Álit

I. Kvörtun.

Hinn 1. febrúar 2008 leitaði A til mín og kvartaði yfir gjaldtöku vegna sérstaks námskeiðs sem þeir sem sætt hafa akstursbanni á grundvelli 106. gr. a umferðarlaga nr. 50/1987, sbr. 8. gr. laga nr. 69/2007, þurfa að sækja til að geta öðlast að nýju þau ökuréttindi sem bráðabirgðaskírteini veitir.

Í kvörtuninni var meðal annars fundið að því að framangreind gjaldtaka væri óhófleg, ekki í samræmi við gjald vegna almenns ökunáms og erfitt væri að sjá hvað réttlætti fjárhæð hennar. Einnig voru gerðar athugasemdir við að ákveðinn lágmarksfjöldi þátttakenda þyrfti að vera á námskeiðunum, þ.e. sex þátttakendur.

Eins og nánar verður rakið í kafla III hér á eftir kom fram af hálfu samgönguráðuneytisins við athugun mína á kvörtun A að ráðherra hefði skipað nefnd til að taka gildandi umferðarlög til heildarendurskoðunar. Yrði þar meðal annars lagt mat á hvort og þá hvaða breytingar yrðu gerðar á 106. gr. a umferðarlaga um akstursbann. Samkvæmt opinberum upplýsingum var nefnd þessi skipuð 1. nóvember 2007 og nefndin hefur nú skilað frumvarpi til endurskoðunar umferðarlaga sem er til umfjöllunar hjá samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu. Með þetta í huga, og í ljósi þess hvernig kvörtun A er fram sett, hefur athugun mín á kvörtun hennar einungis beinst að því hvort stjórnvöld hafi haft viðhlítandi lagaheimild til að koma á því fyrirkomulagi að þeir, sem sætt hafa akstursbanni, standi sjálfir undir kostnaði við að sækja þau sérstöku námskeið sem mælt er fyrir um í 106. gr. a umferðarlaga. Um önnur álitaefni er varða framkvæmd akstursbanns samkvæmt 106. gr. a umferðarlaga mun ég því ekki fjalla í álitinu, enda lúta þau að atriðum sem ætla verður að komi til umfjöllunar við þá endurskoðun umferðarlaga sem nú stendur yfir.

Þess skal getið að nafni samgönguráðuneytisins var með 1. gr. laga nr. 98/2009, um breytingu á ýmsum lögum vegna tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands, breytt hinn 1. október 2009 í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið. Samhengisins vegna verður notast við eldra heiti ráðuneytisins í áliti þessu þar sem það á við.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. desember 2009.

II. Málsatvik.

Atvik málsins eru þau að lögreglan stöðvaði A hinn 23. júní 2007 fyrir of hraðan akstur á götu í Reykjavík, þ.e. brot gegn 37. gr. umferðarlaga nr. 50/1987. Til viðbótar sektargreiðslu var henni tilkynnt að brotið varðaði fjórum punktum samkvæmt punktakerfi vegna umferðarlagabrota í ökuferilsskrá.

Með bréfi lögreglustjóra, dags. 28. nóvember 2007, var A tilkynnt ákvörðun lögreglustjóra um að hún skyldi sæta afturköllun ökuréttinda og akstursbanni samkvæmt 106. gr. a umferðarlaga nr. 50/1987 þar sem hún hefði hlotið fjóra punkta í ökuferilsskrá. Samkvæmt ákvæðinu gildir akstursbann þar til sá sem því sætir hefur staðist sérstakt námskeið og staðist ökupróf að nýju. Í kvörtun A kom fram að henni hefði verið tjáð hjá Umferðarstofu að nemar á slíkum sérstökum námskeiðum þyrftu að greiða 70.000 króna gjald fyrir að sitja námskeiðið.

Hinn 16. maí 2008 úrskurðaði Héraðsdómur Reykjavíkur í máli A, sem hún hafði höfðað og synjaði kröfu hennar um að ákvörðun lögreglustjóra frá 28. nóvember 2007 yrði felld úr gildi. Í úrskurði héraðsdóms var ekki fjallað um þau atriði sem ég fjalla um í þessu áliti.

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég samgönguráðuneytinu bréf, dags. 7. mars 2008. Í bréfinu óskaði ég meðal annars upplýsinga um það hver héldi hin sérstöku námskeið vegna akstursbanns, hver væri kostnaður þátttakenda og á hvaða liðum sá kostnaður byggðist. Einnig óskaði ég upplýsinga um það hversu oft slík námskeið væru haldin á ári. Þá óskaði ég eftir því að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til lagagrundvallar gjaldtökunnar.

Í svari samgönguráðuneytisins, dags. 16. apríl 2008, er lýst með almennum orðum aðdraganda og áhrifum þess að ákvæði 106. gr. a var sett í umferðarlög nr. 50/1987. Tekið var fram að fyrirkomulagið hefði að mati þeirra sem til þekktu haft „umtalsverð varnaðaráhrif“ og að umferðarslysum þar sem ungir ökumenn ættu hlut að máli hefði fækkað frá því að lög nr. 69/2007 tóku gildi, sem settu ákvæði 106. gr. a inn í umferðarlög. Í svari ráðuneytisins var tekið fram „að því [væri] þó ekki að leyna að nokkrir hnökrar [hefðu] verið á framkvæmd ákvæðisins“ og myndi nefnd um heildarendurskoðun umferðarlaga, sem þá væri að störfum á vegum samgönguráðuneytisins, „taka sérstaklega á þessu máli“.

Svar ráðuneytisins við fyrirspurn minni um hverjir héldu hin sérstöku námskeið vegna akstursbanns hljóðaði svo:

„Þegar undirbúningur hófst hjá Umferðarstofu vegna umræddra námskeiða vorið 2007 var haft samband við alla ökuskóla til þess að kanna hverjir vildu standa fyrir námskeiðum vegna akstursbanns. Í framhaldi af því sendu eftirtaldir ökuskólar kennsluáætlun og tilkynntu að þeir hygðust standa fyrir námskeiðum fyrir þá sem er gert að sæta akstursbanni: [...]“

Í svari ráðuneytisins voru síðan taldir upp fimm ökuskólar og ökukennarar sem þeim tengdust. Sem svar við fyrirspurn minni um fjölda námskeiða og kostnað þátttakenda vegna þeirra sendi ráðuneytið einnig töflu með upplýsingum um námskeið vegna akstursbanns sem haldin hefðu verið frá því að lög nr. 69/2007 tóku gildi. Fram kom að fjórir skólar af þeim fimm sem taldir voru upp næst á undan höfðu þá haldið samtals tíu námskeið með milli sex og ellefu þátttakendum. Námskeiðsgjaldið var á bilinu kr. 49.900 til kr. 64.000 en það gerir að meðaltali kr. 60.100 á hvern þátttakanda.

Í svari sínu við spurningu minni um lagagrundvöll gjaldtökunnar vísaði ráðuneytið til reglugerðar nr. 327/1999, um löggildingu ökukennara og starfsleyfi ökuskóla, og gat þess að samkvæmt henni færi ökukennsla fram á vegum ökukennara og ökuskóla en af 14. gr. reglugerðarinnar leiddi að ökuskóli ákvæði gjald sem nemandi skyldi greiða vegna kostnaðar við ökukennslu. Síðan sagði í svari ráðuneytisins:

„Með því að fela ökuskólum að halda sérstakt námskeið fyrir þá sem sæta akstursbanni fer um ákvörðun gjalds fyrir námskeið með sama hætti. Sömu lögmál gilda því um fjárhæð gjalds fyrir námskeið vegna akstursbanns og almenna ökukennslu.“

Í beinu framhaldi sagði í svari ráðuneytisins að samkvæmt XI. viðauka við reglugerð nr. 501/1997 skyldi sérstakt námskeið vegna akstursbanns fara fram á vegum Umferðarstofu eða þess sem hún fæli framkvæmdina. Fram hefði komið hjá þeim ökuskólum sem lýst hefðu áhuga á að halda sérstök námskeið vegna akstursbanns að gjaldið þyrfti að vera a.m.k. 150.000 krónur. Það hefði verið óásættanleg upphæð að mati Umferðarstofu. Í viðræðum við forsvarsmenn ökuskóla hefði ökunámsdeild Umferðarstofu komið á framfæri því sjónarmiði að „yrði gjald ökuskóla ákveðið verulega hærra en sem nemur 50 til 55 þúsund krónum, þyrfti að fara fram sérstök athugun á því fyrirkomulagi við námskeið vegna akstursbann sem ákveðið [hefði] verið“. Ráðuneytið benti á að eins og gjaldið bæri með sér, sbr. ofangreindar upplýsingar í töflunni frá ráðuneytinu, hefðu forsvarsmenn ökuskóla „sæst á sjónarmið Umferðarstofu“. Í niðurlagi svars ráðuneytisins er síðan fjallað um skilyrði skólanna fyrir lágmarksþátttöku á sérstökum námskeiðum vegna akstursbanns. Í ljósi þess hvernig ég hef ákveðið að afmarka athugun mína á máli A, sbr. kafla IV.1 hér að neðan, tel ég ekki tilefni til að gera sérstaka grein fyrir þeirri umfjöllun ráðuneytisins.

Rétt er að geta þess að meðan málið var til athugunar hjá mér barst mér tölvubréf frá fulltrúa Ökuskólans X. Með tölvubréfinu fylgdi „rökstuðningur fyrir verðlagningu á sérstökum námskeiðum vegna akstursbanns“, eins og það var orðað í bréfi ökuskólans. Bréf skólans með rökstuðningnum hafði að geyma upplýsingar um fyrirkomulag námskeiðanna og einstaka kostnaðarliði ásamt fjárhæðum sem skólinn sagði tengjast námskeiðunum.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Lagagrundvöllur málsins.

Í kvörtun A eru gerðar athugasemdir við það að hún hafi verið látin greiða gjald vegna sérstaks námskeiðs sem hún varð að sækja á grundvelli 106. gr. a umferðarlaga nr. 50/1987, sbr. 8. gr. laga nr. 69/2007, í tilefni af því að bráðabirgðaskírteini hennar var afturkallað og hún látin sæta akstursbanni.

Samkvæmt 1. mgr. 53. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 getur útgefandi ökuréttinda afturkallað þau, ef hlutaðeigandi fullnægir ekki lengur skilyrðum til að öðlast ökuskírteini. Sá sem sviptur hefur verið ökuréttindum um lengri tíma en eitt ár öðlast eigi ökuréttindi að nýju að loknum sviptingartíma nema hann standist próf í umferðarlöggjöf, akstri og meðferð ökutækis, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Samkvæmt sama ákvæði má ökupróf ekki fara fram fyrr en einum mánuði áður en sviptingartímabil rennur út.

Í 3. mgr. 53. gr. umferðarlaga segir:

„Byrjandi, sem hefur fengið bráðabirgðaskírteini í fyrsta sinn skv. 51. gr. og sviptur er ökurétti, öðlast eigi ökurétt að nýju að loknum sviptingartíma fyrr en hann hefur sótt sérstakt námskeið skv. 106. gr. a og staðist ökupróf að nýju.“

Í 106. gr. a umferðarlaga, sem vísað er til í tilvitnaðri 3. mgr. 53. gr., er kveðið á um akstursbann. Ákvæðið var leitt í lög með 8. gr. laga nr. 69/2007, um breytingu á umferðarlögum nr. 50/1987, með síðari breytingum. Það hljóðar svo í heild sinni:

„Lögreglustjóri skal banna byrjanda, sem hefur fengið bráðabirgðaskírteini í fyrsta sinn, að aka hafi hann fengið fjóra eða fleiri punkta samkvæmt punktakerfi vegna umferðarlagabrota. Akstursbanni skal eingöngu beitt einu sinni á gildistíma bráðabirgðaskírteinis.

Með akstursbanni eru afturkölluð ökuréttindin sem bráðabirgðaskírteinið veitir. Akstursbannið gildir þar til byrjandinn hefur sótt sérstakt námskeið og staðist ökupróf að nýju. Ráðherra setur reglur um tilhögun námskeiðs.

Þegar skilyrði akstursbanns eru fyrir hendi skal svo fljótt sem unnt er banna byrjanda að aka. Ákvörðun um akstursbann má bera undir dómstóla samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála og skal lögreglustjóri leiðbeina byrjanda um þann rétt þegar ákvörðun er birt.“

Ákvæðin stóðu upphaflega í 6. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 69/2007 en enduðu sem 8. gr. laganna. Í athugasemdum við 6. gr. frumvarpsins sagði meðal annars:

„Reynslan sýnir að flestir ungir ökumenn standa sig vel í umferðinni. Sumum þeirra verður ýmislegt á, þeir gæta sín ekki nægilega vel, hættir til að líta á ökutækið sem leiktæki í umferðinni, aka glannalega og skortir reynslu og yfirvegun. Þeim verður að veita aðhald. Tillaga að reglum um akstursbann er liður í þeirri viðleitni.

Þegar akstursbanni er beitt verður byrjandi, ökumaður með bráðabirgðaskírteini í fyrsta sinn, í sömu stöðu og sá sem ekki hefur lokið ökunámi. Byrjandinn hefur misst ökuréttinn og verður að fara í sérstakt ökunám og taka ökupróf til þess að öðlast hann á ný.

[...]

Tillaga að reglum um akstursbann er samin með hliðsjón af 127. gr. dönsku umferðarlaganna.“(Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 2603-2604.)

Eftir ofangreinda breytingu á umferðarlögum setti samgönguráðherra reglugerð nr. 612/2007 sem breytti reglugerð nr. 501/1997, um ökuskírteini, með síðari breytingum, og setti meðal annars inn nýja grein, 58. gr. a, þar sem fram koma ákvæði um akstursbann. Greinin er efnislega samhljóða 106. gr. a. umferðarlaga. Með 9. gr. reglugerðar nr. 612/2007 var settur nýr viðauki, XI. viðauki, við reglugerð um ökuskírteini. Sá viðauki bar yfirskriftina „Sérstakt námskeið vegna akstursbanns“. Með fyrsta tölulið hans var mælt fyrir um það hverjum væri skylt að sækja sérstakt námskeið en það væri skylt „byrjanda, sem [hefði] fengið bráðabirgðaskírteini í fyrsta sinn og [sætti] akstursbanni eða sviptingu ökuréttar sbr. 58. gr. a eða 2. mgr. 68. gr.“. Í viðaukanum hljóða annar til fjórði töluliður svo:

„2. Markmið.

Sérstakt námskeið tekur mið af því að byrjandi verði betri og öruggari ökumaður, skilji mikilvægi þess að aka af tillitssemi og öryggi og fari eftir settum reglum.

3. Tilhögun.

Sérstakt námskeið skal fara fram samkvæmt kennsluáætlun og í samræmi við námskrá sem Umferðarstofa setur. Sérstök áhersla skal lögð á tengingu umferðaröryggis við sálræna og félagslega þætti, s.s. viðhorf, tilgang aksturs, lífsleikni og lífsstíl. Tekið skal mið af ástæðu þess að byrjanda var bannað að aka eða hann sviptur ökurétti. Byrjandi skal taka virkan þátt í námskeiðinu.

Fjöldi þátttakenda á námskeiði skal vera á bilinu 6 til 12 og námskeiðið skal taka nokkrar vikur. Að námskeiði loknu fær hver þátttakandi vottorð um þátttöku.

4. Umsjón.

Sérstakt námskeið skal fara fram á vegum Umferðarstofu eða þess sem hún felur framkvæmdina.“

Í samræmi við þriðja tölulið tilvitnaðs ákvæðis hefur Umferðarstofa sett námskrá fyrir umrætt námskeið, eins og nánar verður rakið í kafla IV.3.

Ég tel rétt að geta þess að eftir að kvörtun A barst mér var XI. viðauka reglugerðar um ökuskírteini breytt með 3. gr. reglugerðar nr. 612/2008, um breytingu á reglugerð um ökuskírteini, sem samgönguráðherra setti 19. júní 2008. Breytingin fólst í því að aftan við þriðja tölulið viðaukans bættist ný málsgrein, þ.e. 3. mgr. Hún hljóðar svo:

„Að fenginni heimild Umferðarstofu er unnt að víkja frá ákvæðum 2. mgr. um fjölda þátttakenda og tilhögun náms. Á það við í þeim tilvikum þegar fyrirséð er að meira en þrír mánuðir muni líða frá því að ökumaður er settur í akstursbann og þar til námskeið er haldið.“

2. Um gjaldtöku vegna sérstaks námskeiðs samkvæmt 106. gr. a umferðarlaga nr. 50/1987.

Um tekjuöflun opinberra aðila gildir sú meginregla að hún verður að byggjast á heimild í lögum, óháð því hvort um er að ræða skattheimtu eða gjald fyrir þjónustu sem látin er í té. Jafnframt verður almennt að ganga út frá því að þjónustugjöld verði eingöngu innheimt til að standa straum af þeim kostnaði sem lagaheimildin mælir fyrir um.

Af ákvæði 106. gr. a umferðarlaga og tilvitnuðum lögskýringargögnum að baki ákvæðinu verður ekki önnur ályktun dregin að mínu áliti en að stjórnvöldum sé falið að sjá til þess að skipulagt sé „sérstakt námskeið“ fyrir þá sem hljóta akstursbann með því að bráðabirgðaskírteini þeirra sé afturkallað. Framkvæmd slíks námskeiðs er því ótvírætt verkefni sem stjórnvöldum er að lögum falið að sinna, þótt ekki sé útilokað að heimilt kunni að vera að fela einkaaðilum framkvæmd slíks verkefnis, enda sé réttarstaða þeirra sem þurfa að sitja slík námskeið ekki skert eða að öðru leyti gerð lakari með aðkomu einkaaðila.

Í svari samgönguráðuneytisins um lagagrundvöll gjaldtöku fyrir sérstök námskeið á grundvelli 106. gr. a umferðarlaga kemur fram að með því að fela einkareknum ökuskólum að halda sérstakt námskeið fyrir þá sem sæta akstursbanni fari um ákvörðun gjalds fyrir námskeiðið með sama hætti. „Sömu lögmál“ gildi því um fjárhæð gjalds fyrir námskeið vegna akstursbanns og almenna ökukennslu.

Ég skil ofangreindar skýringar samgönguráðuneytisins til mín á þá leið að ekki sé þörf á sjálfstæðri lagaheimild fyrir gjaldtöku vegna þess sérstaka námskeiðs sem fram fer á grundvelli 106. gr. a umferðarlaga, enda fari framkvæmd námskeiðsins og gjaldtaka eftir sömu reglum og við eiga um almenna ökukennslu.

Samkvæmt c-lið 2. mgr. 48. gr. umferðarlaga er það eitt af skilyrðum þess að veita megi manni ökuskírteini að hann hafi „hlotið kennslu löggilts ökukennara og sannað með prófi að hann hafi næga aksturshæfni og nauðsynlega þekkingu á ökutækinu og meðferð þess og umferðarlöggjöf“. Samgönguráðherra er falið að setja reglur um ökunám og ökukennslu, sbr. a-lið 1. mgr. 52. gr. sömu laga, og um gjald fyrir próf, akstursmat og ökuskírteini, sbr. d-lið sömu málsgreinar. Af þessum ákvæðum verður ráðið að lagaheimild er til staðar í d-lið 1. mgr. 52. gr. umferðarlaga fyrir ráðherra til að ákveða meðal annars að taka megi gjald vegna „ökuprófa“, sem séu liður í almennri ökukennslu til að öðlast ökuskírteini. Hvergi er hins vegar tekið fram í lögunum að taka megi gjald vegna „sérstaks námskeiðs“ í merkingu 3. mgr. 53. gr. og 106. gr. a laganna.

Vegna tilvísunar ráðuneytisins til þess að heimilt sé að taka gjald fyrir almenna kennslu löggilts ökukennara, sbr. c-lið 2. mgr. 48. gr. og a-lið 1. mgr. 52. gr. umferðarlaga, tel ég að sá lagagrundvöllur eigi ekki við um þau sérstöku námskeið sem hér er fjallað.

Í þessu sambandi tek ég í fyrsta lagi fram að akstursbann er sérstakt úrræði samkvæmt 106. gr. a umferðarlaga sem felur í sér „refsikennd viðurlög sem eru afar íþyngjandi“, eins og lagt var til grundvallar í dómi Hæstaréttar Íslands frá 28. apríl 2008 í máli nr. 179/2008. Akstursbann beinist að afmörkuðum hópi ökumanna, þ.e. þeim sem hafa fengið bráðabirgðaskírteini í fyrsta sinn, sbr. 2. mgr. 51. gr., og byggir á því markmiði að efla umferðaröryggi. Í akstursbanni felst þannig skilyrt afturköllun ökuréttinda sem bráðabirgðaskírteinið veitir og gildir þar til byrjandinn hefur fullnægt tveimur skilyrðum: Annars vegar sótt sérstakt námskeið og hins vegar staðist ökupróf að nýju. Byrjandi sem sætir akstursbanni þarf ekki að sækja almenna kennslu löggilts ökukennara á ný, sbr. c-lið 2. mgr. 48. gr. umferðarlaga, heldur þarf hann að sækja „sérstakt námskeið“, eins og það er orðað í 106. gr. a umferðarlaga.

Ég tek í öðru lagi fram að markmið almennrar kennslu löggilts ökukennara, eins og hún er nánar útfærð í reglugerð nr. 501/1997, um ökuskírteini, með síðari breytingum, og hins sérstaka námskeiðs samkvæmt 106. gr. a umferðarlaga eru ekki að öllu leyti hin sömu. Þannig má draga þá ályktun af c-lið 2. mgr. 48. gr. umferðarlaga að markmið kennslu löggilts ökukennara sé meðal annars að nemandi sé í stakk búinn til að taka próf sem sé ætlað að sanna að nemandi hafi næga aksturshæfni og nauðsynlega þekkingu á ökutækinu og meðferð þess og umferðarlöggjöf.

Í almennum athugasemdum að baki lögum nr. 69/2007, sem lögfesti ákvæði 106. gr. a, er fjallað um markmið stjórnvalda um aukið umferðaröryggi og að athyglin beinist einkum að hertum viðurlögum við brotum varðandi of hraðan akstur og að auknum kröfum til ungra ökumanna með bráðabirgðaskírteini. (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 2602.) Þá er í sérstökum athugasemdum að baki 8. gr. laga nr. 69/2007, sbr. áður, kveðið á um veita verði þessum einstaklingum „aðhald“. Markmið sérstaks námskeiðs samkvæmt 106. gr. a umferðarlaga er síðan afmarkað nánar í öðrum tölulið XI. viðauka reglugerðar nr. 501/1997, um ökuskírteini, með síðari breytingum, en samkvæmt honum er markmiðið að byrjandi verði betri og öruggari ökumaður, skilji mikilvægi þess að aka af tillitssemi og öryggi og fara eftir settum reglum. Slíkt markmið á að einhverju leyti samstöðu með sjónarmiðum um endurhæfingu og betrun þeirra einstaklinga sem hafa gerst sekir um lögbrot enda er markmiðið að veita þeim „aðhald“. Ég bendi í þessu sambandi á að í „Námskrá fyrir sérstakt námskeið vegna akstursbanns eða sviptingar bráðabirgðaskírteinis“, sem gefin var út af Umferðarstofu í júlí 2007, segir meðal annars um efnistök, sbr. kafla 2.1.:

„Mikilvægt er að neminn sjái víðari tilgang með náminu en þann einan að fá ökuskírteini að nýju. Efnistök og áherslur á námskeiðinu skulu þannig mótast af umferðarlagabrotum þeirra sem námskeiðið sækja hverju sinni.“

Af tilvitnuðum orðum námskrárinnar verður dregin sú ályktun að öfugt við það sem á við um almennt ökunám taki efnistök og áherslur á sérstöku námskeiði vegna akstursbanns eða sviptingar bráðabirgðaskírteinis sérstakt mið af þátttakendum námskeiðsins og þá þannig að litið er til þeirra umferðarlagabrota sem þeir hafa gerst sekir um.

Ég bendi í þessu sambandi á það að í umferðarlögum er gert ráð fyrir að „löggiltir ökukennarar“ sjái um almenna kennslu, sbr. c-lið 2. mgr. 48. gr. Ekki verður með sama hætti ráðin af texta 106. gr. a og lögskýringargögnum að baki því sérstök krafa um að umsjón sérstaks námskeiðs skuli vera á vegum löggilts ökukennara. Hvorki verður nánar tiltekið dregin sú ályktun af 106. gr. a umferðarlaga né lögskýringargögnum hvert efnislegt inntak námskeiðsins skuli vera en ekki er sjálfgefið í ljósi framangreindra markmiða að slíkt námskeið eigi eingöngu eða sérstaklega að snúa að miðlun upplýsinga og þekkingar sem löggiltir ökukennarar hafa yfir að ráða. Með öðrum orðum verða hvorki ráðin af orðalagi 106. gr. a umferðarlaga eða öðrum heimildum bein fyrirmæli né sérstakar vísbendingar um að fyrirkomulag við sérstök námskeið vegna akstursbanns skuli vera hið sama og leiðir af skilyrðum 2. mgr. 48. gr. laganna að fylgja þarf í almennu ökunámi.

Af öllu framangreindu, orðalagi 106. gr. a umferðarlaga, lögskýringargögnum að baki ákvæðinu, ákvæðum um framkvæmd hins sérstaka námskeiðs í öðrum tölulið XI. viðauka reglugerðar nr. 501/1997, og loks í ofangreindri námskrá um þessa tegund námskeiðs, er það afstaða mín að ekki verði fallist á þá afstöðu samgönguráðuneytisins að „sömu lögmál“ gildi um almenna kennslu og hin sérstöku námskeið. Ég ítreka að almenn ökukennsla er eðli málsins samkvæmt hin almenna og hefðbundna leið til að öðlast ökuréttindi, yfirleitt þá fyrir byrjendur sem læra að aka frá grunni. Í tilviki hinna sérstöku námskeiða er hins vegar ávallt um það að ræða að fólk hefur áður öðlast ökuréttindi eftir almennum reglum en þau síðan verið afturkölluð með þeim hætti sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 106. gr. a. Því fólki er síðan gert að sækja hið sérstaka námskeið sem lögbundið skilyrði þess að akstursbannið geti fallið niður. Af orðalagi 1. mgr. 106. gr. a verður einnig ráðið að sá sem sætt hefur akstursbanni hafi almennt þann kost einan að ljúka hinu sérstaka námskeiði vilji hann á annað borð öðlast aftur ökuréttindi. Raunhæf þýðing 106. gr. a væri enda lítil eða engin ef sú leið væri fær að viðkomandi gæti við þær aðstæður farið í kringum akstursbannið með því að öðlast ökuréttindi á ný eftir almennum reglum.

Í umferðarlögum er eins og fyrr greinir ekki til að dreifa sérstakri gjaldtökuheimild vegna sérstaks námskeiðs samkvæmt 106. gr. a. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur aðeins fram að ráðherra setji reglur um „tilhögun námskeiðs“. Fari stjórnvöld þá leið að fela einkaaðila framkvæmd slíkra sérstakra námskeiða, en um heimild stjórnvalda til þess er ekki fjallað hér, felur framangreind heimild ráðherra til reglusetningar samkvæmt orðalagi sínu ekki í sér viðhlítandi lagaheimild til að koma á því fyrirkomulagi að þeir, sem sætt hafa akstursbanni, standi sjálfur undir kostnaði af þátttöku á slíku námskeiði. Þá hef ég hér að framan komist að þeirri niðurstöðu að gjaldtökuheimild d-liðar 1. mgr. 52. gr. umferðarlaga dugi ekki í þessu sambandi.

Ég ítreka að ég hef með þessari niðurstöðu hvorki tekið almenna afstöðu til þess lagagrundvallar sem almenn ökukennsla hvílir á né um gjaldtöku í því sambandi. Að lokum legg ég á það áherslu að í ljósi þeirrar heildarendurskoðunar á umferðarlögum sem samgönguráðuneytið hefur staðið fyrir, og lýst er í skýringarbréfi ráðuneytisins til mín, tel ég ekki tilefni til að fjalla frekar um ýmis álitaefni er varða gildandi ákvæði 106. gr. a umferðarlaga og framkvæmd þess.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt framangreindu er niðurstaða mín sú að viðhlítandi lagaheimild sé ekki til staðar fyrir samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið til að koma á því fyrirkomulagi að þeir, sem sætt hafa akstursbanni, standi sjálfir undir kostnaði af því að sækja sérstakt námskeið í merkingu 106. gr. a umferðarlaga nr. 50/1987.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, skulu stjórnvöld endurgreiða það fé sem ofgreitt reynist samkvæmt lögum ásamt vöxtum, sbr. 2. gr. þeirra laga. Þá segir í 2. mgr. 1. gr. laganna að stjórnvöld skuli hafa frumkvæði að slíkum endurgreiðslum þegar þeim verður ljóst að ofgreitt hafi verið. Ég tek fram að þrátt fyrir að þær greiðslur, sem samkvæmt framangreindu var ekki heimilt að innheimta af A, hafi runnið til einkaaðila sem sá um skipulagningu umrædds námskeiðs útilokar það eitt og sér ekki skyldu samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins, eins og atvikum og ákvæðum umferðarlaga nr. 50/1987 um akstursbann er háttað, til að leita leiða til að rétta hlut hennar, enda var gjaldsins krafist af henni vegna þátttöku hennar á sérstöku námskeiði á grundvelli laganna.

Að þessu virtu og í ljósi niðurstöðu minnar hér að framan beini ég þeim tilmælum til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins að það leiti leiða til að rétta hlut A, komi fram beiðni þess efnis frá henni, og geri að öðru leyti viðhlítandi ráðstafanir í tilefni af áliti þessu hvað varðar framkvæmd sérstakra námskeiða á grundvelli 1. mgr. 106. gr. a umferðarlaga nr. 50/1987, a.m.k. þar til niðurstaða af heildarendurskoðun umferðarlaga fæst á vettvangi Alþingis.

Tryggvi Gunnarsson.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra bréf, dags. 12. febrúar 2010, og óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins, dags. 11. maí 2010, segir að ráðuneytið fallist ekki á niðurstöðu álitsins og vísar nánar um það til meðfylgjandi greinargerðar, dags. sama dag. Í niðurstöðukafla greinargerðarinnar segir svo:

„Með vísan til alls framangreinds verður að telja að ekki verði ráðið af lögum eða lögskýringargögnum að hið sérstaka ökunám teljist til lögmæltrar opinberrar þjónustu. Þar af leiðandi verði ekki gerður sérstakur greinarmunur á hinu almenna ökunámi annars vegar og hinu sérstaka ökunámi hins vegar hvað varðar heimildir til gjaldtöku vegna námsins. Að þessu leyti er því ekki fallist á niðurstöðu yðar samkvæmt áliti í máli nr. 5234/2008, þó fallast megi á að núgildandi lagaumhverfi á þessu sviði mætti vera skýrara.

Með vísan til þessa hefur ráðuneytið hafnað kröfu A um endurgreiðslu kostnaðar vegna hins sérstaka námskeiðs og henni bent á að sækja rétt sinn fyrir dómstólum kjósi hún svo. Erindi annarra aðila sem sótt hafa um endurgreiðslu á sama grundelli hafa verið afgreidd á sama hátt. Af sömu ástæðum telur ráðuneytið ekki ástæðu til sérstakra ráðstafana í tilefni af áliti yðar hvað varðar framkvæmd sérstakra námskeiða á grundvelli 1. mgr. 106. gr. a umferðarlaga nr. 50/1987.“