Álit

I. Kvörtun.

Hinn 29. júlí 2009 leitaði B, hæstaréttarlögmaður, til mín og kvartaði fyrir hönd A yfir synjunum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á umsóknum hans um gjafsókn fyrir hönd A, sbr. bréf ráðuneytisins, dags. 3. nóvember 2008, 12. febrúar 2009 og 26. mars 2009.

Kvörtun A beinist einkum að ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 12. febrúar 2009, sem nánar verður rakin í kafla II. Kvörtun A lýtur jafnframt að þeirri ákvörðun gjafsóknarnefndar, dags. 29. október 2008, sbr. ákvörðun ráðuneytisins, dags. 3. nóvember 2008, að mæla ekki með gjafsókn til handa A þar sem málsókn á hendur vátrygginarfélaginu D og E hafi ekki verið tímabær þar sem málið hefði hvorki farið fyrir tjónanefnd vátryggingafélaganna né úrskurðarnefndar þeirra og þar sem afstaða E til bótakröfunnar hefði ekki legið fyrir, sbr. b. lið 2. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 45/2008, um skilyrði gjafsóknar og starfshætti gjafsóknarnefndar. Því hafi ekki verið nægilegt tilefni til málshöfðunar.

Þess skal getið að nafni dóms- og kirkjumálaráðuneytisins var breytt með a-lið 1. gr. laga nr. 98/2009, um breytingu á ýmsum lögum vegna tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands, hinn 1. október 2009, í dómsmála- og mannréttindaráðuneytið. Samhengisins vegna verður notast við eldra heiti ráðuneytisins í áliti þessu þar sem það á við.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 26. apríl 2010.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins eru málavextir þeir að árið 2006 vann A hjá C. Hinn 5. september s.á. varð A fyrir slysi en óumdeilt er að það hafi atvikast þannig að hún sat við borð í bónsal fyrirtækisins. Andspænis henni í um eins metra fjarlægð sat vinnufélagi hennar, E. E var í gúmmíhanska sem hann spennti penna inn í að gamni sínu en missti takið á pennanum með þeim afleiðingum að pennalokið skaust í vinstra auga A. Var A lögð inn á Landspítala-háskólasjúkrahús og vistuð þar í nokkra daga þar sem hún gekkst undir aðgerðir á auganu. Í kvörtun málsins kemur fram að A hafi slasast mikið á auganu og muni hún aldrei ná fullum bata. Blætt hafi inn á auga hennar auk þess sem hún hafi fengið skaða á lithimnu og hornhimnusár.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 29. september 2008, óskaði lögmaður A eftir því að henni yrði veitt heimild til gjafsóknar vegna málshöfðunar gegn D, C og E til greiðslu skaðabóta. Í gjafsóknarbeiðninni var vísað til framangreindra málsatvika og tekið fram að A teldi E bera bótaábyrgð á grundvelli sakarreglunnar, enda hefði hann valdið slysinu með saknæmum og ólögmætum hætti og væri tjónið sennileg afleiðing af hegðun hans. Í gjafsóknarbeiðninni var jafnframt tekið fram að A teldi C bera bótaábyrgð á tjóni sínu á grundvelli reglunnar um vinnuveitandaábyrgð. Í reglunni fælist að vinnuveitandi gæti orðið skaðabótaskyldur vegna tjóns sem starfsmaður hans hefði valdið með saknæmum hætti. Þyrfti háttsemi sú sem leiddi til tjóns að vera í tengslum við vinnu tjónvaldsins en í dómaframkvæmd hefðu „ekki verið gerðar miklar kröfur til þess að háttsemin [væri] í tengslum við starf viðkomandi“. Vísaði lögmaðurinn í þessu sambandi til þriggja dóma Hæstaréttar, Hrd. 1983, bls. 1826, Hrd. 2000, bls. 2835 og Hrd. 2002, bls. 342. Hvað varðaði kröfu A á hendur D var vísað til þess að C hefði verið með ábyrgðartryggingu hjá D þegar slysið hefði átt sér stað. Gæti A því einnig beint kröfum sínum að félaginu, sbr. 44. gr. laga nr. 30/2004, um vátryggingasamninga. Í gjafsóknarbeiðninni kom loks fram að þar sem A væri námsmaður myndi kostnaður af rekstri einkamáls til heimtu skaðabóta verða henni fyrirsjáanlega ofviða.

Með bréfi, dags. 3. nóvember 2008, tilkynnti dóms- og kirkjumálaráðuneytið að ekki væri heimilt að verða við beiðni A þar sem gjafsóknarnefnd hefði ekki mælt með að gjafsókn yrði veitt. Í bréfi ráðuneytisins var vitnað til umsagnar gjafsóknarnefndar, dags. 29. október 2008, en þar sagði m.a. eftirfarandi:

„Ljóst er að málið hefur hvorki farið fyrir Tjónanefnd vátryggingafélaganna né Úrskurðarnefnd þeirra og þá liggur afstaða [E] ekki fyrir. Málsókn er því ekki tímabær, sbr. b. lið 2. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 45/2008 um skilyrði gjafsóknar og starfshætti gjafsóknarnefndar.

Samkvæmt framanröktu er það mat gjafsóknarnefndar, að virtum þeim gögnum sem lögð hafa verið fyrir nefndina, að ekki sé nægilegt tilefni til málsóknar af hálfu umsækjanda í skilningi ofangreinds ákvæðis [126. gr.] laga [nr. 91/1991] um meðferð einkamála þannig að uppfyllt séu skilyrði til gjafsóknar. Er því ekki mælt með gjafsókn.“

Lögmaður A leitaði í kjölfarið til úrskurðarnefndar í vátryggingamálum sem hafnaði bótaskyldu D vegna ábyrgðartryggingar C með bréfi, dags. 3. febrúar 2009. Í bréfinu vísaði nefndin til þess að atferli aðila hefði verið svo fjarlægt starfsskyldum þeirra að slysinu yrði ekki jafnað til slyss í starfi þannig að komið gæti til ábyrgðar samkvæmt ábyrgðartryggingu atvinnureksturs.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 5. febrúar 2009, óskaði lögmaður A á ný eftir að A yrði veitt gjafsókn vegna málshöfðunar á hendur ofangreindum aðilum. Í bréfinu var vísað til ákvörðunar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 3. nóvember 2008 og umsagnar gjafsóknarnefndar frá 29. október s.á. Í beiðninni var tekið fram að hvað varðaði afstöðu E þá lægju atvik málsins ljós fyrir og væru óumdeild. „[E] [myndi] koma fyrir dóm og gefa skýrslutöku við aðalmeðferð málsins.“ Í bréfinu var jafnframt vísað til framangreindra dóma Hæstaréttar, þ.e. Hrd. 1983, bls. 1826, Hrd. 2000, bls. 2835 og Hrd. 2002, bls. 342. Með bréfi, dags. 12. febrúar 2009, synjaði ráðuneytið beiðni A með vísan til neikvæðrar umsagnar gjafsóknarnefndar, dags. 11. febrúar s.á. Í umsögn gjafsóknarnefndar sagði m.a. svo:

„Umsækjandi skaut máli sínu til Úrskurðarnefndar í vátryggingamálum og lá niðurstaða hennar fyrir 3. febrúar sl. Komst nefndin að þeirri niðurstöðu að slysið væri ekki greiðsluskylt úr ábyrgðartryggingu [C] þar sem atferli aðila hafi verið svo fjarlægt starfsskyldum þeirra að slysinu verði ekki jafnað til slyss í starfi þannig að til ábyrgðar komi samkvæmt ábyrgðartryggingu atvinnureksturs. Þá telur umsækjandi að afstaða [E] liggja fyrir þar sem atvik máls séu óumdeild og hann muni koma fyrir rétt og gefa skýrslu við aðalmeðferð málsins.

Gjafsóknarheimildir 126. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála fela í sér undantekningu frá þeirri meginreglu að menn kosti sjálfir dómsmál sín. Samkvæmt 1. mgr. 126. gr. laganna verður gjafsókn aðeins veitt gefi málstaður umsækjanda nægilegt tilefni til málshöfðunar eða málsvarnar og eðlilegt megi teljast að öðru leyti að gjafsókn sé kostuð af almannafé. Önnur skilyrði fyrir veitingu gjafsóknar koma ekki til skoðunar nema nokkuð ljóst sé að umsækjandi uppfylli umrætt grundvallarskilyrði. Ljóst er af orðalagi lagagreinarinnar, forsögu hennar og þeim breytingum, sem 2. gr. laga nr. 7/2005 felur í sér, að gerðar eru ríkari kröfur um tilefni til málshöfðunar og áfrýjunar við mat á gjafsóknarbeiðni en ella þegar lögð eru á ráð um málsókn.

Umrætt slys átti sér þannig stað að vinnufélagi umsækjanda skaut pennaloki í auga hennar. Verður ekki ráðið af umsóknargögnum að skaðaverkið hafi verið unnið í tengslum við framkvæmd starfs í þágu [C] Er því ekki nægjanlegt tilefni til málsóknar á hendur félaginu og [D] þannig að uppfyllt séu skilyrði til gjafsóknar í skilningi 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, sbr. 3. tl. 5. gr. reglugerðar nr. 45/2008 um skilyrði gjafsóknar og starfshætti gjafsóknarnefndar. Þá liggur afstaða tjónvalds til bótakröfu ekki fyrir í málinu. Málsókn er því ekki tímabær á hendur honum, sbr. b. lið 2. tölul. 5. gr. reglugerðarinnar. Ekki er mælt með gjafsókn.“

Með bréfi, dags. 23. febrúar 2009, lagði lögmaður A fram beiðni um endurskoðun á umsögn gjafsóknarnefndar og ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins vegna gjafsóknarbeiðni A. Í beiðninni vísaði lögmaðurinn á ný til ofangreindra dóma Hæstaréttar. Þá vísaði lögmaðurinn einnig til þess að hvað varðaði afstöðu E þá hefði hann tjáð undirrituðum að málsatvik væru í samræmi við það sem áður hefði komið fram. „[Fengist] gjafsóknarleyfi [yrði] höfðað mál á hendur [D], [C] og [E]. Fyrir dómi [yrði] að öllum líkindum tekin af honum skýrsla og [myndu] þá liggja fyrir frekari gögn um afstöðu hans.“ Með bréfi, dags. 26. mars 2009, tilkynnti dóms- og kirkjumálaráðuneytið að ekki væri heimilt að verða við beiðni B um gjafsókn þar sem gjafsóknarnefnd hefði ekki mælt með gjafsókn. Í umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 25. s.m., var fyrri afstaða gjafsóknarnefndar áréttuð.

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags. 26. ágúst 2009, þar sem ég gerði grein fyrir kvörtuninni og reifaði málsatvik í máli A eins og þeim hafði verið lýst í kvörtun hennar til mín. Í fyrirspurnarbréfinu rakti ég því næst að í kvörtun lögmanns A væri tekið fram að beiðni um gjafsóknarleyfi hefði verið grundvölluð á lögfræðilegu mati lögmanna Landslaga-lögfræðistofu og reynslu þeirra af skaðabótamálum. Til grundvallar þessu mati hefði verið litið til dómaframkvæmdar Hæstaréttar og af henni mætti draga þær ályktanir að háttsemi gæti fallið undir regluna um vinnuveitandaábyrgð þótt hún væri ekki í nánum tengslum við starf hins bótaskylda. Í bréfinu óskaði ég eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið, og þá eftir atvikum með atbeina gjafsóknarnefndar, veitti mér nánari skýringar á eftirfarandi:

„Í gjafsóknarbeiðnum lögmanns [A] var tekið fram að til að háttsemi sú er valdið hefði tjóni gæti fallið undir regluna um vinnuveitandaábyrgð yrði hún að vera í tengslum við vinnu tjónvaldsins. Hins vegar hefði í dómaframkvæmd ekki verið gerðar miklar kröfur til þess að háttsemin væri í tengslum við starf viðkomandi. Vísaði lögmaðurinn í þessu sambandi sérstaklega til þriggja dóma Hæstaréttar, Hrd. 2000, bls. 2835, Hrd. 1983, bls. 1826 og Hrd. 2002, bls. 342, þar sem fallist var á að beita reglunni um vinnuveitandaábyrgð. Í umsögn gjafsóknarnefndar, sbr. bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 26. mars 2009, er komist að þeirri niðurstöðu að ekki verði ráðið af umsóknargögnum að skaðaverk það sem hér um ræðir hafi verið unnið í tengslum við framkvæmd starfs í þágu [C] og því ekki nægjanlegt tilefni til málsóknar á hendur félaginu og [D] þannig að uppfyllt séu skilyrði til gjafsóknar. Ekki er hins vegar vikið sérstaklega að þeirri málsástæðu gjafsóknarbeiðanda að Hæstiréttur Íslands hafi í tilvitnuðum dómum gert vægar kröfur til þeirra tengsla sem þurfi að vera á milli háttsemi og starfs tjónvaldsins og af dómunum megi ráða að gjafsóknarbeiðandi eigi hugsanlega rétt á skaðabótum á grundvelli vinnuveitandaábyrgðar.

Í ljósi framangreinds óska ég í fyrsta lagi eftir afstöðu gjafsóknarnefndar til framangreindrar málsástæðu [A]. Óska ég með öðrum orðum eftir afstöðu nefndarinnar til þýðingar framangreindra dóma Hæstaréttar Íslands fyrir gjafsóknarbeiðni hennar. Ég óska þess í öðru lagi að gjafsóknarnefnd lýsi viðhorfi sínu til þess hvort rétt hefði verið að víkja sérstaklega að þessu atriði í umsögn nefndarinnar er birt var með bréfi ráðuneytisins, dags. 26. mars 2009. Hef ég þá í huga kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um efni rökstuðnings þar sem segir m.a. að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skuli í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Ég bendi einnig á að í athugasemdum er fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er miðað við að rökstuðningur sé nægjanlega greinargóður til að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.)“

Svar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 29. september 2009. Þar er vísað til umsagnar gjafsóknarnefndar, dags. 25. s.m., í tilefni af fyrirspurnum mínum. Í svarbréfi ráðuneytisins kemur fram að ráðuneytið telji að við afgreiðslu gjafsóknarnefndar á erindum A hafi verið fólgnar nægar röksemdir fyrir niðurstöðu hennar, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í bréfi gjafsóknarnefndar, dags. 25. september 2009, er fyrirspurnum mínum svarað með eftirfarandi hætti:

„Umboðsmaður óskar eftir afstöðu gjafsóknarnefndar til þeirrar málsástæðu í gjafsóknarbeiðni [A] að í dómaframkvæmd hafi ekki verið gerðar miklar kröfur til þess að háttsemi tjónvalds væri í tengslum við starf til að hún gæti fallið undir regluna um vinnuveitandaábyrgð og í því sambandi sé vísað til þriggja dóma Hæstaréttar, Hrd. 2000, bls. 2835, Hrd. 1983, bls. 1826 og Hrd. 2002, bls. 342.

Atvik máls þessa voru í stuttu máli þau að 5. september 2006 sat [A] við borð í bónsal í vinnu sinni hjá [C] Gegnt henni við borðið sat vinnufélagi hennar, [E]. Var hann með gúmmíhanska á hendi sem hann spennti penna inn í og skaut hann í auga [A]. Gjafsóknarnefnd hafnaði umsókn [A] um gjafsókn með umsögn 29. október 2008 með vísan til þess að málið hefði hvorki farið fyrir tjónanefnd vátryggingafélaganna né úrskurðarnefnd þeirra og væri málsókn ekki tímabær. Sótt var um gjafsókn að nýju eftir að málið hafði farið fyrir nefndirnar og mælti gjafsóknarnefnd ekki með gjafsókn í umsögn 25. mars 2009 vegna tilefnisskorts. Var niðurstaða nefndarinnar reist á því að ekki yrði ráðið af umsóknargögnum að skaðaverkið hefði verið unnið í tengslum við framkvæmd starfs í þágu vinnuveitanda.

Af eðli reglunnar um vinnuveitandaábyrgð leiðir að til þess að vinnuveitandi verði gerður ábyrgur fyrir skaðaverki starfsmanns þurfi það að hafa verið unnið í tengslum við framkvæmd starfs í þágu vinnuveitandans. Í umsókn [A] um gjafsókn eru engin rök færð fyrir því að skaðaverk það, sem samstarfsmaður [A] vann, hafi verið í einhverjum tengslum við starf tjónvalds í þágu vinnuveitandans. Hins vegar var vísað til þess að í dómaframkvæmd hefðu ekki verið gerðar miklar kröfur til að þetta grundvallarskilyrði fyrir vinnuveitandaábyrgð væri uppfyllt til að bætur hefðu verið dæmdar. Verður nú gerð grein fyrir þeim dómum sem umsækjandi vísaði til og hún telur styðja málstað sinn.

Hrd. 2000, bls. 2835. A, starfsmaður félagsþjónustu R, dró sér fé af bankareikningi gamallar konu sem naut félagsþjónustunnar, en A sá um að aðstoða konuna. R var látin bera ábyrgð á tjóni gömlu konunnar þrátt fyrir að það væri mjög fjarlægt starfi A að draga sér fé af bankareikningnum.

Í máli þessu á skaðaverkið rætur að rekja til framkvæmdar starfs A, en svo er ekki í tilviki [A]. Af dómaframkvæmd er ljóst að það útilokar ekki beitingu reglunnar um vinnuveitandaábyrgð að hin saknæma ábyrgð sé refsiverð. Vísun til þessa dóms á því ekki við.

Hrd. 1983, bls. 1826. Tvö ungmenni, R og Ú, unnu að uppskipun kalks. Fengu þau fyrirmæli um að sópa upp kalki sem hafði runnið úr pokum á lestargólfið. Færri kústar reyndust vera til en svo að allir gætu fengið og tókust ungmennin á um einn þeirra. Misstu þau kústinn úr höndum sér og veltust um í áflogum á lestargólfinu. Er þau stóðu upp tók R kalk í hönd sér og sveiflaði henni í átt að Ú sem fékk við það kalk í augun og hlaut nokkra varanlega örorku af. Í máli sem Ú höfðaði gegn R og E var R sýknaður þar sem ekki var talið sannað að hann hefði valdið slysinu með saknæmum hætti. E, vinnuveitandinn, var hins vegar talinn hafa vanrækt leiðbeiningar til starfsmanna auk þess sem verkstjórn hefði verið áfátt. Þá var talið að E yrði að bera ábyrgð á því að atvik voru ekki nægilega upplýst. Ú var látinn bera helming tjóns síns vegna eigin sakar. Tveir dómarar skiluðu sératkvæði og vildu sýkna E.

Dómur meirihluta réttarins í þessu máli er reistur á saknæmri vanrækslu vinnuveitandans við verkstjórn og að hann eigi að bera hallann af því að ekki hafi verið unnt að upplýsa málið til fulls. Hvorugri þessara ástæðna er til að dreifa í máli [A].

Hrd. 2002, 342. Í sveitarfélaginu H gerðu unglingar í vinnuskóla þess sér dagamun á síðasta starfsdegi sínum með því að skvetta köldu vatni m.a. á samstarfsmenn sína. G hafði komið sér undan vatnsaustrinum m.a. með því að fara heim til sín í hádegishléi. Er hann kom til starfa eftir hádegi og eftir að starfstíma unglinganna var lokið hófst hann handa við að losa járnstykki úr sláttuvél. Lagðist G undir sláttuvélina til að sinna viðgerðinni. Með atbeina yfirmanna sinna læddust tveir unglingar að G, þar sem hann lá undir sláttuvélinni, og skvettu köldu vatni úr tveimur stórum fötum. Varð honum bilt við og leitaðist ósjálfrátt við að koma sér undan sláttuvélinni sem fyrst. Við það rak hann aðra öxlina í sláttuvélina og hlutust af nokkur varanleg meiðsl. Hæstiréttur taldi að yfirmenn unglinganna hefðu léð atbeina sinn að verknaði þeirra og þannig verið beinir þátttakendur í skaðaverkinu. Skipti því ekki meginmáli þótt unglingarnir hefðu sjálfir lokið störfum og hafi yfirmönnum mátt vera fyllilega ljóst hver hætta gæti stafað af hrekkjunum. Hafi þeir því sýnt af sér saknæma háttsemi sem leiði til bótaskyldu H.

Hér er niðurstaða Hæstaréttar beinlínis reist á saknæmri háttsemi yfirmanna vinnuveitandans. Á tilvísun í þennan dóm því heldur ekki við.

Það var því mat gjafsóknarnefndar að þar sem umrætt skaðaverk var ekki unnið í neinum tengslum við starfsskyldur tjónvalds væri ekki tilefni til veitingar gjafsóknar í skilningi 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, sbr. 3. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 45/2008 um skilyrði gjafsóknar og starfshætti gjafsóknarnefndar, en þar segir að þegar metið sé hvort tilefni sé til veitingar gjafsóknar skuli m.a. haft til viðmiðunar hvort málsefnið sé þannig að nokkrar líkur séu á því að málið vinnist fyrir dómi. Telur gjafsóknarnefnd að þessi niðurstaða hennar sé í samræmi við lög og dómaframkvæmd.

Þá óskar umboðsmaður eftir að gjafsóknarnefnd lýsi viðhorfi sínu til þess hvort rétt hefði verið að víkja sérstaklega að þýðingu fyrrgreindra dóma Hæstaréttar fyrir gjafsóknarbeiðni hennar og hefur umboðsmaður þá í huga 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með því að gjafsóknarnefnd færði í umsögn sinni 25. mars 2009 fram það meginsjónarmið að ekki yrði ráðið af umsóknargögnum að skaðaverkið hefði verið unnið í tengslum við framkvæmd starfs tjónvalds í þágu vinnuveitanda fólst í þeirri niðurstöðu að nefndin féllst ekki á að tilvísun til áðurnefndra dóma Hæstaréttar ætti við í málinu. Átti umsækjandi, sem naut liðsinnis lögmanns, því að geta skilið hvers vegna niðurstaða málsins varð sú sem raun varð á.“

Með bréfi, dags. 8. október 2009, gaf ég lögmanni A kost á að gera athugasemdir við ofangreind bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og gjafsóknarnefndar. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 16. nóvember 2009.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Í kvörtun málsins eru gerðar athugasemdir við þær ákvarðanir dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, frá 3. nóvember 2008 og 12. febrúar 2009, að hafna beiðni A um gjafsókn í tilefni af fyrirhugaðri málsókn hennar á hendur D, C og E, en ráðuneytið byggði synjanir sínar á umsögnum gjafsóknarnefndar, dags. 29. október 2008 og 11. febrúar 2009, þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að skilyrðum laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, fyrir veitingu gjafsóknar hafi ekki verið fullnægt.

Í ljósi þess hvernig kvörtun A er fram sett hefur athugun mín í fyrsta lagi beinst að þeim forsendum sem bjuggu að baki þeirri niðurstöðu gjafsóknarnefndar og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að ekki hefði verið nægilegt tilefni til málshöfðunar A á hendur C og D, sbr. kafli IV.3 hér á eftir. Þá hefur athugun mín í öðru lagi beinst að þeirri ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 3. nóvember 2008, að mæla ekki með gjafsókn til handa A þar sem málsókn á hendur E og D hafi ekki verið tímabær, sjá kafla IV.4 hér á eftir. Athugun mín hefur í þriðja lagi beinst að því hvort rökstuðningur fyrir þeirri ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 26. mars 2009, að veita ekki gjafsókn til handa A, hafi fullnægt lagareglum um rökstuðning, sjá kafla IV.5.

Áður en ég vík að framangreindum atriðum rek ég lagagrundvöll málsins.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Fjallað er um gjafsókn í XX. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Samkvæmt 2. mgr. 125. gr. laganna skal dómsmálaráðherra skipa nefnd þriggja lögfræðinga, gjafsóknarnefnd, til fjögurra ára í senn til að veita umsagnir um umsóknir um gjafsókn. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar skal umsókn um gjafsókn vera skrifleg og beint til dómsmálaráðherra. Í henni skal greint skýrlega frá máli sem hún varðar og rökstutt að skilyrðum fyrir gjafsókn sé fullnægt. Þá skulu umsókn fylgja gögn eftir þörfum. Samkvæmt 4. mgr. 125. gr. laganna veitir dómsmálaráðherra gjafsókn eftir umsókn aðila og verður hún því aðeins veitt að gjafsóknarnefnd mæli með því. Um skilyrði gjafsóknar er fjallað í 1. mgr. 126. gr. laganna, sbr. 2. gr. laga nr. 7/2005, en ákvæðið er svohljóðandi:

„Einstaklingi má veita gjafsókn ef fjárhag hans er þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í máli yrði honum fyrirsjáanlega ofviða enda sé nægilegt tilefni til málshöfðunar eða málsvarnar og eðlilegt megi teljast að öðru leyti að gjafsókn sé kostuð af almannafé. Dómsmálaráðherra getur með reglugerð kveðið nánar á um skilyrði gjafsóknar, þar með talið hvenær nægilegt tilefni sé til veitingar gjafsóknar, þau atriði sem líta ber til við mat á fjárhagsstöðu umsækjanda og heimildir til takmörkunar á gjafsókn skv. 1. mgr. 127. gr. Ráðherra getur jafnframt með reglugerð kveðið á um hámark gjafsóknarfjárhæðar í einstökum málaflokkum sem og hámark þeirra tekna sem umsækjandi má hafa til að fá gjafsókn vegna efnahags.“

Eins og orðalagi 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 er háttað er grundvallarskilyrði fyrir því að einstaklingi sé veitt gjafsókn að fyrir liggi „nægilegt tilefni til málshöfðunar“. Það er því ekki nægjanlegt að einstaklingur uppfylli skilyrðið um að fjárhag hans sé þannig komið að kostnaður af gæslu hagsmuna yrði honum fyrirsjáanlega ofviða til þess að hann eigi rétt á gjafsókn heldur þarf hann einnig að hafa tilefni til málshöfðunar eða málsvarnar, auk þess sem ákvæðið gerir kröfu um að eðlilegt megi teljast að öðru leyti að gjafsókn sé kostuð af almannafé. Af 2. og 4. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991 leiðir enn fremur að mat á því hvort skilyrði fyrir gjafsókn séu uppfyllt er í höndum gjafsóknarnefndar þótt ákvörðun um gjafsókn sé formlega tekin og birt aðila af dómsmálaráðherra.

Í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 7/2005, sem breytti ákvæði 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, kom m.a. fram að frumvarpið miðaði að því að setja skýrari reglur um gjafsókn þannig að efnalítið fólk gæti fengið fjárstuðning úr ríkissjóði til þess að reka mál fyrir dómstólum og jafnframt að nýta sem best það fjármagn sem ætlað væri til að kosta gjafsóknarmál. (Alþt. 2004-2005, A-deild, bls. 880.) Í athugasemdunum sagði enn fremur svo:

„Meginreglurnar um gjafsókn er að finna í XX. kafla laga um meðferð einkamála. Um skilyrði gjafsóknar er fjallað í 126. gr. laganna, en þar er kveðið á um að gjafsókn verði aðeins veitt ef nægilegt tilefni er til málshöfðunar eða málsvarnar og öðru hvoru eftirfarandi skilyrða er fullnægt: að efnahag umsækjanda sé þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í máli yrði honum fyrirsjáanlega ofviða, sbr. a-lið 1. mgr. 126. gr., eða úrlausn máls hafi verulega almenna þýðingu eða varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda, sbr. b-lið 1. mgr. 126. gr. laganna.

Ákvæði b-liðar er afar víðtækt og þykir ekki forsvaranlegt að verið sé að kosta málshöfðun eða málsvörn einstaklinga af almannafé á grundvelli svo almenns ákvæðis. Er því lagt til í 2. gr. frumvarpsins að það verði fellt brott þannig að almenna reglan verði sú að veiting gjafsóknar byggist fyrst og fremst á því að einstaklingur hafi ekki nægilega fjármuni til að gæta réttar síns fyrir dómstólum. Það er grundvallarskilyrði samkvæmt gildandi lögum að nægilegt tilefni sé til málsóknar. Til viðbótar þessu skilyrði er lagt til að metið verði hvort eðlilegt sé að gjafsókn sé kostuð af almannafé. Það geta komið upp tilvik þar sem ekki er hægt að fullyrða að málsókn sé tilefnislaus, en óeðlilegt er að ríkissjóður kosti málsóknina svo sem nánar er skýrt í athugasemdum með 2. gr. frumvarpsins.“ (Alþt. 2004-2005, A-deild, bls. 880.)

Í tilvitnuðum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 7/2005 koma þannig m.a. fram ákveðin sjónarmið sem leggja ber til grundvallar við mat á því hvort nægilegt tilefni sé fyrir hendi. Þá minni ég á að ráðherra er með 2. málsl. 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, sbr. lög nr. 7/2005, fengin heimild til að kveða nánar á um skilyrði gjafsóknar í reglugerð, „þar með talið hvenær nægilegt tilefni sé til veitingar gjafsóknar“. Á þeim grundvelli hefur verið sett reglugerð nr. 45/2008, um skilyrði gjafsóknar og starfshætti gjafsóknarnefndar. Í 5. gr. reglugerðarinnar er mælt fyrir um það að þegar metið er hvort nægilegt tilefni sé til veitingar gjafsóknar skuli höfð til viðmiðunar ákveðin meginsjónarmið. Þessi sjónarmið eru eftirfarandi:

„Þegar metið er hvort nægilegt tilefni sé til veitingar gjafsóknar skulu höfð til viðmiðunar eftirtalin meginsjónarmið:

1. Málið sé þess eðlis að eðlilegt sé að málskostnaður verði greiddur af almannafé. Að jafnaði skal ekki veita gjafsókn í máli þar sem ágreiningsefnið er eins og að neðan greinir nema sérstakar ástæður mæli með því:

a. ágreiningsefnið varðar viðskipti umsækjanda er tengjast verulega atvinnustarfsemi hans og hann hefur með aðgerðum sínum eða aðgerðaleysi komið sér í þá aðstöðu sem málsókninni er ætlað að bæta úr,

b. ágreiningsefnið er milli nákominna,

c. um er að ræða mál sem varðar óverulega hagsmuni og ekki er eðlilegt hlutfall milli þeirra og líklegs málskostnaðar,

d. umsækjandi hefur sýnt af sér verulegt tómlæti sem hefur í för með sér sönnunarvanda.

2. Málsefnið sé nægilega skýrt og að málsókn sé nauðsynleg og tímabær. Eftirtalin atriði skulu höfð til hliðsjónar:

a. málatilbúnaður sé nægilega skýr þannig að ætla megi að málið sé tækt til efnismeðferðar fyrir dómstóli,

b. hvort leitast hafi verið að leysa málið utan réttar, þ. á m. fyrir úrskurðarnefndum.

c. hvort gagnaöflun utan réttar sé lokið og málshöfðun sé nauðsynleg og tímabær.

3. Málsefnið sé þannig að nokkrar líkur séu á því að málið vinnist fyrir dómi. Heimilt er m.a. að horfa til þess hvort dómstólar hafi áður leyst úr sambærilegu ágreiningsefni.

4. Varði málið réttarágreining sem þegar er til meðferðar hjá dómstólum og um er að ræða sambærilegt sakarefni, sem ætla má að hafi fordæmisgildi, er heimilt að synja um veitingu gjafsóknar þar til séð verður hvort málsókn sé nauðsynleg og tímabær.“

Af ákvæði 3. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 45/2008, og athugasemdum við 2. gr. greinargerðar frumvarps þess er varð að lögum nr. 7/2005, er þannig ljóst að við mat á því hvort nægilegt tilefni sé til veitingar gjafsóknar ber gjafsóknarnefnd m.a. að hafa til viðmiðunar hvort málsefnið sé þannig að „nokkrar líkur séu á því að málið vinnist fyrir dómi“.

Fyrrnefnt upphafsskilyrði 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 er efnislega sambærilegt áðurgildandi ákvæði 3. mgr. 171. gr. laga nr. 85/1936, um meðferð einkamála í héraði, en í ákvæðinu kom fram að athuga skyldi málstað umsækjanda eftir föngum áður en gjafsókn væri veitt. Um skýringu á nefndu skilyrði laga nr. 85/1936 segir svo í riti Einars Arnórssonar, Almenn meðferð einkamála í héraði (Reykjavík, 1941), bls. 300:

„Málstað umsækjanda skal athuga eftir föngum, áður en gjafsókn (gjafvörn) sé veitt, enda skyldi slíkt hagræði ekki veitt, ef málstaður er sýnilega vonlaus, sbr. 171. gr. eml.“

Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 25. nóvember 1993 í máli nr. 753/1993 var á því byggt að almennt væru ekki forsendur til þess að beita þröngri túlkun á ofangreindu skilyrði 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 um hvort nægilegt tilefni væri til málshöfðunar. Að öðru leyti reyndi í hverju máli, eftir því sem atvik þess gæfu tilefni til, á vægi þeirra sjónarmiða sem lögum samkvæmt ættu að koma til athugunar. Það væru almennt mikilsverð réttindi manna að geta fengið úrlausn dómstóla um ágreiningsmál og væru það réttindi sem vernduð væru af 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í álitum umboðsmanns Alþingis frá 26. júní 2001 og 31. desember 2001 í málum nr. 3070/2000 og 3212/2001 lagði umboðsmaður jafnframt til grundvallar að 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu hefði verið lögfest hér á landi með 1. gr. laga nr. 62/1994. Þá hefði efnislega sambærilegu ákvæði verið bætt inn í 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 8. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Að þessu virtu hefðu orðið talsverðar breytingar á réttarstöðu einstaklinga hér á landi að því er varðaði rétt þeirra til að skjóta málum sínum til úrlausnar dómstóla.

Umboðsmaður Alþingis hefur í fyrri álitum sínum jafnframt lýst þeirri afstöðu sinni að skilyrði upphafsmálsliðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 verði ekki skilið með þeim hætti að það geri beinlínis ráð fyrir að gjafsóknarnefnd meti heildstætt með sama hætti og dómstóll sönnunaratvik þess máls sem er tilefni beiðni um gjafsókn og taki afstöðu til tilefnis málshöfðunar á þeim grundvelli einum, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 26. júní 2001, 31. desember 2001 og 30. desember 2005 í málum nr. 3070/2000, 3212/2001 og 4371/2005. Eins og þar er rakið hefur umboðsmaður ennfremur talið að túlka verði umrætt skilyrði 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 í samræmi við áðurnefndar 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þannig að réttur manna til aðgangs að dómstólum verði raunhæfur og virkur.

Framangreind samræmisskýring upphafsskilyrðis 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 við ákvæði stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmála Evrópu hefur að áliti umboðsmanns Alþingis almennt leitt til þess að heimildir gjafsóknarnefndar til mats samkvæmt ákvæðinu séu að meginstefnu bundnar við mat á því hvort málstaður gjafsóknarbeiðanda sé við fyrstu sýn bersýnilega haldlítill, sbr. þau sjónarmið Einars Arnórssonar sem vitnað er til hér að framan. Stjórnvöld geti við mat á nægilegu tilefni til málshöfðunar m.a. litið til lagareglna sem girða fyrir framlagningu tiltekinna sönnunargagna eða málsástæðna sem gjafsóknarbeiðandi ætlar sér að byggja málstað sinn á eða til þess hvort hafðar séu í frammi kröfur fyrir dómi sem eru sýnilega ódómhæfar eða vanreifaðar. Þá hefur umboðsmaður ennfremur ekki útilokað að stjórnvöld geti litið til þess ef umsækjandi hefur ekki sýnt fram á raunhæfa möguleika til að leggja fram gögn eða leiða vitni sem kunna að hafa áhrif á sönnun atvika sem hafa þýðingu um það hvort málshöfðun geti að lögum skilað þeim árangri sem gjafsóknarbeiðandi vonast eftir. Ríki hins vegar raunverulegur vafi um þessi atriði, t.d. hvaða ályktanir verði dregnar af fyrirliggjandi sönnunargögnum eða hugsanlegum framburðum vitna um hvort staðhæfing um umdeild atvik teljist sönnuð, þá hefur umboðsmaður almennt talið að gjafsóknarnefnd verði jafnan að skýra slíkan vafa gjafsóknarbeiðanda í hag og leysa úr beiðninni að öðru leyti á grundvelli skilyrða 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, sjá einkum álit umboðsmanns frá 26. júní 2001 og 30. desember 2005 í málum nr. 3070/2000 og 4371/2005.

Þrátt fyrir að skilyrðið um nægilegt tilefni til málshöfðunar eða málsvarnar hafi einnig verið í 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 fyrir umrædda breytingu á ákvæðinu og því hafi, eins og að framan er rakið, niðurstaða um túlkun upphafsmálsliðar ákvæðisins, eins og það var fyrir gildistöku framangreindrar lagabreytingar, áfram þýðingu eftir breytinguna, verður í þessu sambandi jafnframt að hafa í huga að með 2. gr. laga nr. 7/2005 var 1. mgr. 126. gr. breytt þannig að ákvæðið gerir nú kröfu um að eðlilegt megi teljast að öðru leyti að gjafsókn sé kostuð af almannafé. Í athugasemdum greinargerðar við 2. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 7/2005, og rakið er hér að framan, var í þessu sambandi m.a. tekið fram að í sumum tilfellum gæti verið óeðlilegt að veita einstaklingi gjafsókn í máli gegn öðrum jafnvel þótt fjárhagsstaða hans gæfi tilefni til þess. Var þar nefnt sem dæmi þegar engar eða mjög litlar líkur væru á að kröfur umsækjanda yrðu dæmdar honum í hag, málshöfðun væri ónauðsynleg eða ótímabær, óverulegir hagsmunir væru í húfi o.s.frv. Með lögum nr. 7/2005 hefur löggjafinn því beinlínis falið gjafsóknarnefnd að líta til ákveðinna sjónarmiða er lúta m.a. að líkum þess að málarekstur fyrir dómstólum muni bera árangur.

Að öllu framangreindu virtu er það álit mitt að eins og ákvæði 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, sbr. 2. gr. laga nr. 7/2005, hljóðar nú, að virtum lögskýringargögnum að baki 2. gr. laga nr. 7/2005, verði ekki gerðar athugasemdir við það að gjafsóknarnefnd geri kröfur til þess að sýnt sé fram á að fyrirhugaður málarekstur gjafsóknarbeiðanda sé í þeim búningi að nokkrar líkur séu á að kröfur umsækjanda verði dæmdar honum í hag þegar nefndin leggur mat á hvort nægilegt tilefni sé til málshöfðunar til að fallast á beiðni um gjafsókn, enda sé þá ekki uppi raunverulegur vafi um sönnunaratriði eða umdeild málsatvik. Verður því ekki hjá því komist að ljá gjafsóknarnefnd nokkurt svigrúm við beitingu 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991.

Með framangreind lagasjónarmið að leiðarljósi vík ég þessu næst sérstaklega að atvikum í máli A.

3. Um hvort nægilegt tilefni hafi verið til málshöfðunar.

Í kafla II hér að framan er rakið að beiðni A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 5. febrúar 2009, um gjafsókn á hendur C hafi grundvallast á því að A hafi talið félagið bera bótaábyrgð á tjóni sínu á grundvelli reglunnar um vinnuveitandaábyrgð. Í gjafsóknarbeiðninni var vísað til þess að í reglunni fælist að vinnuveitandi gæti orðið skaðabótaskyldur vegna tjóns sem starfsmaður hans hefði valdið með saknæmum hætti. Þyrfti háttsemi sú sem leiddi til tjóns að vera í tengslum við vinnu tjónvaldsins en í dómaframkvæmd hefðu „ekki verið gerðar miklar kröfur til þess að háttsemin [væri] í tengslum við starf viðkomandi“. Var í þessu sambandi vísað til þriggja dóma Hæstaréttar, Hrd. 1983, bls. 1826, Hrd. 2000, bls. 2835 og Hrd. 2002, bls. 342.

Í áðurnefndu fyrirspurnarbréfi mínu til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 26. ágúst 2009, óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins, eftir atvikum með atbeina gjafsóknarnefndar, til framangreindrar málsástæðu A, þ.e. til þýðingar framangreindra dóma Hæstaréttar Íslands fyrir gjafsóknarbeiðni A. Í skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 29. september 2009, vísaði ráðuneytið til umsagnar gjafsóknarnefndar, dags. 25. september s.m. Í umsögn gjafsóknarnefndar kom fram að í umsókn A um gjafsókn hefðu ekki verið færð nein rök fyrir því að skaðaverk það, sem samstarfsmaður A hefði unnið, hefði verið í einhverjum tengslum við starf tjónvalds í þágu vinnuveitanda. Hins vegar hefði verið vísað til þess að í dómaframkvæmd hefðu ekki verið gerðar miklar kröfur til að þetta grundvallarskilyrði fyrir vinnuveitandaábyrgð væri uppfyllt til að bætur hefðu verið dæmdar. Vísaði nefndin þessu næst til ofangreindra dóma Hæstaréttar og taldi vísun í dómana ekki eiga við í máli A. Það hefði því verið mat gjafsóknarnefndar að þar sem umrætt skaðaverk hefði ekki verið unnið í neinum tengslum við starfsskyldur tjónvalds hefði ekki verið tilefni til veitingar gjafsóknar í skilningi 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, sbr. 3. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 45/2008.

Reglan um vinnuveitandaábyrgð er almenn og ólögfest grundvallarregla í íslenskum rétti um ábyrgð vinnuveitanda á skaðaverkum starfsmanna hans. Reglan telst til víðtækra bótareglna og felur í sér að vinnuveitandi getur orðið skaðabótaskyldur vegna tjóns sem starfsmaður hans hefur valdið með saknæmum hætti. Skilyrði fyrir beitingu reglunnar eru annars vegar þau að viðkomandi starfsmaður hafi valdið tjóni með saknæmum hætti. Hins vegar að skaðaverkið sé unnið í tengslum við framkvæmd starfs sem viðkomandi starfsmaður átti að inna af hendi, sjá Viðar Már Matthíasson: Skaðabótaréttur, Reykjavík 2005, bls. 255, 257 og 269 o.áfr. Reglan um vinnuveitandaábyrgð tekur því fyrst og fremst til skaðaverka sem starfsmaður veldur við framkvæmd starfsins sem hann hefur verið ráðinn til að gegna. Það þurfa því að vera ákveðin tengsl á milli skaðaverks og framkvæmdar starfs.

Af hálfu fræðimanna hefur, að virtri dómaframkvæmd Hæstaréttar, verið lagt til grundvallar að meginreglan hljóti að vera sú að háttsemi sú er tjóni veldur þurfi að vera í einhverjum þeim tengslum við starfið eða framkvæmd starfsins að tjónþoli megi a.m.k. líta svo á að tjónvaldur hafi verið að sinna starfi sínu er skaðaverk var unnið. Þá hafi það þýðingu að vinnuveitandi hafi mátt gera ráð fyrir því að starfsmaður hegðaði sér með þeim hætti sem hann gerði. Hins vegar útiloki það ekki beitingu reglunnar að hin saknæma háttsemi er tjóni veldur hafi verið refsiverð eða farið í bága við bein fyrirmæli vinnuveitanda um framkvæmd starfs, sjá Viðar Már Matthíasson: Skaðabótaréttur, Reykjavík 2005, bls. 278. Þá vek ég einnig athygli á því að í nýlegri grein sama fræðimanns er lagt til grundvallar að skaðaverk, sem af einhverjum ástæðum eigi rætur að rekja til framkvæmdar starfs, eigi að vera á ábyrgð vinnuveitanda þótt á endanum, þ.e. þegar litið sé til afleiðinga tjóns, virðist það hafa verið fjarlægt starfsskyldum tjónvalds. Eigi það einkum við í tilvikum þar sem tjónþolinn hafi mátt ætla að starfsmaður, sem tjóni hafi valdið, hafi gert það við framkvæmd starfs síns, sjá Viðar Már Matthíasson: Vinnuveitandaábyrgð, ýmis álitaefni tengd vinnustaðahugtakinu, Úlfljótur 3. tbl. 62. árgangur 2009, bls. 301-302.

Eins og vikið var að í kafla II hér að framan átti umrætt slys sér stað í bónsal C á vinnutíma. Vildi slysið þannig til að vinnufélagi A missti tak á penna sem hann hafði spennt í gúmmíhanska með þeim afleiðingum að pennalokið skaust í vinstra auga A. Hvorki í kvörtun málsins né gögnum málsins er að finna nánari skýringar á því hvort og þá hvernig háttsemi E tengdist framkvæmd starfs hans hjá C. Af kvörtun málsins verður hins vegar ekki annað ráðið en að meginrök A fyrir því að nægilegt tilefni hafi verið til málshöfðunar á hendur C hafi verið þau að í dómaframkvæmd hefðu ekki verið gerðar miklar kröfur til þess að háttsemi tjónvalds væri í tengslum við starf viðkomandi svo að reglunni um vinnuveitandaábyrgð væri beitt með vísan til dóma Hæstaréttar, þ.e. Hrd. 1983, bls. 1826, Hrd. 2000, bls. 2835 og Hrd. 2002, bls. 342.

Ég hef yfirfarið umrædda dóma, að virtum skýringum gjafsóknarnefndar og athugasemdum lögmanns A. Er það niðurstaða mín að ekki verði fullyrt, að virtu því svigrúmi sem ljá verður gjafsóknarnefnd, að ákvörðunarástæður dómanna, einkum Hrd. 1983, bls. 1826 og Hrd. 2002, bls. 342, í ljósi þeirra sérstöku atvika sem lá þeim til grundvallar, hafi leitt til þess að virtum atvikum í máli A að fullnægt væri skilyrðum 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, sbr. og 3. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 45/2008. Hef ég því ekki forsendur til að gera athugasemdir við þá afstöðu gjafsóknarnefndar og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að á hafi skort að nægilegt tilefni væri til málshöfðunar svo fullnægt væri lagaskilyrðum til að fallast á beiðni A um gjafsókn á grundvelli þess hvernig beiðni hennar, dags. 5. febrúar 2009, var fram sett og rökstudd. Ég tel í þessu sambandi rétt að ítreka það, vegna tilvísunar lögmanns A í álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 3070/2000 og 3212/2000, að í álitum umboðsmanns sem varða lagaskilyrði fyrir gjafsókn hefur reynt á ákvæði 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, eins og það hljóðaði fyrir þá breytingu sem gerð var á ákvæðinu með 2. gr. laga nr. 7/2005. Í þeim álitum hefur þar að auki yfirleitt verið uppi sú staða að álitamál hafi verið um sönnunaratriði eða umdeild málsatvik sem umboðsmaður hefur eftir atvikum talið að gjafsóknarnefnd hafi borið að skýra gjafsóknarbeiðanda í hag. Þeirri aðstöðu er ekki til að dreifa í máli þessu.

4. Um hvort málshöfðun hafi verið tímabær.

Eins og rakið er í köflum I og IV.1 hér að framan lýtur kvörtun A einnig að þeirri ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 3. nóvember 2008, að mæla ekki með gjafsókn til handa A þar sem málsókn á hendur E hafi ekki verið tímabær, sbr. b. lið 2. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 45/2008, en 2. tölul. 5. gr., sbr. upphafsmálslið greinarinnar, er svohljóðandi:

„Þegar metið er hvort nægilegt tilefni sé til veitingar gjafsóknar skulu höfð til viðmiðunar eftirtalin meginsjónarmið:

...

2. Málsefnið sé nægilega skýrt og að málsókn sé nauðsynleg og tímabær. Eftirtalin atriði skulu höfð til hliðsjónar:

...

b. hvort leitast hafi verið við að leysa málið utan réttar, þ. á m. fyrir úrskurðarnefndum[.]“

Samkvæmt 14. gr. ofangreindrar reglugerðar sækir hún, auk 3. málsl. 2. mgr. 125. gr., einnig stoð sína í síðari málsl. 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, sbr. 1. og 2. gr. laga nr. 7/2005. Í sérstökum athugasemdum greinargerðar við 2. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 7/2005 kom fram að „ætlunin [væri] að styrkja heimildir dómsmálaráðherra til kveða á um skilyrði gjafsóknar í reglugerð og [væri] þannig stefnt að því að unnt [yrði] að veita gjafsóknarnefnd nánari leiðbeiningar um þau atriði sem líta [bæri] til við mat á því hvort skilyrði [væru] til veitingar gjafsóknar og að um leið [yrðu] þau sjónarmið sem [lægju] að baki ákvörðunum nefndarinnar gegnsærri“. (Alþt. 2004-2005, A-deild, bls. 881.)

Í umsögnum gjafsóknarnefndar, dags. 29. október 2008 og 11. febrúar 2009, sem ákvarðanir ráðuneytisins byggðust á, kom fram að afstaða tjónvalds til bótakröfu hefði ekki legið fyrir í málinu. Af beiðni lögmanns A um gjafsókn, dags. 29. september 2008, verður ekki ráðið að vísað hafi verið til þess hver afstaða E væri til bótakröfunnar. Í beiðni lögmannsins, dags. 5. febrúar 2009, var hins vegar vísað til þess að að því er varðaði „afstöðu [E] þá [lægju] atvik málsins ljós fyrir og [væru] óumdeild. [E] [myndi] koma fyrir dóm og gefa skýrslutöku við aðalmeðferð málsins“.

Að þessu virtu tel ég mig ekki hafa forsendur til athugasemda við þá niðurstöðu gjafsóknarnefndar að mæla ekki með gjafsókn til handa A á hendur E þar sem afstaða hans til bótakröfu hafi ekki legið fyrir í málinu, sbr. b. lið 2. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 45/2008. Í þessu sambandi tek ég fram að þótt E kunni að hafa tjáð lögmanni A afstöðu sína til málsatvika, þ.e. að málsatvik hafi verið með þeim hætti sem fram hafi komið, er að mínu áliti ekki unnt að leggja slíkt að jöfnu við beina afstöðu hans til bótakröfu í málinu.

Eins og að framan er rakið eru í kvörtun A einnig gerðar athugasemdir við það mat gjafsóknarnefndar, sbr. bréf nefndarinnar, dags. 29. október 2008, að málsókn hafi ekki verið tímabær á hendur D þar sem málið hefði hvorki farið fyrir tjónanefnd vátryggingafélaganna né úrskurðarnefndar þeirra. Telur A skilyrði b. liðar 2. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 45/2008 takmarka rétt tjónþola til að fá gjafsókn og að tilefni hafi í raun verið til málshöfðunar í tilviki hennar. Er í kvörtuninni í þessu sambandi rakið að „[hvorki] álit tjónanefndarinnar né úrskurðarnefndarinnar [séu] bindandi. Þar að auki [þurfi] sá sem [skjóti] máli til úrskurðarnefndarinnar að greiða málsskotsgjald. Þá [geti] það verið kostnaðarsamt fyrir tjónþola að greiða lögmanni lögmannsþóknun til að bera mál sitt undir aðra hvora nefndina. [Verði] því að telja að skilyrði b. liðar 2. tölul. 5. gr. ofangreindrar reglugerðar takmarki rétt tjónþola til að fá gjafsókn“.

Samkvæmt 3. málsl. 2. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991 getur dómsmálaráðherra kveðið nánar á um starfshætti gjafsóknarnefndar í reglugerð. Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 126. gr. getur ráðherra ennfremur með reglugerð kveðið nánar á um skilyrði gjafsóknar, þ.m.t. hvenær nægilegt tilefni sé til veitingar gjafsóknar, þau atriði sem líta ber til við mat á fjárhagsstöðu umsækjanda og heimildir til takmörkunar á gjafsókn samkvæmt 1. mgr. 127. gr. laganna.

Í reglugerð nr. 45/2008 hafa, eins og áður er rakið, verið sett nánari skilyrði til veitingar gjafsóknar og nánari leiðbeiningar um til hvaða sjónarmiða gjafsóknarnefnd beri að líta þegar metið er hvort nægilegt tilefni sé til veitingar gjafsóknar. Eitt af þeim viðmiðum sem gjafsóknarnefnd ber að horfa til er hvort málshöfðun sé nauðsynleg og tímabær og hvort leitast hafi verið við að leysa málið utan réttar, þ. á m. fyrir úrskurðarnefndum.

Eins og 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 er úr garði gerð, og þá einkum í ljósi þeirrar almennu afmörkunar á því skilyrði sem fullnægja verður til að geta fengið heimild til gjafsóknar, verður af minni hálfu ekki annað fullyrt en að ráðherra sé heimilt með stjórnvaldsfyrirmælum að útfæra nánar þau viðmið sem gjafsóknarnefnd ber að líta til við mat á nægilegu tilefni til málshöfðunar, enda séu slík viðmið reist á málefnalegum sjónarmiðum og falli innan ramma laga nr. 91/1991. Að þessu virtu verður af minni hálfu ekki fullyrt að það skilyrði sem fram kemur í b. lið 2. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 45/2008 falli utan marka 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, með síðari breytingum.

Í máli þessu er ekki þörf á að fjalla um það hvernig umræddu skilyrði verður almennt beitt í framkvæmd, m.a. að gættu því skyldubundna mati sem ákvæði 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 leggur á stjórnvöld við ákvarðanir um veitingu gjafsóknar. Hér þarf aðeins að taka afstöðu til þess hvort sú krafa stjórnvalda að A leitaði með ágreining sinn við D til tjónanefndar vátryggingafélaganna eða eftir atvikum úrskurðarnefndar þeirra hafi átt sér fullnægjandi stoð í umræddri reglugerð, að teknu tilliti til ákvæðis 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991.

Úrskurðarnefnd í vátryggingamálum starfar á grundvelli samkomulags viðskiptaráðherra, Neytendasamtakanna og Sambands íslenskra tryggingafélaga. Mælt er fyrir um nefndina í 141. gr. laga nr. 30/2004, um vátryggingasamninga, en í lögunum er gert ráð fyrir því að einstaklingar geti leitað með ágreiningsefni sín við vátryggingafélög til nefndarinnar. Samkvæmt 2. mgr. 141. gr. skal nefndin kveða upp rökstudda úrskurði og verður þeim ekki skotið til stjórnvalda, en heimilt er aðilum máls að leggja ágreining sinn fyrir dómstóla með venjulegum hætti. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar skal efnahags- og viðskiptaráðherra annast birtingu samþykkta fyrir nefndina í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. auglýsingu nr. 1090/2005, um samþykktir fyrir úrskurðarnefnd í vátryggingamálum. Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. samþykktanna skal málskotsaðili, þ.e. sá aðili sem skýtur máli til nefndarinnar, greiða sérstakt málskotsgjald sem ákveðið skal af þeim aðilum er standa að nefndinni. Miðað er við að málskotsgjald nemi u.þ.b. þriðjungi beins kostnaðar til nefndarmanna við meðferð máls. Málskotsaðili fær málskotsgjald endurgreitt falli mál honum að hluta eða öllu leyti í vil. Í 4. mgr. 7. gr. samþykktanna segir:

„Úrskurðir nefndarinnar eru ekki bindandi fyrir málskotsaðila, sem geta ávallt vísað málum til dómstóla þó að þau hafi farið fyrir nefndina. Úrskurður nefndarinnar er bindandi fyrir hlutaðeigandi vátryggingafélag nema félagið tilkynni málskotsaðilanum og nefndinni sannanlega innan tveggja vikna frá því að það fékk úrskurð í hendur, að það muni ekki hlíta honum og færi rök fyrir afstöðu sinni. Ákveði félag síðar að hlíta úrskurðinum, ber félaginu að tilkynna þá ákvörðun til nefndarinnar.“

Af samþykktum fyrir úrskurðarnefnd í vátryggingamálum verður ráðið að ekki sé gerð krafa um að málskotsaðili njóti lögmannsaðstoðar við málarekstur fyrir nefndinni. Þá liggur fyrir að málskotsaðili getur fengið málskotsgjald endurgreitt falli mál honum að einhverju leyti í vil. Að þessu virtu tel ég mig ekki hafa forsendur til athugasemda við það mat gjafsóknarnefndar, sbr. umsögn nefndarinnar, dags. 29. október 2008, að á þeim tíma hafi skort tilefni til málshöfðunar af hálfu A þar sem hún hafði ekki áður leitað til úrskurðarnefndarinnar. Ég minni hér á að í athugasemdum greinargerðar við 2. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 7/2005 kemur fram að í sumum tilvikum geti verið óeðlilegt að veita einstaklingi gjafsókn í máli gegn öðrum jafnvel þótt fjárhagsstaða hans gefi tilefni til þess, t.d. þegar málshöfðun er „ótímabær“. (Alþt. 2004-2005, A-deild, bls. 881.)

5. Rökstuðningur í umsögn gjafsóknarnefndar, sbr. synjunarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 26. mars 2009.

Forsendur umsagnar gjafsóknarnefndar, er birt var með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 26. mars 2009, þar sem ekki var mælt með gjafsókn í tilefni af umsókn A, voru svohljóðandi:

„Umrætt slys átti sér þannig stað að vinnufélagi umsækjanda skaut pennaloki í auga hennar. Verður ekki ráðið af umsóknargögnum að skaðaverkið hafi verið unnið í tengslum við framkvæmd starfs í þágu [C] Er það í samræmi við álit Úrskurðarnefndar í vátryggingamálum. Er því ekki nægilegt tilefni til málsóknar á hendur félaginu og [D] þannig að uppfyllt séu skilyrði til gjafsóknar í skilningi 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, sbr. 3. tl. 5. gr. reglugerðar nr. 45/2008 um skilyrði gjafsóknar og starfshætti gjafsóknarnefndar. Er fyrri afstaða gjafsóknarnefndar því áréttuð og ekki er mælt með gjafsókn.“

Í fyrirspurnarbréfi mínu til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 26. ágúst 2009, óskaði ég m.a. eftir því að gjafsóknarnefnd lýsti viðhorfi sínu til þess hvort rétt hefði verið að víkja í ofangreindri umsögn sérstaklega að þýðingu þeirra dóma Hæstaréttar, sem A vísaði til í gjafsóknarbeiðni sinni, sbr. kafli IV.3 hér að framan, til stuðnings þeirri málsástæðu hennar að í dómaframkvæmd hefðu ekki verið gerðar miklar kröfur til þess að háttsemi tjónvalds væri í tengslum við starf viðkomandi svo að háttsemin gæti fallið undir regluna um vinnuveitandaábyrgð.

Í umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 25. september 2009, sem veitt var dóms- og kirkjumálaráðuneytinu í tilefni af ofangreindu fyrirspurnarbréfi mínu, var vísað til þess að „[með] því að gjafsóknarnefnd [hefði fært] í umsögn sinni 25. mars 2009 fram það meginsjónarmið að ekki yrði ráðið af umsóknargögnum að skaðaverkið hefði verið unnið í tengslum við framkvæmd starfs tjónvalds í þágu vinnuveitanda [hefði falist] í þeirri niðurstöðu að nefndin [hefði] ekki [fallist] á tilvísun til áðurnefndra dóma Hæstaréttar ættu við í málinu. [Hefði] umsækjandi, sem naut liðsinnis lögmanns, því [átt] að geta skilið hvers vegna niðurstaða málsins varð sú sem raun varð á“.

Samkvæmt d-lið 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 45/2008 ber gjafsóknarnefnd að rökstyðja umsagnir sínar. Ganga verður út frá því að með ákvæðinu hafi dóms- og kirkjumálaráðherra, nú dómsmála- og mannréttindaráðherra, lagt til grundvallar að gjafsóknarnefnd bæri í umsögnum sínum að setja fram rökstuðning sem að efni til fullnægir þeim lágmarkskröfum sem fram koma í ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er það og í samræmi við þau sjónarmið um bindandi umsagnir gjafsóknarnefndar sem fram hafa komið í álitum umboðsmanns Alþingis. Í álitum sínum frá 25. nóvember 1993 og 16. desember 1998 í málum nr. 753/1993 og 2156/1997 lagði umboðsmaður til grundvallar að þrátt fyrir að ákvæði stjórnsýslulaga um rökstuðning tækju ekki beinlínis til umsagna, þar sem ákvæðin fælu einungis í sér skyldu til að rökstyðja stjórnvaldsákvarðanir, leiddu meginreglur þær sem ákvæðin væru byggð á óhjákvæmilega til þess að gjafsóknarnefnd bæri að rökstyðja neikvæða umsögn sína, ella lægju ekki fyrir þau sjónarmið, sem sú niðurstaða væri byggð á, sem þá leiddi til þess að ráðuneytinu væri ókleift að rökstyðja synjun svo sem því væri skylt samkvæmt ákvæðum 22. gr. stjórnsýslulaga.

Í 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir svo:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.“

Í athugasemdum greinargerðar við 1. og 2. mgr. 22. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum er rakið að samkvæmt 1. mgr. 22. gr. beri að vísa til þeirrar réttarheimildar sem ákvörðun er byggð á. Byggist ákvörðun á lögskýringu, sem ekki sé almennt þekkt á umræddu sviði, beri að gera stuttlega grein fyrir henni. Hafi ákvörðun verið byggð á réttarreglu, sem eftirláti stjórnvaldi mat, sé ljóst að tilvísun til slíkrar réttarreglu veiti aðila takmarkaða vitneskju um það hvaða ástæður hafi leitt til niðurstöðu máls. Af þeim sökum sé nauðsynlegt að gera í slíkum tilvikum grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Í 22. gr. sé ekki kveðið á um það hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til eigi rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hafi orðið sú sem raun varð á. Það fari því eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þurfi að vera svo hann uppfylli framangreint skilyrði. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3302-3303.)

Þegar ákvörðun er byggð á réttarreglu sem eftirlætur stjórnvöldum mat verða stjórnvöld samkvæmt framangreindu að gera grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Þá verða stjórnvöld ennfremur að taka rökstudda afstöðu til þeirra málsástæðna sem aðilar færa fram og varða málið og geta haft þýðingu fyrir úrlausn þess. Þegar helstu málsástæður aðila máls eru reistar á tilvísunum til óskráðrar réttarreglu, eins og hún hefur birst í dómaframkvæmd sem aðili máls vísar sérstaklega til, ber stjórnvöldum á grundvelli 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga að taka eftir atvikum sérstaka afstöðu til inntaks hinnar óskráðu réttarreglu, og þá gildi hennar fyrir atvik málsins, með því að fjalla um þá dómaframkvæmd sem aðili máls hefur vísað til sér til stuðnings. Á þetta a.m.k. við þegar málatilbúnaður aðila máls, t.d. gjafsóknarbeiðanda, stendur og fellur með afstöðu stjórnvalds til þeirrar dómaframkvæmdar sem málatilbúnaðurinn er reistur á.

Það er ljóst af gjafsóknarbeiðni A að hún var reist á þeirri meginröksemd að Hæstiréttur hefði í nánar tilteknum dómum slakað svo mjög á skilyrðinu um tengsl skaðaverks starfsmanna við framkvæmd starfs að reglan um vinnuveitandaábyrgð næði yfir hennar tilvik. Það var því ekki nægilegt til að fullnægt væri kröfum d-liðar 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 45/2008, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, að afgreiða umsóknina með þeim almennu orðum að af umsóknargögnum yrði ekki ráðið að „skaðaverkið [hefði] verið unnið í tengslum við framkvæmd starfs í þágu [C]“. Um dómaframkvæmd Hæstaréttar, sem vísað var til í gjafsóknarbeiðninni, var þannig ekkert fjallað í umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 25. mars 2009, en í skýringum nefndarinnar, dags. 25. september 2009, í tilefni af fyrirspurnum mínum, er rakin afstaða nefndarinnar til þessara atriða, eins og nánar var vikið að í köflum III og IV.3 hér að framan.

Þegar horft er til efnis rökstuðningsins í umsögn nefndarinnar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er það í samræmi við þau sjónarmið, sem að framan greinir, niðurstaða mín að á hafi skort að gjafsóknarnefnd hafi lýst með fullnægjandi hætti þeim sjónarmiðum sem ráðandi voru við það mat nefndarinnar að mæla ekki með gjafsókn til handa A. Umsögn gjafsóknarnefndar var því ekki í samræmi við d-lið 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 45/2008, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því sambandi tek ég sérstaklega fram, vegna sjónarmiða sem fram koma í skýringum gjafsóknarnefndar vegna máls þessa, að kröfur d-liðar 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 45/2008, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, eru ekki afstæðar með tilliti til þess hvort gjafsóknarbeiðandi njóti aðstoðar lögmanns.

Ég tel að lokum rétt að leggja á það áherslu að samkvæmt XX. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, er það verkefni dómsmála- og mannréttindaráðherra að taka endanlega afstöðu til gjafsóknarbeiðna þótt umsagnir gjafsóknarnefndar séu bindandi, sbr. 2. og 4. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991. Ráðherra verður því hverju sinni að taka afstöðu til þess hvort umsagnir nefndarinnar séu nægilega rökstuddar þannig að fullnægt sé kröfum d-liðar 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 45/2008, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að ekki séu forsendur til að gera athugasemdir við þá afstöðu gjafsóknarnefndar og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að á hafi skort að nægilegt tilefni væri til málshöfðunar til að fullnægt væri lagaskilyrðum til að fallast á beiðni A um gjafsókn á grundvelli þess hvernig beiðni hennar, dags. 5. febrúar 2009, var fram sett og rökstudd. Það er hins vegar niðurstaða mín að rökstuðningur gjafsóknarnefndar, sbr. synjunarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 26. mars 2009, hafi ekki verið í samræmi við d-lið 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 45/2008, um skilyrði gjafsóknar og starfshætti gjafsóknarnefndar, sbr. ákvæði 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þeir annmarkar sem voru samkvæmt framangreindu á málsmeðferð gjafsóknarnefndar og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins geta ekki leitt til þess að tilefni sé fyrir mig að beina þeim tilmælum til ráðuneytisins að það taki mál A til endurskoðunar komi fram beiðni þess efnis frá henni. Ég beini hins vegar þeim almennu tilmælum til dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins að þess verði framvegis gætt í störfum ráðuneytisins að haga meðferð sambærilegra mála í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu. Í því sambandi minni ég einnig á að ég hef nýlega í málum nr. 5474/2008 og 5705/2009 beint almennum tilmælum til dómsmála- og mannréttindaráðherra vegna skorts á fullnægjandi rökstuðningi í umsögnum gjafsóknarnefndar.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Innanríkisráðherra var ritað bréf, dags. 1. febrúar 2011, þar sem þess var óskað að innanríkisráðuneytið, sem nú fer með mál er varða réttarfar, sbr. 1. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, með áorðnum breytingum, upplýsti um hvort álit setts umboðsmanns í málinu hefði orðið tilefni til einhverra ráðstafana hjá dómsmála- og mannréttindaráðuneyti, eða síðar innanríkisráðuneyti, og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í bréfi innanríkisráðuneytisins, dags. 16. mars 2011, kom fram að ráðuneytið hefði sent álit setts umboðsmanns til kynningar hjá gjafsóknarnefnd. Þá sagði að ráðuneytið færi nú sérstaklega vel yfir rökstuðning sem kæmi fram í umsögnum gjafsóknarnefndarinnar og mæti hvort hann væri nægjanlegur þannig að fullnægt væri kröfum d-liðar 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 45/2008, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í þeim tilvikum sem ráðuneytið teldi rökstuðning nefndarinnar ófullnægjandi með hliðsjón af þeim ákvæðum yrði óskað eftir frekari rökstuðningi frá nefndinni áður en tekin yrði endanleg afstaða til fyrirliggjandi gjafsóknarbeiðnar.