Álit

Bréf umboðsmanns Alþingis til dómsmála- og mannréttindaráðherra, dags. 31. desember 2009, hljóðar svo:

I.

Ég tel rétt að upplýsa yður um að ég hef ákveðið að ljúka máli A með bréfi til lögmanns hennar, dags. í dag, sem fylgir hér með í afriti, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þrátt fyrir þá niðurstöðu tel ég ástæðu til að koma ákveðnum athugasemdum á framfæri við yður, fr. dómsmálaráðherra, í tilefni af málsmeðferð gjafsóknarnefndar í máli þessu og þá með það í huga að séð verði til þess að gerðar verði ráðstafanir af hálfu ráðuneytisins til að úr ákveðnum atriðum verði bætt í störfum nefndarinnar.

II.

1.

Í bréfi umboðsmanns Alþingis, dags. 10. nóvember 2008, til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins var m.a. óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort gjafsóknarnefnd bæri um efni rökstuðnings að fylgja ákvæðum 22. gr. stjórnsýslulaga og hvort umsögn hennar, dags. 5. júní 2008, í málinu hafi verið fullnægjandi að þessu leyti. Af þessu tilefni veitti gjafsóknarnefnd ráðuneytinu umsögn, dags. 11. desember 2008, þar sem segir svo um þetta atriði:

„Af hálfu gjafsóknarnefndar er litið svo á að nefndinni beri um efni rökstuðnings að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í umsögn gjafsóknarnefndar er gerð grein fyrir tekjum umsækjanda og sambúðarmanns hennar. Þá er þar vísað til 7. gr. áðurnefndrar reglugerðar þar sem skýrar reglur koma fram um hvaða viðmið beri að leggja til grundvallar við mat á gjafsókn vegna efnahags. Samkvæmt því telur nefndin að umsækjandi hafi mátt ráða af lestri umsagnar hennar að umsækjandi uppfyllti ekki skilyrði til gjafsóknar samkvæmt umræddu ákvæði reglugerðarinnar, sbr. 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991. Rétt er að taka fram að nefndin mat málið svo að tekjur umsækjanda og sambúðarmanns væru augljóslega það háar að ákvæði c. liðar 8. gr. reglugerðarinnar ættu ekki við.“

2.

Samkvæmt d-lið 2. mgr. 10. reglugerðar nr. 45/2008, um skilyrði gjafsóknar og störf gjafsóknarnefndar, ber gjafsóknarnefnd að rökstyðja umsagnir sína. Ganga verður út frá því að með þessu ákvæði hafi dóms- og kirkjumálaráðherra, nú dómsmála- og mannréttindaráðherra, lagt til grundvallar að gjafsóknarnefnd bæri í umsögnum sínum að setja fram rökstuðning sem að efni til fullnægir þeim lágmarkskröfum sem fram koma í 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en ég minni á að það er afstaða gjafsóknarnefndar, sem fram kemur í tilvitnaðri umsögn, dags. 11. desember 2008, að henni beri að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga um rökstuðning. Er það og í samræmi við þau sjónarmið um bindandi umsagnir gjafsóknarnefndar sem fram hafa komið í álitum umboðsmanns Alþingis. Í álitum sínum í málum nr. 753/1993 og 2159/1997 lagði umboðsmaður þannig til grundvallar að yfirleitt verði umsagnir álitsgjafa að vera rökstuddar svo þær nái tilgangi sínum. Umsagnir gjafsóknarnefndar séu bindandi þannig að gjafsókn verði því aðeins veitt að nefndin mæli með því. Beri gjafsóknarnefnd því að rökstyðja niðurstöðu um að mæla ekki með gjafsókn, þótt ákvæði stjórnsýslulaga um rökstuðning taki ekki beinlínis til umsagna, þar sem meginreglur þær, sem ákvæði stjórnsýslulaga um rökstuðning eru byggð á, leiði óhjákvæmilega til þess að gjafsóknarnefnd beri að rökstyðja neikvæða umsögn sína, ella liggi sjónarmið fyrir niðurstöðu ekki fyrir, sem þá leiði til þess að ráðuneytinu sé ókleift að rökstyðja synjun svo sem því er skylt samkvæmt ákvæðum 22. gr. stjórnsýslulaga um rökstuðning.

Forsendur umsagnar gjafsóknarnefndar, dags. 5. júní 2008, þar sem ekki var mælt með gjafsókn í tilefni af umsókn A, voru svohljóðandi, en þær voru teknar orðrétt upp í synjunarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til lögmanns A, dags. 11. s.m.:

„Samkvæmt skattframtali voru tekjur umsækjanda árið 2006 kr. 2.7 m. og árið 2007 kr. 3. m., og samkvæmt upplýsingum úr staðgreiðsluskrá voru tekjur umsækjanda fyrstu 4 mánuði þessa árs kr. 1.1 m. Umsækjandi er í sambúð með tvö börn á framfæri.

Tekjur umsækjanda eru yfir þeim tekjumörkum sem tilgreind eru í 7. gr. reglugerðar um skilyrði gjafsóknar og starfshætti gjafsóknarnefndar nr. 45/2008 sem nefndinni er ætlað að hafa hliðsjón af þegar metin eru skilyrði 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála til gjafsóknar vegna efnahags. Að virtum þeim gögnum sem lögð hafa verið fyrir gjafsóknarnefnd verður ekki séð að efnahag hennar sé svo háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hennar í málinu verði honum fyrirsjáanlega ofviða sem er skilyrði fyrir veitingu gjafsóknar á grundvelli 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991. Ekki er mælt með gjafsókn.“

Ég tek í fyrsta lagi fram að í umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 5. júní 2008, er aðeins vikið að því að A sé „með tvö börn á framfæri“. Þýðing þeirrar staðreyndar fyrir grundvöll málsins var ekki rökstudd nánar og ekki vísað til 4. málsl. 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 45/2008, sem mælir fyrir um hækkun tekjuviðmiðs 1. málsl. sömu málsgreinar um tiltekna fjárhæð fyrir hvert barn undir 18 ára aldri sem býr hjá umsækjanda eða hann elur að mestum hluta önn fyrir. Umsögnin var að þessu leyti ekki í samræmi við þær kröfur sem leiða af 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, sbr. d-lið 2. mgr. 10. reglugerðar nr. 45/2008. Ég bendi á að orðalag á borð við það sem notað var samkvæmt ofangreindu í umsögn nefndarinnar veitir umsækjendum um gjafsókn ekki nægilega skýra mynd af matsgrundvelli gjafsóknanefndar. Þá tek ég fram að kröfur 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, sbr. d-lið 2. mgr. 10. reglugerðar nr. 45/2008, eru ekki afstæðar með tilliti til þess hvort gjafsóknarbeiðandi njóti aðstoðar lögmanns. Loks verður að hafa í huga að rökstuðningur gjafsóknarnefndar getur einnig haft verulega þýðingu þegar mál kemur inn á borð úrlausnaraðila á borð við umboðsmanns Alþingis og sætir skoðun m.t.t. þess hvort úrlausn sé í samræmi við lög.

Í öðru lagi bendi ég á að eins og nánar verður ráðið af fyrirspurnum mínum og kjörins umboðsmanns til ráðuneytisins við meðferð málsins, dags. 10. nóvember 2008 og 29. júlí 2009, svörum ráðuneytisins af því tilefni, dags. 14. janúar 2009, og 11. september 2009, og umsögnum gjafsóknarnefndar, dags. 11. desember 2008 og 9. september 2009, sem nánar eru raktar í bréfi mínu til lögmanns A, sem er meðfylgjandi bréfi þessu, er ljóst að í málinu reyndi á önnur ákvæði reglugerðar nr. 45/2008 en 7. gr., sem aðeins er vísað til í tilvitnaðri umsögn gjafsóknarnefndar frá 5. júní 2008.

Eins og rakið er í meðfylgjandi bréfi mínu til lögmanns A, dags. í dag, verður dregin sú ályktun af upphafsmálslið 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 45/2008 að veita megi einstaklingi gjafsókn þótt tekjur hans séu yfir viðmiðunarmörkum samkvæmt 7. gr. í þeim tilvikum sem fram koma í a- til g-liðum 1. mgr. 8. gr. Þurftu gjafsóknarnefnd og ráðuneytið því við meðferð málsins m.a. að taka afstöðu til þess, þrátt fyrir að árstekjur hennar 2006, 2007 og framan af árinu 2008 væru að mati nefndarinnar yfir viðmiðunarmörkum 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 45/2008, hvort og þá með hvaða hætti atvik og aðstæður í máli A féllu að 8. og 9. gr. reglugerðarinnar. Hvorki er vísað til þessara ákvæða í umsögninni né rakin þau meginsjónarmið sem nefndin leggur til grundvallar við beitingu þeirra. Umsögnin var því að þessu leyti ekki í samræmi við þær kröfur sem leiða af 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, sbr. d-lið 2. mgr. 10. reglugerðar nr. 45/2008.

Í máli A reyndi nánar tiltekið á það í fyrsta lagi hvort og þá með hvaða hætti gjafsóknarnefnd hafi lagt mat á áhrif leigukostnaðar A, sbr. c-lið 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 45/2008, við mat á fjárhagsstöðu hennar, og í öðru lagi hvort málskostnaður yrði fyrirsjáanlega hár miðað við efnahag hennar, sbr. f-lið sömu málsgreinar. Um þessi atriði er ekkert fjallað í umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 5. júní 2008, en í umsögnum nefndarinnar, dags. 11. desember 2008 og 9. september 2009, í tilefni af fyrirspurnum mínum og kjörins umboðsmanns, er rakin afstaða nefndarinnar til þessara atriða, eins og nánar er vikið að í umræddu lokabréfi mínu til lögmanns A, dags í dag. Það er því ljóst að mínu áliti að upphafleg umsögn gjafsóknarnefndar til ráðuneytisins var ekki heldur að þessu leyti í samræmi við þær kröfur sem leiða af 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, sbr. d-lið 2. mgr. 10. reglugerðar nr. 45/2008.

Ég vek athygli á því að í umsögn gjafsóknarnefndar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 11. desember 2008, kemur m.a. fram „að nefndin [hafi metið] málið svo að tekjur umsækjanda og sambúðarmanns væru augljóslega það háar að ákvæði c. liðar 8. gr. reglugerðarinnar ættu ekki við“. Af þessu tilefni tek ég tvennt fram:

Í fyrsta lagi verður sem fyrr greinir ráðið af upphafsmálslið 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 45/2008 að veita megi einstaklingi gjafsókn þótt tekjur hans séu yfir viðmiðunarmörkum samkvæmt 7. gr. í þeim tilvikum sem fram koma í a- til g-liðum 1. mgr. 8. gr. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins breytir þar engu þótt tekjur umsækjanda, og eftir atvikum sambúðarmanns, séu taldar verulega yfir viðmiðunarmörkum. Mat samkvæmt a- til g-liðum 1. mgr. 8. gr. verður samt sem áður að fara fram, enda geta önnur atriði, t.d. varðandi óvenjuháan framfærslukostnað, verulega skert aflahæfi, leigukostnað, o.s.frv., leitt til þess að skilyrði kunni samt sem áður að vera til staðar til að veita gjafsókn. Í öðru lagi þá er í síðari umsögn gjafsóknarnefndar til ráðuneytisins, dags. 9. september 2009, tekið fram að atriði er laut að leigukostnaði A, sbr. c-lið 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 45/2008, hafi „að sjálfsögðu [komið] til skoðunar þegar málið var til umfjöllunar hjá nefndinni eins og önnur atriði 8. gr. en talið var að það hefði ekki afgerandi áhrif á niðurstöðu nefndarinnar þegar gjafsóknarskilyrði voru virt heildstætt“. Ég fæ þannig ekki annað séð en að tiltekið ósamræmi sé að þessu leyti á lýsingu gjafsóknarnefndar á matsgrundvelli sínum í fyrri umsögn sinni, dags. 11. desember 2008, og þeirri sem fram kemur í síðari umsögninni, dags. 9. september 2009.

Ég tek loks fram að af umsögnum gjafsóknarnefndar við fyrirspurnum mínum og kjörins umboðsmanns má ráða að nefndin hafi við úrlausn sína á málinu tekið tillit til tekna sambýlismanns A. Til dæmis gerir nefndin nánar grein fyrir tölulegum forsendum sínum við úrlausn málsins m.a. með samlagningu á tekjum hans og A, sbr. svar nefndarinnar í umsögn sinni, dags. 11. desember 2008, við annarri fyrirspurn umboðsmanns. Nefndin getur þess reyndar einnig að fjárhæð tekna A einnar hefðu leitt til sömu niðurstöðu. Þar sem nefndin hins vegar víkur sérstaklega að tekjum sambýlismanns hennar í umsögn sinni í tilefni af fyrirspurn umboðsmanns um eiginlegan tölulegan grundvöll umsagnar hennar tel ég að gera verði ráð fyrir því að sú forsenda hafi í raun verið lögð til grundvallar við gerð upphaflegar umsagnar nefndarinnar, dags. 5. júní 2008. Til hins sama bendir sú staðreynd að í umsögninni er sérstaklega tekið fram: „Umsækjandi er í sambúð [...]“.

Fyrst nefndin taldi samkvæmt framangreindu rétt að horfa til tekna sambýlismannsins við úrlausn um fjárhag A, sbr. 7. gr. reglugerðar nr. 45/2008, sbr. 2. málsl. greinarinnar, hefði það verið í betra samræmi við kröfur 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, sbr. d-lið 2. mgr. 10. reglugerðar nr. 45/2008, að nefndin hefði í umsögn sinni heimfært þessar staðreyndir í málinu til framangreinds reglugerðarákvæðis og jafnframt útskýrt hvaða áhrif þær hefðu haft við úrlausn málsins.

Ég ítreka að í tilefni af sjónarmiðum lögmannsins um að nefndin hafi ekki mátt líta til tekna maka A við úrlausn málsins tek ég fram í bréfi mínu til hans, dags. í dag, að hvað sem líði því að nefndin hafi samkvæmt gögnum málsins sýnilega einnig haft hliðsjón af tekjum maka hennar, og þá með heimild í grundvelli ákvæðis 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 45/2008, sé þegar af þeirri ástæðu að tekjur A einar og sér á árunum 2006, 2007 og fram eftir ári 2008 hafi verið nokkuð yfir tekjuviðmiði 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 45/2008, ekki ástæða til þess að ég taki afstöðu til lagastoðar þess þáttar reglugerðarákvæðisins sem varðar samspil samanlagðra árstekna gjafsóknarbeiðanda og árstekna maka.

III.

Ég hef hér að framan rakið tilteknar athugasemdir sem ég tel tilefni til að gera við umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 5. júní 2008, við úrlausn á umsókn A um gjafsókn. Ég legg á það áherslu að samkvæmt XX. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, er það verkefni dómsmála- og mannréttindaráðherra að taka endanlega afstöðu til gjafsóknarbeiðna, þótt umsagnir gjafsóknarnefndar þess efnis, að ekki sé mælt með gjafsókn, séu bindandi, sbr. 2. og 4. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991. Ráðherra verður því hverju sinni að taka afstöðu til þess hvort umsagnir nefndarinnar séu rökstuddar þannig að fullnægt sé kröfum d-liðar 2. mgr. 10. reglugerðar nr. 45/2008, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og að framan er rakið er það álit mitt að svo hafi ekki verið að öllu leyti við úrlausn á umsókn A.

Eins og fram kemur í bréfi mínu, dags. í dag., til lögmanns A er það niðurstaða mín að hvað sem líði framangreindum annmörkum hafi ég ekki forsendur að lögum til að fullyrða að mat gjafsóknarnefndar og ráðherra á beiðni A um gjafsókn hafi verið í ósamræmi við það skilyrði 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 að fjárhagur hennar hafi verið þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna A í umræddu máli yrði henni fyrirsjáanlega ofviða. Í tilefni af ofangreindum athugasemdum mínum um skort á rökstuðningi í umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 5. júní 2008, læt ég því máli þessu lokið með því að beina þeim tilmælum til yðar, fr. ráðherra, að þess verði framvegis gætt við úrlausn gjafsóknarbeiðna að umsagnir gjafsóknarnefndar samrýmist þeim sjónarmiðum sem rakin eru hér að framan.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar 2009.

Róbert R. Spanó.