Álit

I.

Hinn 11. janúar 1994 barst mér kvörtun Verk- og kerfisfræðistofunnar A, yfir þeirri ákvörðun félagsmálaráðuneytisins, að allar vinnumiðlanir sveitarfélaga skuli taka í notkun atvinnuleysisskráningar- og vinnumiðlunarkerfið ALSAM-2. Kvörtunin er byggð á því, að umrædda ákvörðun skorti nægjanlega lagastoð. Þá er því haldið fram, að ekki hafi verið haft samráð við hlutaðeigandi aðila, áður en umrædd ákvörðun var tekin.

II.

Málavextir eru þeir, að hinn 30. nóvember 1993 sendi félagsmálaráðherra svohljóðandi dreifibréf til sveitarstjórna/vinnumiðlana sveitarfélaga:

"Með tilvísun til 13. gr. laga nr. 18/1985 um vinnumiðlun og að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga hefur félagsmálaráðherra ákveðið að allar vinnumiðlanir sveitarfélaga taki í notkun atvinnuleysisskráningar- og vinnumiðlunarkerfið ALSAM-2.

Jafnframt tengist þær sameiginlegum gagnagrunni vinnumiðlana og Atvinnuleysistryggingasjóðs hjá Skýrsluvélum ríkisins og Reykjavíkurborgar.

Ákvörðun þessi er tekin til að tryggja nauðsynlegt samræmi í öflun og úrvinnslu upplýsinga um atvinnumál.

Í samræmi við ákvæði tilvitnaðrar lagagreinar mun Vinnumálaskrifstofa félagsmálaráðuneytisins setja nánari reglur um meðferð kerfisins og rekstur í samvinnu við sveitarfélögin og Atvinnuleysistryggingasjóð."

Með bréfi, dags. 8. desember 1993, mótmælti lögmaður A ákvörðun ráðherra og skoraði á hann að draga hana til baka. Honum var svarað með bréfi ráðuneytisins, dags. 29. desember 1993, þar sem málaleitaninni var hafnað, jafnframt því sem tilkynnt var að gögn málsins og afrit af bréfinu hefðu verið send til Samkeppnisstofnunar með hliðsjón af lokamálsgr. 4. gr. og 19. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993.

Í kvörtun A til mín, dags. 10. janúar 1994, segir meðal annars:

"Frá ágúst 1989 hefur [A] þróað og selt tölvuhugbúnað fyrir vinnumiðlanir sveitarfélaga og verkalýðsfélög, þ.e. atvinnuleysisskráningar- og vinnumiðlunarkerfi fyrir vinnumiðlanir (DAG) og bótaútreikningskerfi fyrir verkalýðsfélög (BÓT). Nokkur verkalýðsfélög, sem sjá um atvinnuleysisskráningu fyrir sveitarfélög, hafa bæði kerfin í einni heild (DAG-BÓT)

Árið 1989 var tekið í notkun atvinnuleysisskráningar- og vinnumiðlunarkerfið ALSAM, sem skrifað var og þróað af hálfu Skýrsluvéla ríkisins og Reykjavíkurborgar (Skýrr) fyrir félagsmálaráðuneytið, en það kerfi er forveri ALSAM-2.

... Ákvörðun félagsmálaráðuneytisins um að veita Skýrr þá einokunaraðstöðu að skylda notendur til að nota ALSAM-2 virðist byggð á því að þannig sé tryggð úrvinnsla upplýsinga um atvinnuástand í landinu. Notkun á ALSAM-2 kerfinu er ekki grundvallaratriði í því sambandi. Í raun skiptir ekki máli hvaða tölvuforrit eru notuð við atvinnuleysisskráningu, bótaútreikning og vinnumiðlun. Það sem skiptir máli er að hægt sé að senda upplýsingar úr þessum kerfum inn í sameiginlegan gagnagrunn vinnumiðlana og Atvinnuleysistryggingasjóðs hjá Skýrr.

Félagsmálaráðuneytið virðist blanda saman tveimur ólíkum málum þ.e. sameiginlegur gagnagrunnur er lagður að jöfnu við að taka í notkun eitt innsláttarforrit, ALSAM-2. Ákvörðun sú sem ráðherra tekur um að allar vinnumiðlanir noti ALSAM-2 kerfið, sbr. bréf hans dags. 30.11.93, byggist á 13. gr. laga nr. 18/1985 og vísað er til samráðs við Samband íslenskra sveitarfélaga. Samband íslenskra sveitarfélaga samþykkti þó eingöngu það sem heimilt er að gera skv. 13. gr. laga nr. 18/1985, þ.e. að tekinn yrði upp sameiginlegur gagnagrunnur, þó draga megi í efa umboð sambandsins Félagsmálaráðherra fer út fyrir heimild þá sem felst í lagagreininni og skyldar vinnumiðlanir til að taka upp tölvukerfið ALSAM-2, sem ryður þar með út öllum öðrum forritum sem notuð hafa verið af vinnumiðlunum og geta skilað sömu upplýsingum inn í hinn sameiginlega gagnagrunn þegar þau hafa verið aðlöguð að kröfum sem gerðar eru um form og efni upplýsinga sem sendar eru inn í gagnagrunninn.

... Ákvörðun félagsmálaráðherra útilokar sveitarfélögin frá því að nota önnur skráningarkerfi, þ.á.m. kerfi [A], til skráningar upplýsinga. Kvörtun [A] byggir þannig aðallega á því að félagsmálaráðherra hafi með ákvörðun sinni farið út fyrir þær heimildir sem lög um vinnumiðlanir nr. 18/1985, sérstaklega 13. gr. laganna, heimili ráðherra í þessum efnum, svo og reglugerðar um vinnumiðlun nr. 129/1986 og reglugerðar um Vinnumálaskrifstofu félagsmálaráðuneytisins nr. 9/1980, svo og að hvergi sé í lögum eða reglugerðum að finna heimildir fyrir ráðherra að taka slíka ákvörðun. Ákvörðun ráðherra brjóti með ólögmætum hætti gegn hagsmunum [A] eins og áður er lýst og gegn hagsmunum viðskiptamanna [A] og notenda almennt. Ákvörðun ráðherra er óþarflega víðtæk og nær mun lengra en að taka í notkun sameiginlegan gagnagrunn til úrvinnslu upplýsinga. Þá felur ákvörðun ráðherra í sér verulegt fjárhagslegt tap fyrir [A] og leggur fjárhagslegar byrðar á sveitarfélög ekki síst þau sveitarfélög sem eru viðskiptamenn [A]. Er því um mjög íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun að ræða,"

Ég ritaði félagsmálaráðherra bréf, dags. 31. janúar 1994, þar sem þess var óskað að félagsmálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti mér í té gögn málsins, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Sérstaklega var beðið um að gerð yrði grein fyrir því, við hverja hefði verið haft samráð, áður en umrædd ákvörðun var tekin, og að upplýst yrði, hvort haft hefði verið samráð við stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs, sbr. 13. og 18. gr. laga nr. 18/1985 um vinnumiðlun.

Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 22. febrúar 1994. Þar segir meðal annars:

"Ráðuneytið metur það svo að ákvörðunin hafi nægjanlega lagastoð og að almennur skilningur á ákvæðum 13. gr. laga nr. 18/1985 um vinnumiðlun hafi ávallt verið sá að ráðuneytið hefði frumkvæði að því að útbúa samræmt kerfi sem allar vinnumiðlanir notuðu. Ráðuneytið sér engan tilgang með því að beita ákvæðum 13. gr. á þann veg að vinnumiðlanir eigi að nota véltækt atvinnuleysisskráningar- og vinnumiðlunarkerfi að eigin vali við að skila upplýsingum um atvinnuástand, atvinnuleysi, atvinnutækifæri og atvinnuleysisbætur. Þessar upplýsingar þurfa að vera samræmdar og enginn getur tekið ábyrgð á því annar en félagsmálaráðuneytið hvernig þeirri samræmingu er háttað sbr. 2. gr. laga um vinnumiðlun.

Samráð ráðuneytisins um þessa ákvörðun byggist efnislega á þeim rökum hverjir eiga beinan hlut að máli skv. lögum og hverjir kunna að bera beinan kostnað af ákvörðuninni skv. lögum. Óbein áhrif geta orðið langsótt eins og þetta mál er vaxið sbr. önnur gögn í málinu.

...

Ráðuneytið hefur lengi undirbúið þá ákvörðun að nota eitt samræmt atvinnuleysisskráningar- og vinnumiðlunarkerfi. Notkun slíkra kerfa heyrir undir vinnumiðlanir á vegum sveitarfélaga. Hlutaðeigandi aðilar um starfrækslu opinbers atvinnuleysisskráningar- og vinnumiðlunarkerfis eru því sveitarfélögin í landinu. Öll sveitarfélög í landinu eru í Sambandi íslenskra sveitarfélaga og sambandið hefur komið fram sem fulltrúi sveitarfélaga í samningum við ríkisvaldið. Ráðuneytið lítur því svo á að formlegur samráðsaðili um atvinnuleysisskráningar- og vinnumiðlunarkerfi sé Samband íslenskra sveitarfélaga. Hins vegar hefur þessi ákvörðun fullan stuðning bæði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs og deildarstjóra sjóðsins sem aðstoðaði við hönnun kerfisins. Undirbúningur að þessari ákvörðun félagsmálaráðherra hefur einnig verið kynntur ráðgjafarnefnd vinnumálaskrifstofunnar og nýtur þar fyllsta stuðnings, en fulltrúi Atvinnuleysistryggingasjóðs á þar sæti auk þess sem einn stjórnarmaður Atvinnuleysistryggingasjóðs er í ráðgjafarnefndinni. Þar eiga jafnframt sæti fulltrúar aðila vinnumarkaðarins og Sambands íslenskra sveitarfélaga."

Í greinargerð félagsmálaráðuneytisins til Samkeppnisstofnunar, dags. 14. febrúar 1994, sem ráðuneytið vísar til í bréfi sínu til mín, kemur eftirfarandi meðal annars fram:

"Ákvörðun félagsmálaráðherra felur fyrst og fremst í sér að öll skil á upplýsingum í eða notkun á miðlægum gagnagrunni ráðuneytisins fyrir atvinnuleysisskráningu og vinnumiðlun fari í gegnum eitt samræmt heildarkerfi sem félagsmálaráðuneytið hefur látið útbúa og ber ábyrgð á. Atvinnuleysisskráningar- og vinnumiðlunarkerfið ALSAM-2 er óaðskiljanlegur hluti af þessu heildarkerfi. Ákvörðun ráðuneytisins byggir á því mati að lagalegum skyldum ráðuneytisins skv. lögum nr. 18/1985 um vinnumiðlun verði ekki sinnt með hagkvæmum og viðunandi hætti á annan hátt.[...]

Þessi ákvörðun er í fullu samræmi við skoðun eða athugun ýmsra stjórnsýsluaðila.

Ákvörðun ráðuneytisins takmarkast við mjög sérhæft hugbúnaðarkerfi sem ekki verður keypt tilbúið á markaði heldur þarf að sérhanna að þörfum stjórnsýslunnar eins og mörg önnur kerfi sem stjórnsýslan notar í dag.

[...]

... Samræmt heildartölvukerfi gefur góða möguleika á að hafa gagnvirkt eftirlit með allri lagaframkvæmd.

[...]

Það er smátt og smátt að renna upp fyrir flestum sem að þessum málum starfa hve mikil þörf er á einu samræmdu tölvukerfi og allt óhagræðið af tvískráningum í vinnumiðlunarkerfi og bótakerfi og að breyta mörgum tölvukerfum, þegar um lagabreytingar er að ræða.

Ráðuneytið lítur þannig á að svo veigamiklir opinberir hagsmunir séu í húfi að ekki verði við það unað að framkvæmd bæði laga um vinnumiðlun og laga um atvinnuleysistryggingar verði teflt í tvísýnu um ófyrirséða framtíð ef ákvörðun ráðuneytisins verður hnekkt á hæpnum forsendum og vegna annarra veigaminni hagsmuna.

[...]

Frá sjónarhóli ríkisins og félagsmálaráðuneytisins sem ber ábyrgð á samræmingu atvinnuleysisskráningar, opinberrar vinnumiðlunar og atvinnuleysisbótum skiptir öllu máli að kerfið geti starfað sem ein heild. Kerfið er í sífelldri endursköpun og þróun í samráði við notendur auk þess sem breyta þarf kerfinu vegna lagabreytinga. Hagkvæmasta og öruggasta lausnin fyrir ríkissjóð er að hafa eftirlit með einu kerfi.

Þrátt fyrir að ítarlega hafi verið eftir því leitað að fá einhver svör um aðrar lausnir eins og t.d. þá að öllum sé frjálst að nota sitt atvinnuleysisskráningar- og vinnumiðlunarkerfi að uppfylltum einhverjum fyrirfram skilgreindum kröfum, þá hafa engin svör getað sannfært ráðuneytið um að slík lausn sé framkvæmanleg, örugg eða áreiðanleg og allra síst hagkvæmari en sú sem valin er að vera með eitt samræmt kerfi. Þær athuganir hafa leitt í ljós að slíkt sé ef til vill ekki tæknilega útilokað en um leið og kröfur til kerfanna aukast og verða flóknari, því erfiðari verði allur flutningur upplýsinga og samræming milli ólíkra kerfa og um leið margfaldast allur kostnaður við notkun og þróun kerfisins. Um er að ræða mjög flókinn upplýsingaflutning eins og fram kom fyrr í þessari greinargerð. Enginn hefur getað sýnt fram á dæmi um að slíkt kerfi sé starfrækt. Það verður heldur ekki séð að það sé hlutverk félagsmálaráðuneytisins að taka ábyrgð á slíkri tæknilegri tilraun. Útilokað er fyrir ráðuneytið að hafa eftirlit með öllum þeim hugbúnaðarkerfum sem ef til vill væri hægt að útbúa og tengja við sameiginlegan gagnagrunn eins og [A] telur fyrst og fremst vera hlutverk ráðuneytisins. Hver á annars að taka ábyrgðina á mörgum tölvukerfum?

Mikilvægt er að tryggja öryggi um þær upplýsingar sem safnað er í atvinnuleysisskráningarkerfi og tryggja öryggi í öllum flutningi gagna í sameiginlegan gagnagrunn til og frá vinnumiðlunum og úthlutunarnefndum enda um viðkvæmar persónulegar upplýsingar að ræða. Um er að ræða veigamikinn texta- og gagnaflutning sem engin trygging er fyrir að hægt sé að samhæfa milli ólíkra kerfa. Hver á að útbúa og kosta slíkt forrit og hvaða trygging er fyrir því að það gangi upp?[...]

Ákvörðun félagsmálaráðuneytisins um eitt tölvukerfi á grundvelli 13. gr. laga nr. 18/1985 um vinnumiðlun byggist þannig á því að reynslan hefur sýnt að fjölmörg ákvæði bæði laga um vinnumiðlun og laga um atvinnuleysistryggingar eru erfið í framkvæmd án samræmds tölvukerfis. Ennfremur er það skoðun ráðuneytisins studd af áliti aðila innan stjórnsýslunnar að miðlægum gagnagrunni verði ekki komið á nema með þessum hætti að óbreyttum lögum."

Í athugasemdum A, dags. 11. mars 1994, kemur eftirfarandi fram:

"Kvörtun [A] beinist einfaldlega að banni félagsmálaráðherra við að nota önnur skráningarforrit en ALSAM-2. Forrit þessi eru einvörðungu tæki til að skrá inn upplýsingar, sem síðar eru sendar inn í hinn sameiginlega gagnagrunn, þ.e. unnið er úr upplýsingunum...

Með kvörtun [A] fylgdi afrit af bréfi félagsmálaráðuneytisins til vinnumiðlana, dags. 12. febrúar 1993. Full þörf er að ítreka tilvitnuð ummæli í því bréfi, en þar segir:

"Félagsmálaráðuneytið hefur ekki gert kröfur til annarra kerfa sem hafa verið notuð til atvinnuleysisskráningar. Hins vegar er ljóst að með tilkomu miðlægs gagnagrunns, þá verður að gera sömu kröfur til þessara kerfa og ALSAM um öll upplýsingaskil.""

III.

Í áliti mínu rakti ég meginatriði í kvörtun A og tók þau atriði til úrlausnar. Voru það einkum atriði er lutu að lagaheimild ráðherra, lögmæti ákvörðunarinnar og nauðsyn á samráði við hagsmunaaðila. Í álitinu, dags. 2. maí 1994, sagði svo:

"Fram kom hér að ofan, að Samkeppnisstofnun hefur mál þetta til umfjöllunar. Mun ég því ekki fjalla um þá hlið málsins, sem snýr að samkeppnislögum eða sjónarmiðum tengdum þeim.

Þá skal áréttað, að ákvörðun ráðherra frá 30. nóvember 1993 varðar eingöngu atvinnuleysisskráningar- og vinnumiðlunarkerfi. Hef ég því hér að framan fellt út ýmsar athugasemdir aðila, sem lúta að öðrum þáttum.

Meginröksemdir A lúta að því, að ákvörðun félagsmálaráðherra skorti lagastoð, gengið hafi verið lengra en þörf var á til að ná markmiðum ráðuneytisins og auk þess hafi ekki verið haft samráð við einstök sveitarfélög, þar á meðal viðskiptavini, heldur eingöngu Samband íslenskra sveitarfélaga.

Ákvæði 13. gr. laga nr. 18/1985 um vinnumiðlun eru svohljóðandi:

"Félagsmálaráðherra getur ákveðið, að höfðu samráði við hlutaðeigandi aðila, að vinnumiðlun taki upp véltæka gagnavinnslu allra upplýsinga um atvinnuástand, atvinnuleysi, atvinnutækifæri og atvinnuleysisbætur.

Vinnumálaskrifstofan skal hafa yfirumsjón með gagnavinnslukerfi vinnumiðlunar og setur nánari reglur um meðferð þess og rekstur í samvinnu við sveitarfélögin og Atvinnuleysistryggingasjóð."

Skýr heimild fyrir félagsmálaráðherra til þess að taka ákvörðun um véltæka gagnavinnslu upplýsinga felst í 1. mgr. 13. gr. laganna. Verður að líta svo á, að í lagaheimildinni felist bæði heimild til að taka ákvörðun um miðlægan gagnagrunn svo og skráningarkerfi. Verður því að telja að sú ákvörðun félagsmálaráðherra, að allir skuli nota sama forritið til þess að skrá upplýsingar fyrir þann gagnagrunn, sem settur var á stofn, eigi sér næga stoð í ákvæðum framannefndrar greinar. Í þessu sambandi skal hér áréttað, að félagsmálaráðuneytið hefur borið allan kostnað af gerð atvinnuleysis- og skráningarkerfisins ALSAM-2 og afhendir notendum það, þeim að kostnaðarlausu. Aftur á móti verða notendurnir að reka skráningarkerfið á eigin kostnað, þó að félagsmálaráðuneyti kosti rekstur hins miðlæga gagnagrunns. Loks verður ekki séð, að ákvörðun ráðherra hafi verið byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum.

Ákvörðun ráðherra varðar innra skipulag starfshátta á sviði, sem yfirstjórn hans nær til. Ákvörðun ráðherra er því ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem hún er ekki ákvörðun um réttindi og skyldur borgaranna. Á hinn bóginn snertir hún viðskiptahagsmuni þriðja aðila. Því hefur verið skotið til samkeppnisyfirvalda, hvort ákvörðunin brjóti í bága við samkeppnislög, og er það atriði ekki til umfjöllunar hér, eins og áður er sagt.

Í athugasemdum við frumvarp það, sem varð að lögum nr. 18/1985, er ekki að finna skýringar á því, hverjir þeir "hlutaðeigandi aðilar" séu, sem haft skuli samráð við. Í hinum almennu athugasemdum segir þó:

"Nefndin telur rétt að aðilar vinnumarkaðarins fái beina aðild að yfirstjórn vinnumiðlunarinnar með þeim hætti að Vinnumálaskrifstofunni verði sett sérstök ráðgjafarnefnd. Hafi ráðgjafarnefndin það hlutverk að gera tillögur um stefnumörkun í þeim málum sem undir Vinnumálaskrifstofuna falla. Þá telur nefndin eðlilegt að heildarsamtök sveitarfélaga og Atvinnuleysistryggingasjóður fái aðild að ráðgjafarnefndinni." (Alþt. A-deild, 1984-1985, bls. 455.)

Af þessum ummælum má ráða, að helst koma til greina sem "hlutaðeigandi aðilar" sveitarfélög, aðilar vinnumarkaðarins og Atvinnuleysistryggingasjóður, en sömu sjónarmið eiga við um yfirstjórn vinnumiðlunar og stofnsetningu gagnagrunns þess, sem um ræðir í 13. gr. laganna. Í greinargerðinni, sem vitnað er til hér að ofan, er tekið fram, að heildarsamtök sveitarfélaga skuli fá aðgang að ráðgjafarnefndinni, sem þar um ræðir, en ekki einstök sveitarfélög, og í 3. gr. laganna sjálfra er Samband íslenskra sveitarfélaga nefnt.

Samband íslenskra sveitarfélaga er samráðsvettvangur þeirra og kemur sambandið iðulega fram gagnvart ríkinu fyrir þeirra hönd. Verður að telja nægjanlegt til þess að uppfylla skilyrði lagagreinarinnar að félagsmálaráðuneytið hafði samráð við sveitarfélög á þeim vettvangi. Lög standa ekki til þess að ráðuneytið hefði átt að hafa sérstakt samráð við þau sveitarfélög, sem voru viðskiptavinir A, eða við það fyrirtæki sjálft.

Af gögnum málsins sést, að með bréfi ráðuneytisins, dags. 12. febrúar 1993, var vinnumiðlunum kynnt áætlun um miðlægan gagnagrunn og uppfærslu á ALSAM-kerfinu. Í bréfinu er boðað til fundar til þess að kynna öllum vinnumiðlunum á landinu þær hugmyndir, sem að baki kerfinu liggja, þannig að þær fái tækifæri til að koma athugasemdum sínum að, áður en forritunarvinnan við kerfið hefjist. Verður því ekki annað séð en að ráðuneytið hafi gefið hlutaðeigandi kost á að fylgjast með undirbúningi að skráningarkerfinu ásamt gagnagrunni.

Þá kemur fram í svari ráðuneytisins, að ráðgjafarnefnd vinnumálaskrifstofunnar og stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hafi verið kynnt ráðagerð ráðuneytisins. Í ráðgjafarnefndinni eiga meðal annarra sæti fulltrúar Sambands íslenskra sveitarfélaga og Atvinnuleysistryggingasjóðs, svo og aðilar vinnumarkaðarins, sbr. 3. gr. laga nr. 18/1985 um vinnumiðlun.

Með tilliti til meðferðar málsins í heild, er það skoðun mín, að ráðuneytið hafi haft nægilegt samráð við þá aðila, sem lög gera ráð fyrir, og hafi þar með uppfyllt skyldu sína skv. 13. gr. laga nr. 18/1985 um vinnumiðlun, þegar tekin var ákvörðun um að taka upp atvinnuleysisskráningar- og vinnumiðlunarkerfið ALSAM-2."

IV.

Niðurstöðu álits míns, dró ég saman með svofelldum hætti:

"Það er samkvæmt framangreindu niðurstaða mín, að umrædd ákvörðun ráðherra hafi nægjanlega lagastoð. Þá verður ekki séð, að undirbúningi ákvörðunarinnar hafi verið áfátt eða að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið ákvörðuninni."