Samband ungra sjálfstæðismanna (SUS) leitaði til umboðsmanns Alþingis og vakti athygli hans á ummælum sem fjármálaráðherra átti að hafa látið falla í útvarpsviðtali um að „kostnaður vegna kynningar á rökstuðningi ríkisstjórnar [yrði] greiddur úr ríkissjóði, umfram það óháða kynningarefni sem kostað [væri] þaðan sömuleiðis“. Umboðsmaður tók fram að af erindi SUS yrði ráðið að sambandið teldi tilvitnuð ummæli ráðherra hafa beinst að kostnaði vegna kynningarstarfsemi í tilefni af fyrirhugaðri þjóðaratkvæðagreiðslu 6. mars nk. um gildi laga nr. 1/2010. Í erindi A var þess óskað að umboðsmaður Alþingis skoðaði að eigin frumkvæði „hvort fjármálaráðherra [væri] heimilt að ráðstafa opinberum fjármunum“ með þeim hætti sem lýst var í tilvitnuðum ummælum.
Í bréfi til SUS, dags. 8. febrúar 2010, rakti umboðsmaður ákvæði í lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sem lúta að starfssviði hans og tók fram að í aðdraganda væntanlegrar þjóðaratkvæðagreiðslu hinn 6. mars nk. kynni ríkisstjórnin eða einstakir ráðherrar að taka þá ákvörðun að útbúa kynningarefni um þá valkosti og þau álitaefni sem á reynir við atkvæðagreiðsluna. Í því sambandi yrði að játa stjórnvöldum þá almennu heimild að nýta fjármuni hins opinbera til að standa að opinberri kynningu á nýrri löggjöf sem Alþingi hefur samþykkt.
Þegar aðstaðan væri sú að fyrir stjórnvöldum lægi að framkvæma þjóðaratkvæðagreiðslu í merkingu 26. gr. stjórnarskrárinnar í tilefni af löggjöf sem Alþingi hefði sett, byggðri á frumvarpi sem ráðherra hefði lagt fram með samþykki ríkisstjórnar en forseti synjað staðfestingar, væri hins vegar ekki loku fyrir það skotið að slík aðstaða kynni að hafa áhrif á form og framsetningu kynningarefnis af hálfu stjórnvalda. Á grundvelli réttmætisreglu stjórnsýsluréttar, sem kveður á um að allar athafnir stjórnvalda verði að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum, væri það álit umboðsmanns að stjórnvöld yrðu við gerð slíks kynningarefnis að gæta að því að framsetning þess væri eins hlutlæg og kostur væri. Þannig væri a.m.k. gætt að því að setja fram þau andstæðu sjónarmið sem fram hefðu komið á vettvangi Alþingis við meðferð og umræðu frumvarpsins sem varð að þeim lögum sem væru umfjöllunarefni þjóðaratkvæðagreiðslu samkvæmt 26. gr. stjórnarskrárinnar. Stjórnvöldum væri því óheimilt við slíkar aðstæður, í ljósi réttmætisreglunnar, að fjármagna úr sjóðum hins opinbera, t.d. með ráðstöfunarfé ráðherra, gerð kynningarefnis sem varpaði að efni til einungis eða aðallega ljósi á þau sjónarmið sem legið hefðu að baki samþykkt meirihluta Alþingis án þess að samhliða væri gætt að því í sambærilegum mæli að lýsa þeim andstæðu sjónarmiðum sem fram hefðu komið við meðferð þess frumvarps sem varð að lögunum. Sá háttur væri auk þess í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Umboðsmaður taldi að svo stöddu ekki ástæðu til að hefja athugun að eigin frumkvæði á framangreindum atriðum með vísan til 5. gr. laga nr. 85/1997, en tók fram að hann myndi í samræmi við þau almennu sjónarmið sem hann rakti í bréfinu fylgjast með því á næstu dögum og vikum hvort og þá hvernig háttað yrði kynningarstarfsemi stjórnvalda í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar 6. mars nk. Með þetta í huga hefði hann ákveðið að senda forsætisráðherra og fjármálaráðherra afrit af bréfinu til upplýsingar. Lauk umboðsmaður athugun sinni á erindi Sambands ungra sjálfstæðismanna með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.
Bréf umboðsmanns Alþingis, dags. 8. febrúar 2010, til Sambands ungra sjálfstæðismanna er svohljóðandi:
I.
Ég vísa til erindis yðar, dags. 19. janúar sl., þar sem þér vekið athygli mína fyrir hönd Sambands ungra sjálfstæðismanna á ummælum sem fjármálaráðherra, hr. Steingrímur J. Sigfússon, á að hafa látið falla í „viðtali við fréttastofu Stöðvar 2 á útvarpsmiðlinum Bylgjunni sunnudaginn 10. janúar sl.“ um að „kostnaður vegna kynningar á rökstuðningi ríkisstjórnar verði greiddur úr ríkissjóði, umfram það óháða kynningarefni sem kostað er þaðan sömuleiðis“. Af erindi yðar verður ráðið að þér teljið tilvitnuð ummæli ráðherra hafa beinst að kostnaði vegna kynningarstarfsemi í tilefni að fyrirhugaðri þjóðaratkvæðagreiðslu 6. mars nk. um gildi laga nr. 1/2010, um breytingu á lögum nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf. Í erindi yðar er þess óskað að umboðsmaður Alþingis skoði að eigin frumkvæði „hvort fjármálaráðherra sé heimilt að ráðstafa opinberum fjármunum“ með þeim hætti sem lýst er í tilvitnuðum ummælum.
II.
Samkvæmt ákvæði 1. mgr. 2. og 1. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er það hlutverk umboðsmanns að hafa eftirlit með „stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga“. Fyrir liggur að í framhaldi af synjun forseta Íslands hinn 5. janúar sl., sbr. ákvæði 26. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, á að staðfesta ofangreind lög nr. 1/2010, samþykkti Alþingi hinn 8. janúar sl., lög nr. 4/2010 um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu um gildi laga nr. 1/2010, en þau tóku gildi 12. janúar sl. Með lögum nr. 4/2010 er m.a. dómsmálaráðherra falin nánar tilgreind verkefni, sbr. t.d. 2. mgr. 1. gr., 4. gr., 5. gr., 8. gr. og 2. mgr. 10. gr. laganna. Í 11. gr. laga nr. 4/2010 segir að um atkvæðagreiðsluna sjálfa, sem og undirbúning hennar, fari að öðru leyti samkvæmt lögum um kosningar til Alþingis eftir því sem við eigi. Með lögum nr. 4/2010 hefur Alþingi því falið stjórnvöldum ákveðið hlutverk og verkefni við undirbúning og framkvæmd fyrirhugaðrar þjóðaratkvæðagreiðslu.
Ljóst er að í aðdraganda væntanlegrar þjóðaratkvæðagreiðslu hinn 6. mars nk. kunna ríkisstjórnin og einstakir ráðherrar að taka þá ákvörðun að útbúa kynningarefni um þá valkosti og þau álitaefni sem á reynir við atkvæðagreiðsluna. Í því sambandi tek ég fram að játa verður stjórnvöldum þá almennu heimild að nýta fjármuni hins opinbera til að standa að opinberri kynningu á nýrri löggjöf sem Alþingi hefur samþykkt.
Þegar aðstaðan er sú að fyrir stjórnvöldum liggur að framkvæma þjóðaratkvæðagreiðslu í merkingu 26. gr. stjórnarskrárinnar í tilefni af löggjöf sem Alþingi hefur sett, byggt á frumvarpi sem ráðherra hefur lagt fram með samþykki ríkisstjórnar en forseti synjað staðfestingar, er hins vegar ekki loku fyrir það skotið að slík aðstaða kunni að hafa áhrif á form og framsetningu kynningarefnis af hálfu stjórnvalda. Á grundvelli réttmætisreglu íslensks stjórnsýsluréttar, sem kveður á um að allar athafnir stjórnvalda verði að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum, er það álit mitt að stjórnvöld verði við gerð slíks kynningarefnis af hálfu þeirra að gæta að því að framsetning þess sé eins hlutlæg og kostur er. Þannig sé a.m.k. gætt að því að setja fram þau andstæðu sjónarmið sem fram hafa komið á vettvangi Alþingis við meðferð og umræðu frumvarpsins sem varð að þeim lögum sem er umfjöllunarefni þjóðaratkvæðagreiðslu samkvæmt 26. gr. stjórnarskrárinnar. Stjórnvöldum er því óheimilt við slíkar aðstæður, í ljósi réttmætisreglunnar, að fjármagna úr sjóðum hins opinbera, t.d. með ráðstöfunarfé ráðherra, gerð kynningarefnis sem varpar að efni til einungis eða aðallega ljósi á þau sjónarmið sem lágu að baki samþykkt meirihluta Alþingis án þess að samhliða sé gætt að því í sambærilegum mæli að lýsa þeim andstæðu sjónarmiðum sem fram komu við meðferð þess frumvarps sem varð að lögunum. Sá háttur er auk þess í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. ákvæði 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Það er hins vegar annað mál hvort og þá hvernig einstakir stjórnmálaflokkar, sem standa að ríkisstjórn, kunna sjálfir að nýta fjármuni sína til að standa að kynningu á sínum vegum í aðdraganda slíkrar þjóðaratkvæðagreiðslu.
III.
Erindi yðar fyrir hönd Sambands ungra sjálfstæðismanna lýtur, sem fyrr segir, að ummælum sem fjármálaráðherra á að hafa viðhaft um að „kostnaður vegna kynningar á rökstuðningi ríkisstjórnar verði greiddur úr ríkissjóði, umfram það óháða kynningarefni sem kostað er þaðan sömuleiðis“. Með erindi yðar fylgdu hins vegar ekki upplýsingar um hvort slíkt kynningarefni hafi verið sett fram og þá hvers efnis það er. Þá er mér ekki kunnugt um það á þessu stigi hvort ákvarðanir hafi verið teknar af hálfu stjórnvalda um hvort og þá hvernig slíkt kynningarefni muni líta út eða hvaðan fjármunir til að fjármagna það verði fengnir. Ég tel því að svo stöddu ekki ástæðu til að hefja athugun á þessu atriði að eigin frumkvæði með vísan til 5. gr. laga nr. 85/1997, en mun í samræmi við þau almennu sjónarmið sem rakin eru í kafla II hér að framan, fylgjast með því á næstu dögum og vikum hvort og þá hvernig háttað verði kynningarstarfsemi stjórnvalda í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar 6. mars nk. Með þetta í huga hef ég ákveðið að senda forsætisráðherra og fjármálaráðherra afrit af bréfi þessu til upplýsingar.
Með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, lýk ég hér með athugun á erindi yðar.
Róbert R. Spanó.