I. Kvörtun.
Hinn 6. maí 2008 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir afgreiðslu Þjóðskrár þess efnis að ekki væri hægt að skrá nafn dóttur hans, B, í tölvuskrá Þjóðskrár þar sem nafn hennar væri of langt. Byggðist afgreiðsla Þjóðskrár á þeirri forsendu að stafabil í nafni dóttur A væru of mörg til þess að tölvukerfi þjóðskrár gæti skráð það.
Í kvörtun A er meðal annars vísað til þess að opinberar skrár með nöfnum einstaklinga byggi almennt á skrá Þjóðskrár og það sé því íþyngjandi í meira lagi að fá ekki fullt nafn sitt skráð þar. Er því óskað eftir áliti umboðsmanns Alþingis á lögmæti framangreindrar afgreiðslu Þjóðskrár.
Það skal tekið fram að með lögum nr. 98/2009, um breytingu á ýmsum lögum vegna tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands, var nafni dóms- og kirkjumálaráðuneytisins breytt í dómsmála- og mannréttindaráðuneytið. Var kveðið á um þessa nafnbreytingu í 1. gr. laga nr. 98/2009 er tóku gildi 1. október 2009, sbr. 72. gr. laganna. Í áliti þessu verður notast við viðeigandi nafn ráðuneytisins á hverjum tíma.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. desember 2009.
II. Málavextir.
Í erindi A er atvikum lýst svo að í lok árs 2007 hafi hann og móðir B sent Þjóðskrá tilkynningu um nafn barnsins. Í byrjun árs 2008 hafi svar borist með símtali frá starfsmanni Þjóðskrár um að öll nöfn barnsins væru þess eðlis að falla undir lög um mannanöfn og að öll nöfnin væru á lista yfir samþykkt mannanöfn. Hins vegar þyrfti að stytta nafn B tasar við skráningu. Í erindinu segir að foreldrunum hafi verið gefnar þrjár mögulegar útgáfur í því sambandi, nánar tiltekið X, Y og Z. Foreldrunum hafi jafnframt verið tjáð að ekki mætti stytta með skammstöfun kenninafn barnsins. Ennfremur segir að í umræddu símtali hafi komið fram að ástæða þess að stytta þyrfti nafn barnsins væri sú að nafn stúlkunnar væri 34 stafabil en tölvukerfi Þjóðskrár heimilaði ekki fleiri en 31 stafabil. Í erindi A er sérstaklega tekið fram að þrátt fyrir að hann hafi óskað eftir því að fá skrifleg svör Þjóðskrár við erindi hans hafi ekkert slíkt svar borist.
Eins og áður segir lagði A í kjölfarið fram kvörtun til umboðsmanns Alþingis og barst hún embættinu 6. maí 2008.
III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.
Í tilefni af erindi A ritaði umboðsmaður Alþingis dóms- og kirkjumálaráðherra bréf, dags. 3. júní 2008. Í bréfinu reifaði umboðsmaður málsatvik í máli A eins og þeim hafði verið lýst í kvörtun hans til embættisins. Í fyrirspurnarbréfi sínu rakti umboðsmaður því næst ákvæði 1., 2., 19. og 25. gr. laga nr. 45/1996, um mannanöfn. Umboðsmaður benti einnig á ákvæði I til bráðabirgða í lögunum þar sem segir að Þjóðskrá skuli við gildistöku laganna setja reglur um skráningu nafna þegar ekki er unnt að skrá nafn manns að fullu í Þjóðskrá og ekki næst samkomulag um hvernig með skuli fara. Vék umboðsmaður jafnframt að því sem segir um tilefni umrædds bráðabirgðaákvæðis í athugasemdum greinargerðar við það í frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 45/1996. Tók umboðsmaður fram að hann hefði ekki getað fundið upplýsingar um hvort Þjóðskráin hefði sett umræddar reglur og þá fengi hann heldur ekki séð að í lögum um mannanöfn eða ákvæðum annarra laga væri sérstaklega fjallað um heimild Þjóðskrár til að takmarka nafn einstaklings við tiltekinn fjölda stafabila. Í bréfinu sagði því næst orðrétt:
„Í ljósi þess sem rakið er að framan óska ég eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið veiti mér upplýsingar og skýringar um eftirfarandi:
1. Ég óska eftir að ráðuneytið veiti mér upplýsingar hvort það sé rétt að Þjóðskrá sé heimilt að takmarka stafabil nafna við 31 stafabil, líkt og fram kemur í erindi [A]. Ef svo er óska ég eftir rökstuddri afstöðu ráðuneytisins á því á hvaða lagagrundvelli sú heimild er.
2. Ég óska einnig eftir að ráðuneytið upplýsi mig um hvort Þjóðskrá hafi sett reglur á grundvelli ákvæðis I til bráðabirgða í lögum nr. 45/1996, um mannanöfn. Ef svo er óska ég eftir afriti af þeim reglum. Hafi þessar reglur ekki verið settar óska ég eftir að ráðuneytið lýsi viðhorfi sínu til þess hvaða áhrif það hafi á heimild Hagstofunnar til að synja um skráningu á nafni þar sem skráning þess taki of mörg stafabil.
3. Í framangreindri tilvísun til athugasemda í því frumvarpi sem síðar varð að lögum nr. 45/1996 er lýst áformum um breytingu og endurnýjun á því tölvukerfi sem Þjóðskrá notar. Ég óska eftir upplýsingum um hvort þessari boðuðu endurnýjun og breytingu sé lokið og hvenær hún hafi þá komið til framkvæmda við skráningu nafna í Þjóðskrá. Hafi hinar boðuðu breytingar ekki verið gerðar óska ég eftir upplýsingum um hvað þeim líði.
4. Ég óska jafnframt eftir upplýsingum um hvort það sé rétt sem fram kemur í erindi [A] um að Þjóðskrá hafi ekki gefið honum skriflega synjun á skráningu nafns dóttur hans, [B], í Þjóðskrá þrátt fyrir beiðni um slíkt. Ef svo er óska ég eftir upplýsingum um á hvaða grundvelli slík synjun er talin heimil.
5. Ég óska að lokum eftir að mér verði veittar upplýsingar um hvernig Þjóðskrá hagar almennt samskiptum við þá einstaklinga sem til hennar leita, þ.e. hvort erindum þeirra er almennt svarað munnlega. Ef svo er óska ég eftir að mér verði veittar upplýsingar um með hvaða hætti samskipti við einstaklinga og afgreiðsla mála er skráð hjá Þjóðskrá þegar beiðnum þeirra um skráningu tiltekinna lögbundinna upplýsinga er synjað, svo um nöfn, breytingu nafna, lögheimili, sambúð og aðsetursskipti.“
Í lok bréfs umboðsmanns sagði svo:
„Þá óska ég eftir að fá afhent öll gögn málsins. Það er ósk mín að umbeðin gögn og svör berist mér eigi síðar en 3. júlí nk. Ég tel að lokum rétt að minna á að síðustu ár hefur það því miður of oft viljað brenna við að dráttur, stundum verulegur, hefur verið á því að mér hafi borist svör við fyrirspurnum mínum sem ég hef beint til Hagstofunnar og ráðuneytisins vegna málefna Þjóðskrár. Ég legg því áherslu á að þess verði gætt af hálfu ráðuneytisins nú að slíkt endurtaki sig ekki.“
Hinn 24. nóvember 2008 ritaði umboðsmaður dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf þar sem hann gerði stutta grein fyrir kvörtun A og fyrra bréfi sínu til ráðuneytisins. Benti umboðsmaður á að nú, nær hálfu ári eftir að hann hefði óskað eftir að svar við bréfi sínu bærist honum, hefði svar ekki enn borist. Í bréfinu upplýsti umboðsmaður ráðherra um munnleg samskipti sem hann hefði átt við skrifstofustjóra Þjóðskrár en niðurstaða þeirra hefði verið að veita skrifstofunni aukinn frest til þess að svara bréfi umboðsmanns. Svör hefðu hins vegar ekki heldur borist innan þess frests. Í bréfinu sagði loks eftirfarandi:
„Ég hef á síðustu árum ítrekað í samtölum við skrifstofustjóra Þjóðskrár, og einnig hagstofustjóra og dómsmálaráðuneytið sem yfirmanna hans, lýst áhyggjum mínum af því að þeim erindum sem send séu Þjóðskrá sé oft ekki svarað skriflega heldur kjósi skrifstofustjórinn að afgreiða málin munnlega án þess að skriflegar upplýsingar um slíkar niðurstöður og ástæður þeirra liggi fyrir. Þá hefur ítrekað orðið dráttur á því að bréfum frá umboðsmanni Alþingis hafi verið svarað af hálfu Þjóðskrár. Ég tel að nú sé svo komið að óhjákvæmilegt sé að upplýsa ráðuneytið skriflega um þessa stöðu mála og óska eftir upplýsingum um hvort það hyggist bregðast við þessu með einhverjum hætti og þá hverjum. Ég legg áherslu á að hér er ekki bara um að ræða að dráttur sé á því að erindum frá umboðsmanni sé svarað heldur hef ég áhyggjur af því að þess sé ekki nægjanlega gætt í starfi Þjóðskrár að birta þeim sem til hennar leita niðurstöður, svör og afgreiðslur með skriflegum hætti, þótt viðkomandi erindi hafi verið sett fram í skriflegu formi eða óskað hafi verið eftir skriflegu svari.
Um leið og ég ítreka ósk mína um að bréfi mínu frá 3. júní sl. verði svarað óska ég eftir að ráðuneytið upplýsi mig um hvort og þá hvaða ráðstafanir það hyggst gera vegna þeirra athugasemda sem ég hef lýst hér að framan um starfshætti Þjóðskrár.“
Umboðsmaður fylgdi ofangreindu bréfi sínu eftir með munnlegum samskiptum við yfirstjórn dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í desember 2008 þar sem ítrekuð var nauðsyn þess að svör fengjust við fyrirspurnarbréfi hans í máli A auk þess sem gerðar yrðu almennar ráðstafanir til að bæta verklag Þjóðskrár að þessu leyti.
Hinn 15. janúar 2009 ítrekaði ég á ný fyrirspurn umboðsmanns og fylgdi því bréfi eftir með samtali við nýskipaðan dóms- og kirkjumálaráðherra 16. febrúar 2009.
Þar sem svar við fyrirspurn umboðsmanns hafði ekki borist í upphafi marsmánaðar 2009 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra enn ítrekunarbréf, dags. 6. mars 2009, þar sem ég minnti á að ég hefði átt samtal við ráðherra um málið 16. febrúar 2009 þar sem ég hefði ítrekað nauðsyn þess að svör bærust mér hið allra fyrsta, enda liðnir rúmir átta mánuðir frá því að umboðsmaður Alþingis sendi upphaflegt fyrirspurnarbréf sitt til forvera ráðherra í starfi. Í samtalinu hefði komið fram að ráðherra hygðist gera ráðstafanir til að bréfinu yrði svarað.
Svar skrifstofustjóra Þjóðskrár við fyrirspurn umboðsmanns, dags. 3. júní 2008, barst mér loks með bréfi, dags. 3. júlí 2009. Þar segir orðrétt:
„Í bréfi yðar óskið þér eftir að ráðuneytið veiti yður upplýsingar og skýringar í fimm liðum.
Hvað varðar fyrsta liðinn skal tekið fram að núverandi tölvukerfi þjóðskrár var tekið í notkun árið 1986. Þá töldu menn að 31 stafbil væri nægjanlegt til þess að auðkenna fólk í íslensku samfélagi því á sama tíma var kennitalan tekin í notkun. Tölvukerfið sem áður var í notkun hafði 23 stafbil en frekari auðkenning manna var þá gerð með nafnnúmerum sem voru ekki lengur fullnægjandi auðkenning við stofnun kennitölunnar. Við upptöku 31 stafbils var sérstaklega kannað hvaða áhrif lenging nafnasvæðisins hefði á ritun nafna manna í tölvukerfinu. Var talið að yfir 95% manna gætu fengið fullt nafn sitt ritað í kerfið. Eftir þessa breytingu á kerfinu hafa komið ný mannanafnalög, þar sem mönnum er m.a. heimilað að bera þrjú eiginnöfn (var tvö áður) og kenna sig til beggja foreldra eða nota kenningu til foreldris að viðbættu ættarnafni ef réttur er til þess. Áður voru menn einungis kenndir til annars hvors foreldris eða báru ættarnafn. Tölvukerfi þjóðskrár hefur aftur á móti ekkert breyst frá árinu 1986 hvað varðar lengd nafnasvæðis. Árum saman hefur núverandi lengd nafnasvæðis þjóðskrár verið til umfjöllunar innan stjórnkerfisins að ósk stjórnenda Þjóðskrár. Skýringin er sú að nafnasvæðið er lagt til grundvallar í öllum grunnkerfum ríkisins og breyting á því kallar á umfangsmikla breytingu í þessum kerfum. Sama gildir um tölvukerfi annarra en ríkisins. Svarið sem gefið hefur verið er að kostnaður sé svo mikill við breytingar á öllum ríkiskerfunum að hann sé ekki réttlætanlegur t.d. vegna þess að auðkenning fólks með núverandi nafnasvæði og kennitölu sé algjör. Þér spyrjið hvort Þjóðskrá sé heimilt að takmarka stafbilið. Eins og framan greinir hefur Þjóðskrá engin úrræði til þess að birta upplýsingar í samfélaginu önnur en það tölvukerfi sem skráin býr við. Öll önnur gögn Þjóðskrár en tölvukerfið geta borið með sér full nöfn manna. T.d. eru full nöfn manna ávallt rituð á öll vottorð sem Þjóðskrá gefur út. Þegar lög um Þjóðskrá tóku gildi árið 1962 var af augljósum ástæðum hvergi getið um með hvaða hætti upplýsingar [á] véltæku formi skyldu birtar. Hvað varðar stafbil að öðru leyti má þess geta að Þjóðskrá gefur út vegabréf, sbr. 2. gr. laga um vegabréf nr. 136/1998, með áorðnum breytingum. Í reglugerð um íslensk vegabréf nr. 560/2009 kemur fram í 12. gr. að samkvæmt alþjóðlegum reglum og stöðlum eru 38 stafbil í vegabréfum. Hér er sem sagt um aðra takmörkun að ræða á fullu nafni manna (íslenskra ríkisborgara) ef lengra er, sem helgast af ástæðum sem íslensk stjórnvöld fá ekki ráðið.
Hvað varðar annan liðinn vill ráðuneytið taka fram að ekki hafa verið settar reglur á grundvelli ákvæðisins sem þér tilgreinið. Hingað til hafa starfsmenn Þjóðskrár samið við fólk um skammstafanir á fullu nafni í þjóðskrá ef það er lengra en 31 stafbil. Hvað varðar áhrif sem það hefur á heimild Þjóðskrár til að skrá nafn með styttingu vísast til fyrsta liðar. Í ofangreindri reglugerð voru settar reglur um styttingu fulls nafns í vegabréf ef þarf og er ætlunin að setja reglur á þessu ári samkvæmt mannanafnalögunum.
Hvað varðar þriðja lið vísast til svars í fyrsta lið. Þó getur ráðuneytið upplýst að í fyrra var samið við verktaka um ákveðna breytingu á tölvukerfi Þjóðskrár til þess að auðvelda tölvuskráningu á lögheimilisflutningum fólks. Jafnframt var samið við verktakann um að stafbil þjóðskrár yrði lengt svo starfsmenn Þjóðskrár gætu skráð full nöfn manna í tölvukerfið óháð því hvort fjárveitingar fengjust til að breyta kerfinu hvað varðar almenna dreifingu skrárinnar í tölvutæku formi. Ráðgert var að þessari vinnu lyki á þessu ári en það ræðst nú af fjárráðum ráðuneytisins. Með þessari lausn yrðu full nöfn manna skráð í tölvukerfið ásamt styttingu þeirra til almennrar dreifingar ef ekki fást frekari fjárveitingar.
Hvað varðar fjórða lið skal tekið fram að þegar bréf yðar barst Þjóðskrá voru starfsmenn hennar búnir að semja við foreldra [B] um styttingu fulls nafns hennar í þjóðskrá í tengslum við útgáfu vegabréfs til handa henni. Vegna bréfs yðar hafði skrifstofustjóri Þjóðskrár samband við [A] til að kanna hvort þau hefðu sent Þjóðskrá einhver önnur gögn en tilkynninguna um nafngjöf. Í samtalinu upplýstist að svo hefði ekki verið. Farið var yfir ástæður þess að Þjóðskrá gæti ekki, samanber ofangreint, skráð fullt nafn barnsins í tölvukerfið. [A] var vitaskuld ekki sáttur við þessa niðurstöðu en gerði sér fulla grein fyrir þessum annmörkum þjóðskrár og lauk samtalinu í góðri vinsemd.
Hvað varðar fimmta liðinn skal tekið fram að skriflegum erindum til Þjóðskrár er almennt svarað skriflega og þá sérstaklega ef um er að ræða synjun.
Beðist er velvirðingar á óhæfilegum drætti þessa svars og að ekki var staðið við gefin loforð um skil.“
Með bréfi, dags. 7. júlí 2009, var A gefinn kostur á að senda mér innan tiltekins frests þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af framangreindu bréfi Þjóðskrár. Voru þær óskir mínar um athugasemdir A ítrekaðar með bréfi, dags. 4. nóvember 2009. Í því bréfi var sérstaklega tekið fram að bærust athugasemdir A ekki fyrir 18. nóvember s.á. myndi ég að þeim tíma liðnum taka ákvörðun um framhald málsins. Engar athugasemdir bárust frá A.
IV. Álit umboðsmanns Alþingis.
1. Afmörkun athugunar.
Eins og rakið er hér að framan má rekja upphaf athugunar umboðsmanns Alþingis í máli þessu til kvörtunar A yfir því að Þjóðskrá synjaði honum um að skrá fullt nafn dóttur hans í tölvuskrá þjóðskrár á þeim forsendum að ekki hafi verið hægt að færa lengri nöfn í skrána en sem næmu 31 stafabili, en nafn dóttur A er lengra en svo.
Ég tek í upphafi fram að dómsmála- og mannréttindaráðherra fer með stjórn Þjóðskrár og skal hún rekin sem skrifstofa innan ráðuneytis hans, áður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sbr. fyrri málsl. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 54/1962, um þjóðskrá og almannaskráningu, sbr. 1. gr. laga nr. 51/2006. Þótt fjárreiður Þjóðskrár skuli vera algerlega greindar frá fjárreiðum ráðuneytisins, sbr. síðari málsl. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 54/1962, ber dómsmála- og mannréttindaráðherra stjórnarfarslega ábyrgð á því að starfsemi Þjóðskrár sé á hverjum tíma í samræmi við lög, sbr. einnig ákvæði 28. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, með síðari breytingum
Að þessu virtu hefur athugun mín í tilefni af kvörtun máls þessa beinst að þeim lagagrundvelli sem afgreiðsla Þjóðskrár á erindi A var reist á, sbr. kafli IV.2. Í kafla IV.3 vík ég að skorti á skriflegum gögnum vegna samskipta Þjóðskrár við A. Í kafla IV.4 mun ég loks fjalla um þann verulega drátt sem varð á svörum dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis vegna kvörtunar A.
2. Afgreiðsla Þjóðskrár á beiðnum um skráningu nafna sem eru lengri en 31 stafabil – setning reglna á grundvelli ákvæðis I til bráðabirgða við lög nr. 45/1996.
Um mannanöfn gilda lög nr. 45/1996, um mannanöfn. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. þeirra laga er fullt nafn manns eiginnafn hans eða eiginnöfn, millinafn, ef því er að skipta, og kenninafn. Í 2. mgr. 1. gr. er kveðið á um að eiginnöfn og millinafn, sbr. nánar II. og III. kafli laganna, megi aldrei vera fleiri en þrjú samtals. Um kenninöfn er síðan nánar fjallað í IV. kafla laganna. Þar segir í 1. mgr. 8. gr. að kenninöfn séu tvenns konar, föður- eða móðurnöfn og ættarnöfn. Samkvæmt fyrsta og öðrum málsl. 2. mgr. sömu greinar skal hver maður kenna sig til föður eða móður nema hann eigi rétt á að bera ættarnafn og kjósi að gera svo, sbr. 5. mgr. Manni er enn fremur heimilt að kenna sig til beggja foreldra sinna eða bera ættarnafn sem hann á rétt á til viðbótar því að kenna sig til föður eða móður. Samkvæmt þessu er ljóst að einstaklingum er nú heimilt að bera allt að þrjú eigin- og millinöfn, enda séu hlutaðeigandi nöfn á mannanafnaskrá, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 22. gr. laganna, auk þess sem heimilt er að „kenna sig til beggja foreldra eða nota kenningu til foreldris að viðbættu ættarnafni ef réttur er til þess“, eins og segir í svarbréfi skrifstofustjóra Þjóðskrár til mín, dags. 3. júní 2009.
Samkvæmt VII. kafla laga nr. 45/1996 fer Þjóðskrá með það hlutverk að halda utan um skráningu nafna. Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. laga nr. 45/1996 skulu nöfn manna á öllum opinberum skrám og öðrum opinberum gögnum rituð eins og þau eru skráð í Þjóðskrá á hverjum tíma. Einnig skulu menn í skiptum við opinbera aðila, við samningsgerð, skriflega og munnlega, svo og í öllum lögskiptum, tjá nafn sitt eins og það er ritað í Þjóðskrá á hverjum tíma, sbr. 2. mgr. 19. gr. laganna.
Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 45/1996 segir svo um framangreinda 19. gr.:
„Greinin er samhljóða 20. gr. laga nr. 37/1991 að öðru leyti en því að skilgreiningin á hugtakinu „fullt nafn“, sem er í 1. mgr. 20. gr. laga nr. 37/1991, hefur verið gerð að 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins (og tekið tillit til millinafna í skilgreiningunni).“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 689).
Samkvæmt þessu var í ákvæðum 2. og 3. mgr. 20. gr. eldri laga nr. 37/1991, um mannanöfn, að finna ákvæði sem voru efnislega samhljóða 1. og 2. mgr. 19. gr. gildandi laga nr. 45/1996. Sú breyting var hins vegar gerð frá eldra ákvæðinu að í fyrstu málsgrein þess var tekið fram að „[fullt] nafn manns [væri] eiginnafn hans eða eiginnöfn að viðbættu kenninafni“, en með síðarnefnda ákvæðinu var, eins og segir í tilvitnuðum lögskýringargögnum, miðað við skilgreininguna í 1. mgr. 1. gr. gildandi laga, sem að framan hefur verið gerð grein fyrir, og þá einnig tekið tillit til millinafna. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 37/1991 sagði m.a. svo um framangreinda 2. og 3. mgr. 20. gr.:
„Ákvæði 2. og 3. mgr. eru tekin eftir frumvarpinu frá 1971. Hér er kveðið á um að nöfn manna skuli rituð á opinberum skrám og öðrum gögnum eins og þau eru rituð á þjóðskrá á hverjum tíma og að menn skuli sjálfir í skiptum við opinbera aðila og í lögskiptum rita og tjá nafn sitt eins og það er ritað í þjóðskrá. Þessum ákvæðum er ætlað að stuðla að því að festa komist á nafnritum og tjáningu á nafni auk þess sem þetta ætti að hvetja til þess að nafnritum á þjóðskrá sé í samræmi við nafnnotkun manna og óskir í því efni.“ (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 626.)
Af 19. gr. laga nr. 45/1996, forsögu þess og lögskýringargögnum, verður þannig ráðið að löggjafinn hafi lengi lagt til grundvallar að skráningarform og -háttur nafns í Þjóðskrá hafi mikilvæg réttaráhrif í för með sér fyrir þá sem í hlut eiga. Opinberum aðilum er annars vegar gert skylt að rita nöfn manna á öllum opinberum skrám og öðrum opinberum gögnum „eins og þau eru skráð í Þjóðskrá á hverjum tíma“. Hins vegar leggur skráning nafns í Þjóðskrá þá skyldu á herðar þess sem nafn ber að í skiptum við opinbera aðila, við samningsgerð, skriflega og munnlega, svo og í öllum lögskiptum, skuli hann tjá nafn sitt „eins og það er ritað í Þjóðskrá á hverjum tíma“. Ég legg á það áherslu að eins og fram kemur í tilvitnuðum lögskýringargögnum að baki 2. og 3. mgr. 20. gr. eldri laga nr. 37/1991 var markmið löggjafans með þessu fyrirkomulagi annars vegar að stuðla að því að festa kæmist á nafnritun og tjáningu á nafni og hins vegar að hvetja til þess að nafnritun á þjóðskrá væri í samræmi við nafnnotkun manna „og óskir í því efni“.
Ég tek fram í þessu sambandi að ég hef áður lagt til grundvallar að nafn einstaklings sé einn mikilvægasti þáttur sjálfsímyndar hans og varði fyrst og fremst einkahagi hans, en síður almannahag, eins og lagt er til grundvallar í lögskýringargögnum að baki gildandi lögum um mannanöfn, nr. 45/1996. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 669.) Þá hef ég talið að réttur einstaklings til auðkennis, sjálfsímyndar og nafns sé varinn af ákvæði 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs, eins og ákvæðið verður túlkað með hliðsjón af 1. mgr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994, sjá álit mitt frá 27. apríl 2009 í máli nr. 4919/2007.
Af ofangreindu leiðir að niðurstaða Þjóðskrár, þ.e. dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins, enda er Þjóðskrá skrifstofa innan ráðuneytisins, sbr. umfjöllun í kafla IV.1 hér að framan, um hvernig nafn einstaklings er skráð í opinbera skrá, og þá einkum í tölvuskrá, hefur að lögum verulega þýðingu fyrir þann sem í hlut á. Dómsmála- og mannréttindaráðherra verður þannig á hverjum tíma að tryggja að Þjóðskrá sé fært, m.a. í ljósi skilgreiningar 1. mgr. 1. gr. laga nr. 45/1996 á því hvað telst fullt nafn, að færa nafn einstaklings í tölvuskrá Þjóðskrár eins og það er ritað og þá í heild sinni sé það ósk þess sem í hlut á.
Eins og rakið var hér að framan liggur fyrir að ekki sé sjálfgefið að full nöfn einstaklinga, sem eru í samræmi við ofangreind ákvæði laga nr. 45/1996, um mannanöfn, fáist skráð í heild sinni í tölvuskrá hjá Þjóðskrá. Ástæða þessa mun vera sú að tölvuskráin rúmar aðeins nöfn sem eru í heild sinni 31 stafabil eða styttri. Verður í þeim tilfellum að stytta viðkomandi nafn með einhverjum hætti, sem hefur aftur víðtækar afleiðingar á notkun nafnsins við ýmsar aðstæður, svo sem í opinberum gögnum sem styðjast við tölvuskrá Þjóðskrár, sbr. áðurgreind 1. mgr. 19. gr. laga nr. 45/1996.
Í áliti sínu frá 20. september 1994 í máli nr. 931/1993 fjallaði umboðsmaður um þá aðstöðu sem hér hefur verið lýst, en umrætt álit var gefið í gildistíð eldri laga um mannanöfn frá 1991. Í álitinu lýsti umboðsmaður því að ekki væri í öllum tilfellum hægt að rita full nöfn einstaklinga í þjóðskrá. Í álitinu sagði meðal annars svo:
„Framangreind aðstaða getur hæglega leitt til mismununar. Þar sem nafnréttur er mikilsverður þáttur persónuréttar, tel ég nauðsyn bera til að tekið verði til athugunar, hvort unnt sé að koma í veg fyrir þennan aðstöðumun við framkvæmd löggjafar um mannanöfn.“
Í niðurstöðukafla álitsins sagði meðal annars svo:
„Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að nokkur aðstöðumunur sé við framkvæmd löggjafar um mannanöfn, þar sem full nöfn þeirra einstaklinga, sem heita mjög löngum nöfnum eða mörgum eiginnöfnum, verða ekki skráð í þjóðskrá. Ég tel nauðsyn bera til, að tekið verði til athugunar, hvort fært sé að breyta þessu. Verði slíkum breytingum ekki komið við, tel ég nauðsynlegt að settar verði skýrar reglur um það, með hvaða hætti skuli brugðist við, þegar fullt nafn verður ekki skráð í þjóðskrá.“
Við setningu laga nr. 45/1996 tók löggjafinn sérstaka afstöðu til þess hvernig bregðast ætti við framangreindu vandamáli og þá í ljósi ofangreinds álits umboðsmanns Alþingis. Í frumvarpi til laganna var lagt til að eftirfarandi ákvæði kæmi í lögin til bráðabirgða, sem ákvæði I til bráðabirgða:
„Hagstofa Íslands, Þjóðskrá, skal setja skýrar reglur um skráningu nafna í þeim tilvikum þegar ekki er unnt að skrá nafn manns að fullu í þjóðskrá.“
Í athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að lögum nr. 45/1996 segir svo um tilvitnað bráðabirgðaákvæði I:
„Umboðsmaður Alþingis hefur í áliti sínu í tilefni af skráningu Þjóðskrár á mannanöfnum frá 20. september 1994 komist að þeirri niðurstöðu að nokkur aðstöðumunur sé við framkvæmd löggjafar um mannanöfn, þar sem full nöfn þeirra einstaklinga, sem heita mjög löngum nöfnum eða mörgum eiginnöfnum, verða ekki skráð í þjóðskrá. Hann telur nauðsyn bera til að tekið verði til athugunar hvort fært sé að breyta þessu. Verði slíkum breytingum ekki komið við telur hann nauðsynlegt að settar verði skýrar reglur um með hvaða hætti skuli brugðist við þegar fullt nafn verður ekki skráð í þjóðskrá.
Af tilefni framangreinds álits umboðsmanns Alþingis bar varaþingmaður Sjálfstæðisflokksins, Hjálmar Jónsson, fram fyrirspurn á Alþingi til forsætisráðherra 7. nóvember 1994, m.a. um það hvort ráðherra hyggist beita sér fyrir breytingu á tölvukerfi Hagstofunnar í þá veru að landsmönnum verði ekki mismunað með þessum hætti. Í svari forsætisráðherra kemur fram að hann muni beita sér fyrir því að þjóðskrá og öðrum opinberum skrám verði breytt. Þetta verk sé hins vegar mjög umfangsmikið og óvisst hvenær því lýkur. Endurnýjun þessi eigi að ná til alls tölvukerfis Þjóðskrár, þar með talið til rýmis fyrir nöfn.
Þar sem ekki er ljóst hvenær þeirri breytingu verður komið á sem felst í svari forsætisráðherra telur nefndin nauðsynlegt, á grundvelli álits umboðsmanns Alþingis, að lögfesta ákvæði um að Hagstofa Íslands, Þjóðskrá, skuli setja skýrar reglur um skráningu nafna í þeim tilvikum þegar ekki er unnt að skrá nafn manns að fullu í þjóðskrá. Reglur þessar skulu gilda þar til nauðsynlegum breytingum á skráningu þjóðskrár á mannanöfnum verður komið á.“ (Alþt. 1995-96, A-deild, bls. 692.)
Við meðferð Alþingis á frumvarpinu lagði allsherjarnefnd til breytingartillögu þess efnis að skýrt kæmi fram í ákvæðinu að Hagstofan skyldi ávallt leitast við að semja um skráningu nafna. Var tillaga nefndarinnar samþykkt og leit ákvæði I til bráðabirgða því svo út í endanlegri mynd:
„Hagstofa Íslands, Þjóðskrá, skal við gildistöku laga þessara setja reglur um skráningu nafna þegar ekki er unnt að skrá nafn manns að fullu í þjóðskrá og ekki næst samkomulag um hvernig með skuli fara.“
Af bráðabirgðaákvæðinu og lögskýringargögnum að baki því má því ráða að löggjafanum hafi við setningu laga nr. 45/1996 verið kunnugt um það vandamál sem felst í því að stjórnvöldum hafi, á þeim tíma sem lögin voru sett, í einhverjum tilfellum verið tæknilega ófært að skrá fullt nafn einstaklinga í tölvuskrá Þjóðskrár. Kveður bráðabirgðaákvæðið með skýrum hætti á um að úr slíkum álitaefnum verði leyst á grundvelli reglna sem settar skuli „við gildistöku“ laganna og lúta að þeim tilvikum þar sem ekki er unnt að skrá nafn manns að fullu í þjóðskrá og ekki næst samkomulag við viðkomandi aðila hvernig skráningu nafnsins skuli háttað.
Í svarbréfi dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins til mín, sbr. bréf skrifstofustjóra Þjóðskrár, dags. 3. júlí 2009, í tilefni af máli þessu, kemur m.a. fram að „ekki hafa verið settar reglur á grundvelli“ bráðabirgðaákvæðis I í lögum nr. 45/1996. Kemur fram að þess í stað hafi starfsmenn Þjóðskrár samið við fólk um skammstafanir á fullu nafni í þjóðskrá ef það er lengra en 31 stafabil. Í bréfinu kemur hins vegar jafnframt fram að ætlunin sé að setja reglur „á þessu ári“ samkvæmt mannanafnalögunum. Þegar undir þetta álit er ritað í lok árs 2009 hafa mér af hálfu dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins ekki verið veittar neinar upplýsingar um að sú ráðagerð um setningu slíkra reglna á ári þessu hafi náð fram að ganga.
Samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttar eru stjórnvöld bundin af lögum. Í þessu felst meðal annars að þegar löggjafinn hefur með skýrum lagafyrirmælum falið stjórnvöldum að setja reglur á tilteknu sviði hvílir jákvæð skylda á stjórnvöldum til þess að bregðast við og setja reglurnar og þá innan þess tímaramma sem löggjafinn kann að hafa sett í því sambandi.
Fyrir liggur að með bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 45/1996 fól löggjafinn með afdráttarlausum hætti stjórnvöldum það verkefni að setja reglur um það hvernig með skyldi fara ef óskað væri eftir skráningu nafns í Þjóðskrá sem væri lengra en svo að unnt yrði að rita það að fullu í skrána. Er í ákvæðinu jafnframt tekið fram að þessar reglur skuli settar „við gildistöku“ laganna en lögin öðluðust gildi 1. janúar 1997, sbr. 28. gr. þeirra. Stjórnvöld hafa því í tæp þrettán ár ekki fylgt þessum fyrirmælum löggjafans. Er það álit mitt að það athafnaleysi stjórnvalda að hafa ekki sett reglurnar sé ekki í samræmi við lög.
Eins og áður er rakið kemur fram í skýringum skrifstofustjóra Þjóðskrár til mín, dags. 3. júlí 2009, að sá háttur hafi verið hafður á að semja í hvert sinn við þá einstaklinga, sem leita skráningar á nöfnum sem eru lengri en 31 stafabil, um það hvernig skráningu skuli háttað. Hvað sem þessu líður liggur fyrir að enda þótt leggja verði til grundvallar að Þjóðskrá hafi ákveðna heimild í bráðabirgðaákvæði I við lög nr. 45/1998 til að gera eftir atvikum samkomulag við þá sem í hlut eiga um skráningu nafna, sé ekki fært að rita það að fullu, hefur sú heimild engin áhrif á þá skyldu stjórnvalda að setja þær reglur um skráningu nafna sem mælt er fyrir um í umræddu bráðabirgðaákvæði. Ég minni á að sú breyting hefur orðið frá því að lög nr. 45/1996 tóku gildi að Þjóðskrá starfar nú sem skrifstofa innan dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins, sbr. ákvæði fyrri málsl. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 54/1962, um þjóðskrá og almannaskráningu, sbr. 1. gr. laga nr. 51/2006. Það er því dómsmála- og mannréttindaráðherra sem ber stjórnarfarslega ábyrgð á því að umræddar reglur hafi ekki enn verið settar, sbr. 28. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, þótt bráðabirgðaákvæði I sé orðað þannig að Þjóðskrá sé falið að setja umræddar reglur.
Ég tek það fram í þessu sambandi að ganga verður út frá því að setning reglna af því tagi sem hér um ræðir myndi styrkja réttaröryggi borgaranna, enda yrði þeim þá ljóst hvernig með yrði farið ef þeir teldu sig ekki geta fallist á þær tillögur að rithætti sem Þjóðskrá kynnir þeim. Þá kynni í slíkum reglum að vera að finna tilteknar hlutlægar formreglur um málsmeðferð við slíkar aðstæður og þær efnisreglur sem horft yrði til við úrlausn mála af þessu tagi. Beini ég því þeim tilmælum til dómsmála- og mannréttindaráðherra að gera eins fljótt og kostur er ráðstafanir til þess að settar verði reglur í samræmi við ákvæði I til bráðabirgða við lög nr. 45/1996. Í ljósi þess að nú eru liðin tæp þrettán ár síðan lög nr. 45/1996 tóku gildi, og enn er ekki unnt að skrá full nöfn þeirra sem heita lengri nöfnum en sem nemur 31 stafabili, sem og þess að þær reglur sem gert var ráð fyrir að settar yrðu við gildistöku laganna hafa enn ekki verið settar, sbr. ákvæði I til bráðabirgða við lög nr. 45/1996, tel ég einnig tilefni til að gera Alþingi grein fyrir áliti mínu, sbr. ákvæði 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
3. Skortur á skriflegum gögnum vegna samskipta Þjóðskrár við A.
Áður er rakið að fram kemur í skýringum skrifstofustjóra Þjóðskrár til mín, dags. 3. júlí 2009, að sá háttur hafi verið hafður á að semja í hvert sinn við þá einstaklinga, sem leita skráningar á nöfnum sem lengri eru en 31 stafabil, um það hvernig skráningu skuli háttað. Er sérstaklega tekið fram að samkomulag hafi náðst við foreldra B, dóttur A, „um styttingu fulls nafns hennar í þjóðskrá í tengslum við útgáfu vegabréfs til handa henni“. Þá segir svo í bréfi skrifstofustjórans:
„[...] Vegna bréfs yðar hafði skrifstofustjóri Þjóðskrár samband við [A] til að kanna hvort þau hefðu sent Þjóðskrá einhver önnur gögn en tilkynninguna um nafngjöf. Í samtalinu upplýstist að svo hefði ekki verið. Farið var yfir ástæður þess að Þjóðskrá gæti ekki, samanber ofangreint, skráð fullt nafn barnsins í tölvukerfið. [A] var vitaskuld ekki sáttur við þessa niðurstöðu en gerði sér fulla grein fyrir þessum annmörkum þjóðskrár og lauk samtalinu í góðri vinsemd.
[Þá] skal tekið fram að skriflegum erindum til Þjóðskrár er almennt svarað skriflega og þá sérstaklega ef um er að ræða synjun.“
Ég tek fram í þessu sambandi að ég hef hvorki forsendur til þess að fjalla sérstaklega um það „samkomulag“ við foreldra B, sem vísað er til í bréfi skrifstofustjóra Þjóðskrár, né um samskipti hans við A að öðru leyti sem lýst er í bréfinu, enda hafa mér ekki borist athugasemdir frá A við umræddar skýringar. Það sem meira máli skiptir hins vegar er að dómsmála- og mannréttindaráðuneytið hefur auk þess ekki sent mér nein skrifleg gögn um að slíkt samkomulag hafi verið gert og þá hvers efnis það er, eða um samskipti Þjóðskrár að öðru leyti við A. Ég minni á að í kvörtun A er atvikum lýst svo að í lok árs 2007 hafi hann og móðir B sent Þjóðskrá tilkynningu um nafn barnsins. Í byrjun árs 2008 hafi svar borist með „símtali“ frá starfsmanni Þjóðskrár um að öll nöfn barnsins væru þess eðlis að falla undir lög um mannanöfn og að öll nöfnin væru á lista yfir samþykkt mannanöfn. Hins vegar þyrfti að stytta nafn B við skráningu þar sem ekki væri fært að skrá nöfn sem væru lengri en 31 stafabil.
Að þessu virtu tel ég rétt að minna á það að í bréfi umboðsmanns Alþingis til dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 24. nóvember 2008, þar sem fyrirspurnarbréf hans, dags. 3. júní s.á., var ítrekað, er sérstaklega tekið fram að hann hafi á síðustu árum ítrekað, í samtölum við skrifstofustjóra Þjóðskrár, og einnig hagstofustjóra og dómsmálaráðuneytið sem yfirmanna hans, lýst áhyggjum sínum af því að þeim erindum sem send væru Þjóðskrá væri oft ekki svarað skriflega heldur kysi skrifstofustjórinn að afgreiða málin munnlega án þess að skriflegar upplýsingar um slíkar niðurstöður og ástæður þeirra liggi fyrir. Umboðsmaður lagði á það áherslu að hann hefði áhyggjur af því að þess væri ekki nægjanlega gætt í starfi Þjóðskrár að birta þeim sem til hennar leita niðurstöður, svör og afgreiðslur með skriflegum hætti, þótt viðkomandi erindi hafi verið sett fram í skriflegu formi eða óskað hafi verið eftir skriflegu svari.
Með þetta í huga, og að virtum framangreindum svörum skrifstofustjóra Þjóðskrár, legg ég á það áherslu að enda þótt ganga verði út frá því að Þjóðskrá hafi ákveðna heimild samkvæmt bráðabirgðaákvæði I við lög nr. 45/1996 til að leita eftir samkomulagi um skráningu nafna, þegar ekki er fært að rita það að fullu í þjóðskrá vegna tæknilegra vandkvæða, verður dómsmála- og mannréttindaráðherra, sem ábyrgð ber á störfum Þjóðskrár, að sjá til þess hverju sinni í samræmi við sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og almenn réttaröryggisrök að af hálfu Þjóðskrár sé gengið frá slíku samkomulagi með formlegum hætti og í skriflegum búningi, og þá ekki síst til að tryggja að fært sé að leggja síðar nægar sönnur að slíku samkomulagi. Það er bersýnilega í andstöðu við kröfur til vandaðrar stjórnsýslu nú á tímum og meginreglur stjórnsýsluréttar um réttaröryggi borgaranna að stjórnvöld og starfsmenn þeirra fjalli efnislega um skrifleg erindi borgaranna munnlega eða símleiðis án þess að samhliða sé gengið frá formlegri afstöðu stjórnvaldsins til erindisins með skriflegum hætti. Breytir þar engu þótt niðurstaða máls sé reist á samkomulagi á milli stjórnvalds og aðila máls, enda standi til þess viðhlítandi lagaheimild. Er slíkur háttur auk þess í andstöðu við þá óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar að skriflegum erindum til stjórnvalda skuli svarað skriflega, sé svars vænst. Að þessu virtu beini ég þeim tilmælum til dómsmála- og mannréttindaráðherra að gerðar verði sem allra fyrst fullnægjandi ráðstafanir til að ofangreindu verklagi í störfum Þjóðskrár verði breytt í það horf sem samrýmist þeim kröfum og sjónarmiðum sem rakin eru hér að framan, enda sé jafnan viðhaft það verklag í störfum Þjóðskrár að samkomulag af því tagi sem að framan greinir sé ekki leitt til lykta með formlegum og skriflegum hætti.
4. Um svör Þjóðskrár við erindum umboðsmanns Alþingis.
Eins og rakið er í kafla III hér að framan sendi umboðsmaður Alþingis upphaflega fyrirspurnarbréf til dóms- og kirkjumálaráðherra í máli þessu 3. júní 2008. Var þess óskað að umbeðin gögn og skýringar bærust eigi síðar en 3. júlí sama ár. Í ljósi fyrri samskipta vegna málefna Þjóðskrár var lögð sérstök áhersla á að þess yrði gætt af hálfu ráðuneytisins að ekki yrðu tafir á svörum til umboðsmanns.
Þrátt fyrir framangreint og ítrekanir erindisins, bæði í munnlegum samtölum m.a. við ráðherra og ráðuneytisstjóra, og með skriflegum erindum umboðsmanns, sem nánar eru rakin í kafla III hér að framan, barst svar skrifstofustjóra Þjóðskrár, dags. 3. júlí 2009, ekki fyrr en 7. júlí 2009 eða rúmu ári eftir að upphaflegur frestur til þess að svara bréfi umboðsmanns rann út. Ég tek fram að þótt beðist hafi verið velvirðingar á þessum verulega drætti á svörum ráðuneytisins í bréfi skrifstofustjóra Þjóðskrár, dags. 3. júlí 2009, hafa mér ekki verið gefnar neinar haldbærar skýringar á því hvers vegna það dróst svo mjög að bregðast við fyrirspurnum umboðsmanns Alþingis.
Að þessu virtu minni ég á að í bréfi umboðsmanns Alþingis til dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 24. nóvember 2008, þar sem fyrirspurnarbréf hans, dags. 3. júní s.á., var ítrekað, er sérstaklega tekið fram að ítrekað hafi orðið dráttur á því að bréfum frá umboðsmanni Alþingis hafi verið svarað af hálfu Þjóðskrár. Taldi umboðsmaður nú svo komið að óhjákvæmilegt væri að upplýsa ráðuneytið skriflega um þessa stöðu mála og óska eftir upplýsingum um hvort það hygðist bregðast við þessu með einhverjum hætti og þá hverjum. Um leið og hann ítrekaði ósk sína um að bréfi hans frá 3. júní 2008 yrði svarað óskaði hann eftir því að ráðuneytið upplýsti sig um hvort og þá hvaða ráðstafanir það hygðist gera vegna þeirra athugasemda sem hann hefði lýst í bréfinu um starfshætti Þjóðskrá, en um þau atriði hef ég einnig fjallað í niðurlagi kafla IV.3 hér að framan.
Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal umboðsmaður jafnan gefa stjórnvaldi, sem kvörtun beinist að, kost á að skýra málið fyrir umboðsmanni áður en hann lýkur því með álitsgerð, sbr. b-lið 2. mgr. 10. gr. laganna. Ákvæði 7. gr. laga nr. 85/1997 veita umboðsmanni víðtækan rétt til að krefja stjórnvöld um upplýsingar og skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns. Sinni stjórnvöld því ekki að láta umboðsmanni í té nauðsynlegar skýringar og gögn innan hæfilegs tíma frá því að þess er óskað er honum torvelt að sinna því eftirlitshlutverki með stjórnsýslunni sem honum er ætlað samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997.
Ég tel ótvírætt að sá dráttur sem varð á því að dóms- og kirkjumálaráðuneytið svaraði fyrirspurnarbréfi umboðsmanns í tilefni af máli þessu hafi ekki samrýmst þeim sjónarmiðum sem lög um umboðsmann Alþingis byggja á. Ég tel því ástæðu til þess, m.a. vegna annarra mála sem ég hef til úrlausnar og varða ákvarðanir Þjóðskrár, að mælast til þess við dómsmála- og mannréttindaráðherra að gerðar verði undir eins ráðstafanir til að tryggja að dráttur af því tagi sem varð á svörum Þjóðskrár í máli þessu endurtaki sig ekki. Í því sambandi minni ég einnig á þau sjónarmið sem fram koma í ofangreindu bréfi kjörins umboðsmanns Alþingis til fyrrum ráðherra, dags. 24. nóvember 2008.
V. Niðurstaða.
Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að það athafnaleysi stjórnvalda að hafa ekki enn sett þær reglur sem kveðið er á um í ákvæði I til bráðabirgða í lögum nr. 45/1996, um mannanöfn, sé ekki í samræmi við lög. Beini ég þeim tilmælum til dómsmála- og mannréttindaráðherra að gera eins fljótt og kostur er ráðstafanir til þess að settar verði reglur í samræmi við ákvæði I til bráðabirgða við lög nr. 45/1996. Í ljósi þess að nú eru liðin tæp þrettán ár síðan lög nr. 45/1996 tóku gildi, og enn er ekki unnt að skrá full nöfn þeirra sem heita lengri nöfnum en sem nemur 31 stafabili, sem og þess að þær reglur sem gert var ráð fyrir að settar yrðu við gildistöku laganna hafa enn ekki verið settar, sbr. ákvæði I til bráðabirgða við lög nr. 45/1996, tel ég tilefni til að gera Alþingi grein fyrir áliti mínu, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Þá er það niðurstaða mín að dómsmála- og mannréttindaráðherra, sem ábyrgð ber á störfum Þjóðskrár, beri að sjá til þess hverju sinni í samræmi við sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og almenn réttaröryggisrök, að af hálfu Þjóðskrár sé gengið frá samkomulagi um skráningu nafna í þjóðskrá með formlegum hætti og í skriflegum búningi, og þá ekki síst til að tryggja að fært sé að leggja síðar nægar sönnur að slíku samkomulagi. Að þessu virtu beini ég þeim tilmælum til dómsmála- og mannréttindaráðherra að gerðar verði sem allra fyrst ráðstafanir til að ofangreindu verklagi í störfum Þjóðskrár verði breytt í það horf sem samrýmist þeim kröfum og sjónarmiðum sem rakin eru hér að framan, enda sé jafnan viðhaft það verklag í störfum Þjóðskrár að samkomulag af því tagi sem að framan greinir sé ekki leitt til lykta með formlegum og skriflegum hætti.
Það er loks niðurstaða mín að ótvírætt sé að sá dráttur sem varð á því að dóms- og kirkjumálaráðuneytið svaraði fyrirspurnarbréfi umboðsmanns í tilefni af máli þessu hafi ekki samrýmst þeim sjónarmiðum sem lög um umboðsmann Alþingis byggja á. Ég tel því ástæðu til þess, m.a. vegna annarra mála sem ég hef til úrlausnar og varða ákvarðanir Þjóðskrár, að mælast til þess við dómsmála- og mannréttindaráðherra að gerðar verði undir eins ráðstafanir til að tryggja að dráttur af því tagi sem varð á svörum Þjóðskrár í máli þessu endurtaki sig ekki.
Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar 2009.
Róbert R. Spanó.
VI. Viðbrögð stjórnvalda.
Ég ritaði dómsmála- og mannréttindaráðherra bréf, dags. 12. febrúar 2010, þar sem ég óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá dómsmála- og mannréttindaráðuneytinu og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.
Í svarbréfi dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins, dags. 9. apríl 2010, segir að tilmæli mín um að gera eins og fljótt og kostur er ráðstafanir til að settar verði reglur í samræmi við ákvæði I til bráðabirgða við lög nr. 45/1996, um mannanöfn, verði tekin til athugunar og að farið verði yfir það verklag Þjóðskrár sem viðhaft sé í málum af þessum toga og fjallað hafi verið um í áliti mínu. Það verði gert við fyrsta tækifæri.
VII.
Um framvindu þessa máls hefur áður verið fjallað í ársskýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2010, bls. 134-135. Í álitinu komst settur umboðsmaður m.a. að þeirri niðurstöðu að það athafnaleysi stjórnvalda að hafa ekki enn sett þær reglur sem kveðið væri á um í ákvæði I til bráðabirgða í lögum nr. 45/1996, um mannanöfn, væri ekki í samræmi við lög. Settur umboðsmaður beindi þeim tilmælum til dómsmála- og mannréttindaráðherra að gera eins fljótt og kostur væri ráðstafanir til þess að settar yrðu reglur í samræmi við ákvæði I til bráðabirgða við lög nr. 45/1996. Í bréfi innanríkisráðuneytisins til mín, dags. 13. apríl 2011, kom m.a. fram að athugasemdirnar hefðu verið teknar til athugunar. Hinn 12. nóvember 2010 hefði þáverandi dómsmála- og mannréttindaráðherra sett á fót nefnd til að endurskoða lög nr. 54/1962, um þjóðskrá og almannaskráningu, lög nr. 73/1956, um tilkynningar aðsetursskipta og lög nr. 21/1990, um lögheimili. Við endurskoðunina bæri nefndinni að gæta sérstaklega að þáttum almannaskráningar sem hefðu tekið breytingum vegna samfélags- og tæknibreytinga og nýrra úrlausnarefna. Þá hefði verið óskað eftir því að nefndin skoðaði ákvæði laga nr. 45/1996, um mannanöfn, með hliðsjón af álitinu, og þá sérstaklega ákvæði I til bráðabirgða við lögin. Í bréfi innanríkisráðuneytisins til mín, dags. 8. nóvember 2011, kom m.a. fram að nú hefðu verið settar reglur nr. 1025/2011, um skráningu nafna þegar ekki er unnt að skrá nafn manns að fullu í þjóðskrá og ekki næst samkomulag um hvernig með skuli fara.