Álit

I. Kvörtun.

Hinn 17. apríl 2009 leitaði B, héraðsdómslögmaður, til mín fyrir hönd A, og kvartaði yfir úrskurði menntamálaráðuneytisins, dags. 27. mars s.á., þar sem staðfest var sú ákvörðun Fjölbrautaskóla X „að breyta prófseinkunn [A] í íslenskuáfanganum ÍSL5036 úr 5 í 4 á einkunnablaði, dags. 17. desember 2008“.

Í kvörtuninni er m.a. rakið að „það [sé] mat [A] að lög hafi verið brotin á honum og það fordæmi sem hér hafi verið skapað, fái úrskurður ráðuneytisins að standa, muni gefa kennurum óeðlilegar heimildir þegar [komi] að einkunnagjöf fyrir prófúrlausnir og draga úr þeim faglegu kröfum sem eðlilegt [sé] að gera til kennara og skólastjórnenda í störfum sínum“.

Með b-lið 1. gr. laga nr. 98/2009, um breytingu á ýmsum lögum vegna tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands, sem tóku gildi 1. október 2009, var nafni menntamálaráðuneytisins breytt í mennta- og menningarmálaráðuneytið. Samhengisins vegna mun ég í áliti þessu notast við eldra heiti ráðuneytisins, enda gerðust atvik máls þessa, sem og bréfaskipti mín við ráðuneytið, fyrir gildistöku framangreindra laga.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 8. mars 2010.

II. Málavextir.

Í kvörtun málsins eru málavextir raktir með þeim hætti að 17. desember 2008 hafi Fjölbrautaskóli X afhent Aeinkunnablað fyrir haustönn 2008, en ljóst er af gögnum málsins að það var við formlega athöfn þar sem einkunnablöð voru afhent. Á einkunnablaðinu hafi verið skráð einkunnin 5 fyrir íslenskuáfangann ÍSL5036. Í beinu framhaldi af því hafi A gengið um skólann og meðal annars hjá skólastofu þar sem kennari í framangreindri grein, Y, hafi verið stödd og að halda prófsýningu. Þegar kennarinn hafi orðið var við A hafi hún tjáð honum að prófið hans hefði ekki gengið nógu vel. Þegar kennarinn sá á einkunnablaði hans að hann hefði fengið einkunnina 5 í áfanganum hafi hún tjáð honum að mistök hefðu átt sér stað við innskráningu einkunnarinnar í Innu, gagna- og upplýsingakerfi framhaldsskóla, þannig að einkunnin 5 hefði verið færð í kerfið í stað „réttrar einkunnar“, sem hefði verið 4. Í framhaldinu hafi kennarinn strikað yfir einkunnina 5 á einkunnablaði A og handskrifað einkunnina 4 í hennar stað og staðfest breytinguna með upphafsstöfum sínum. Þá hafi kennarinn einnig strikað yfir einingarnar 3 og stöðuna: „Lokið“ á einkunnablaði A.

Rétt er að taka fram að í úrskurði menntamálaráðuneytisins, dags. 27. mars 2009, er málavöxtum lýst með öðrum hætti. Þar kemur m.a. fram að í kjölfar afhendinga einkunnablaða 17. desember 2008 hafi prófsýning verið haldin. Þegar A hafi fengið aðgang að prófúrlausn sinni í áfanganum ÍSL5036 hafi komið í ljós misræmi á milli einkunnablaðs og prófúrlausnar þar sem einkunnin 4 hafði verið árituð á prófúrlausnina hans. Hafi kennari áfangans þá strikað yfir einkunnina 5 á einkunnablaðinu og handskrifað einkunnina 4 í hennar stað og staðfest breytinguna með upphafsstöfum sínum. Í framhaldi af því mun kennarinn hafa leiðrétt einkunnafærsluna í Innu. Í kvörtun málsins er þessari málavaxtalýsingu ráðuneytisins mótmælt og því lýst að A hafi ekki farið yfir prófúrlausn sína með kennara áfangans áður en einkunn á einkunnablaði var breytt. Um efnislega niðurstöðu prófúrlausnarinnar viti hann því ekki annað en það sem sagði á upprunalegu einkunnablaði.

Síðar sama dag, 17. desember 2008, óskaði A eftir því við yfirstjórn skólans að upphafleg einkunn, 5, yrði látin standa. Var honum þá tjáð af aðstoðarskólameistara fjölbrautaskólans að fara yrði fram endurmat á prófinu vildi A fá einkunninni breytt. Í framhaldi af því ritaði A undir beiðni um endurmat.

Með bréfi, dags. 17. desember 2008, óskaði A eftir því við skólann að einkunn hans yrði látin standa óbreytt og honum afhent nýtt einkunnablað í samræmi við hina upprunalegu einkunn. Í bréfinu kom m.a. fram að A hefði ekki verið upplýstur af skólanum um réttarstöðu sína þegar hann skrifaði undir beiðni um endurmat, heldur hefði honum verið talin trú um að það væri „eina“ leiðin til að fá ákvörðun kennarans breytt.

Með tölvubréfi til skólameistara Fjölbrautaskóla X, dags. 30. desember 2008, vísaði A til bréfs síns frá 17. desember s.á. og óskaði eftir því að honum yrði afhent nýtt einkunnablað þar sem fram kæmi að einkunn hans fyrir íslenskuáfangann ÍSL5036 væri 5. Með tölvubréfi, dags. sama dag, svaraði skólameistarinn bréfi A þar sem m.a. kom fram að próf A hefði verið sent á annan kennara til yfirferðar í samræmi við ósk A um endurmat á prófúrlausn hans. Þá sagði m.a. orðrétt:

„Einkunn nemenda grundvallast á úrlausnum samkvæmt prófi og velkomið að fá afrit af því, og hafi kennari óvart gefið ranga einkunn eða farið línuvillt sem síðan er leiðrétt breytir engu um það. Rétt er rétt.“

Með tölvubréfi, dags. sama dag, tilkynnti skólameistarinn A að hann hefði gleymt að geta þess í fyrra bréfi að hann myndi „að sjálfsögðu“ gera A viðvart þegar niðurstaða úr endurmati lægi fyrir.

Með tölvubréfi, dags. 31. desember 2008, ítrekaði A fyrri ósk sína um að einkunnin 5 yrði látin standa óbreytt og óskaði eftir rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun skólans að lækka einkunnina í 4 í umræddum íslenskuáfanga. Hinn 5. janúar 2009 fóru síðan A og faðir hans á fund aðstoðarskólameistara, þar sem fram kom að ákvörðun umrædds kennara um að lækka einkunn A skyldi standa.

Hinn 5. janúar 2009 sendi lögmaður A stjórnendum Fjölbrautaskóla X tölvubréf þar sem fram kom að ákvörðun stjórnenda skólans yrði kærð til menntamálaráðuneytisins daginn eftir dagsetningu bréfsins. Í bréfinu var þess jafnframt farið á leit við skólann að A fengi notið sanngirni og réttlætis með því að halda áfram námi á næstu önn út frá þeirri staðreynd að hann hefði staðist próf í íslenskuáfanganum ÍSL5036 eins og afhent einkunnablað hans staðfesti. Með tölvubréfi, dags. 6. janúar 2009, til A, svaraði skólameistari fjölbrautaskólans fyrirspurnum lögmannsins, en í bréfinu sagði m.a. svo:

„Það er afar leitt að mistök kennara í færslu hafi gert það að verkum að prentuð var einkunn 5 á blaðið þitt í viðkomandi áfanga og ekki annað hægt en að biðjast velvirðingar á því, en úrlausn á prófinu gaf 4 og var það leiðrétt samdægurs.

Sú breyting er ekki byggð á geðþótta kennara, heldur viðurkenningu á mistökum þar sem kennari fór línuvillt við færslu á einkunn og þar með leiðrétting.

Kennara ber að gefa einkunn í samræmi við árangur á prófi og að sjálfsögðu að leiðrétta mistök ef þau hafa verið gerð – og það getur eðli málsins samkvæmt verið hvort heldur til hækkunar eða lækkunar. Prófsýnidagur er meðal annars til þess að tryggja að rétt sé staðið að málum. Vísa ég í þessu sambandi á bls. 33 í aðalnámskrá framhaldsskóla sem við störfum eftir kafla 8.1, en þar segir:

„Að loknu prófi skulu nemendur eiga þess kost að skoða prófúrlausnir sínar í viðurvist kennara í síðasta lagi innan þriggja daga frá afhendingu einkunna. Ef fram kemur skekkja í mati eða einkunnagjöf skal slíkt leiðrétt svo fljótt sem verða má og niðurstaðan birt viðkomandi nemanda án tafar.““

Með bréfi, dags. 6. janúar 2009, kærði lögmaður A umrædda ákvörðun Fjölbrautaskóla X til menntamálaráðuneytisins.

Hinn 27. mars 2009 kvað menntamálaráðuneytið upp úrskurð þar sem hin kærða ákvörðun var staðfest. Í úrskurðinum sagði m.a. eftirfarandi:

„Hin kærða ákvörðun var tekin af kennara og fagstjóra í Íslensku við Fjölbrautaskóla [X] og staðfest af skólameistara sama skóla og hún er því réttilega kærð til menntamálaráðuneytisins, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Á grundvelli 21. gr. framhaldsskólalaga hefur menntamálaráðherra gefið út aðalnámskrá framhaldsskóla, almennan hluta, nr. 229/2003, sbr. auglýsingu nr. 138/2004. Almennt námsmat í framhaldsskóla er í höndum kennara, undir umsjón skólameistara, sbr. 1. mgr. 30. gr. laga um framhaldsskóla.

Í 2. mgr. kafla 8.1 í aðalnámskrá framhaldsskóla segir að nemendur skuli eiga þess kost að skoða prófúrlausnir sínar í viðurvist kennara í síðasta lagi innan þriggja daga frá afhendingu einkunna. Ef skekkja komi fram í mati eða einkunnagjöf skuli slíkt leiðrétt svo fljótt sem verða megi og niðurstaðan birt viðkomandi nemanda án tafar.

Samkvæmt 2. mgr. 30. gr. laga um framhaldsskóla á nemandi rétt til að fá útskýringar á mati er liggur að baki lokaeinkunn í námsafanga innan fimm virkra daga frá birtingu einkunnar. Vilji nemandi, sem ekki hefur náð lágmarkseinkunn, þá eigi una mati kennarans getur hann snúið sér til skólameistara og óskað eftir mati sérstaks prófdómara. Þá skal kveðja til óvilhallan prófdómara sem metur prófúrlausnir. Úrskurður hans er endanlegur og verður ekki skotið til æðra stjórnvalds, sbr. 2. mgr. 30. gr. laga um framhaldsskóla.

Í kafla 11.3 í aðalnámskránni segir að komi ágreiningur upp á milli nemanda og kennara um mat úrlausnar sem ekki tekst að leysa innan skóla skuli skólameistari kveðja til prófdómara til að fara yfir úrlausnina að höfðu samráði við deildarstjóra. Tekið er fram að úrskurður prófdómara skuli gilda um mat úrlausnar.

Eins og þegar hefur komið fram má rekja upphaf máls þessa til misræmis á milli einkunnar kæranda í námsáfanganum ÍSL5036 samkvæmt einkunnablaði og áritaðrar einkunnar á prófúrlausn þegar kærandi mætti til prófsýningar 17. desember sl. Misræmið hefur verið rakið til innsláttarvillu kennara og fagstjóra í íslensku í Innu, gagna- og upplýsingakerfi framhaldsskóla. Viðbrögð kennarans þegar mistökin uppgötvuðust fólust í því að breyta einkunn á einkunnablaði til samræmis við prófúrlausn, jafnframt því sem kennarinn leiðrétti skráninguna í Innu.

Í úrskurði þessum reynir ekki á námsmat á frammistöðu kæranda í umræddum íslenskuáfanga, ÍSL5036, enda er námsmat kennarans þegar til meðferðar hjá óháðum prófdómurum á grundvelli kafla 11.3. í aðalnámskrá framhaldsskóla og telst niðurstaða þess endanleg sbr. 2. mgr. 30. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt upplýsingum sem ráðuneytið hefur aflað sér um afdrif endurmatsins leiddi það ekki til breytinga á lokaeinkunn kæranda í ÍSL5036.

Í máli þessu er deilt um rétt kennara til að breyta prófseinkunn í áfanganum ÍSL5036 eins og hún birtist kæranda á einkunnablaði sem skólinn afhenti honum 17. desember sl. Hér reynir því á réttaráhrif framangreindrar birtingar og rétt skólans til leiðréttingar. Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga telst ákvörðun bindandi eftir að hún er komin til aðila máls. Um rétt stjórnvalds til breytinga og leiðréttinga á ákvörðun er fjallað í 23. [gr.] stjórnsýslulaga. Samkvæmt 1. mgr. 23. [gr.] getur stjórnvald breytt ákvörðun sinni þar til hún hefur verið tilkynnt aðila máls en eftir að ákvörðun hefur verið tilkynnt, er stjórnvaldi aðeins heimilt að leiðrétta bersýnilegar villur í henni, enda tilkynni stjórnvaldið aðila um leiðréttinguna án tafar og láti þeim sem fengið hefur endurrit af ákvörðuninni nýtt endurrit í té, sbr. 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum við 2. mgr. 23. gr. í því frumvarpi sem varð að stjórnsýslulögum segir að leiðréttingarheimildin taki til bersýnilegra villna í ákvörðun, svo sem misritun á orði, nafni eða tölu og reikningsskekkju, svo og annarra bersýnilegra villna er varði form ákvörðunar en ekki til leiðréttingar á efni ákvörðunar. Talið verður að birting prófseinkunnar kæranda í ÍSL5036 falli undir 23. gr. stjórnsýslulaga, enda reiknast hún til stúdentsprófs kæranda, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1852/1996.

Í rökstuðningi Fjölbrautaskóla [X] fyrir hinni kærðu ákvörðun hefur verið vísað til heimildar skóla í 2. málsl. 2. mgr. kafla 8.1 í aðalnámskrá framhaldsskóla til að leiðrétta einkunn eftir birtingu hennar þegar um er að ræða skekkju í námsmati eða einkunnagjöf, enda fari leiðréttingin fram eins fljótt og verða má og niðurstaðan birt viðkomandi nemanda án tafar.

Það er aðfinnsluvert að Framhaldsskólinn á [X] hafi ekki tilkynnt kæranda um hina kærðu ákvörðun með formlegum hætti eins og kveðið er á um í 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga og látið honum í té nýtt endurrit einkunnablaðs. Sá ágalli þykir þó ekki valda ógildi hinnar kærðu ákvörðunar.

Að mati ráðuneytisins leiddi sýning á prófúrlausn kæranda í ÍSL5036 sem fram fór 17. desember sl. í ljós bersýnilegt misræmi með tilliti til einkunnar á einkunnablaði. Fjölbrautaskóla [X] var því heimilt að taka hina kærðu ákvörðun á grundvelli 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga og verður því ekki komist hjá því að staðfesta hana eins og nánar greinir í úrskurðarorðum.

ÚRSKURÐARORÐ:

Ákvörðun Fjölbrautaskóla [X] um að breyta prófseinkunn [A] í íslenskuáfanganum ÍSL5036 úr 5 í 4 á einkunnablaði, dags. 17. desember 2008, er staðfest.“

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég menntamálaráðuneytinu bréf, dags. 13. maí 2009, þar sem ég gerði grein fyrir kvörtuninni og reifaði málsatvik í máli A eins og þeim hafði verið lýst í kvörtun hans til mín. Í bréfinu rakti ég einnig málavexti eins og þeim hafði verið lýst í úrskurði menntamálaráðuneytisins í máli A. Í fyrirspurnarbréfinu rakti ég því næst ákvæði 20. gr., 23. gr. og 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og lögskýringargögn að baki 23. gr. stjórnsýslulaga. Í bréfinu óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að menntamálaráðuneytið afhenti mér öll gögn málsins og veitti mér nánari skýringar á eftirfarandi:

„1. Í kvörtun málsins til mín er því haldið fram, undir lið 3, að „rangt [sé] að einkunn [A] hafi verið breytt af kennaranum EFTIR að [hann] hafði farið yfir prófúrlausn sína með kennaranum. Yfir hana [hafi hann aldrei farið] áður en einkunninni var breytt af kennaranum. Um efnislega niðurstöðu prófúrlausnarinnar [viti] hann því ekki annað en það sem sagði í upprunalegu einkunnablaði, sem kennarinn síðan breytti fyrirvaralaust“. Í úrskurði ráðuneytisins er hins vegar lagt til grundvallar að „sýning á prófúrlausn“ [A] hafi leitt í ljós „bersýnilegt misræmi“ milli einkunnagjafar á prófúrlausn og einkunnablaði [A]. Ég fæ ekki annað ráðið af framangreindu en að ágreiningur liggi fyrir um rétt atvik málsins hinn 17. desember sl. Að þessu virtu óska ég eftir skýringum ráðuneytisins á því á hvaða forsendum eða eftir atvikum gögnum ráðuneytið taldi sig geta lagt þá málavaxtalýsingu til grundvallar sem fram kemur í úrskurði þess í máli [A]?

2. Ég óska eftir viðhorfum ráðuneytisins til þess hvenær það telji að ákvörðun um einkunn [A] í umræddum áfanga hafi verið „birt“ honum í merkingu 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Hafi birting einkunnarinnar farið fram um leið og honum var afhent einkunnablaðið 17. desember sl., þar sem skráð er einkunnin 5 vegna áfangans ÍSL5036, en áður en umrædd prófsýning fór að sögn fjölbrautaskólans fram, óska ég nánar tiltekið eftir þeim lagasjónarmiðum sem búa að baki þeirri afstöðu ráðuneytisins að „bersýnileg villa“ í „ákvörðun“, sbr. 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga, verði talin fólgin í misræmi á milli þeirra forsendna sem fram koma í ákvörðuninni, í þessu tilviki einkunnablaðinu, og öðru gagni sem aðila máls er afhent síðar, þ.e. í þessu tilviki í prófúrlausninni.

3. Í samræmi við þau lagasjónarmið sem rakin eru hér að framan, um að 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga veiti ekki heimild til að breyta efni ákvörðunar, óska ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig sú ákvörðun Fjölbrautaskóla [X] að breyta einkunn [A] í íslenskuáfanganum ÍSL5036 úr 5 í 4 hafi, eftir að sú einkunn var birt honum með afhendingu einkunnablaðsins, getað, eins og atvikum var háttað, falið í sér leiðréttingu á „bersýnilegri villu“ er varðaði form og framsetningu „ákvörðunarinnar“ í merkingu 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga, en ekki breytingu á efni ákvörðunarinnar? Hef ég þá í fyrsta lagi í huga þann litla mun sem er á þeirri einkunn sem fram kemur á einkunnablaðinu, og þeirri sem kennarinn taldi að [A] hefði átt að hljóta, og í öðru lagi að breytingin á einkunninni leiddi til þess að hann taldist ekki lengur hafa lokið umræddum áfanga með þeim afleiðingum að hann uppskar 19 einingar á önninni í stað 22 eininga.

4. Í stjórnsýslukæru [A], dags. 6. janúar 2009, segir að honum sé kunnugt um tvö tilfelli þar sem nemendur hafi fengið „aðra meðferð hjá skólanum en honum sé gert að þola“. Í öðru tilfellinu hafi stúlka sem hafi átt að falla á prófi fengið of háa einkunn á einkunnablaði sökum nafnaruglings. Í því tilfelli hafi skólinn hins vegar tekið þá ákvörðun að láta einkunnina standa óbreytta eftir að upp komst um mistökin. Í úrskurði ráðuneytisins, dags. 27. mars 2009, er ekki vikið sérstaklega að þessu atriði. Ég óska því eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hafi tekið þessa málsástæðu í stjórnsýslukærunni til sjálfstæðrar athugunar. Ef svo er ekki óska ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig það telur að þessi málsmeðferð samrýmist rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi ráðuneytið tekið málsástæðuna til efnislegrar skoðunar óska ég eftir upplýsingum um hver afstaða ráðuneytisins er til þessa atriðis og hvort ráðuneytið telji að rétt hefði verið að gera grein fyrir henni í úrskurði ráðuneytisins, dags. 27. mars 2009, sbr. 4. tölul. 31. gr., sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga.“

Í svarbréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 16. september 2009, er framangreindum spurningum mínum svarað með eftirfarandi hætti:

„1.1

[...]

Í bréfi yðar er rakin lýsing lögmanns [A] á málavöxtum og sagt að hún sé með öðrum hætti en sé lýst í úrskurði ráðuneytisins um það hvort [A] og íslenskukennarinn hafi farið yfir prófúrlausn í áfanganum ÍSL5036 fyrir eða eftir breytingu á skráðri prófseinkunn í áfanganum á einkunnablaðinu. Um þetta atriði er í úrskurðinum farið þeim almennu orðum að misræmi á milli einkunnar á einkunnablaði og áritaðrar einkunnar á prófúrlausn hafi komið í ljós þegar [A] mætti til prófsýningar 17. desember sl. Þá er það rakið að misræmið eigi rót að rekja til innsláttarvillu í Innu, gagna- og upplýsingakerfi framhaldsskóla. Eins og málið lá fyrir við vinnslu úrskurðarins gáfu gögn máls, þ. á m. athugasemdir lögmanns [A] frá 2. febrúar 2009 við lýsingu fjölbrautaskólans á málavöxtum, ekki tilefni til þess að ætla að sá ágreiningur sem nú er haldið fram um málsatvik hafi verið til staðar við uppkvaðningu úrskurðarins. Ráðuneytið lagði til grundvallar þann skilning að atvikalýsing af hálfu [A] félli innan sömu atvikalýsingar og fram kemur í greinargerð Fjölbrautaskóla [X], dags. 15. janúar sl. Með því er átt við eftirfarandi:

• óumdeilt er að prófsýning á úrlausnum nemenda í áfanganum ÍSL5036 fór fram í stofu 211 17. desember sl. að viðstöddum kennara, [Y], sviðsstjóra [Z], auk eins ónafngreinds kennara,

• óumdeilt er að [A] var staddur í stofunni og átti þar orðaskipti við [Y] um frammistöðu þess fyrrnefnda í áfangaprófi,

• óumdeilt er að [A] fær þar vitneskju um að hann hafi ekki náð fullnægjandi árangri á áfangaprófi í ÍSL5036 áður en fram kemur að einkunnablaðið beri annað með sér,

• óumdeilt er að [A] vekur athygli íslenskukennarans á því að samkvæmt einkunnablaði teljist hann hafa náð áfanganum með námsmatinu 5 fyrir áfangaprófið og

• óumdeilt er að íslenskukennarinn tekur við einkunnablaðinu eftir framangreint og breytir prófseinkunn fyrir ÍSL5036 úr 5 í 4.

Að mati ráðuneytisins hafði það engar forsendur til þess að ætla að ágreiningur væri um málavexti eða ástæða væri til þess að afla nánari upplýsinga sem þýðingu gætu haft um ofangreind atvik þegar það kvað upp úrskurð sinn í málinu.

1.2.

Hvað viðkemur 2. fyrirspurn yðar þá er hún tvíþætt.

a) Í fyrsta lagi óskið þér eftir viðhorfum ráðuneytisins til þess hvenær það telji að ákvörðun um einkunn [A] í áfanganum ÍSL5036 hafi verið birt honum í merkingu 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Óskið þér eftir því að upplýst verði um lagasjónarmið ef ráðuneytið telji að birtingin hafi farið fram um leið og afhending einkunnablaðs, þ.e. 17. desember sl., áður en prófsýning fór fram.

Af þessu tilefni vill ráðuneytið árétta að samkvæmt 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga telst ákvörðun stjórnvalds bindandi eftir að hún er komin til aðila. Eins og fram kemur í gögnum málsins fór afhending einkunna fram í Fjölbrautaskóla [X] við athöfn í skólanum 17. desember sl. Í gögnum málsins kemur jafnframt fram að í kjölfar athafnarinnar fór fram prófsýning, sbr. nánari umfjöllun undir lið 1.1. Að mati ráðuneytisins er í því samhengi sem hér um ræðir ekki hægt að líta á framangreinda atburði sem óháða í tíma. Af framangreindu er ljóst að [A] átti þess kost að kynna sér námsmat fyrir áfangapróf í ÍSL5036 þegar að athöfninni lokinni. Ekki liggur hins vegar fyrir hvort hann gerði það þá eða síðar, þ.e. við prófsýningu fyrir ÍSL5036.

b) Í öðru lagi óskið þér ennfremur eftir viðhorfum og lagasjónarmiðum að baki þeirri afstöðu ráðuneytisins að bersýnileg villa í ákvörðun sbr. 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga verði talin fólgin í misræmi á milli þeirra forsendna sem fram koma í ákvörðuninni, þ.e. einkunnablaðs og prófúrlausn sem var afhent [A] síðar.

Eins og fram kemur í úrskurði ráðuneytisins verður talið að birting prófseinkunnar [A] í ÍSL5036 falli undir 23. gr. stjórnsýslulaga, enda reiknist hún til námsloka hans, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1852/1996. Í úrskurði ráðuneytisins kemur fram að samkvæmt 1. mgr. 23. [gr.] geti stjórnvald breytt ákvörðun sinni þar til hún hefur verið tilkynnt aðila máls en eftir að ákvörðun hafi verið tilkynnt, sé stjórnvaldi aðeins heimilt að leiðrétta bersýnilegar villur í henni, enda tilkynni stjórnvaldið aðila um leiðréttinguna án tafar og láti þeim sem fengið hefur endurrit af ákvörðuninni nýtt endurrit í té, sbr. 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum við 2. mgr. 23. gr. í því frumvarpi sem varð að stjórnsýslulögum segir að leiðréttingarheimildin taki til bersýnilegra villna í ákvörðun, svo sem misritun á orði, nafni eða tölu og reikningsskekkju, svo og annarra bersýnilegra villna er varði form ákvörðunar en ekki til leiðréttingar á efni ákvörðunar. Í framangreindu samhengi má líta svo á að tala á einkunnablaði feli í sér birtingu ákvörðunar en um forsendur hennar megi vísa til prófúrlausnar og námsmats kennara, þ.m.t. athugasemda kennara sem áritaðar eru á prófúrlausn.

1.3.

Í þriðja lagi óskið þér eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig sú ákvörðun Fjölbrautaskóla [X] að breyta einkunn [A] í ÍSL5036 úr 5 í 4 hafi, eftir að sú einkunn var birt honum með afhendingu einkunnablaðs, getað, eins og atvikum var háttað, falið í sér leiðréttingu á bersýnilegri villu er varðaði form og framsetningu ákvörðunarinnar í merkingu 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga en ekki breytingu á efni ákvörðunarinnar.

Vísað er til umfjöllunar undir lið 1.2.a um samhengið á milli einkunnar á einkunnablaði og prófúrlausnar. Við samanburð á prófúrlausn [A] í áfanganum ÍSL5036 og einkunnar á einkunnablaði kom fram villa, sem verður að teljast bersýnileg í ljósi aðstæðna og þess tímalega og svæðisbundna samhengis sem var á milli afhendingar einkunnablaðs og eftirfarandi prófsýningar.

Varðandi rétt Fjölbrautaskóla [X] til að leiðrétta einkunn í ÍSL5036 á einkunnablaði skipta eftirfarandi atriði máli að mati ráðuneytisins:

• sá tími sem leið frá því að [A] fékk afhent einkunnablað uns kennari leiðrétti einkunn á einkunnablaði,

• fjarlægðin á milli þess staðar þar sem afhending einkunnablaðs fór fram og kennslustofu þar sem prófsýning fór fram og

• sjónarmið um réttmætar væntingar [A] til þeirrar einkunnar sem birtist honum á einkunnablaði og þeirra ákvarðana sem hann kann að hafa tekið á grundvelli þeirrar einkunnar.

Af atvikalýsingu í stjórnsýslukærunni að dæma verður ekki annað séð en að skammur tími hafi liðið frá því að [A] fékk í hendur einkunnablað uns hann hitti fyrir íslenskukennarann, [Y], þar sem fram fóru samskipti þeirra á milli um prófúrlausn hans í ÍSL5036. Ekki verður séð að [A] hafi yfirgefið húsnæði skólans í kjölfar afhendingar einkunnablaðs, heldur benda lýsingar í gögnum málsins til þess að hann hafi allan tímann verið innan veggja skólans. Eins og fram kemur í úrskurði ráðuneytisins varðar hin kærða ákvörðun ekki námsmat á frammistöðu [A] í íslenskuáfanganum ÍSL5036 enda fór námsmat prófúrlausnarinnar í endurmat skv. kafla 11.3 í aðalnámskrá framhaldsskóla. Úr því endurmati fékkst sú niðurstaða að engin breyting varð á fyrirgjöf fyrir prófúrlausnina. Um þennan þátt málsins og niðurstöðu endurmatsins er ekki ágreiningur. Atvik málsins eru að þessu leyti ekki sambærileg við álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1852/1996 en þar háttaði þannig til að lokaeinkunn fyrir verkefni var afturkölluð og henni breytt hálfu ári eftir að hún hafði verið gefin. Í máli því sem hér er til umfjöllunar var deilt um rétt íslenskukennara til að breyta prófseinkunn í námsáfanganum ÍSL5036 eins og hún birtist nemandanum á einkunnablaði sem skólinn afhenti honum 17. desember sl. Um réttaráhrif slíkrar birtingar er fjallað í 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga eins og áður er rakið. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga verður slíkri ákvörðun ekki breytt eftir að hún hefur verið tilkynnt aðila máls. Breytingarheimild 2. mgr. sömu lagagreinar er bundin við það sem kalla má bersýnilegar villur. Í skýringum við ákvæðið í því frumvarpi sem varð að stjórnsýslulögum er hugtakið bersýnilegar villur talið ná m.a. yfir misritun á orði, nafni, tölu eða reikningsskekkju, sem teljast þó ekki til efnis ákvörðunar. Mál þetta er sérstakt að því leyti að hin eiginlega stjórnvaldsákvörðun er einungis einn tölustafur en forsendur ákvörðunarinnar liggja í námsmati á prófúrlausn viðkomandi nemanda í áfanganum ÍSL5036. Beiting heimildar í 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga er því bundin við að litið sé á prófseinkunn og námsmat prófúrlausnarinnar í samhengi, ella verða ekki ljós þau mistök sem felast í innsláttarvillunni sem verður við yfirfærslu tölu af áritaðri prófúrlausn yfir í nemendakerfið Innu. Í þessu sambandi er því nauðsynlegt að litið sé á skólaathöfn þar sem fram fer afhending einkunnablaðs og prófsýningu sem sitt hvorn hlutann af einni heildarathöfn þar sem fram fer birting stjórnvaldsákvarðana kennara vegna lokaprófs einstökum námsgreinum, samhliða birtingu forsendna slíkra ákvarðana, sem fer þá fram í formi prófsýningar. Verður því að mati ráðuneytisins að fella hvoru tveggja, afhendingu einkunnablaðs og prófsýningu undir 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

1.4.

Í fjórða lagi óskið þér upplýsinga um hvort ráðuneytið hafi tekið málsástæðu [A] um tvö tilgreind fordæmi þar sem nemendur við skólann hafi fengið aðra meðferð en honum hafi verið gert að þola til sjálfstæðrar athugunar. Ef svo sé ekki óskið þér eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig það telji að þessi málsmeðferð samrýmist rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Ráðuneytið hafði eingöngu stjórnsýslukæru [A] til umfjöllunar en ekki hin tilgreindu tilvik sem vörðuðu reyndar ónafngreinda einstaklinga. Óljósar upplýsingar í gögnum málsins bera reyndar ekki með sér hvort um sambærilegar aðstæður hafi verið að ræða. Þannig virðist í öðru tilvikinu hafa farið fram endurmat prófúrlausnar í samræmi við kafla 11.3 í aðalnámskrá framhaldsskóla. Eins og rakið er í úrskurði ráðuneytisins fór fram slíkt endurmat á prófúrlausn hans í ÍSL5036 en það leiddi ekki [til] breytinga á lokaeinkunn hans í áfanganum.

2.

Á bls. 3 í bréfi yðar er vísað til ummæla í skýringum við ákvæði 2. mgr. 23. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum og að eigi ákvæðið ekki við kunni hins vegar að koma til greina að stjórnvald afturkalli ákvörðun að eigin frumkvæði enda sé þá fullnægt ákvæði 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga um að ákvörðun teljist ógildanleg eftir að hún hefur verið birt aðila máls. Í skýringum við ákvæðið segir að um sé að ræða heimild sem almennt hafi ekki verið talin til afturköllunar í stjórnsýslurétti en þó það skyld afturköllun að rétt þykir að taka hana með í 25. gr. Heimild þessi er eins og áður segir háð því að ákvörðunin sé ógildanleg. Við það mat ber m.a. að líta til réttmætra væntinga málsaðila, góðrar trúar hans og réttaröryggis. Leiði niðurstaða slíks mats til þess að ákvörðun telst ógildanleg ber almennt að líta svo á að stjórnvaldi sé skylt að endurskoða hana og eftir atvikum taka nýja ákvörðun, (Forvaltningsret almindelige emner 2004, bls. 519-20). Eins og áður er fram komið var í úrskurði ráðuneytisins leyst úr málinu á grundvelli 23. gr. stjórnsýslulaga. Var þá talið rétt með vísan til atvika málsins að fella hvoru tveggja, afhendingu einkunnablaðs og prófsýningu undir 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Enda gátu hinar eiginlegu forsendur málsins ekki leitt til þess að [A] gæti byggt rétt á þeim.“

Með bréfi, dags. 17. september 2009, gaf ég lögmanni A kost á að gera athugasemdir við bréf menntamálaráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 28. september 2009.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Í kvörtun til mín gerir A athugasemdir við úrskurð menntamálaráðuneytisins frá 27. mars 2009, þar sem staðfest var sú ákvörðun Fjölbrautaskóla X „að breyta prófseinkunn [hans] í íslenskuáfanganum ÍSL5036 úr 5 í 4 á einkunnablaði, dags. 17. desember 2008“.

Ég skil úrskurð menntamálaráðuneytisins, dags. 27. mars 2009, svo að við afhendingu einkunnablaða í Fjölbrautaskóla X við athöfn 17. desember 2008 hafi ákvörðun um einkunnagjöf A í íslenskuáfanganum ÍSL5036 verið birt honum samkvæmt 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sú breyting á einkunnablaði A, sem fram hafi farið í kjölfar athafnarinnar við prófsýningu í umræddum áfanga, hafi því farið fram á grundvelli 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga sem veitir stjórnvöldum heimild til þess að leiðrétta ákvörðun að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum, eins og rakið verður í kafla IV.3 hér síðar.

Í svörum menntamálaráðuneytisins til mín, dags. 16. september 2009, kemur aftur á móti fram að ráðuneytið líti svo á að skólaathöfnin annars vegar, þar sem fram fór afhending einkunnablaðsins, og prófsýningin hins vegar, teljist hluti af „einni heildarathöfn“ þar sem farið hafi fram birting umræddrar einkunnar í máli A, sbr. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

Forsendur þær sem fram koma í úrskurði menntamálaráðuneytisins annars vegar og í skýringum ráðuneytisins til mín hins vegar eru þannig ekki að öllu leyti samhljóða um afstöðu ráðuneytisins til málsins. Með þetta í huga tel ég ekki hjá því komist að taka fyrst til athugunar í kafla IV.2 lögmæti þeirrar afstöðu ráðuneytisins, sem fram kemur í fyrsta skipti við meðferð málsins í skýringum þess til mín, að ákvörðunin um einkunnagjöf A í íslenskuáfanganum ÍSL5036 hafi ekki verið birt honum samkvæmt 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga fyrr en við prófsýningu. Eins og nánar verður rökstutt í þeim kafla er það álit mitt að ekki verði fallist á þessa afstöðu ráðuneytisins. A hafi þannig við afhendingu einkunnablaðsins við skólaathöfnina verið birt bindandi ákvörðun um einkunn á námskeiðinu í merkingu 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Að því virtu verður næst að fjalla í kafla IV.3 um hvort umræddum íslenskukennara hafi eins og atvikum er háttað verið heimilt að leiðrétta einkunn A á grundvelli 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga, en á því er byggt í úrskurði ráðuneytisins 27. mars 2009.

2. Hvenær var ákvörðun um einkunnagjöf A birt honum í merkingu 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993?

Af skýringum menntamálaráðuneytisins, dags. 16. september 2009, verður ekki annað ráðið en að þau atvik, að A skyldi ekki hafa yfirgefið byggingu skólans frá því að afhending einkunnablaðsins fór fram og þar til hann varð á vegi íslenskukennarans þar sem prófsýning í íslenskuáfanganum fór fram, og það hve skammur tími leið á milli afhendingu einkunnablaðsins og prófsýningarinnar, skipti máli við mat á því hvenær ákvörðun um einkunnagjöf hafi verið birt A í merkingu 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Ekki verður samkvæmt þessu dregin önnur ályktun af skýringum menntamálaráðuneytisins til mín en að það sé afstaða ráðuneytisins að því hafi verið rétt að staðfesta ákvörðun Fjölbrautaskóla X um að breyta prófseinkunn A í íslenskuáfanganum ÍSL5036 úr 5 í 4 á einkunnablaði, dags. 17. desember 2008, m.a. á þeim grundvelli að birting einkunnar A í umræddum áfanga hafi ekki öðlast bindandi réttaráhrif í merkingu 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, fyrr en við prófsýningu í áfanganum.

Um framhaldsskóla gilda lög nr. 92/2008. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 92/2008 taka lögin til skólastarfs á framhaldsskólastigi. Nám á framhaldsskólastigi er skipulagt sem framhald af námi á grunnskólastigi. Það miðar að lokaprófi, svo sem framhaldsskólaprófi, starfsréttindaprófi, stúdentsprófi eða öðrum skilgreindum námslokum sem geta miðast við tiltekin störf og veitt sérstök réttindi þeim tengd. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar taka lögin til opinberra framhaldsskóla og annarra skóla á framhaldsskólastigi sem hlotið hafa viðurkenningu ráðherra.

Í V. kafla laga nr. 92/2008 er fjallað um námskrár og námsbrautir. Samkvæmt 1. mgr. 30. gr. laganna er almennt námsmat í framhaldsskóla í höndum kennara, undir umsjón skólameistara. Matið byggist á markmiðum skólastarfs sem kveðið er á um í aðalnámskrá og skólanámskrá. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar á nemandi rétt til að fá útskýringar á mati er liggur að baki lokaeinkunn í námsáfanga innan fimm virkra daga frá birtingu einkunnar. Vilji nemandi, sem ekki hefur náð lágmarkseinkunn, þá eigi una mati kennarans getur hann snúið sér til skólameistara og óskað eftir mati sérstaks prófdómara. Þá skal kveðja til óvilhallan prófdómara sem metur prófúrlausnir. Úrskurður hans er endanlegur og verður ekki skotið til æðra stjórnvalds.

Í 1. mgr. 21. gr. laga nr. 92/2008 er mælt fyrir um „aðalnámskrá framhaldsskóla“, sem ráðherra setji og kveði á um markmið og fyrirkomulag skólastarfs á framhaldsskólastigi. Skiptist aðalnámskrá í tvo hluta, almennan hluta samkvæmt 21. gr. og námsbrautarlýsingu samkvæmt 23. gr. laganna. Tilkynning um gildistöku aðalnámskrár eða hluta hennar skal birta í Stjórnartíðindum.

Á grundvelli 21. gr. laga nr. 92/2008 hefur menntamálaráðherra gefið út aðalnámskrá framhaldsskóla, almennan hluta, nr. 229/2003, sbr. auglýsingu nr. 138/2004, um breytingu á almennum hluta aðalnámskrár framhaldsskóla. Í 8. kafla aðalnámskrár er fjallað um námsmat og próf. Í 2. mgr. kafla 8.1 í aðalnámskrá segir að að loknu prófi skuli nemendur eiga þess kost að skoða prófúrlausnir sínar í viðurvist kennara í síðasta lagi innan þriggja daga frá afhendingu einkunna. Ef fram komi skekkja í mati eða einkunnagjöf skuli slíkt leiðrétt svo fljótt sem verða megi og niðurstaðan birt viðkomandi nemanda án tafar.

Ákvörðun um einkunnagjöf, a.m.k. þegar um er að ræða einkunnir sem reiknast til lokaprófs, er ákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 21. gr. sömu laga, en í þeirri málsgrein eru stjórnvöld undanþegin þeirri skyldu að rökstyðja skriflega þær stjórnvaldsákvarðanir, sem þar eru upp taldar, sjá álit umboðsmanns Alþingis frá 28. ágúst 1997 í máli nr. 1852/1996. Af því leiðir að stjórnvöld, þ.á m. framhaldsskólar, og eftir atvikum menntamálaráðuneytið við meðferð kærumáls, verða við töku slíkrar ákvörðunar að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga.

Í 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga segir að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Ákvörðun er bindandi eftir að hún er komin til aðila. Í greinargerð er fylgdi frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 segir í athugasemdum við ákvæði það er varð að 20. gr. að reglan feli í sér að birta beri aðila máls efni þeirrar ákvörðunar sem bindur enda á stjórnsýslumál. Það leiði af eðli máls, svo og réttaröryggissjónarmiðum, að birta verður aðila ákvörðun sem á að skuldbinda hann. Skyldan til að tilkynna ákvörðun hvílir á því stjórnvaldi sem ákvörðun tekur. Tilkynna ber öllum aðilum máls um ákvörðunina og skal það gert án ástæðulauss dráttar. Í 2. málsl. 1. mgr. kemur fram að ákvörðun sé bindandi eftir að hún er komin til aðila máls. Það er hins vegar ekki gert að skilyrði í þessu sambandi að ákvörðun sé komin til vitundar aðila máls. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3300.)

Birting stjórnvaldsákvörðunar samkvæmt 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga skapar réttaráhrif og er forsenda þess að aðili geti kynnt sér efni ákvörðunar, tekið afstöðu til hennar og byggt rétt á henni. Upphaf réttaráhrifa ýmissa annarra ákvæða í stjórnsýslulögum miðast við birtingu stjórnvaldsákvörðunar. Sem dæmi um slík ákvæði má nefna að samkvæmt 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga skal beiðni um rökstuðning koma fram innan fjórtán daga frá birtingu ákvörðunar. Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laganna er frestur til að kæra mál til æðra stjórnvalds þrír mánuðir talið frá birtingu ákvörðunar. Þá miðast frestur til endurupptöku stjórnsýslumáls við birtingu ákvörðunar, sbr. 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.

Af framangreindu leiðir að birting stjórnvaldsákvarðana miðast að jafnaði við tiltekin hlutlæg atvik, þ.e. það tímamark þegar skrifleg tilkynning stjórnvalds, þar sem efni ákvörðunar er lýst, er komin til aðila, a.m.k. þegar slíkur birtingarháttur er að lögum áskilinn eða hann lagður til grundvallar í störfum hlutaðeigandi stjórnvalds. Ég legg á það áherslu að það leiðir af meginreglu 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga um eftirfarandi rökstuðning að stjórnvaldsákvörðun lægra setts stjórnvalds kann sem slík að vera birt í merkingu 1. mgr. 20. gr. sömu laga þótt henni fylgi ekki neinar forsendur eða rökstuðningur. Þegar um er að ræða „einkunnir sem veittar eru fyrir frammistöðu á prófum“ þá gera stjórnsýslulögin raunar ráð fyrir því að slíkar einkunnir þurfi ekki að rökstyðja, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 21. gr. laganna. Þegar um er að ræða ákvarðanir opinberra menntastofnana í formi einkunna er því að mínu áliti ótvírætt að um leið og nemanda er með formlegum hætti kynnt einkunn sín í formi tölu sé honum að öllu jöfnu birt sú ákvörðun í merkingu 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, hvað sem líður heimildum nemandans til að óska síðar útskýringa af hálfu kennara, t.d. á prófsýningu, á þeim forsendum sem búið hafa að baki námsmati. Á því tímamarki þegar einkunn er tilkynnt nemandanum með formlegum hætti verður ákvörðun um einkunnina þannig bindandi með þeim hætti að hún öðlast gagnkvæm réttaráhrif, þ.e. annars vegar fyrir nemandann og hins vegar fyrir menntastofnunina.

Hér að framan var vikið að ákvæði 30. gr. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla, sem kveður á um námsmat í framhaldsskólum. Samkvæmt 2. mgr. 30. gr. getur nemandi óskað eftir því að fá útskýringu á mati er liggur að baki einkunn hans í námsáfanga. Er slíkur réttur virkur í fimm virka daga frá „birtingu einkunnar“, en að þeim tíma liðnum á nemandi þess ekki lengur kost að óska eftir skýringum á einkunnagjöf. Af ákvæði 2. mgr. 30. gr. er þannig ljóst að lög nr. 92/2008 gera skýran greinarmun á birtingu einkunnar annars vegar, og prófsýningarréttinum hins vegar, sem er sjálfstæður réttur nemanda til að fá útskýringar á mati er liggur að baki einkunn hans í viðkomandi áfanga. Í lögunum er með öðrum orðum lagt til grundvallar að um tvær mismunandi stjórnvaldsathafnir sé að ræða.

Þegar einkunnir í framhaldsskólum eru samkvæmt framangreindu birtar nemendum með afhendingu einkunnablaða er ljóst að ákvörðun um einkunnagjöf telst vera birt þegar nemandi fær einkunnablaðið afhent, sbr. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 20. gr. sömu laga er ákvörðun um einkunnagjöf því bindandi eftir að hún hefur verið birt nemanda með afhendingu einkunnablaðs. Í samræmi við þau lagasjónarmið sem rakin eru hér að framan tel ég að þrátt fyrir að prófsýning fari fram í kjölfarið á birtingu einkunna sé ekki unnt að líta svo á að ákvörðun um einkunnagjöf öðlist fyrst bindandi réttaráhrif í merkingu 1. mgr. 20. gr. við prófsýningu. Prófsýning, sem fram fer í opinberri menntastofnun, er eins og áður segir sjálfstæð stjórnvaldsathöfn og er í lögum nr. 92/2008 háð því að nemandi ákveði að nýta sér rétt sinn til útskýringar á mati, sbr. 2. mgr. 30. gr. laganna.

Í því sambandi ítreka ég að það beinlínis leiðir af orðalagi 2. mgr. 30. gr. laga nr. 92/2008 að gerður er greinarmunur á birtingu ákvarðana um einkunnagjöf og rétt nemanda til útskýringar á mati sem verður virkur þegar birting einkunna hefur átt sér stað. Ég vek athygli á því að væri litið svo á að afhending einkunnablaðs og síðari prófsýning væru ein og sama stjórnvaldsathöfnin, sem fæli í sér birtingu stjórnvaldsákvörðunar, leiddi það til þess að nemendur sem ákvæðu að nýta sér rétt sinn til útskýringar á mati er lægi til grundvallar ákvörðun um einkunnagjöf, með því að mæta til prófsýningar, gætu orðið lakar settir en nemendur sem nýttu sér ekki slíkan rétt. Skólayfirvöld hefðu þá enda rýmri rétt til breytinga á einkunnum þeirra nemenda sem ákvæðu að mæta til prófsýningar heldur en hinna sem ákveddu að nýta sér ekki rétt til slíkrar sýningar.

Eins og rakið er í kafla II hér að framan var A afhent einkunnablað við athöfn í Fjölbrautaskóla X 17. desember 2008, þar sem fram kom að hann hefði hlotið einkunnina 5 í íslenskuáfanganum ÍSL5036. Ákvörðunin um einkunnagjöfina var því birt honum á því tímamarki í merkingu 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga og öðlaðist þá bindandi og gagnkvæm réttaráhrif. Ég get því ekki fallist á þá afstöðu menntamálaráðuneytisins að fella verði hvoru tveggja, afhendingu einkunnablaðs A, dags. 17. desember 2008, þar sem fram kom einkunnin 5 í íslenskuáfanganum ÍSL5036, og prófsýningu í umræddum áfanga, sem fram fór síðar sama dag, undir 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga þannig að birting einkunnarinnar hafi ekki öðlast bindandi réttaráhrif fyrr en við prófsýningu í umræddum áfanga. Þar sem íslenskukennarinn ákvað við prófsýningu, eins og nánar er lýst í kafla II hér að framan, að breyta einkunn A úr 5 í 4 í nefndum áfanga, verður þannig næst að taka afstöðu til þess hvort honum hafi verið það heimilt á grundvelli 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en á því er byggt í úrskurði menntamálaráðuneytisins frá 27. mars 2009.

3. Var heimilt að breyta einkunn A á grundvelli 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993?

Í 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir svo:

„Stjórnvald getur breytt ákvörðun sinni þar til hún hefur verið tilkynnt aðila máls.

Eftir að aðila hefur verið tilkynnt um ákvörðun er stjórnvaldi heimilt að leiðrétta bersýnilegar villur í henni, enda tilkynni stjórnvaldið aðila um leiðréttinguna án tafar og láti þeim sem fengið hefur endurrit af ákvörðuninni nýtt endurrit í té.“

Í athugasemdum við 2. mgr. 23. gr. í greinargerð er fylgdi frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að heimildin taki til bersýnilegra villna í ákvörðun, svo sem misritun í orði, nafni eða tölu, reikningsskekkju svo og annarra bersýnilegra villna er varða form ákvörðunar. Hins vegar taki ákvæðið ekki til leiðréttingar á efni ákvörðunar. Hafi efni ákvörðunar því orðið rangt vegna lögvillu, ónógra upplýsinga um málsatvik eða þess háttar tilvika, sé ekki unnt að breyta ákvörðuninni á grundvelli ákvæðisins. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3304.)

Eins og rakið var í kafla IV.2 hér að framan er það niðurstaða mín að birting ákvörðunar um einkunnagjöf A í íslenskuáfanganum ÍSL5036 hafi farið fram í merkingu 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga þegar Fjölbrautaskóli X afhenti honum einkunnablað 17. desember 2008. Lagt er til grundvallar í úrskurði menntamálaráðuneytisins frá 27. mars 2009 að skólanum hafi verið heimilt að leiðrétta þá ákvörðun á grundvelli 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt þessu reynir á það álitaefni í máli þessu hvort telja verði það hafa verið „bersýnilega villu“ í merkingu 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga að rita töluna 5 á einkunnablað það sem A fékk afhent við athöfnina í skólanum 17. desember 2008, en ekki 4 sem að mati íslenskukennara var hin rétta tala.

Ég tek í upphafi fram að í samræmi við niðurstöðu mína í kafla IV.2 hér að framan verður mat á því hvort fullnægt hafi verið skilyrðum 2. mgr. 23. gr. ekki reist á öðru en einkunnablaðinu sjálfu, enda var ákvörðunin birt A við afhendingu þess samkvæmt 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Það er því talan 5 á einkunnablaðinu sem verður að fullnægja því skilyrði að teljast „bersýnileg“ villa í þeirri ákvörðun, svo skólanum hafi síðar verið á þessum lagagrundvelli heimilt að leiðrétta ákvörðunina með því að lækka einkunnina í 4. Á það verður nánar tiltekið ekki fallist að mat á því hvort um bersýnilega villu hafi verið að ræða byggist jafnframt á upplýsingum um forsendur námsmatsins sem A fékk af tilviljun á prófsýningunni síðar sama dag. Ég ítreka að A var samkvæmt 2. mgr. 30. gr. laga nr. 92/2008 ekki skylt að sækja þá prófsýningu og hefði því getað kosið að fara úr skólanum um leið og hann fékk einkunnablaðið afhent. Þá tek ég einnig fram, áður en lengra er haldið, að því hefur hvorki verið haldið fram af stjórnvöldum að skólinn hafi með þeirri breytingu sem gerð var á einkunn A verið að afturkalla fyrri ákvörðun um einkunnagjöfina á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga eða ólögfestra reglna um afturköllun stjórnvaldsákvarðana.

Af ofangreindum lögskýringargögnum að baki 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga verður ráðið að „bersýnilegar villur“ geti m.a. falist í misritun á tölu, eins og virðist hafa átt sér stað í máli þessu þegar einkunn A í umræddum áfanga var færð inn í Innu, gagna- og upplýsingakerfi framhaldsskólanna, en sú færsla lá til grundvallar einkunnablaðinu sem hann fékk afhent. Í máli þessu liggur hins vegar fyrir að efni ákvörðunarinnar var fólgið í tölunni einni og sér, eins og á að jafnaði við um einkunnir fyrir frammistöðu á prófum, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Misritunin hjá íslenskukennaranum í máli A laut því ekki að „formi“ ákvörðunarinnar heldur að „efni“ hennar.

Að þessu virtu legg ég á það áherslu að hinn matskenndi mælikvarði um „bersýnilegar villur“ í 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga er samkvæmt texta ákvæðisins ekki takmarkaður við „form“ ákvörðunar. Þá er ekki ástæða til að skilja forsendur lögskýringargagna að baki 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga á þá leið að með öllu sé girt fyrir að misritun á tölu, sem telst órjúfanlegur hluti efnis ákvörðunar, geti talist „bersýnileg villa“. Að mínu áliti verður þvert á móti að meta í hverju tilviki hvort sú misritun, sem um ræðir, teljist almennt og hlutlægt séð þess eðlis að aðili máls megi í ljósi heildstæðs mats á atvikum fram að birtingu ákvörðunar með nokkurri vissu vita að um ranga tölu sé að ræða. Við nánari afmörkun á því hvort villa teljist „bersýnileg“ í skilningi 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulega verður þannig einkum að horfa til atvika málsins út frá sjónarhorni aðila máls. Því er ljóst að séu aðstæður t.d. með þeim hætti að nemanda er vegna misritunar skóla birt einkunn upp á 10, en á í reynd að fá 1, sé hlutaðeigandi skóla jafnan heimilt á grundvelli 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga að leiðrétta þá einkunn, enda sé þá ljóst að út frá sjónarhóli hlutaðeigandi nemanda verði villan talin „bersýnileg“. Mat af þessu tagi er því atviksbundið og verður því í hverju tilviki að leysa úr því hvort misritun á tölu, sem er að hluta eða í heild þáttur í efni ákvörðunar, teljist „bersýnileg villa“ í merkingu 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga. Ég legg á það áherslu að vegna matskennds eðlis ákvæðisins er einfaldlega ekki fært að orða hina almennu reglu, um mál af þessu tagi, með nákvæmari hætti.

Að þessu sögðu minni ég á að í máli A var um að ræða misritun á tölu við einkunnagjöf sem fólst í því að slegin var inn einkunnin 5 í stað einkunnarinnar 4, sem kennari áfangans ætlaði sér í reynd að gefa A fyrir prófúrlausn hans. Við mat á því hvort Fjölbrautaskóla X hafi verið heimilt að breyta einkunninni á grundvelli 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga verður því næst að taka afstöðu til þess hvort villan hafi verið „bersýnileg“ samkvæmt þeim sjónarmiðum sem ég hef rakið hér að framan.

Í þessu tilviki er ekki við annað að styðjast en þá tölu, 5, sem birt var A með einkunnablaði því sem honum var afhent 17. desember 2008 og þá prófúrlausn sem samkvæmt mati kennarans átti að leiða til einkunnarinnar 4. Ég tel að hafa verði í huga að almennt séð er ákvörðun um einkunn sem grundvallast á mati á prófi matskennd ákvörðun. Í þessu máli verður þannig ekki framhjá því litið hve munurinn á þeirri einkunn sem var birt A og þeirri, sem hann átti að fá samkvæmt mati kennara, var lítill, þ.e. einungis 1,0. Ég tel því að ekki verði ályktað með öðrum hætti af gögnum málsins en að A hafi með réttu getað vænst þess að ákvörðun Fjölbrautaskóla X um prófseinkunnina 5 fyrir íslenskuáfangann ÍSL5036 væri rétt að efni og hafi falið í sér endanlega niðurstöðu um námsmat hans í áfanganum.

Ég tel einnig rétt að taka í þessu sambandi fram að gera verður nokkuð ríkar kröfur til þess að sýnt sé fram á að misritun á tölu, sem lítur að efni ákvörðunar, teljist „bersýnileg“, enda er stjórnvöldum með heimildinni þá veittur möguleiki á því, eftir birtingu ákvörðunar, að breyta efni hennar án þess að þurfa að fylgja að nýju málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaganna. Leiðréttingarheimild 2. mgr. 23. gr. laganna er að þessu leyti annars eðlis en endurupptöku- og afturköllunarheimildir 24. og 25. gr. sömu laga, sem áskilja samkvæmt athugasemdum greinargerðar sem fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögunum, að stjórnvald, sem tekið hefur ákvörðun, fylgi málsmeðferðarreglum laganna þegar fyrir liggur að taka ákvörðun um hvort mál verði endurupptekið eða fyrri ákvörðun afturkölluð. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3304.) Samkvæmt niðurlagi 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga er hins vegar aðeins áskilið að aðila máls sé tilkynnt um leiðréttinguna og að honum sé afhent nýtt endurrit án tafar. Leiki vafi á því hvort misritun á tölu teljist við aðstæður sem þessar bersýnileg villa í skilningi 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga verður samkvæmt þessu að ganga almennt út frá því að stjórnvöldum sé ekki heimilt að leiðrétta villuna á grundvelli þessa ákvæðis.

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða mín að ekki verði fallist á þá afstöðu mennta- og menningarmálaráðuneytisins, sem fram kemur í úrskurði þess frá 27. mars 2009, að Fjölbrautaskóla X hafi á grundvelli 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verið heimilt að leiðrétta einkunn A úr 5 í 4 í íslenskuáfanganum ÍSL5036, sem honum var birt með bindandi hætti við afhendingu einkunnablaðs 17. desember 2008, með þeim hætti sem gert var af hálfu íslenskukennarans við prófsýningu sama dag.

Í úrskurði menntamálaráðuneytisins, dags. 27. mars 2009, kemur fram að í rökstuðningi Fjölbrautaskóla X fyrir hinni kærðu ákvörðun hafi verið vísað til heimildar skóla í 2. málsl. 2. mgr. kafla 8.1 í aðalnámskrá framhaldsskóla til að leiðrétta einkunn eftir birtingu hennar þegar um er að ræða skekkju í námsmati eða einkunnagjöf, enda fari leiðréttingin fram eins fljótt og verða má og niðurstaðan birt viðkomandi nemanda án tafar. Ekki var beinlínis byggt á þessum rökum fjölbrautaskólans í úrskurði ráðuneytisins, þar sem framangreind ákvörðun skólans var staðfest. Hvað sem því líður tek ég fram að í lögum nr. 92/2008, um framhaldsskóla, er ekki að finna lögbundið frávik frá lágmarksreglum stjórnsýslulaga. Að því marki sem skilja verður ákvæði 2. málsl. 2. mgr. kafla 8.1 í aðalnámskrá framhaldsskóla á þá leið, að mælt sé þar fyrir um lakari rétt til handa nemendum í opinberum framhaldsskólum, en leiðir af 20. gr. og 23. gr. stjórnsýslulaga, er það álit mitt að það ákvæði aðalnámskrár skorti viðhlítandi stoð í lögum. Umrætt ákvæði aðalnámskrár framhaldsskóla getur því ekki haggað framangreindri niðurstöðu minni.

Þar sem Fjölbrautaskóli X hafði samkvæmt framansögðu ekki heimild til að leiðrétta einkunn A úr 5 í 4 í íslenskuáfanganum ÍSL5036 á grundvelli 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga kom því aðeins til greina fyrir skólann að taka afstöðu til þess hvort honum væri heimilt að afturkalla ákvörðun sína á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga eða eftir atvikum ólögfestra reglna um afturköllun. Eins og mál þetta liggur fyrir er ekki tilefni til þess að ég taki afstöðu til þeirra álitamála sem hefðu risið ef skólinn hefði sett málið í farveg afturköllunar, enda hvorki byggt á því í úrskurði ráðuneytisins né í skýringum þess til mín að einkunn A hafi verið afturkölluð. Ég tek aðeins fram í þessu sambandi að mat á því hvort fært sé að afturkalla ákvörðun um einkunn fyrir frammistöðu á prófi er háð atvikum hverju sinni og ekki fyrirfram útilokað að opinberar menntastofnanir hafi ákveðið svigrúm í þeim efnum þegar mistök hafa átt sér stað við innritun í upplýsingakerfi, eins og hér háttar til. Atvikin í máli þessu eru að þessu leyti ekki sambærileg við þau sem á reyndi í áliti umboðsmanns Alþingis frá 28. ágúst 1997 í máli nr. 1852/1996, eins og kemur réttilega fram í skýringum menntamálaráðuneytisins til mín í tilefni af kvörtun máls þessa.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að úrskurður menntamálaráðuneytisins frá 27. mars 2009 í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég beini þeim tilmælum til mennta- og menningarmálaráðuneytisins að ráðuneytið taki mál A til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og að ráðuneytið taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu.

Fyrir liggur að einkunnagjöf A var tekin að beiðni hans til endurmats innan Fjölbrautaskóla X og lauk því ferli með þeirri niðurstöðu að ekki var talið tilefni til að breyta þeirri einkunn sem ákveðin hafði verið af kennara A. Ég minni hins vegar á það að í bréfi A til skólans, dags. 17. desember 2008, kom m.a. fram að A hefði ekki verið upplýstur af skólanum um réttarstöðu sína þegar hann skrifaði undir beiðni um endurmat, heldur hefði honum verið talin trú um að það væri „eina“ leiðin til að fá ákvörðun kennarans breytt. Í ljósi niðurstöðu minnar í áliti þessu, og þeirra atvika sem lágu að baki beiðni Aum endurmat, tel ég óhjákvæmilegt að beina jafnframt þeim tilmælum til ráðuneytisins að leitað verði leiða til að leggja mál A í þann farveg að leyst verði með lögmætum hætti úr um réttarstöðu hans hvað varðar einkunnagjöf fyrir frammistöðu hans í umræddum íslenskuáfanga.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi, dags. 5. maí 2010, upplýsti mennta- og menningarmálaráðuneytið settan umboðsmann um að A hefði þegar lokið umræddum námsáfanga, náð tilskildum lágmarksárangri og lokið framhaldsskólaprófi frá fjölbrautaskólanum. Hann hefði því ekki hagsmuni af endurupptöku málsins. Ég skil þessar skýringar á þá leið að A hafi ekki leitað eftir endurskoðun málsins í kjölfar álitsins. Í bréfi ráðuneytisins kom einnig fram að skólameisturum hefði verið sent umburðarbréf í tilefni af áliti í máli A. Umburðarbréfið barst með bréfi ráðuneytisins, dags. 20. maí 2010, og í því er m.a. athygli skólameistaranna vakin á niðurstöðu málsins, auk þess sem fram kemur að tekið verði tillit til sjónarmiða sem koma fram í álitinu við endurskoðun aðalnámskrár framhaldsskóla.

Mennta- og menningarmálaráðherra var ritað bréf, dags. 1. febrúar 2011, þar sem þess var óskað að ráðuneytið upplýsti um hvort álit setts umboðsmanns í málinu hefði orðið tilefni til einhverra frekari ráðstafana en greindi í bréfinu frá 20. maí 2010 og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 4. apríl 2011, var m.a. gerð grein fyrir breytingum á málsmeðferðarreglum um námsmat sem fyrirhugaðar voru í fyrirliggjandi drögum að nýrri aðalnámskrá framhaldsskóla. Í kafla 11.2 í nýrri aðalnámskrá fyrir framhaldsskóla frá árinu 2011 kemur nú fram að framhaldsskólum beri að setja fram skýrar verklagsreglur um einkunnir og birtingu þeirra og að þar eigi að koma fram tímafrestur fyrir nemendur til að skoða úrlausnir sínar í viðurvist kennara og reglur um leiðréttingu á einkunnagjöf og birtingu nýrrar einkunnar. Í kafla 11.4 er fjallað um ágreining um námsmat og kemur þar fram að nemandi eigi rétt til að fá útskýringar á mati sem liggur að baki lokaeinkunn í námsáfanga innan fimm virkra daga frá birtingu einkunnar. Vilji nemandi, sem ekki hefur náð lágmarkseinkunn, þá eigi una mati kennarans getur hann snúið sér til skólameistara og óskað eftir mati sérstaks prófdómara. Þá skal kveða til óvilhallan prófdómara sem metur prófúrlausnir. Úrskurður hans er endanlegur og verður ekki skotið til æðra stjórnvalds.