008. Samkvæmt 56. gr. laga nr. 49/2005 um fullnustu refsinga, er heimilt að beita fanga agaviðurlögum.“

Undir fyrirsögninni ákvörðunarorð segir síðan:

„Fanginn [A] kt. [...] skal sæta agaviðurlögum sem hér segir:

1. Sviptingu þóknunar fyrir vinnu að hálfu, í 10 daga frá og með 2 1.11.2008 til og með 30.11.2008.

2. Sviptingu aukabúnaðar sem fanginn hafði sérstakt leyfi til að hafa á klefa sínum, í 21 dag frá og með 21.11.2008 til og með 11.12.2008.

3. Í 21 dag frá og með 21.11.2008 til og með 11.12.2008, fara heimsóknir til fangans fram í sérstöku heimsóknarherbergi í öryggisálmu fangelsisins, tímalengd 1 klst. einu sinni í viku.“

Með bréfi, dags. 21. nóvember 2008, kærði A ákvörðun forstöðumanns Litla-Hrauns til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Gerði hann m.a. þá kröfu að ofangreind agaviðurlög yrðu felld úr gildi. Í kærunni ítrekaði A að umræddar lyfjatöflur væru „darasin“, blóðþynningarlyf, sem hefðu verið í klefa hans frá því að hann kom úr hjartaaðgerð 20. september 2008.

Hinn 24. nóvember 2008 kvað dóms- og kirkjumálaráðuneytið upp úrskurð þar sem hin kærða ákvörðun var staðfest. Í úrskurðinum segir meðal annars svo:

„Í 5. gr. reglna fangelsisins kemur fram að fanga sé óheimilt að afla sér, veita viðtöku eða aðstoða aðra fanga við að komast yfir hvaðeina sem bannað er að nota í fangelsinu, svo sem fíkniefni, áfengi, áhöld, verkfæri eða lyf, önnur en þau sem ávísuð eru af fangelsislæknum og taka ber á lyfjatímanum. Söfnun lyfja er óheimil, þ.e. lyf sem ætluð eru til inntöku á tilsettum lyfjatímum er óheimilt að geyma til inntöku síðar. Samkvæmt gögnum málsins, liggur fyrir að kærandi hafði sex töflur faldar í poka innan í fóðri á jakka í klefa sínum. Samkvæmt deildarstjóra Litla-Hrauns sýndi hann töflurnar hjúkrunarfræðingi og sálfræðingi sem fundust hjá kæranda og sögðu þau þær vera Ritalin. Þá er ljóst að söfnun lyfja er óheimil og að töflurnar voru faldar í klefanum. Bendir það til þess að um ólögleg lyf sé að ræða. Því er ljóst að kærandi hefur gerst brotlegur við 5. gr. reglna fangelsisins á Litla-Hrauni.

Í 5. mgr. 57. gr. laga um fullnustu refsinga nr. 49/2005 kemur fram að þegar ákvörðun um agaviðurlög er tekin skulu málsatvik rannsökuð og skal fanga gefinn kostur á að kynna sér fyrirliggjandi gögn og koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Í 6. mgr. 57. gr. sömu laga kemur fram að ákvörðun skuli vera rökstudd, bókuð og birt fanga í viðurvist vitnis. Af gögnum málsins má ráða að gætt hafi verið að framangreindum reglum. Því eru ekki efni til að gera athugasemdir við vinnubrögð fangelsisins. Hafi kærandi athugasemdir fram að færa varðandi störf einstakra fangavarða eða telur sig beittan órétti, getur hann kært það til fangelsisstjóra sbr. 2. gr. fangelsisreglna.

Reglur fangelsisins um fíkniefni, lyf og önnur tæki sem ekki eru leyfð í fangelsi eru skýrar og brot gegn þessum reglum varða agaviðurlögum, sbr. 16. gr. fangelsisreglna, skv. 56. og 57. gr. laga nr. 49/2005. Þegar horft er til eðlis brots kæranda og að hann hafi ítrekað þurft að sæta agaviðurlögum er það mat ráðuneytisins að fallast beri á þau agaviðurlög sem kæranda eru gerð í máli þessu með vísan til 56. gr., sbr. 57. gr. laga nr. 49/2005 um fullnustu refsinga. Að mati ráðuneytisins eru hin kærðu viðurlög hæfilega ákveðin í ljósi alvarleika brotsins.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði umboðsmaður Alþingis dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags. 2. desember 2008. Í bréfinu rakti umboðsmaður efni kvörtunarinnar og málavexti. Í bréfinu rakti umboðsmaður einnig þær forsendur ákvörðunar forstöðumanns Litla-Hrauns að með því að A hefði haft undir höndum lyfjatöflur sem væru „rítalín“, sem hefðu ekki verið ávísaðar af læknum fangelsisins, hefði fanginn brotið reglur fangelsisins og sætti því agaviðurlögum. Í bréfinu sagði síðan meðal annars svo:

„Í úrskurði dómsmálaráðuneytisins, sem staðfestir ákvörðun forstöðumanns Litla-Hrauns, segir eftirfarandi:

„Eins og fram hefur komið er hér til úrlausnar sú ákvörðun fangelsisins Litla-Hrauns, þess efnis að beita kæranda agaviðurlögum, fyrir að hafa í fórum sínum lyfjatöflur sem ekki var ávísað af lækni fangelsisins.

Í 5. gr. reglna fangelsisins kemur fram að fanga sé óheimilt að afla sér, veita viðtöku eða aðstoða aðra fanga við að komast yfir hvaðeina sem bannað er að nota í fangelsinu, svo sem fíkniefni, áfengi, áhöld, verkfæri eða lyf, önnur en þau sem ávísuð eru af fangelsislæknum og taka ber á lyfjatímanum. Söfnun lyfja er óheimil, þ.e. lyf sem ætluð eru til inntöku á tilsettum lyfjatímum er óheimilt að geyma til inntöku síðar. Samkvæmt gögnum málsins, liggur fyrir að kærandi hafði sex töflur faldar í poka innan í fóðri í jakka í klefa sínum. Samkvæmt deildarstjóra Litla-Hrauns sýndi hann töflurnar hjúkrunarfræðingi og sálfræðingi sem fundust hjá kæranda og sögðu þau þær vera Ritalin. Þá er ljóst að söfnun lyfja er óheimil og að töflurnar voru faldar í klefanum. Bendir það til þess að um ólögleg lyf sé að ræða. Því er ljóst að kærandi hefur gerst brotlegur við 5. gr. reglna fangelsisins á Litla-Hrauni.“

Ákvörðun forstöðumanns Litla-Hrauns er síðan staðfest með vísan til eðlis brotsins og þess að [A] hafi ítrekað þurft að sæta agaviðurlögum.

Af framangreindu er ljóst að fullyrðingar [A] og starfsmanna Litla-Hrauns um tegund þeirra lyfja sem fundust í klefa hans umrætt sinn stangast á. Engin gögn liggja fyrir um tegund lyfjanna, önnur en símbréf sent dómsmálaráðuneytinu 24. nóvember sl. í tilefni af stjórnsýslukæru [A] þar sem fram kemur að deildarstjóri fangelsisins hafi sýnt hjúkrunarfræðingi og sálfræðingi töflurnar og þau sagt þær vera rítalín.

Í ljósi framangreinds óska ég þess því, áður en ég tek afstöðu til þess hvort tilefni sé til frekari athugunar minnar á máli þessu, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að dómsmálaráðuneytið upplýsi mig um hvort ráðuneytið hafi byggt ákvörðun sína á því að lyfin sem fundust í klefa [A] hafi verið rítalín. Hafi svo verið óska ég eftir afstöðu dómsmálaráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig það telji þá aðferð sem viðhöfð var til að greina lyfin samrýmast ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og jafnframt hvaða áhrif það hafi haft á þyngd þeirra agaviðurlaga sem [A] var beittur að lyfin voru talin vera rítalín. Þá óska ég eftir upplýsingum um hvort kannað hafi verið hjá læknum fangelsisins hvort þeim hafi verið kunnugt um töku [A] á blóðþynningarlyfi í kjölfar veikinda hans.“

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 5. janúar 2009, segir eftirfarandi:

„Í niðurstöðu úrskurðar ráðuneytisins frá 24. nóvember 2008 kemur fram að það liggi ljóst fyrir að kærandi hafði sex lyfjatöflur faldar í poka innan í fóðri á jakka í klefa sínum. Þá kemur það fram að það liggi fyrir að söfnun lyfja er óheimil og að töflurnar voru faldar í klefanum. Það er sagt benda til þess að um ólögleg lyf sé að ræða, því er hins vegar ekki slegið föstu. Þá kemur fram í niðurstöðunni að samkvæmt deildarstjóra Litla-Hrauns hafi hann sýnt hjúkrunarfræðingi og sálfræðingi lyfjatöflurnar og þau hafi sagt þær vera Ritalín. Hvergi kemur fram að ljóst sé að um Ritalín sé að ræða eða annað lyf heldur það að lyfin skuli hafa verið falinn inni í klefa kæranda bendi til þess að um ólögleg lyf sé að ræða. Það er ennfremur ljóst að með því að safna lyfjum hafði kærandi gerst brotlegur við 5. gr. reglna fangelsisins þar sem skýrt er kveðið á um að söfnun lyfja er óheimil. Af framansögðu má ljóst vera að ákvörðun ráðuneytisins byggist á því að söfnun lyfja er óheimil og að þau hafi verið falin í klefa kæranda. Í ljósi eðlis brots kæranda sem og að hann hafi ítrekað þurft að sæta agaviðurlögum var það mat ráðuneytisins að fallast bæri á þau agaviðurlög sem gerð voru í málinu. Fangelsisyfirvöld eru markvisst að vinna gegn misnotkun lyfja og annarra fíkniefna í fangelsum landsins. Því er tekið strangt á því ef fangar safni lyfjum sem þeir fá frá læknum þar sem lyfin geta, í stærri skömmtum, valdið vímu og annarlegu ástandi. Því taldi ráðuneytið að agaviðurlögin væru hæfilega ákveðin þrátt fyrir að ekki lægi fyrir að um Ritalin væri að ræða.“

Með bréfi, dags. 7. janúar 2009, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 21. janúar 2009. Þar gerði A athugasemdir við þá fullyrðingu fangelsisyfirvalda á Litla-Hrauni að um rítalín hefði verið að ræða. Benti hann jafnframt á að allmargar tegundir lyfja hefðu fundist í klefa hans enda hefði hann verið nýkominn úr hjartaaðgerð en engar athugasemdir hefðu verið gerðar nema við þær sem taldar höfðu verið faldar í jakkavasa hans.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra á ný bréf, dags. 11. febrúar 2009, þar sem ég rakti fyrri bréfaskipti umboðsmanns við ráðuneytið í tilefni af kvörtun A og ofangreindar athugasemdir hans í tilefni af framangreindu svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Í bréfinu rakti ég að í 3. mgr. 80. gr. laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga, segði að fangelsismálastofnun setti reglur fangelsa. Á grundvelli ákvæðisins hefði stofnunin sett fangelsisreglur. Í 5. gr. reglnanna kæmi fram að fanga væri óheimilt að afla sér, veita viðtöku eða aðstoða aðra fanga við að komast yfir hvaðeina sem bannað væri að nota í fangelsinu svo sem fíkniefni, áfengi, áhöld, verkfæri og lyf, önnur en þau sem ávísuð væru af fangelsislæknum og taka bæri á lyfjatímanum. Söfnun lyfja væri óheimil, þ.e. lyf sem ætluð væru til inntöku á tilsettum lyfjatímum væri óheimilt að geyma til inntöku síðar. Óheimilt væri að færa inn á fangaklefa nokkuð það sem tilheyrði sameiginlegum vistarverum fanga, svo sem úr setustofu eða matsal. Tók ég fram að hvað varðaði lyf leiddi af 5. gr. reglnanna að fanga væri óheimilt að hafa í fórum sínum önnur lyf en þau sem ávísuð væru af fangelsislæknum. Enn fremur leiddi af greininni að fanga væri óheimilt að safna saman þeim lyfjum sem hann ætti að taka og geyma til inntöku síðar. Af þessu mætti vera ljóst að afstaða fangelsislæknis til þeirra lyfja sem fangi hefði í fórum sínum skipti máli við mat á hvort brotið væri í bága við reglurnar með tvenns konar hætti. Í fyrsta lagi réði afstaða fangelsislæknis því hvort fanga væri óheimilt að hafa lyf innan fangelsis. Í öðru lagi réðist það af því hversu oft og hvenær fangelsislæknir teldi að fangi skyldi taka lyf hvort hann teldist vera að safna lyfinu í andstöðu við fangelsisreglur.

Í ljósi þessa taldi ég ástæðu til þess í samræmi við 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að dómsmálaráðuneytið veitti mér nánari upplýsingar og skýringar um rannsókn þess í málinu. Tók ég í þessu sambandi fram að eins og fram hefði komið hefði dóms- og kirkjumálaráðuneytið byggt ákvörðun sína um að breyta ekki ákvörðun forstöðumanns fangelsisins á þeirri forsendu að með því að safna lyfjum og fela þau hefði A gerst brotlegur við 5. gr. reglna fangelsisins. Í 2. málsl. 5. gr. reglnanna fælist að fanga væri óheimilt að safna lyfjum, sem ætluð væru til inntöku á tilsettum tíma, til inntöku síðar. Jafnframt lægi fyrir sú afstaða A að líklega hefði verið um að ræða blóðþynningarlyfið „darasín“ og ábendingar hans um að allmargar tegundir lyfja hefðu fundist í klefa hans án þess að athugasemdir hefðu verið við það gerðar þar sem hann hefði verið nýkominn úr hjartaaðgerð. Að þessu virtu óskaði ég eftir því að dóms- og kirkjumálaráðuneytið upplýsti mig um hvort það hefði óskað eftir upplýsingum frá fangelsislæknum Litla-Hrauns um það hvort A hefði verið ávísað eða honum verið veitt leyfi fyrir lyfjum til inntöku fyrir þann tíma sem umrædd leit hefði farið fram í klefa hans. Ef svo væri óskaði ég einnig eftir upplýsingum um hvort kannað hefði verið hvort A hefði átt að vera búinn að neyta lyfjanna samkvæmt læknisráði. Hefði ráðuneytið ekki aflað framangreindra upplýsinga óskaði ég jafnframt eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort það teldi að sá háttur sem hafður hefði verið á rannsókn málsins samrýmdist 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 29. júlí 2009, er framangreindum spurningum mínum svarað með eftirfarandi hætti:

„Þessu er því til að svara að ráðuneytið óskaði ekki sérstaklega eftir upplýsingum frá fangelsislæknum Litla-Hrauns um það hvort [A] hafi verið ávísað, eða honum veitt leyfi fyrir, lyfjum til inntöku fyrir þann tíma sem umrædd leit fór fram í klefa hans. Í ákvörðun forstöðumanns fangelsisins á Litla-Hrauni, dags. 20. nóvember 2009, kemur fram að með því að hafa undir höndum lyfjatöflur sem ekki hefði verið ávísað af læknum fangelsisins hafi [A] gerst brotlegur við reglur fangelsisins og honum því gert að sæta agaviðurlögum. Í kæru [A] til ráðuneytisins, dags. 21. nóvember 2008, er ekki borið á móti því að lyfinu hafi ekki verið ávísað af lækni fangelsisins á Litla-Hrauni. Einnig kemur fram í kærunni að ekki hafi verið gerðar athugasemdir við aðrar pillur sem fundust við leitina enda væri almennt kunnugt um að hann væri á lyfjum eftir að hafa farið í hjartaaðgerð í september árið 2008. Þá hafi ekki verið gerðar athugasemdir við þau lyf sem hann hafði í klefa sínum, við almenna skoðun eða fyrri leitir í klefa hans. Sú staðreynd að lyfjatöflur þær sem hér um ræðir voru faldar í klefa kæranda, nánar tiltekið í fóðri í jakka hans inni í fataskáp, gáfu til kynna að um ólöglegt lyf hafi verið að ræða sem ekki hafi verið ávísað af læknum fangelsisins enda hafði hvorki við leit þá sem fram fór þann 18. nóvember 2008 né við almenna skoðun eða aðrar leitir sem áður höfðu farið fram í klefa [A] verið gerðar athugasemdir við að hann hefði lyf í klefa sínum sem honum voru sannanlega nauðsynleg vegna veikinda. Það var mat ráðuneytisins að málið væri nægilega upplýst um málavexti þannig að unnt væri að taka það til úrskurðar. Bréf yðar gefur ráðuneytinu hins vegar tilefni til að huga betur [að] meðferð sambærilegra mála í framtíðinni.“

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Í kvörtun sinni til mín gerir A athugasemdir við úrskurð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 24. nóvember 2008, þar sem staðfest var sú ákvörðun forstöðumanns Litla-Hrauns að hann skyldi sæta agaviðurlögum. Beinast athugasemdir A sérstaklega að rannsókn málsins.

Í ljósi þess hvernig kvörtun A er fram sett mun athugun mín hér á eftir í fyrsta lagi beinast að því hvaða kröfur lög geri almennt til málsmeðferðar í málum þar sem fyrirhugað er að taka ákvörðun um agaviðurlög í fangelsi, einkum þar sem grunur leikur á að brotið hafi verið í bága við 5. gr. fangelsisreglna Litla-Hrauns, sbr. kafla IV.3 hér á eftir. Því næst mun athugun mín beinast að því hvort dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi, áður en það tók ákvörðun um að staðfesta ákvörðun forstöðumanns fangelsisins á Litla-Hrauni um agaviðurlög í máli A, gætt að viðeigandi málsmeðferðarreglum, einkum rannsóknarskyldu sinni, sjá kafla IV.4.

Áður en ég vík að framangreindum atriðum mun ég í kafla IV.2 rekja lagagrundvöll málsins.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Um fullnustu refsinga gilda lög nr. 49/2005. Samkvæmt 1. gr. laganna fer dómsmálaráðherra með yfirstjórn fangelsismála. Samkvæmt 2. gr. laganna sér fangelsismálastofnun um fullnustu refsinga og önnur verkefni í samræmi við ákvæði laganna og reglugerða sem settar eru samkvæmt þeim. Hefur fangelsismálastofnun umsjón með rekstri fangelsa. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laganna er sá vistaður í fangelsi sem dæmdur er til fangelsisrefsingar, afplánar vararefsingu fésekta eða sætir gæsluvarðhaldi.

Samkvæmt 1. mgr. 52. gr. laga nr. 49/2005 tekur forstöðumaður fangelsis ákvörðun um leit í klefa fanga ef grunur leikur á að þar sé að finna muni eða efni sem refsivert er að hafa í vörslum sínum, hafa orðið til við refsiverðan verknað, smyglað hefur verið inn í fangelsið eða fanga er óheimilt að hafa í vörslum sínum eða í klefa samkvæmt reglum fangelsis. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar skal fangi að jafnaði vera viðstaddur leit í klefa. Heimilt er þó að víkja frá þessu skilyrði. Gera skal skýrslu um leitina og þá muni eða efni sem kunna að hafa fundist og fanga er óheimilt að hafa í klefa. Samkvæmt 4. mgr. sömu greinar skal fanga skýrt frá ástæðum fyrir leit í klefa áður en hún fer fram nema sérstakar ástæður mæli gegn því. Ákvörðun um leit í klefa fanga skal tekin með rökstuddri bókun. Í 53. gr. laga nr. 49/2005 er heimild til að leita á fanga og í fötum hans við komu í fangelsi, eftir heimsóknir og við almennt eftirlit til þess að koma í veg fyrir að hann hafi í vörslum sínum muni eða efni sem getið er í 1. mgr. 52. gr.

Samkvæmt 56. gr. laga nr. 49/2005 getur forstöðumaður fangelsis beitt fanga agaviðurlögum vegna brota á lögunum og reglum sem settar eru á grundvelli þeirra og kveða á um skyldur fanga, enda komi fram að brot á þeim varði agaviðurlögum. Í 57. gr. laga nr. 49/2005 er kveðið á um agaviðurlög. Í 1. mgr. greinarinnar eru tegundir agaviðurlaga taldar upp í töluliðum 1.-4., og í 2. mgr. þær brotategundir þar sem sérstaklega er heimilt að beita agaviðurlögum í formi einangrunar. Ákvæði 5. mgr. 57. gr. laga nr. 49/2005 eru svohljóðandi:

Áður en ákvörðun um agaviðurlög er tekin skulu málsatvik rannsökuð og skal fanga gefinn kostur á að kynna sér fyrirliggjandi gögn og koma sjónarmiðum sínum um þau á framfæri.“

Af tilvitnuðum ákvæðum verður ráðið að áður en ákvörðun um agaviðurlög er tekin vegna meintra brota á lögum nr. 49/2005, og/eða reglum viðkomandi fangelsis, skuli málsatvik rannsökuð og fanga gefinn kostur á að kynna sér fyrirliggjandi gögn og koma sjónarmiðum sínum um þau á framfæri, sbr. 56. og 5. mgr. 57. gr. laganna. Í 5. mgr. 57. gr. er þannig áréttuð sú skylda sem hvílir á stjórnvöldum samkvæmt 10. gr. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en nánar verður vikið að þessum ákvæðum hér síðar.

Samkvæmt 3. mgr. 80. gr. laga nr. 49/2005 setur Fangelsismálastofnun reglur fangelsa. Á grundvelli ákvæðisins hefur stofnunin sett fangelsisreglur. Í máli því sem hér er til umfjöllunar reynir á ákvæði 5. gr. reglnanna, sem er svohljóðandi:

„Fanga er óheimilt að afla sér, veita viðtöku eða aðstoða aðra fanga við að komast yfir hvaðeina sem bannað er að nota í fangelsinu svo sem fíkniefni, áfengi, áhöld, verkfæri og lyf, önnur en þau sem ávísuð eru af fangelsislæknum og taka ber á lyfjatímanum. Söfnun lyfja er óheimil, þ.e. lyf sem ætluð eru til inntöku á tilsettum lyfjatímum er óheimilt að geyma til inntöku síðar. Óheimilt er að færa inn á fangaklefa nokkuð það sem tilheyrir sameiginlegum vistarverum fanga, svo sem úr setustofu eða matsal.“

3. Almennt um rannsókn máls við töku ákvörðunar um agaviðurlög á grundvelli 5. gr. fangelsisreglna Litla-Hrauns.

Ákvörðun um að beita fanga agaviðurlögum eftir ákvæðum laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga, er ákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því leiðir að stjórnvöld, þ.á m. dómsmálaráðuneytið, verða við töku slíkrar ákvörðunar að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Meðal þeirra ákvæða stjórnsýslulaga sem reynir á í því sambandi eru rannsóknarregla 10. gr. og andmælaregla 13. gr. laganna.

Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og gildir sú regla einnig við málsmeðferð í kærumálum, sbr. 30. gr. laganna. Í þessari reglu felst að stjórnvaldi ber að afla þeirra upplýsinga sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í máli. Það fer síðan eftir eðli stjórnsýslumáls og réttarheimild þeirri sem lögð er til grundvallar ákvörðunar hvaða upplýsinga stjórnvald þarf sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3293-3294.) Í þessu sambandi verður jafnframt að hafa í huga að ákvörðun fangelsisyfirvalda um agaviðurlög er alla jafna íþyngjandi ákvörðun, eins og ráðið verður af þeim viðurlagategundum sem taldar eru upp í 1. mgr. 57. gr., og af ákvörðun fangelsisyfirvalda í máli A. Af þeim sökum hvílir sú skylda á fangelsisyfirvöldum að vanda sérstaklega vel til undirbúnings og meðferðar máls þar sem fyrirhugað er að taka ákvörðun um agaviðurlög, sbr. til hliðsjónar úr tíð áðurgildandi laga um fangelsi og fangavist, nr. 48/1988, álit umboðsmanns Alþingis frá 29. mars 2005 í málum nr. 4192/2004 og nr. 4195/2004.

Í IV. kafla stjórnsýslulaga er fjallað um andmælarétt. Samkvæmt 13. gr. skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í greinargerð er fylgdi frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 segir í athugasemdum við IV. kafla laganna að í reglunni felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Kemur þar enn fremur fram að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila máls heldur sé tilgangur hennar einnig að stuðla að því að mál verði betur upplýst. Þannig tengist andmælareglan rannsóknarreglunni. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3295.)

Í kafla IV.2 hér að framan var vikið að ákvæði 57. gr. laga nr. 49/2005 um agaviðurlög og ákvæði 5. gr. reglna fangelsisins að Litla-Hrauni. Samkvæmt 5. mgr. 57. gr. laga nr. 49/2005 skulu málsatvik rannsökuð og skal fanga gefinn kostur á að kynna sér fyrirliggjandi gögn og koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en ákvörðun um agaviðurlög er tekin. Samkvæmt 56. gr. laga nr. 49/2005 er það forstöðumaður fangelsis sem tekur ákvarðanir um agaviðurlög.

Af orðalagi ákvæðis 5. gr. reglna fangelsisins að Litla-Hrauni verður ráðið að fanga sé óheimilt að hafa í fórum sínum önnur lyf en þau sem ávísuð eru af fangelsislæknum. Af ákvæðinu leiðir enn fremur að fanga er óheimilt að safna þeim lyfjum sem hann á að taka og geyma til inntöku síðar.

Eðli máls samkvæmt þurfa fangar eftir atvikum að neyta lyfja eins og aðrir þjóðfélagsþegnar vegna sjúkdóma og annarra líkamlegra og andlegra kvilla. Þar sem fangar hafa verið sviptir frelsi sínu er þeim veitt heilbrigðisþjónusta, sbr. 22. gr. laga nr. 49/2005, innan veggja fangelsa sem rekin eru af ríkinu, þ.á m. þjónusta lækna sem hafa heimild til að ávísa lyfjum, sbr. ákvæði V. kafla lyfjalaga nr. 93/1993 og læknalaga nr. 53/1988. Samkvæmt lögum hafa hjúkrunarfræðingar og sálfræðingar ekki heimild til að ávísa lyfjum til sjúklinga sinna.

Við framkvæmd 5. gr. fangelsisreglna Litla-Hrauns verður því samkvæmt ofangreindu að ganga út frá því að vitneskja forstöðumanns fangelsis til þess hvaða lyf fangi hefur fengið ávísað frá fangelsislæknum eða öðrum læknum, og á hvaða tímum lyfin hafi verið ætluð til inntöku, hafi grundvallarþýðingu við rannsókn og mat á hvort fangi hafi brotið í bága við reglurnar þegar grunur vaknar þess efnis. Hafi forstöðumaður fangelsis hins vegar ekki vitneskju um framangreind atriði, eða ekki greiðan og virkan aðgang að slíkum upplýsingum, t.d. vegna lagaákvæða um þagnarskyldu lækna, sbr. 15. gr. læknalaga nr. 53/1988, sbr. þó 2. mgr. þeirrar greinar, og 12. gr. laga nr. 74/1997, um réttindi sjúklinga, kann afstaða fangelsislæknis til þeirra lyfja sem fangi hefur í fórum sínum, sem leitað er eftir í tilefni af rannsókn máls í merkingu 5. mgr. 57. gr. laga nr. 49/2005, að skipta verulegu máli við mat á hvort fangi hafi brotið í bága við reglurnar með því að hafa lyf undir höndum. Að sama skapi hlýtur afstaða fangelsislæknis til þess hversu oft og hvenær hann telji að fangi skuli taka lyf að hafa verulega þýðingu við mat á hvort fangi verði talinn hafa verið að „safna lyfjum“ í andstöðu við 5. gr. fangelsisreglna.

Að framangreindu virtu tel ég að af 57. gr. laga nr. 49/2005, sbr. og 10. gr. stjórnsýslulaga, leiði að fangelsisyfirvöld verði að tryggja eins og kostur er að málsmeðferð og framkvæmd mála þar sem grunur leikur á broti fanga gegn umræddri 5. gr. fangelsisreglnanna sé þannig skipulögð innan veggja fangelsisins að Litla-Hrauni að viðhlítandi upplýsingagjöf um hvort og þá hvaða lyf einstökum föngum hefur verið ávísað af læknum geti legið fyrir áður en ályktað er um hvort fangi hafi brotið í bága við umrædda grein fangelsisreglnanna.

Í þessu sambandi vek ég athygli á því að í almennum athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að lögum nr. 49/2005 er sérstaklega tekið fram að við samningu frumvarpsins hafi verið höfð hliðsjón af ákvæðum Evrópsku fangelsisreglnanna sem gefnar voru út af Evrópuráðinu í febrúar 1987. (Alþt. 2004-2005, A-deild, bls. 1438.) Af því leiðir að mínu áliti að rök standa til þess að hafa ákvæði Evrópsku fangelsisreglnanna til hliðsjónar við mat á því hvernig málsmeðferð við töku ákvörðunar um agaviðurlög skuli háttað, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 20. nóvember 1996 í máli nr. 1506/1995 og frá 14. desember 2007 í máli nr. 3671/2002. Í fyrrnefnda álitinu vék umboðsmaður að þágildandi ákvæðum Evrópsku fangelsisreglnanna frá 1987, m.a. með svohljóðandi hætti:

„[Evrópsku fangelsisreglunum] var komið á framfæri við aðildarríki Evrópuráðsins með tilmælum ráðherranefndar ráðsins frá 12. febrúar 1987 (Recommendation No (87)3) og þær fela í sér lágmarksvernd til handa föngum. Þær fela ekki í sér beinar skuldbindingar að þjóðarétti. Ekki hefur komið fram, að íslensk stjórnvöld hafi gert neinn fyrirvara að því er þær snertir. Samkvæmt því og með hliðsjón af efni þessara reglna verður að telja, að yfirvöldum fangelsismála hér á landi beri í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að gæta þeirra í störfum sínum.“

Í áðurnefndu áliti umboðsmanns Alþingis frá 14. desember 2007 í máli nr. 3671/2002 vikið að gildandi ákvæðum Evrópsku fangelsisreglnanna sem komið var á framfæri við aðildarríki Evrópuráðsins með tilmælum ráðherranefndar ráðsins frá 11. janúar 2006 (Recommendation Rec (2006)2). Í álitinu segir m.a. svo um reglurnar:

„[Evrópsku fangelisreglurnar frá 11. janúar 2006] fela í sér lágmarksvernd til handa föngum og leystu af hólmi fyrri reglur sem tilmæli ráðherranefndar ráðsins frá 12. febrúar 1987 (Recommendation No (87)3) settu fram til aðildarríkjanna. […]

Í samræmi við framangreint hefur af hálfu umboðsmanns Alþingis, þrátt fyrir að reglurnar feli ekki í sér beinar skuldbindingar að þjóðarétti, verið byggt á því að yfirvöldum fangelsismála hér á landi beri í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að gæta ákvæða Evrópsku fangelsisreglnanna í störfum sínum, sbr. álit mín frá 20. nóvember 1996 í máli nr. 1506/1995 og 7. júlí 2000 í máli nr. 2426/1998. Hef ég þá einnig litið til þess að ekki hefur komið fram að íslensk stjórnvöld hafi gert neinn fyrirvara að því er reglurnar snertir.“

Að þessu virtu ítreka ég að yfirvöldum fangelsismála hér á landi ber í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997, að gæta ákvæða Evrópsku fangelsisreglnanna í störfum sínum, þ.á m. við töku ákvarðana um agaviðurlög.

Samkvæmt 6. mgr. 31. gr. núgildandi Evrópsku fangelsisreglnanna frá 2006 skal læknir ákveða hvað skuli gera við öll lyf sem fangi kemur með inn í fangelsi. Samsvarandi ákvæði var áður að finna í 4. mgr. 48. gr. Evrópsku fangelsisreglnanna sem gefnar voru út af Evrópuráðinu í febrúar 1987. Í V. hluta gildandi reglna eru ákvæði um starfsmenn fangelsa, þ.á m. eru ákvæði um hvernig samskiptum og skipulagi meðal þeirra skuli háttað. Þannig er í 89. gr. kveðið á um að meðal starfsmanna fangelsa skuli vera nægjanlegur fjöldi sérfræðinga, svo sem geðlæknar, sálfræðingar, félagsráðgjafar, kennarar, starfsráðgjafar, líkamsræktarþjálfarar og íþróttakennarar. Þá eru ákvæði um stjórnun fangelsa í 82.–88. gr. reglnanna. Þannig er í 83. gr. gert ráð fyrir að samskipti milli mismunandi deilda fangelsa séu með skipulagsbundnum hætti með tilliti til meðferðar og samfélagslegrar endurhæfingar fanga, en í greininni segir á frummáli:

„The prison authorities shall introduce systems of organization and management that:

a. ensure that prisons are managed to consistently high standards that are in line with international and regional human rights instruments; and

b. facilitate good communication between prisons and between the different categories of staff in individual prisons and proper co-ordination of all the departments, both inside and outside the prison, that provide service for prisoners, in particular with respect to the care and reintegration of prisoners.“

Sambærilegt ákvæði var áður að finna í 59. gr. Evrópsku fangelsisreglnanna frá 1987.

Í ofangreindum ákvæðum Evrópsku fangelsisreglnanna er þannig lögð sérstök áhersla á að samskipti milli mismunandi deilda innan fangelsa séu með skipulagsbundnum hætti. Þá skuli læknir fangelsis ákveða hvað gera skuli við öll lyf sem fangi kemur með inn í fangelsi.

Að öllu framangreindu virtu, og eins og orðalagi 5. gr. reglna fangelsisins að Litla-Hrauni og ákvæði 57. gr. laga nr. 49/2005 er háttað, er það álit mitt að gera verði þær kröfur til málsmeðferðar í málum þar sem fyrirhugað er að taka ákvörðun um agaviðurlög að hún sé skipulags- og kerfisbundin og þá þannig að fyrir liggi fyrirfram skýrar verklagsreglur svo að málsmeðferð fangelsisyfirvalda verði ekki handahófskennd. Þegar ákvörðun fangelsisyfirvalda um agaviðurlög grundvallast á því að fangi hafi brotið gegn 5. gr. reglna fangelsisins Litla-Hrauni með því að hafa undir höndum óheimilar lyfjatöflur eða sé grunaður um söfnun lyfja, verður þannig að jafnaði að áskilja að fyrirkomulag málsmeðferðar fangelsisyfirvalda sé þannig fyrir komið, svo fullnægt sé rannsóknarskyldu fangelsisyfirvalda, sbr. 5. mgr. 57. gr. laga nr. 49/2005 og 10. gr. stjórnsýslulaga, að fyrir liggi fullnægjandi upplýsingar frá fangelsislækni um hvers konar lyf fangi megi hafa í fórum sínum og þá í hvaða magni. Hafi forstöðumaður fangelsis ekki þegar á hverjum tíma fullnægjandi upplýsingar í skráðu formi um hvað viðkomandi fangi hefur fengið ávísað af lyfjum frá fangelsislæknum eða öðrum læknum, og heimilt er að hafa innan fangelsisins, og hvernig inntöku þeirra skuli háttað, verður forstöðumaður fangelsis að afla þeirra upplýsinga hjá fangelsislæknum áður en ákvörðun um agaviðurlög er tekin. Styðst þessi ályktun mín einnig við almenn réttaröryggissjónarmið um mikilvægi þess að lög og beiting þeirra séu fyrirsjáanleg og skýr. Ég minni í þessu sambandi á að ákvörðun um agaviðurlög er alla jafna íþyngjandi fyrir viðkomandi fanga og því mikilvægt að fanga sé ekki gert að sæta slíkum ákvörðunum á grundvelli handahófskenndrar málsmeðferðar fangelsisyfirvalda. Loks tek ég fram að ekki verður séð að sjónarmið um skilvirkni, hagræði og kostnað af störfum fangelsisyfirvalda séu þess eðlis að viðurhlutamikið sé að koma á skipulagi á Litla-Hrauni í málum af þessu tagi, og eftir atvikum í öðrum fangelsum landsins, sem tryggir eins og kostur er að gætt sé þeirra krafna sem að framan eru raktar.

Með framangreind lagasjónarmið í huga vík ég nú sérstaklega að atvikum í máli A.

4. Úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli A.

Í máli því sem hér er til umfjöllunar liggur fyrir að við leit í klefa A 18. nóvember 2008 fundust sex lyfjatöflur í plastpoka í fóðri í jakka hans. Í kjölfarið sýndi deildarstjóri í fangelsinu sálfræðingi og hjúkrunarfræðingi töflurnar, sem sögðu þær vera rítalín. Samkvæmt skýrslu fangelsisins, dags. 19. nóvember 2008, sagði A töflurnar hins vegar vera „darasín“, blóðþynningarlyf sem hann hefði fengið frá lækni vegna hjartaaðgerðar sem hann hafði gengist undir nokkrum vikum áður. Hinn 20. nóvember 2008 var A með ákvörðun forstöðumanns Litla-Hrauns gert að sæta agaviðurlögum þar sem hann var talinn hafa gerst brotlegur við 5. gr. reglna fyrir fanga á Litla-Hrauni með því að hafa undir höndum töflur sem væru rítalín og hefði ekki verið ávísað af læknum fangelsisins.

Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 24. nóvember 2008 var framangreind ákvörðun staðfest. Í forsendum úrskurðarins var tekið fram að samkvæmt deildarstjóra Litla-Hrauns hefði hann sýnt hjúkrunarfræðingi og sálfræðingi umræddar töflur sem sögðu þær vera rítalín. Þá sé ljóst að söfnun lyfja sé óheimil og að töflurnar hefðu verið faldar í klefanum. Hafi það bent til þess að um ólögleg lyf hafi verið að ræða. Því hafi verið ljóst að A hafi brotið gegn 5. gr. reglna fangelsisins á Litla-Hrauni.

Í skýringum ráðuneytisins til mín, dags. 5. janúar 2009, í tilefni af fyrirspurnarbréfi umboðsmanns, dags. 2. desember 2008, segir hins vegar að hvergi komi fram í úrskurði ráðuneytisins að ljóst sé að um rítalín hafi verið að ræða eða annað lyf heldur hafi ákvörðun ráðuneytisins byggst á því að söfnun lyfja væri óheimil og það að umræddar lyfjatöflur hefðu verið faldar í klefa A hafi bent til þess að um ólögleg lyf hafi verið að ræða.

Í fyrirspurnarbréfi mínu til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 11. febrúar 2009, tók ég fram að fyrir lægi sú afstaða A að líklega hefði verið um að ræða blóðþynningarlyfið darasín og ábending hans um að allmargar tegundir lyfja hefðu fundist í klefa hans án þess að athugasemdir hefðu verið við það gerðar þar sem hann hefði verið nýkominn úr hjartaaðgerð. Óskaði ég eftir að ráðuneytið upplýsti mig um hvort það hefði óskað eftir upplýsingum frá fangelsislæknum Litla-Hrauns um það hvort A hefði verið ávísað eða honum veitt leyfi fyrir lyfjum til inntöku fyrir þann tíma sem umrædd leit hefði farið fram í klefa hans. Þess ber að geta að ég hef við athugun mína aflað upplýsinga um framangreint lyf sem A hefur vísað til í gögnum málsins, en fyrir liggur að ekkert lyf með því heiti er að finna í lyfjaskrá. Hins vegar er til lyf sem heitir svipuðu nafni, eða „darasíð“, blóðþrýstingslyf sem einnig er gjarnan gefið sjúklingum í kjölfar hjartaaðgerða.

Í skýringum ráðuneytisins til mín, dags. 29. júlí 2009, kemur fram að ráðuneytið hafi ekki óskað sérstaklega eftir upplýsingum frá fangelsislæknum Litla-Hrauns um hvort A hefði verið ávísað eða honum veitt leyfi fyrir lyfjum til inntöku fyrir þann tíma sem umrædd leit hefði farið fram í klefa hans. Sú staðreynd að umræddar lyfjatöflur hefðu verið faldar í fóðri í jakka A í klefa hans inni í fataskáp hefði gefið til kynna að um ólöglegt lyf hafi verið að ræða sem ekki hefði verið ávísað af læknum fangelsisins. Það hefði því verið mat ráðuneytisins að málið væri nægilega upplýst um málavexti þannig að unnt væri að taka það til úrskurðar.

Af framangreindum skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er ljóst að hvorki hafi verið óskað sérstaklega eftir afstöðu fangelsislæknis til þess hvers eðlis umræddar töflur voru né kannað hvort um gæti verið að ræða það lyf sem A hefur vísað til sem þá hafi verið ávísað af fangelsislækni eða öðrum lækni í kjölfar hjartaaðgerðar sem óumdeilt er að A gekkst undir 20. september 2008, eða um tveimur mánuðum áður en ákvörðunin um agaviðurlög var tekin. Það að töflurnar hefðu fundist í fóðri í jakka A hefði hins vegar bent til þess að um ólögleg lyf hafi verið að ræða.

Ég tek fram að þótt byggt hafi verið á því í ákvörðun fangelsisins Litla-Hrauni að A hafi haft ritalín undir höndum, og vísað hafi verið beinlínis til þess í úrskurði ráðuneytisins að hjúkrunarfræðingur og sálfræðingur í fangelsinu hafi talið að um rítalín hafi verið að ræða, fullyrðir ráðuneytið í skýringum sínum til mín að í niðurstöðu þess í kærumálinu hafi ekki verið gengið út frá því að um rítalín hafi verið að ræða. Í ljósi þessa tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að fullyrða að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi í úrskurði sínum gengið út frá því að A hafi haft umrætt efni undir höndum. Ég bendi hins vegar á að það er óskráð grundvallarregla í stjórnsýslurétti að stjórnvaldsákvörðun verði efnislega að vera bæði ákveðin og skýr svo málsaðili geti skilið hana og metið réttarstöðu sína. Með því að taka það sérstaklega fram í forsendum úrskurðar síns, sbr. kafla III, að hjúkrunarfræðingur og sálfræðingur hafi sagt að töflur þær sem fundist höfðu við leit í klefa A væru rítalín, án þess að ætla þessum upplýsingum neina þýðingu í málinu, hafi ráðuneytið ekki gætt með fullnægjandi hætti að þessari reglu stjórnsýsluréttarins.

Ekki verður samkvæmt framangreindu annað ráðið af skýringum dómsmálaráðuneytisins til mín en að það sé afstaða ráðuneytisins að því hafi verið rétt að staðfesta ákvörðun fangelsisins Litla-Hrauni um agaviðurlög í máli A á þeim grundvelli einum að þær töflur er fundust í klefa hans hafi verið staðsettar í fóðri í jakka hans. Þetta hafi bent til þess að um ólögmæt lyf hafi verið að ræða og því hafi verið ljóst að A hafi gerst brotlegur við 5. gr. fangelsisreglnanna sem kveða skýrlega á um að söfnun lyfja sé óheimil.

Eins og að framan er rakið hvílir sú skylda á stjórnvöldum samkvæmt 5. mgr. 57. gr. laga nr. 49/2005 og 10. gr. stjórnsýslulaga að sjá til þess að mál við töku ákvörðunar um agaviðurlög séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Þá skal aðili máls samkvæmt sama ákvæði laga nr. 49/2005 og 13. gr. stjórnsýslulaga eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en ákvörðun er tekin í því. Ég vek athygli á því að andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga er ekki einungis ætlað að tryggja hagsmuni aðila máls heldur er tilgangur reglunnar einnig að stuðla að því að mál verði betur upplýst. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3295.) Ganga verður út frá því að sömu sjónarmið búi að baki andmælareglu 5. mgr. 57. gr. laga nr. 49/2005. Af þessu leiðir að setji fangi fram í málatilbúnaði sínum upplýsingar, sem kunna að hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins, ber stjórnvöldum samkvæmt ofangreindu að taka afstöðu til þeirra og rannsaka hvort þær eigi við rök að styðjast áður en ákvörðun er tekin í máli.

Í máli þessu liggur fyrir að ekki var leitað álits fangelsislæknis á því hvaða lyf í reynd var um ræða sem fundust í fóðri í jakka A heldur aðeins rætt við hjúkrunarfræðing og sálfræðing. Þá var heldur ekki leitað álits fangelsislæknis á staðhæfingu A um að þær töflur, sem um ræðir, hafi verið þau lyf sem honum voru fengin í framhaldi af hjartaaðgerð og þá hvort honum hafi í reynd verið ávísað slíku lyfi og á grundvelli hvaða fyrirmæla um inntöku þess. Í því sambandi ítreka ég að sú undantekning er gerð frá lögmæltri þagnarskyldu lækna, sbr. áðurnefnd 1. mgr. 15. gr. læknalaga nr. 53/1988, að rjúfa má þagnarskylduna ef „rökstudd ástæða“ er til þess vegna „brýnnar nauðsynjar“, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Þá virðist það ekki hafa haft þýðingu við úrlausn málsins af hálfu ráðuneytisins að fjölmörg önnur lyf hafi fundist í klefa A.

Að öllu framangreindu virtu, og með vísan til þeirra lagareglna og sjónarmiða sem rakin voru í kafla IV.2-IV.3 hér að framan, tel ég óhjákvæmilegt að leggja til grundvallar að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi í samræmi við 5. mgr. 57. gr. laga nr. 49/2005 og 10. gr. stjórnsýslulaga verið rétt að sjá til þess að kannað væri sérstaklega hvort skýringar A ættu við rök að styðjast. Ég ítreka í því sambandi að samkvæmt gögnum málsins fór A í hjartaaðgerð 20. september 2008, þ.e. um tveimur mánuðum áður en umræddar lyfjatöflur fundust í klefa hans. Að mínu áliti gátu stjórnvöld því ekki sjálfkrafa, án frekari rannsóknar, byggt ákvörðun sína á því að láta hann sæta agaviðurlögum einvörðungu á staðsetningu þeirra tafla sem A hafði undir höndum, og þannig með öllu horft fram hjá þeirri staðhæfingu hans, án frekari gagnaöflunar, að hann hefði fengið umrædd lyf frá læknum í kjölfar hjartaaðgerðarinnar. Ég tek fram að í niðurlagi skýringarbréfs dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 29. júlí 2009, er lýst þeirri afstöðu ráðuneytisins að fyrirspurnarbréf mín hafi raunar gefið ráðuneytinu „tilefni til að huga betur [að] meðferð sambærilegra mála í framtíðinni“, en eins og umfjöllun mín hér að framan gefur til kynna tek ég undir þessa ályktun ráðuneytisins og set fram tilmæli um það efni í niðurstöðukafla hér síðar.

Ég tel að lokum rétt að leggja á það sérstaka áherslu að ég geri eðli máls samkvæmt engar athugasemdir við þá stefnumörkun fangelsisyfirvalda, sem lýst er í skýringarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 5. janúar 2009, að vinna „markvisst [...] gegn misnotkun lyfja og annarra fíkniefna í fangelsum landsins. Því [sé] tekið strangt á því ef fangar safni lyfjum sem þeir fá frá læknum þar sem lyfin [geti], í stærri skömmtum, valdið vímu og annarlegu ástandi“. Þessi málefnalega stefnumörkun fangelsisyfirvalda getur hins vegar ekki leitt til þess að horft sé fram hjá skýrum ákvæðum laga um málsmeðferð fangelsisyfirvalda, sem fjallað hefur verið um hér að framan, með þeim afleiðingum að á skorti að leyst sé úr einstökum tilvikum, þar sem grunur leikur á um að fangi hafi m.a. brotið gegn reglum um söfnun lyfja, með réttum og fullnægjandi hætti.

Það er því niðurstaða mín í ljósi ofangreindrar umfjöllunar að úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli A hafi ekki verið í samræmi við lagareglur um málsmeðferð í málum þar sem fyrirhugað er að taka ákvörðun um agaviðurlög vegna gruns um brot á 5. gr. fangelsisreglna Litla-Hrauns, sbr. 5. mgr. 57. gr. laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga og 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er mér því ekki annað fært vegna eðlis þessa málsmeðferðarannmarka en að setja fram í niðurstöðukafla álitsins þau tilmæli til ráðuneytisins að það taki mál A til endurskoðunar komi fram beiðni þess efnis frá honum. Ég legg hins vegar á það áherslu að þau tilmæli ber ekki að skilja þannig að ég hafi tekið nokkra afstöðu til þess hver eigi að verða ný úrslit málsins í meðförum ráðuneytisins komi til þess að slík endurskoðun eigi sér stað.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að málsmeðferð fangelsisyfirvalda og síðar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sbr. úrskurð þess í máli A frá 24. nóvember 2008, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég tel óhjákvæmilegt vegna þeirra annmarka sem voru á meðferð málsins að beina þeim tilmælum til dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins að það taki mál A til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá honum, en ég legg á það áherslu að með þessum tilmælum hef ég ekki tekið neina afstöðu til þess hver skuli vera niðurstaða málsins komi það til endurskoðunar hjá ráðuneytinu.

Loks beini ég þeim tilmælum til dómsmála- og mannréttindaráðherra að gerðar verði ráðstafanir til þess að koma á skilvirkara og kerfisbundnara skipulagi í ríkisfangelsinu að Litla-Hrauni, og eftir atvikum í öðrum fangelsisins landsins, í þeim tilvikum þegar grunur vaknar um brot fanga á 5. gr. fangelsisreglna Litla-Hrauns eða eftir atvikum samsvarandi reglum í öðrum fangelsum.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í forföllum kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar 2009.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði dómsmála- og mannréttindaráðherra bréf, dags. 12. febrúar 2010, þar sem ég óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá dómsmála- og mannréttindaráðuneytinu og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins, dags. 6. apríl 2010, kemur fram að engin beiðni hafi borist frá A um endurskoðun málsins. Ráðuneytið hyggist hins vegar bera álitið undir fangelsismálastofnun með það í huga að kanna hvort ástæða sé til að breyta þeim reglum eða ferlum sem unnið er eftir þegar grunur vaknar um brot fanga á 5. gr. fangelsisreglna Litla-Hrauns eða eftir atvikum samsvarandi reglna í öðrum fangelsum.

Í bréfi dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins til mín, dags. 4. maí 2010, kemur fram að ráðuneytinu hafi borist umbeðið álit fangelsismálastofnunar. Álitið, dags. 21. apríl 2010, fylgdi bréfi ráðuneytisins. Í niðurlagi þess segir m.a. svo:

„Með hliðsjón af þeim reglum sem gilda um lyfjanotkun fanga, sbr. 5. gr. fangelsisreglna sem og fyrirmæli landlæknis um hvaða lyf séu óheimil í fangelsunum telur Fangelsismálastofnun að ekki sé þörf á að breyta þeim. Hins vegar er ávallt tilefni til þess að árétta gildandi reglur og leggja fyrir forstöðumenn að fylgja þeim í hvívetna. Stofnunin tekur þó undir það sem fram kemur í áliti umboðsmanns að ekki hafi verið rannsakað með fullnægjandi hætti hvers eðlis umræddar töflur voru né kannað hvort um gæti verið að ræða það lyf sem [A] vísaði til þrátt fyrir sérkennilega vörslu lyfjanna í fóðri í jakka hans. Er það mat stofnunarinnar að vanda beri betur til verka þegar gengið er úr skugga um hvers konar lyf er að ræða sem finnast á klefum fanga. Ekki verður séð að erfitt sé um vik að bera slíkt undir fangelsislækni eða þann lækni sem ávísaði lyfjunum, ef því er að skipta og mun Fangelsismálastofnun beina þeim tilmælum til forstöðumanna fangelsanna að viðhafa slík vinnubrögð í framtíðinni. Þá verður einnig áréttað mikilvægi þess að ávallt sé skráð með öruggum hætti hvaða lyf fangar eigi að taka og á hvaða tímum dags sem og hvort þeim er heimilt að hafa lyf inni á klefum sínum.“

Í framannefndu bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 4. maí 2010, segir að ráðuneytið taki undir það sem fram komi í bréfi fangelsismálastofnunar og telji ekki ástæðu til að aðhafast frekar í málinu.