Álit

I.

Með bréfi A oddvita til umboðsmanns Alþingis dagsettu 9. október 1993, rituðu fyrir hreppsnefnd B-hrepps, er greint frá því að á fundi hreppsnefndarinnar 6. október 1993 hafi verið samþykkt að beina því til umboðsmanns: "hvort 13. gr. reglugerðar um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga nr. 390/1991 standist stjórnarskrá Íslands, þar sem minni sveitarfélögunum er gróflega mismunað miðað við stærri sveitarfélögin, með yfir 300 íbúa, og er þó báðum ætlað sömu verkefni".

Segir og áfram í bréfinu: "Miðað við árið 1991 hefði [B-hreppur] fengið nær kr. 4 millj. í tekjujöfnunarframlag ef viðmiðun hefði verið sú sama á tekjuhæð allra sveitarfélaganna, en [B-hreppur] fékk ekkert".

II.

Með bréfi forseta Alþingis, dags 13. desember 1993, var Friðgeir Björnsson, dómstjóri, skipaður til þess að fjalla um ofangreinda kvörtun samkvæmt 14. gr. reglna nr. 82/1988 um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, þar sem Gaukur Jörundsson, umboðsmaður Alþingis, hafði óskað eftir því að víkja sæti við meðferð þessa máls.

Skipaður umboðsmaður ritaði félagsmálaráðherra bréf hinn 25. janúar 1994 og greindi frá kvörtun hreppsnefndar B-hrepps og óskaði eftir því að félagsmálaráðuneytið skýrði afstöðu sína til kvörtunarinnar, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987. Ennfremur óskaði skipaður umboðsmaður eftir því að ráðuneytið léti honum í té gögn um setningu reglugerðar nr. 390/1991, sbr. 20. gr. laga nr. 90/1990, og skrár samkvæmt 13. gr. reglugerðar nr. 390/1991 um meðaltöl skatttekna, sem gerðar hafa verið eftir setningu reglugerðarinnar, og skiptingu úthlutana tekjujöfnunarframlaga til sveitarfélaga samkvæmt nefndri 13. gr. Óskaði skipaður umboðsmaður sérstaklega eftir skýringu á því hvað hafi ráðið viðmiðuninni við 300 íbúa í ákvæði reglugerðarinnar og um hvaða þjónustu væri að ræða þegar talað væri um þjónustustig A, B, C og D í 14. gr. framangreindrar reglugerðar.

Þegar svör við bréfi skipaðs umboðsmanns höfðu ekki borist í aprílbyrjun ritaði hann félagsmálaráðherra ítrekunarbréf, dags. 11. apríl 1994. Svar ráðuneytisins barst með bréfi, dags. 28. apríl 1994, en það bréf var skipuðum umboðsmanni boðsent 9. maí 1994.

Skipaður umboðsmaður ritaði oddvita B-hrepps tvö bréf, dags. 25. janúar 1994, og dags. 16. maí 1994, til þess að hann mætti fylgjast með gangi málsins, sbr. 3. mgr. 9. gr. reglna nr. 82/1988.

III.

Rökstuðningur og niðurstaða í áliti skipaðs umboðsmanns, dags. 20. september 1994, hljóðar svo:

"Jöfnunarsjóði sveitarfélaga var komið á fót með lögum nr. 19 13. apríl 1960. Tekjur sjóðsins voru fimmtungur söluskatts sem innheimtur var til ríkissjóðs. Þeim átti samkvæmt 2. gr. laganna að úthluta til sveitarfélaganna í réttu hlutfalli við íbúatölu hvers sveitarfélags þó þannig að ekkert sveitarfélag fengi hærra framlag en næmi 50% af niðurjöfnuðum útsvörum árið á undan. Því fé sem ekki varð með þessu móti úthlutað vegna 50% takmörkunarinnar átti að verja til þess að greiða kostnað sem félli á Jöfnunarsjóð samkvæmt ákvæðum 3. gr. laganna, en hún er svohljóðandi:

"Hlutverk Jöfnunarsjóðs er:

a.

Úthlutun samkvæmt 2. gr.

b.

Að greiða fram úr fjárhagserfiðleikum sveitarfélaga samkv. III. kafla laga nr. 90 14. maí 1940, um eftirlit með sveitarfélögum.

c.

Að leggja út greiðslur þær á milli sveitarfélaga, sem ríkissjóður ber ábyrgð á samkvæmt framfærslulögum, þar til þær hafa verið endurgreiddar af því sveitarfélagi, sem þær hafa verið inntar af hendi fyrir.

d.

Að greiða aukaframlög til þeirra sveitarfélaga, sem ekki fá nægileg útsvör á lögð samkv. lögum um útsvör.

e.

Að styrkja, eftir ákvörðun ráðherra, tilraunir til þess að koma betra skipulagi og meira samræmi í framkvæmdir sveitarmálefna og samstarf sveitarfélaga."

Með lögum nr. 51 10. júní 1964 um tekjustofna sveitarfélaga voru felld úr gildi lög nr. 19/1960 um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Ákvæði um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga voru í IV. kafla laganna og eru þau efnislega hin sömu um hlutverk Jöfnunarsjóðs og í lögum nr. 19/1960. Þessum lögum var breytt með lögum nr. 67 21. maí 1965, en ekki þykir ástæða til að rekja þá breytingu hér.

Með lögum nr. 73 26. nóvember 1980 um tekjustofna sveitarfélaga voru lög nr. 51/1964 með áorðnum breytingum felld úr gildi.

Í 8. gr. laganna segir svo um Jöfnunarsjóð:

"Hlutverk Jöfnunarsjóðs er:

a.

Að greiða framlag til sveitarfélaganna samkvæmt ákvæðum þessa kafla.

b.

Að greiða úr sérstökum fjárhagserfiðleikum sveitarfélaga samkvæmt ákvæðum sveitarstjórnarlaga.

c.

Að leggja út greiðslur þær milli sveitarfélaga, sem ríkissjóður ber ábyrgð á samkvæmt framfærslulögum, þar til þær hafa verið endurgreiddar af því sveitarfélagi, sem þær voru inntar af hendi fyrir.

d.

Að greiða aukaframlag, sbr. 15. gr.

e.

Að greiða fólksfækkunarframlag, sbr. 16. gr.

f.

Að greiða 1% af tekjum sjóðsins til Sambands íslenskra sveitarfélaga og 1% til landshlutasamtaka sveitarfélaga, sem skiptist jafnt á milli þeirra.

g.

Að greiða árlega 5% af vergum tekjum sjóðsins til Lánasjóðs sveitarfélaga, sbr. lög nr. 35/1966 og lög nr. 99/1974.

h.

Að greiða útgjöld samkvæmt lögum nr. 54 6. apríl 1971, um Innheimtustofnun sveitarfélaga."

Þá segir í 13. gr. laganna m.a. eftirfarandi:

"Tekjur Jöfnunarsjóðs, sbr. 9. gr., að frádregnum útgjöldum samkvæmt stafliðum b og d-h í 8. gr., koma til úthlutunar til sveitarfélaganna samkvæmt ákvæðum þessarar greinar.

Fjórðungur landsútsvara, sem til falla í hverju sveitarfélagi, skal koma í hlut þess, sbr. þó 3. mgr. þessarar greinar. Öðru úthlutunarfé skal skipt á milli sveitarfélaganna í réttu hlutfalli við íbúatölu hvers sveitarfélags hinn 1. desember árið á undan, þó þannig, að ekkert sveitarfélag fái hærra framlag en nemi 60% af samanlögðum fasteignasköttum og útsvörum gjaldársins, sbr. þó 8. gr. d."

Í 15. gr. laganna segir að aukaframlag skuli veita þeim sveitarfélögum, sem skorti tekjur til greiðslu lögboðinna eða óhjákvæmilegra útgjalda.

Með lögum nr. 91 1. júní 1989 um tekjustofna sveitarfélaga, voru lög nr. 73/1980 með áorðnum breytingum felld úr gildi, en lögin tóku gildi 1. janúar 1990.

Meginmál III. kafla laga nr. 7 28. febrúar 1990 um ráðstafanir vegna kjarasamninga, sem tóku gildi 28. febrúar 1990, var fellt inn í lög nr. 91/1989 og lögin þannig breytt voru gefin út sem lög nr. 90/1990 um tekjustofna sveitarfélaga.

Í 1. gr. laga nr. 90/1990 kemur fram að tekjustofnar sveitarfélaga séu m.a. framlög úr Jöfnunarsjóði. III. kafli laganna, sem hefur að geyma 8.-20. gr. laganna, er um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga.

Í 8. gr. laganna er kveðið á um það að tekjur Jöfnunarsjóðs séu framlag úr ríkissjóði sem nemi 1,4% af skatttekjum ríkissjóðs af beinum og óbeinum sköttum sem innheimtir séu í ríkissjóð svo og landsútsvör og vaxtatekjur.

Í 11. gr. laganna kemur fram að fjórðungur landsútsvara, sem til falla í hverju sveitarfélagi skuli koma í hlut þess sveitarfélags, en tekjum Jöfnunarsjóðs að öðru leyti ráðstafað til greiðslu bundinna framlaga, sérstakra framlaga og jöfnunarframlaga.

Í athugasemdum við frumvarp til laga nr. 91/1989 er tekið fram að greiðslum um Jöfnunarsjóð verði breytt þannig að almennu framlögin verði felld niður, en þau hafi numið 2/3 af útgjöldum sjóðsins. Þess í stað verði útgjöldunum skipt í þrennt, bundin framlög, sérstök framlög og jöfnunarframlög.

Í 14. gr. laganna er kveðið á um það hvernig jöfnunarframlögum skuli úthlutað og í 13. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um hið sama, en með ítarlegri hætti.

14. gr. laganna er svohljóðandi:

"Jöfnunarframlögum skal úthlutað sem hér segir:

a.

Til sveitarfélaga sem hafa lægri skatttekjur en sambærileg sveitarfélög miðað við meðalnýtingu tekjustofna þeirra.

b.

Til sveitarfélaga sem skortir tekjur til að halda uppi þeirri þjónustu sem eðlilegt má telja að sveitarfélög af þeirri stærð veiti.

Til jöfnunarframlaga skal verja þeim tekjum sjóðsins sem eru umfram ráðstöfun skv. 12. gr. og 13. gr.

Í reglugerð skal meðal annars setja nánari ákvæði um útreikning jöfnunarframlaga og hvaða skilyrðum sveitarfélög þurfa að fullnægja til að hljóta þau."

Reglugerð um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga nr. 542 15. nóvember 1989 var sett á grundvelli laga nr. 91/1989 um tekjustofna sveitarfélaga og tók gildi 1. janúar 1990. Er 13. gr. hennar um tekjujöfnunarframlög svohljóðandi:

"Félagsmálaráðuneytið gerir árlega í samvinnu við Samband íslenskra sveitarfélaga skrá um skatttekjur sveitarfélaga á liðnu reikningsári ásamt upplýsingum um nýtingu tekjustofna, útsvara, fasteignaskatts og aðstöðugjalda. Á grundvelli skatttekjuskrár skal reikna út eftirtalin meðaltöl:

a. landsmeðaltal skatttekna á íbúa

b. meðaltal skatttekna á íbúa í öllum sveitarfélögum með færri en 300 íbúa

c. meðaltal skatttekna á íbúa í hverju sveitarfélagi.

Sé meðaltal skatttekna á íbúa í sveitarfélagi með fleiri en 300 íbúa og íbúa í þéttbýlissveitarfélagi með færri en 300 íbúa lægra en landsmeðaltal skatttekna á íbúa skal greiða sveitarfélaginu mismuninn sem jöfnunarframlag, enda hafi sveitarfélagið nýtt eðlilega alla tekjustofna sína.

Sé meðaltal skatttekna á íbúa í sveitarfélagi með færri en 300 íbúa lægra en meðaltal skatttekna á íbúa í slíkum sveitarfélögum, sbr. b-lið 2. mgr., skal greiða sveitarfélaginu mismuninn sem tekjujöfnunarframlag, enda hafi sveitarfélagið nýtt eðlilega tekjustofna sína.

Félagsmálaráðuneytið gefur, að fengnum tillögum Sambands íslenskra sveitarfélaga, út reglur í nóvember ár hvert um eðlilega nýtingu tekjustofna sveitarfélaga á næsta ári samkvæmt reglugerð þessari.

Hafi sveitarfélag, sem um ræðir í 2. og 3. mgr., ekki nýtt tekjustofna sína eðlilega skal draga frá reiknuðu tekjujöfnunarframlagi fjárhæð sem nemur tvöföldum mismun álagðra skatttekna og þeirra skatttekna sem álagðar hefðu verið miðað við eðlilega nýtingu tekjustofna skv. 4. mgr.

Tekjujöfnunarframlög skulu greidd sveitarfélögunum án umsókna fyrir 1. október ár hvert."

Reglugerð um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga nr. 390 14. ágúst 1991 var sett á grundvelli laga nr. 90/1990 um tekjustofna sveitarfélaga og tók gildi 30. ágúst 1991. Með þeirri reglugerð var reglugerð nr. 542/1989 felld út gildi með áorðnum breytingum.

Segir um tilkomu reglugerðar nr. 390/1991 eftirfarandi í bréfi félagsmálaráðuneytisins:

"Breytingarnar varðandi Jöfnunarsjóðinn voru mjög róttækar og þótti því rétt að endurskoða reglugerðina tiltölulega fljótt í ljósi fenginnar reynslu. Minniháttar breyting var gerð við reglugerðarbreytingu nr. 395/1990. Reglugerðin var síðan endurútgefin nokkuð breytt með reglugerð nr. 390/1991, sem að stofni til er enn í gildi."

13. gr. reglugerðar nr. 390/1991 er svohljóðandi:

"Félagsmálaráðuneytið gerir árlega í samvinnu við Samband íslenskra sveitarfélaga skrá um skatttekjur sveitarfélaga á yfirstandandi reikningsári ásamt upplýsingum um nýtingu tekjustofna, þ.e. útsvara, fasteignaskatts, aðstöðugjalda og annarra sambærilegra tekna (aðstöðugjaldaígildi) og landsútsvara. Með útsvari er átt við álögð útsvör á yfirstandandi ári á tekjur fyrra árs. Á grundvelli skatttekjuskrár skal reikna út eftirtalin meðaltöl:

a. landsmeðaltal skatttekna á íbúa,

b. meðaltal skatttekna á íbúa í öllum sveitarfélögum með færri en 300 íbúa,

c. meðaltal skatttekna á íbúa í hverju sveitarfélagi.

Sé meðaltal skatttekna á íbúa í sveitarfélagi með fleiri en 300 íbúa og íbúa í þéttbýlissveitarfélagi með færri en 300 íbúa lægra en landsmeðaltal skatttekna á íbúa, sbr. a-lið 1. mgr., skal greiða sveitarfélaginu allt að mismuninum sem tekjujöfnunarframlag.

Sé meðaltal skatttekna á íbúa í sveitarfélagi með færri en 300 íbúa lægra en meðaltal skatttekna á íbúa í slíkum sveitarfélögum, sbr. b-lið 1. mgr., skal greiða sveitarfélaginu allt að mismuninum sem tekjujöfnunarframlag.Upphæð tekjujöfnunarframlaga ræðst af því fé er Jöfnunarsjóðurinn hefur til greiðslu jöfnunarframlaga. Miða skal við að fé til greiðslu tekjujöfnunarframlaga verði eigi hærra en því sem nemur 65% af jöfnunaframlögum.

Skilyrði fyrir greiðslu tekjujöfnunarframlaga til sveitarfélaga er að þau hafi nýtt tekjustofna sína eðlilega. Í nóvember ár hvert gefur félagsmálaráðuneytið út reglur um eðlilega nýtingu tekjustofna sveitarfélaga á næsta ári samkvæmt reglugerð þessari. Reglurnar skulu gefnar út að fengnum tillögum Sambands ísl. sveitarfélaga.

Hafi sveitarfélag sem um ræðir í 2. og 3. mgr. ekki nýtt tekjustofna sína eðlilega skal draga frá reiknuðu tekjujöfnunarframlagi fjárhæð sem nemur tvöföldum mismun álagðra skatttekna og þeirra skatttekna sem álagðar hafa verið miðað við eðlilega nýtingu tekjustofna skv. 4. mgr. Skilyrði fyrir því að sveitarfélög fái tekjuöflunarframlag er að það hafi fullnýtt heimild til útsvarsálagningar.

Tekjujöfnunarframlög skulu greidd sveitarfélögum án umsókna fyrir 1. nóvember ár hvert. Heimilt er ráðgjafarnefnd að endurreikna og leiðrétta tekjujöfnunarframlag síðasta árs komi í ljós verulegt frávik á rauntekjum sveitarfélags frá tekjum samkvæmt skatttekjuskrá."

Þá var 13. gr. reglugerðar nr. 390/1991 breytt með reglugerð nr. 590/1993, en sú breyting er gerð var þykir ekki skipta máli hér.

Í bréfi félagsmálaráðuneytisins er lýst aðdragandanum að setningu reglugerðar nr. 390/1991. Er þar þó í raun verið að lýsa aðdragandanum að setningu reglugerðar nr. 542/1989, en það þykir ekki skipta máli hér þar sem 13. gr. beggja reglugerðanna er samhljóða um það sem hér skiptir máli. Í bréfi félagsmálaráðuneytisins kemur m.a. fram eftirfarandi:

"Ný lög um tekjustofna sveitarfélaga nr. 90/1990 tóku gildi í ársbyrjun 1990.

Helstu breytingar frá gildandi lögum voru:... Tekjuöflun Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga var breytt þannig að meginhluti tekna hans varð ákveðið hlutfall af beinum og óbeinum sköttum ríkissjóðs.

Greiðslum úr Jöfnunarsjóðnum var breytt þannig að almennu framlögin voru felld niður, en þau námu meira en 2/3 af útgjöldum sjóðsins. Þess í stað var útgjöldum sjóðsins skipt í þrennt, í bundin framlög, sérstök framlög og jöfnunarframlög. Þýðingarmesta verkefnið við undirbúning að framkvæmd laganna var samning reglugerðar um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Fyrstu drög að þessari reglugerð voru kynnt þeim þingnefndum sem fjölluðu um tekjustofnafrumvarpið á Alþingi. Þessi drög voru síðan send Sambandi íslenskra sveitarfélaga í apríl 1989 og óskað eftir því að landsbyggðarmenn fjölluðu sérstaklega um málið.

Á fundi stjórnar sambandsins þann 26. maí 1989 voru reglugerðardrögin lögð fram og samþykkt að fela 5 manna nefnd að yfirfara drögin og gera á þeim hugsanlegar breytingar og leggja fram tillögu að umsögn stjórnarinnar um þau.

Við tilnefningu í nefndina var höfð hliðsjón af því að reglugerðin um Jöfnunarsjóð varðar fyrst og fremst minni sveitarfélög og stærstu sveitarfélögin hafa þar lítilla hagsmuna að gæta. Nefndarmenn voru því allir valdir af landsbyggðinni, úr ólíkum sveitarfélögum, þéttbýli, litlum dreifbýlishreppi og sveitarfélögum með blandaðri byggð.

Nefndin hélt nokkra fundi í júní, ágúst og septembermánuði 1989...

Á fundi nefndarinnar voru gerðar margar athugasemdir við drög félagsmálaráðuneytisins að reglugerð um Jöfnunarsjóðinn og í raun samdi nefndin ný reglugerðardrög.

Á tveimur aðalfundum landshlutasamtaka sveitarfélaga, er haldnir voru um mánaðamótin ágúst/september 1989, gerðu einstaklingar úr nefndinni grein fyrir starfi hennar og tillögum.

Ný drög nefndarinnar að reglugerð um Jöfnunarsjóðinn voru lögð fyrir stjórn sambandsins á fundi hennar þann 15. september 1989. Á þeim fundi var ákveðið að boða til kynningarfundar um reglugerðardrögin. Til þess fundar voru boðaðir fulltrúar landshlutasamtaka sveitarfélaga, dreifbýlisnefnd sambandsins, nefnd sú er vann reglugerðardrögin ásamt stjórn sambandsins.

Kynningarfundur um reglugerðardrögin var haldinn 21. september 1989. Fulltrúar ofangreinda aðila mættu á fundinn, samtals 28 manns auk 6 starfsmanna sambandsins. Fyrir fundinn höfðu reglugerðardrögin verið send til fundarmanna með fundarboði þann 12. september. Reglugerðardrögin voru kynnt á fundinum og í framhaldi af því tekin til ítarlegrar umræðu. Nokkrar athugasemdir og ábendingar komu fram hjá fundarmönnum.

Að kynningarfundinum loknum kom stjórn sambandsins saman til fundar og gengið var til afgreiðslu á reglugerðardrögunum. Stjórnarmenn urðu ásáttir um að taka til greina nokkrar ábendingar um breytingar, sem almenn samstaða hafði orðið um á kynningarfundinum. Reglugerðardrögin voru síðan samþykkt samhljóða af stjórn sambandsins. Í umsögninni var þess jafnframt getið að stjórnir landshlutasamtakanna hefðu ekki fjallað um drögin, en fulltrúar þeirra á kynningarfundinum höfðu óskað eftir að fá reglugerðardrögin send til umsagnar. Þótti ekki ástæða til þess.

Reglugerð um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga var síðan gefin út af félagsmálaráðherra þann 15. nóvember 1989 sem reglugerð nr. 542/1989. Nær allar athugasemdir er Samband íslenskra sveitarfélaga hafði gert við upphafleg reglugerðardrög höfðu þá verið teknar til greina".

Um viðmiðun við 300 íbúa segir m.a. þetta í bréfi félagsmálaráðuneytisins:

"Viðmiðunin við 300 íbúa er ekki ný viðmiðun. Hún þótti á sínum tíma eðlileg viðmiðun þar sem fram er tekið í 14. gr. laga nr. 90/1990 um tekjustofna sveitarfélaga að jöfnunarframlögum skuli úthlutað til sveitarfélaga sem hafa lægri skatttekjur en sambærileg sveitarfélög miðað við meðalnýtingu tekjustofna þeirra og til sveitarfélaga sem skortir tekjur til að halda uppi þeirri þjónustu sem eðlilegt má telja að sveitarfélag af þeirri stærð veiti. Gert er ráð fyrir því í 3. mgr. 14. gr. laganna að í reglugerð skuli m.a. sett nánari ákvæði um útreikning þessara framlaga og hvaða skilyrðum sveitarfélög þurfa að fullnægja til að hljóta þau.

Í þessu sambandi er rétt að minna á að útgjaldamynstur fámennra dreifbýlissveitarfélaga er allt annað og ólíkt því sem gerist í stærri sveitarfélögum, svo sem í gatnagerð, holræsagerð o.fl. Þetta hefur að sjálfsögðu haft áhrif á ákvörðunina. Þá er þess að gæta að smærri sveitarfélögin fá margs konar önnur framlög sem stærri sveitarfélögin fá ekki, eins og t.d. sérstöku framlögin samkvæmt c-, d- og e-lið 9. gr. reglugerðar nr. 390/1991. Fráleitt er því að halda því fram að sveitarfélögum með færri en 300 íbúa sé mismunað í framangreindu efni."

IV.

Niðurstaða.

Í því tilviki sem hér um ræðir er kvartað vegna ráðstöfunar Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga á skattfé til sveitarfélaga, en fé þetta leggur ríkissjóður Jöfnunarsjóði til að mestu leyti. Kvörtunin nær einungis til svokallaðra tekjujöfnunarframlaga sem kveðið er á um í 11. og 14. gr. laga nr. 90/1990 og 13. gr. reglugerðar nr. 390/1991, en sú reglugerð er sett á grundvelli framangreinda laga. Frá því að Jöfnunarsjóði sveitarfélaga var komið á fót og til gildistöku laga nr. 90/1990 var greitt framlag til sveitarfélaga úr sjóðnum, sama fjárhæð á hvern íbúa, væru tekjustofnar eðlilega nýttir. Á þessu varð breyting við gildistöku laga nr. 90/1990 og reglugerðar nr. 542/1989 og nr. 390/1991, en að framan er lýst aðdragandanum að setningu þessara reglugerða. Er þá tekið að greiða svokallað tekjujöfnunarframlag, miðað við tekjur hvers sveitarfélags á íbúa, og sveitarfélögunum skipt í tvo flokka, eins og síðar verður gerð grein fyrir. Sá sem kvartar telur að sveitarfélögum sé gróflega mismunað við ráðstöfun tekjujöfnunarframlaganna og spyr að því hvort reglur þær sem eftir er farið standist stjórnarskrána.

Í löggjöf þeirri sem gilt hefur og gildir um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga er ekki að finna almenna lýsingu á því hvert hlutverk hans skuli vera, en það er hins vegar tilgreint í einstökum lagagreinum með nákvæmum hætti, og eru þær lagagreinar raktar hér að framan. Af þeim má sjá að hlutverk sjóðsins hefur verið og er að efla fjárhag sveitarfélaga og einnig að jafna hann með þeim hætti að láta fé renna til þeirra sveitarfélaga sem hafa lakari fjárhag en önnur þannig að fjárhagsstaða sveitarfélaga jafnist innbyrðis. Því hlutverki sjóðsins að jafna fjárhag sveitarfélaga var gefið aukið vægi með setningu laga nr. 90/1990 og setningu reglugerða á grundvelli þeirra laga. Hlutverki þessu verður ekki gegnt öðruvísi en að munur verður á því hvað kemur í hlut hvers einstaks sveitarfélags bæði að því er varðar heildarfjárhæð og fjárhæð á íbúa. Telja verður að markmiðið með þessu hlutverki sjóðsins sé ekki ólögmætt í sjálfu sér, enda gömul saga og ný að skattfé ríkis og sveitarfélaga er varið með þeim hætti að það hlýtur að koma þegnunum misjafnlega til góða. Hins vegar verður einnig að líta til þeirra aðferða sem notaðar eru til þess að ná markmiðum, en þær geta hugsanlega haft í för með sér þá mismunun að í bága brjóti við það jafnræði sem þegnarnir eiga að njóta af hálfu stjórnvalda, en jafnræðisreglur gilda í íslenskum rétti, jafnt stjórnskipunar- sem stjórnarfarsrétti. Að vísu er jafnræðisreglan í sinni víðtækustu mynd hvergi skráð í íslenskum rétti, en einstök lagaákvæði eru byggð á henni s.s. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Eins og fram kemur í 13. gr. reglugerðar nr. 390/1991 og að framan er rakið, er tekjujöfnunarframlag til sveitarfélaga greitt eftir tveimur reglum, þ.e. annars vegar er tekið mið af íbúafjölda og búsetu (sveitarfélög með fleiri en 300 íbúa og þéttbýlissveitarfélög með færri en 300 íbúa sveitarfélög með færri en 300 íbúa), og hins vegar af landsmeðaltali skatttekna á íbúa og meðaltali skatttekna á íbúa í öllum sveitarfélögunum með færri en 300 íbúa. Kærandi telur að með þessari tvískiptingu sé minni sveitarfélögum gróflega mismunað miðað við stærri sveitarfélögin.

Félagsmálaráðuneytið hefur látið mér í té skrár um þá tekjuviðmiðun, sem úthlutun tekjujöfnunarframlaga úr Jöfnunarsjóði til sveitarfélaga hefur verið byggð á og hver framlög hafa verið, frá því að byrjað var að úthluta þeim samkvæmt ákvæðum reglugerðar nr. 542/1989, sem síðar var breytt og gefin út sem reglugerð nr. 390/1991. Er hér um að ræða fjögur ár, árin 1990-1993. Samkvæmt því hefur tekjuviðmiðunin og framlagið á íbúa að meðaltali numið þeim fjárhæðum sem hér segir:

Árið 1990 Tekjuviðmiðun Framlag á íbúa að meðaltali

Kaupstaðir kr. 81.484 kr. .670

Hreppar með 300 íbúa og yfir kr. 81.484 kr. 6.322

Hreppar með undir 300 íbúa kr. 59.459 kr. 4.828

Árið 1991

Kaupstaðir kr. 91.527 kr. .880

Hreppar með 300 íbúa og yfir kr. 69.087 kr. 7.632

Hreppar með undir 300 íbúa kr. 69.087 kr. 8.534

Árið 1992

Kaupstaðir kr. 98.772 kr. .848

Hreppar með 300 íbúa og yfir kr. 98.772 kr. 8.954

Hreppar með undir 300 íbúa kr. 77.074 kr. 10.087

Árið 1993

Kaupstaðir kr. 95.872 kr. 1.089

Hreppar með 300 íbúa og yfir kr. 95.872 kr. 8.786

Hreppar með undir 300 íbúa kr. 75.559 kr. 9.943

Samkvæmt framangreindum tölum hefur hæsta fjárhæðin á hvern íbúa komið í hlut þeirra sveitarfélaga sem hafa færri en 300 íbúa að árinu 1990 undanskildu en [B-hreppur] er í tölu þeirra sveitarfélaga.

Samkvæmt þessu má vera ljóst að minni sveitarfélögunum hefur ekki verið mismunað að því er varðar fjárhæð tekjujöfnunarframlaga á hvern íbúa, heldur þvert á móti.

Hins vegar stendur eftir að sveitarfélögin hafa ekki til ráðstöfunar sömu fjárhæð á íbúa þrátt fyrir framlög úr Jöfnunarsjóði vegna ákvæða 13. gr. reglugerðar nr. 390/1991. Þótt þar sé munur á vegna þeirra reglna, sem um framlögin gilda og að framan eru raktar, þykir þar ekki vera um brot á jafnræðisreglunni að ræða, enda verður að fallast á það sjónarmið að sá munur sé alla jafna á útgjöldum sveitarfélaga eftir því hvort um þéttbýli eða strjálbýli er að ræða, að það réttlæti að nokkur mismunur sé gerður á viðmiðunarfjárhæðum við ákvörðun um framlög úr Jöfnunarsjóði. Verður því að telja að umrædd ákvæði 13. gr. reglugerðar nr. 390/1991 séu byggð á frambærilegum og málefnalegum sjónarmiðum. Þar sem ekki verður talið að sá munur sem gerður er á milli sveitarfélaga í þéttbýli og strjálbýli sé bersýnilega ósanngjarn, er það niðurstaða mín að 13. gr. reglugerðar nr. 390/1991 brjóti ekki í bága við jafnræðisreglur í íslenskum rétti.

Þá má einnig benda á, að úr Jöfnunarsjóði er veitt meira fé en til að jafna tekjur sveitarfélaga og drjúgur hluti þess fjár mun renna til minni sveitarfélaganna, án þess að þetta atriði hafi sérstaklega verið haft í huga, þegar framangreind niðurstaða í máli þessu var fundin."