Álit

Bréfi umboðsmanns Alþingis til dómsmála- og mannréttindaráðherra, dags. 31. desember 2009, er svohljóðandi:

I.

Ég vísa til bréfaskipta í tilefni af kvörtun A, þáverandi fanga á Litla-Hrauni er lýtur að flutningi hans til Litháen til að klára afplánun vegna dóms er hann hlaut hér á landi. Ég hef með bréfi, dags. í dag, lokið athugun minni á máli A, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þrátt fyrir það tel ég rétt að gera grein fyrir og taka eftirfarandi fram:

Í bréfi mínu til yðar, dags. 23. september sl., er gerð grein fyrir atvikum í máli A. Ég tel ekki þörf á að endurrekja þau hér. Í bréfi mínu kemur meðal annars fram að ákvörðun ráðuneytis yðar um að A skyldi afplána eftirstöðvar fangelsisrefsingar sinnar í Litháen var tekin 19. júní sl. og fullnustuð sama dag. Í bréfinu kemur fram að það sé ritað til að afla frekari upplýsinga um almenna framkvæmd mála þar sem dómþoli er fluttur úr landi til að ljúka afplánun í heimalandi sínu gegn samþykki sínu. Hefði ég atvik í máli A í huga í því sambandi. Í lok bréfsins eru síðan lagðar fram þrjár fyrirspurnir fyrir yður. Tel ég rétt að gera grein fyrir efni fyrirspurnanna og svara ráðuneytis yðar við þeim sem bárust mér með bréfi, dags. 29. desember sl., hér að neðan.

Fyrsta fyrirspurnin laut að því hvort ráðuneyti yðar teldi að dómþoli ætti að lögum almennt rétt á því að tjá sig um fyrirhugaða ákvörðun um flutning hans til annars lands til afplánunar, og þá óháð því hvort samþykki hans fyrir flutningi væri skilyrði. Óskaði ég eftir upplýsingum um hve langan frest dómþolum væri að jafnaði veittur í því skyni að geta sett fram andmæli. Jafnframt óskaði ég eftir því að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess hvort það teldi að tilgreina þyrfti fyrirfram lagagrundvöll fyrirhugaðrar ákvörðunar og nánar tiltekin ákvæði Evrópusamnings um flutning dæmdra manna frá 21. mars 1983, og á hvaða sjónarmiðum fyrirhuguð ákvörðun yrði byggð í máli viðkomandi dómþola, svo hann gæti nýtt andmælarétt sinn með raunhæfum og virkum hætti.

Í bréfi ráðuneytis yðar, dags. 29. desember sl., er ákvæði 38. gr. laga nr. 56/1993, um alþjóðlega samvinnu um fullnustu refsidóma, rakið. Þar kemur fram að samkvæmt 2. mgr. 38. gr. sé samþykki dómþola ekki skilyrði við vissar aðstæður en hins vegar sé afstöðu dómþola til flutningsins þó engu að síður aflað. Í þessu sambandi er vísað til ákvæða í viðauka við samninginn um flutning dæmdra manna frá 18. desember 1997. Síðan segir að ráðuneytið líti „því svo á að í þeim tilvikum þegar flytja á fanga til afplánunar í öðru ríki og ekki er gert að skilyrði að samþykki hans liggi fyrir beri að afla afstöðu hans til flutningsins til samræmis við það sem rakið er hér að framan og að ekki sé unnt að flytja hann til afplánunar fyrr en afstaða hans liggur fyrir þrátt fyrir að ekki sé kveðið á um slíkt í lögum nr. 56/1993“.

Í bréfi ráðuneytisins er jafnframt gerð grein fyrir því að þegar erlendur ríkisborgari kemur til afplánunar er honum afhent upplýsingablað á móðurmáli sínu þar sem honum er gerð grein fyrir því að hann geti óskað eftir að fá að afplána refsinguna í heimalandi sínu og honum sé gerð grein fyrir réttaráhrifum flutnings og afplánunarreglum í heimalandinu. Rakið er að þegar bréf ráðuneytis um að til standi að taka ákvörðun um að flytja eigi fanga til afplánunar eru birt og fangar inntir eftir afstöðu sinni til flutnings þá þurfi þeir að gefa upp afstöðu sína til flutnings „strax“. Óski fangi eftir því að fá aðstoð lögmanns er orðið við þeirri beiðni og eins ef hann biður um sérstakan frest til að taka afstöðu og skila greinargerð. Þá er gerð grein fyrir því hvernig þeirri framkvæmd hefur verið háttað í þeim fimm málum sem hefur reynt á hingað til og tekið fram að fanga sé „ávallt gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum vegna fyrirhugaðrar ákvörðunar“. Að lokum er tekið fram að hingað til hafi í bréfum ráðuneytisins aðeins verið vísað með almennum hætti til Evrópusamningsins um flutning dæmdra manna en ráðuneytið telji rétt að framvegis skuli vísað til viðeigandi ákvæða samningsins, viðauka hans og laga nr. 56/1993, sem og í þau sjónarmið sem fyrirhuguð ákvörðun ráðuneytisins muni byggjast á er fanga er tilkynnt að óskað verði eftir því við erlend stjórnvöld að taka yfir afplánun viðkomandi.

Önnur fyrirspurn mín laut að því hvort og þá hvernig dómþola væri almennt gefinn kostur á að njóta aðstoðar lögmanns, eða eftir atvikum talsmanns, við meðferð ofangreindra mála, og hvort og þá hvernig þess væri gætt að hlutaðeigandi nyti aðstoðar túlks, ef nauðsyn krefði.

Í bréfi ráðuneytisins kemur fram að óski fangi eftir því að fá aðstoð lögmanns er orðið við þeirri beiðni. Síðar í bréfinu er tekið fram að erlendum föngum er í upphafi afplánunar kynntur möguleiki á því að afplána í heimalandi sínu. Síðan segir að föngum er jafnframt gerð grein fyrir rétti sínum til að leita aðstoðar lögmanns og aðstoðar túlks „vegna málsins“. Þá kemur fram að túlkur sé ávallt til staðar þegar birtingar fara fram.

Þriðja og síðasta fyrirspurn mín laut að því á hvaða sjónarmiðum ákvörðun um flutning dómþola væru almennt byggðar þegar fyrir lægi að hlutaðeigandi neitaði að samþykkja slíkan flutning.

Í bréfi ráðuneytisins er í upphafi gerð grein fyrir mati þeirrar nefndar sem samdi viðaukann frá 1997 um að það samrýmdist ekki markmiðum sem gerð séu til endurhæfingar afplánunarfanga að halda þeim í fangelsi í ríki þar sem þeir hefðu ekki lengur leyfi til að dveljast vegna afbrots síns. Það væri jafnframt mat nefndarinnar að afstaða fanga til fyrirhugaðs flutnings gæti skipt máli, t.d. ef fangi hefði ríkisborgararétt í fleiri en einu landi og heilsufar fanga hamlaði flutning, þ.e. að ekki væri tryggt að fanginn fengi viðhlítandi heilbrigðisþjónustu á þeim stað sem hann væri fluttur til eða heilsufar hans væri þannig að hann myndi ekki þola flutning. Þá væri það nauðsynlegt fyrir móttökuríki að vita afstöðu fangans til flutnings fyrirfram til að geta gert viðeigandi ráðstafanir varðandi afplánun.

Í bréfi ráðuneytisins er síðar rakið að hingað til væri afstaða fanga til flutnings almennt neikvæð og lægi yfirleitt fyrir við upphaf afplánunar. Þá lægi fyrir við upphaf afplánunar ýmsar upplýsingar um fanga s.s. ríkisfang þeirra og heilsufar. Ljóst væri að í þeim tilvikum þar sem fyrir lægi brottvísun erlendra ríkisborgara hefði sá fangi sem í hlut á hverju sinni ekki heimild til dvalar hér á landi. Þá kemur fram að almennt séu aðstæður í fangelsum í Evrópu með þeim hætti að þær komi ekki í veg fyrir flutning fanga þangað. Liggi jafnframt fyrir í einstökum tilvikum að viðkomandi sé nægilega heilsuhraustur og hafi ríkisfang í því ríki sem á að flytja hann til sé það mat ráðuneytisins að færa þurfi fyrir því sérstök rök ef ekki á að verða af flutningnum. Nægi þar ekki eitt og sér að viðkomandi sé honum mótfallinn enda er ákvörðun um flutning fanga til heimalands ákvörðun um það hvernig refsidómi skuli fullnustað og hefur það verið mat Mannréttindadómstóls Evrópu að þær ákvarðanir falli ekki undir gildissvið 1. mgr. 6. gr. sáttmálans.

Að lokum er í bréfi ráðuneytisins tekið fram að ákvarðanir um flutning fanga hafi fyrst og fremst verið byggðar á því mati ráðuneytisins að erlendir fangar hafi meiri hagsmuni af því að fá afplánun í heimalandi sínu en hér á landi þar sem auðveldara er að vinna að félagslegri endurhæfingu þeirra og búa þá undir að koma út í samfélagið að nýju. Ráðuneytið telji að fangar séu í afplánun búnir undir að koma út í það samfélag sem mun bíða þeirra þegar afplánun lýkur. Ljóst sé að þegar ákveðið hafi verið að brottvísa fanga eftir afplánun hafa þeir ekki lengur leyfi til að dveljast hér á landi, sbr. fyrrnefnd sjónarmið nefndar þeirrar sem samdi viðaukann frá 1997.

II.

1.

Í 1. mgr. 38. gr. laga nr. 56/1993, um alþjóðlega samvinnu um fullnustu refsidóma, er mælt svo fyrir að dómsmálaráðuneytið ákveði hvort fara eigi þess á leit við erlend stjórnvöld að þau fullnægi viðurlögum samkvæmt samningnum um flutning dæmdra manna. Í síðari málsl. 2. mgr. sama ákvæðis, sbr. 9. gr. laga nr. 15/2000, um breytingu á ýmsum lögum vegna þátttöku Íslands í Schengen-samstarfinu, segir m.a. að samþykki dómþola sé ekki skilyrði ef senda á dómþola úr landi eða vísa honum brott að fullnustu lokinni.

Í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er síðar varð að lögum nr. 56/1993 kemur fram að lagt sé til að lögfest verði tiltekin ákvæði svo unnt sé að fullgilda tvo samninga á vegum Evrópuráðsins um fullnustu refsidóma, þ. á m. samning um flutning dæmdra manna í Strassborg 21. mars 1983, sem undirritaður var af Íslands hálfu 19. september 1989. Jafnframt kemur fram að mannúðarsjónarmið og refsigæslusjónarmið búi að baki samningnum. Það séu hagsmunir dómþola að fá að afplána refsingu í heimalandi sínu. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 4364).

Samkvæmt d-lið 1. mgr. 3. gr. Evrópusamningsins um flutning dæmdra manna frá 21. mars 1983 er það ófrávíkjanlegt skilyrði að dómþoli samþykki flutninginn. Hins vegar kemur efnislega fram í 1. mgr. 3. gr. viðauka frá 18. desember 1997 við Evrópusamninginn um flutning dæmdra manna frá 21. mars 1983, en viðaukann hafa bæði Ísland og Litháen hafa fullgilt, að flytja megi dæmdan einstakling án samþykkis hans ef fyrir liggur að fanga verði vísað úr landi að afplánun lokinni. Í 2. mgr. sama ákvæðis kemur þó efnislega fram að fullnusturíki skuli ekki veita samþykki sitt fyrir flutningnum fyrr en það hefur tekið tillit til viðhorfa dómþola og samkvæmt 3. mgr. skal fylgja með beiðni til fullnusturíkis yfirlýsing sem hefur að geyma viðhorf dómþola til flutningsins.

2.

Í svari dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins, dags. 29. desember sl., við fyrstu fyrirspurn minni, er laut að því hvort dómþoli ætti að lögum almennt rétt á því að tjá sig um fyrirhugaða ákvörðun um flutning hans til annars lands til afplánunar og hvernig dómþolar væru inntir eftir þeirri afstöðu sinni, var eins og að framan er rakið gerð grein fyrir lögum nr. 56/1993 og viðauka við samninginn um flutning dæmdra manna frá 18. desember 1997 og hver sé réttur dómþola til að tjá sig samkvæmt þeim réttarreglum. Ekki er tekin afstaða til hugsanlegrar þýðingar annarra reglna í þessu sambandi, t.d. andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar kemur fram sú afstaða ráðuneytis yðar að það „beri“ að afla afstöðu fanga til flutnings. Þá kemur fram að fanga sé „ávallt gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum vegna fyrirhugaðrar ákvörðunar“. Í bréfinu kemur einnig fram að fangar séu inntir eftir afstöðu sinni „strax“ en hins vegar sé orðið við beiðni þeirra um sérstakan frest til að taka afstöðu og skila greinargerð. Þá kemur jafnframt fram að ráðuneytið hyggist framvegis vísa til viðeigandi ákvæða samnings Evrópuráðsins, viðauka hans og laga nr. 56/1993 sem og í þau sjónarmið sem fyrirhuguð ákvörðun ráðuneytisins muni byggjast á þegar fanga er tilkynnt að óskað verði eftir því við erlend stjórnvöld að taka yfir afplánun viðkomandi.

Sem fyrr er rakið ákvað ég að skrifa ráðuneyti yðar bréf mitt, dags. 23. september sl., í því skyni að afla frekari upplýsinga um almenna framkvæmd mála þar sem dómþoli er fluttur úr landi til að ljúka afplánun í heimalandi sínu gegn samþykki sínu. Í ljósi þess hvernig athugun minni á máli þess er háttað og ofangreindra skýringa ráðuneytis yðar og fyrirheit þess um breytt verklag, tel ég ekki ástæðu til að svo stöddu að gera almenna athugasemd við það hvernig fangar eru inntir eftir afstöðu vegna fyrirhugaðrar ákvörðunar um flutning, þ.á m. um þýðingu málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hef ég jafnframt í huga að með bréfi ráðuneytis yðar, dags. 18. febrúar sl., var A gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri og á það bréf er meðal annars ritað að A hyggist ekki skila greinargerð. Af ritun á sama bréf má jafnframt ráða að þótt ekki hafi verið til staðar túlkur á litháísku heldur rússnesku hafi efni tilkynningarinnar komist til skila til A en þar er áritað að hann samþykki flutning með ákveðnu skilyrði.

Ég tek hér því aðeins fram að ég tel ljóst að ákvörðun dómsmálaráðherra um hvort skilyrði séu til að flytja dómþola til heimalands síns til að fullnusta fangelsisrefsingu, sbr. lög nr. 56/1993, sé ákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er því ráðuneytinu skylt að gæta þeirra réttaröryggisreglna sem mælt er fyrir um í stjórnsýslulögum þegar slíkar ákvarðanir eru teknar. Á þær reglur kann því að reyna við úrlausn mála af þessu tagi og því mikilvægt að ráðuneytið hafi þær í huga í þessu sambandi í störfum sínum. Set ég fram þessa ábendingu í ljósi þess, eins og fyrr er rakið, að ekkert er vísað til ákvæða stjórnsýslulaga í svarbréfi ráðuneytis yðar til mín, dags. 29. desember sl.

Önnur fyrirspurn mín laut að því hvort og hvernig dómþola væri almennt gefinn kostur á að njóta aðstoðar lögmanns, eða eftir atvikum talsmanns, við meðferð ofangreindra mála, og hvort og þá hvernig þess væri gætt að hlutaðeigandi nyti aðstoðar túlks, ef nauðsyn krefði. Í skýringum ráðuneytis yðar til mín kemur fram að „erlendum föngum [sé] í upphafi afplánunar kynntur möguleiki á því að afplána í heimalandi sínu. Þá [sé] föngum jafnframt gerð grein fyrir rétti sínum til að leita aðstoðar lögmanns og aðstoðar túlks vegna málsins. Þá sé túlkur ávallt til staðar þegar birtingar [fari] fram.“

Ég fæ ekki ráðið af skýringum ráðuneytisins til mín hvort föngum sé gerð grein fyrir þeim möguleika að leita aðstoðar lögmanns eða talsmanns þegar þeim er tilkynnt fyrirhuguð ákvörðun ráðuneytisins um flutning án samþykkis þeirra eða hvort svo sé aðeins gert við upphaf afplánunar. Af því tilefni tek ég fram að það væri í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að leiðbeina dómþola um þennan kost þegar þeim er kynnt fyrirhuguð ákvörðun um flutning til heimalands á grundvelli laga nr. 56/1993. Hef ég þá í huga þá sérstöku aðstöðu sem erlendir fangar eru í og þá hagsmuni sem reynir á í málum af þessu tagi.

Þriðja og síðasta fyrirspurn mín laut að því á hvaða sjónarmiðum ákvörðun um flutning dómþola væru almennt byggðar þegar fyrir lægi að hlutaðeigandi neitaði að samþykkja slíkan flutning.

Í bréfi ráðuneytis er gerð grein fyrir því sjónarmiði sem fyrst og fremst er lagt til grundvallar við úrlausn mála af þessu tagi, þ.e. að auðveldara sé að vinna að félagslegri endurhæfingu fanga í heimalandi þeirra þegar fyrir liggur ákvörðun um brottvísa þeim að afplánun lokinni. Þá er í bréfinu jafnframt gerð grein fyrir sjónarmiðum sem geta haft áhrif á ákvörðun um flutning, t.d. um ríkisborgararétt og heilsufar fanga. Einnig er rakið að „[almennt séu] aðstæður í fangelsum í Evrópu með þeim hætti að þær [komi] ekki í veg fyrir flutning fanga þangað“ og í niðurlagi bréfs ráðuneytisins segir svo:

„Ákvarðanir um flutning fanga hafa fyrst og fremst verið byggðar á því mati ráðuneytisins að erlendir fangar hafi meiri hagsmuni af því að fá afplánun í heimalandi sínu en hér á landi þar sem auðveldara er að vinna að félagslegri endurhæfingu þeirra og búa þá undir að koma út í samfélagið að nýju. [...]“

Að virtum lagagrundvelli þessara mála, sbr. kafla II.1 hér að framan, og þeim mannúðar- og refsigæslusjónarmiðum sem búa að baki lögum nr. 56/1993, um alþjóðlega samvinnu um fullnustu refsidóma, tel ég ekki ástæðu til almennra athugasemda við framangreind sjónarmið dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins. Eins og kom fram í svari ráðuneytisins við fyrstu fyrirspurn minni hyggst ráðuneytið framvegis geta þeirra sjónarmiða sem fyrirhuguð ákvörðun þess mun byggjast á. Af því tilefni tel ég rétt að minna á mikilvægi þess að mat fari fram í hverju tilviki á grundvelli þeirra sjónarmiða og tekin sé afstaða til athugasemda þess fanga sem ákvörðun beinist að. Ég legg í því sambandi á það áherslu að í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og óskráðrar meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat stjórnvalda verður ráðuneytið hverju sinni að leggja nægan einstaklingsbundinn grundvöll að ákvörðunum sínum um flutning dómþola á grundvelli laga nr. 56/1993. Þótt telja megi að flutningur dómþola þjóni í flestum tilvikum vel þeim grundvallarsjónarmiðum sem að framan eru rakin leiðir af þessum reglum að ráðuneytið getur ekki lagt til grundvallar sjálfvirka framkvæmd í þessum efnum þar sem látið er hjá líða að meta hverju sinni aðstæður og atvik í máli hlutaðeigandi dómþola í framhaldi af fullnægjandi gagnaöflun. Tekur það einnig til þess sjónarmiðs ráðuneytisins að almennt séu aðstæður í fangelsum í Evrópu með þeim hætti að þær komi ekki í veg fyrir flutning þangað. Verður af hálfu ráðuneytisins að taka hverju sinni afstöðu til þess hvort rétt sé að flytja dómþola til heimalands síns innan Evrópu ef fyrir liggja áþreifanlegar vísbendingar í formi gagna og upplýsinga um að aðstæður í fangelsum hlutaðeigandi ríkis séu ekki í samræmi við þær lágmarkskröfur sem leiða einkum af 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar og almennum lögum hér á landi um fullnustu fangelsisrefsinga.

Með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, lýk ég hér með athugun minni á máli þessu.

Róbert R. Spanó