Álit

I. Kvörtun.

Hinn 10. október 2008 barst mér kvörtun frá B héraðsdómslögmanni, fyrir hönd fyrirtækisins A ehf., vegna úrskurðar áfrýjunarnefndar samkeppnismála í enduruppteknu máli nr. 1/2008, A ehf. gegn Samkeppniseftirlitinu. Úrskurðurinn var kveðinn upp 27. ágúst s.á. og kvað á um það að fyrri úrskurður áfrýjunarnefndarinnar í málinu frá 19. febrúar s.á. skyldi „standa óhaggaður“. Með þeim úrskurði var vísað frá nefndinni kæru A ehf. á hendur Samkeppniseftirlitinu vegna synjunar stofnunarinnar á að veita félaginu aðgang að tilteknum upplýsingum sem tengjast máli sem mun vera til meðferðar hjá eftirlitinu og A ehf. er aðili að.

Kvörtun A ehf. beindist í meginatriðum að því að áfrýjunarnefnd samkeppnismála hefði í úrskurði sínum borið að taka efnislega afstöðu til kæru fyrirtækisins í stað þess að vísa kærunni frá.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 16. apríl 2010.

II. Málavextir.

Hinn 14. nóvember 2007 lagði Samkeppniseftirlitið fram, í héraðsdómi Reykjavíkur, kröfu um heimild til húsleitar, sbr. 20. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005, hjá fyrirtækinu A ehf. Krafan og fylgiskjöl hennar eru meðal fyrirliggjandi gagna þessa máls. Í greinargerð Samkeppniseftirlitsins fyrir kröfunni kom m.a. fram að því hefðu borist ábendingar og upplýsingar um meint brot A ehf. gegn nánar tilgreindum ákvæðum samkeppnislaga. Sérstaklega var vitnað til ábendingar sem tiltekið var að kæmi frá „starfsmanni fyrirtækis í eigu [X], [...]”. Tilvitnunin var 27 línur í þremur málsgreinum og lýsti efnislega háttsemi sem gat gefið til kynna brot gegn samkeppnislöggjöfinni. Einnig var vitnað beint til annarrar ábendingar sem sögð var vera frá „aðila sem kveðst hafa verið yfirmaður hjá [X] [...]“. Sú tilvitnun var sjö línur í einni málsgrein og lýsti sambærilegri háttsemi og sú á undan. Að auki var, í greinargerð Samkeppniseftirlitsins, vísað til ótilgreindra ábendinga og gagna sem stofnunin taldi áreiðanlegar og staðfesta ofangreint og að líklegt væri að A ehf. hefði átt hlut í samkeppnisbrotum.

Með úrskurði, dags. sama dag, féllst héraðsdómari á kröfuna og veitti Samkeppniseftirlitinu nánar afmarkaða heimild til leitar hjá A ehf.

Með vísan til 15. gr. stjórnsýslulaga krafðist lögmaður A ehf. þess, í bréfi til Samkeppniseftirlitsins, dags. 21. nóvember 2007, að það afhenti félaginu:

„[...] afrit af beiðni Samkeppniseftirlitsins til Héraðsdóms Reykjavíkur, auk allra þeirra gagna sem þar voru lögð fram. Þá er jafnframt óskað eftir upplýsingum um það hvort ábendingar hafi borist Samkeppniseftirlitinu um meint brot og þá hver hefur komið fram með slíkar ábendingar.“

Með bréfi, dags. 6. desember s.á., sendi Samkeppniseftirlitið lögmanninum afrit af húsleitarkröfunni, sem lýst var hér að framan, og fylgigögnum hennar en hafnaði því að veita upplýsingar um hvort og þá hverjir hefðu veitt eftirlitinu upplýsingar um meint brot félagsins með svofelldum rökstuðningi:

„Athygli yðar er vakin á því að í 1. mgr. 7. gr. reglna um málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins nr. 880/2005 kemur fram að öllum sé heimilt að snúa sér til Samkeppniseftirlitsins og vekja athygli á atvikum sem viðkomandi telji brjóta í bága við samkeppnislög eða raski samkeppni. Slíkar ábendingar geta verið settar fram skriflega eða munnlega og undir nafni eða nafnlaust. Í 2. mgr. segir að ábendingar skv. 1. mgr. geti leitt til þess að Samkeppniseftirlitið taki upp mál að eigin frumkvæði og að sá sem setur fram ábendingu teljist ekki aðili að máli sem hefst í kjölfar ábendingar hans. Húsleitarbeiðni eftirlitsins í ofangreindu máli er að nokkru leyti byggð á þeim ábendingum sem hafa borist eftirlitinu á undanförnum vikum.

Mikilvægt er að aðilar geti treyst því að óformlegar ábendingar og erindi sem send eru inn til Samkeppniseftirlitsins njóti trúnaðar. Er hugsanlegt að upplýsingar um nafn þess sem gefur ábendingu geti skaðað viðskiptahagsmuni viðkomandi eða starfsframa. Draga myndi verulega úr áhrifum ábendinga ef aðilar sem setja slíkar ábendingar fram eigi [svo] á hættu að þær verði gerðar opinberar og njóta þær því trúnaðar. Samkeppniseftirlitið mun því ekki greina frá nafni eða nöfnum þeirra aðila sem hafa komið ábendingum á framfæri við eftirlitið. Rétt er að taka fram að hvorki umræddar ábendingar né nöfn þeirra sem komu þeim á framfæri við eftirlitið fylgdu með úrskurðarbeiðninni til héraðsdóms.“

A ehf. kærði ákvörðunina 3. janúar 2008 til áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Nánar tiltekið beindist kæra félagsins að ákvörðun Samkeppniseftirlitsins:

„[...] þess efnis að [[A] ehf. yrði] ekki greint frá nafni eða nöfnum þeirra aðila sem komið [hefðu] ábendingum á framfæri við Samkeppniseftirlitið um meint brot áfrýjanda á samkeppnislögum.“

Málið fékk númerið 1/2008 hjá nefndinni. Með úrskurði, dags. 19. febrúar 2008, vísaði áfrýjunarnefndin kærunni frá. A ehf. kvartaði til mín yfir þeim úrskurði áfrýjunarnefndarinnar. Það mál hlaut númerið 5298/2008 í skjalaskrá embættis míns. Í kjölfar fyrirspurna sem ég skrifaði áfrýjunarnefndinni vegna þeirrar kvörtunar félagsins ákvað hún að endurupptaka kærumálið. Að þeirri niðurstöðu fenginni lauk ég því máli þar sem ég taldi að leyst hefði verið úr athugasemdum félagsins sem voru tilefni kvörtunar þess. Ég tilkynnti félaginu um þá niðurstöðu mína með bréfi til lögmanns þess, dags. 10. júní 2008. Í ljósi þeirra málaloka tel ég ekki þurfa að rekja atvik þess máls. Auk þess var frávísunarúrskurður áfrýjunarnefndarinnar í því tilviki reistur á öðrum grundvelli en hér um ræðir.

Hinn 27. ágúst s.á. kvað áfrýjunarnefndin upp nýjan úrskurð í hinu endurupptekna máli nr. 1/2008. Í niðurstöðukafla úrskurðarins var fyrst vitnað til ákvæða 19. gr. stjórnsýslulaga. Síðan sagði orðrétt í úrskurðinum:

„Með orðunum „aðgang að gögnum máls“ telst hér átt við þau gögn sem aflað hefur verið og byggt er á við endanlega ákvörðun í viðkomandi samkeppnismáli. Sömu gögn koma til skoðunar sé málið kært til áfrýjunarnefndarinnar. Af því leiðir að ábendingar og skyld atriði sem Samkeppniseftirlitið fær vitneskju um í starfsemi sinni og hyggst ekki byggja á eða hafa ekki þýðingu fyrir sakarefnið teljast ekki til gagna málsins í samkeppnislegu tilliti. Áfrýjunarnefnd samkeppnismála telur að síðastgreind sjónarmið eigi einmitt við um þær upplýsingar sem áfrýjandi krefst aðgangs að í máli þessu.

Niðurstaða endurupptökumáls þessa er því sú að fyrri úrskurður áfrýjunarnefndarinnar frá 19. febrúar 2008 stendur óhaggaður.“

Í samræmi við þetta hljóðuðu úrskurðarorðin svo: „Úrskurður áfrýjunarnefndarinnar frá 19. febrúar 2008 skal standa óhaggaður.“ Ég fæ ekki séð að þau verði skilin öðruvísi en svo að áfrýjunarnefndin hafi þar með vísað öðru sinni frá kæru A ehf. á ákvörðun Samkeppniseftirlitsins um að synja félaginu um aðgang að umræddum upplýsingum. Sem fyrr segir lýtur kvörtun félagsins til mín nú að þessum síðari úrskurði áfrýjunarnefndarinnar.

III. Samskipti umboðsmanns og áfrýjunarnefndar samkeppnismála.

Í tilefni af kvörtun A ehf. skrifaði ég áfrýjunarnefnd samkeppnismála bréf, dags. 10. nóvember 2008, þar sem ég gerði grein fyrir kvörtun félagsins og vitnaði til forsendna úrskurðarins frá 27. ágúst 2008 sem teknar voru upp hér að framan. Síðan sagði í bréfi mínu til áfrýjunarnefndarinnar:

„Ég fæ ekki skilið ofangreindar forsendur nefndarinnar fyrir úrskurði sínum öðruvísi en svo að nefndin telji þær upplýsingar eða gögn sem ósk [A] ehf. beindist að ekki hluta af gögnum framangreinds máls hjá Samkeppniseftirlitinu og þess vegna eigi ekki við ákvæði stjórnsýslulaga um upplýsingarétt aðila máls. Með vísan til þess telur nefndin rétt að vísa málinu frá.

Athugun mín á kvörtun [A] ehf. hefur orðið mér tilefni til þess að óska þess við áfrýjunarnefndina að hún [...] veiti mér nánari upplýsingar um þann lagagrundvöll, forsendur og sjónarmið sem nefndin byggði þá niðurstöðu sína á að þau gögn eða upplýsingar sem hér um ræðir beri ekki að telja til gagna ofangreinds máls [A] ehf. hjá Samkeppniseftirlitinu. Vegna orðalags í tilvitnuðum forsendum nefndarinnar óska ég þess að nefndin lýsi sérstaklega viðhorfi sínu til þess hvort og þá hvaða sérsjónarmið eigi við um afmörkun á gagnahugtakinu á sviði samkeppnismála og færi þá eftir atvikum nánari rök fyrir þeirri afstöðu sinni. [...]“

Svar áfrýjunarnefndar samkeppnismála barst mér með bréfi, dags. 2. desember 2008. Fyrir utan tilvísanir til fyrirspurnar minnar í upphafi svarsins og til fylgigagna í niðurlagi þess hljóðaði það í heild sinni svo:

„Eins og fram kemur í forsendum úrskurðarins [í máli áfrýjunarnefndar samkeppnismála nr. 1/2008] er niðurstaða hans, hvað varðar sjónarmið um gögn, fyrst og fremst byggð á því að upplýsingar um nafn þess er lét Samkeppniseftirlitinu í té ábendingu um hugsanlegt brot á samkeppnislögum, séu ekki gögn máls í skilningi 1. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Áfrýjunarnefnd samkeppnismála komst að þeirri niðurstöðu að með orðunum aðgang að gögnum máls í 19. gr. stjórnsýslulaga væri einungis átt við þau gögn sem aflað hefði verið og byggt á við endanlega ákvörðun í viðkomandi samkeppnismáli. Sömu gögn kæmu því til skoðunar væri málið kært til áfrýjunarnefndarinnar. Af því þótti leiða að ábendingar og skyld atriði sem Samkeppniseftirlitið kynni að fá vitneskju um í starfsemi sinni og hygðist ekki byggja á eða hefðu að öðru leyti ekki þýðingu fyrir sakarefnið teldust ekki til gagna málsins í samkeppnislegu tilliti.

Svo stóð einmitt á í máli því sem hér var til skoðunar og úrskurðar.“

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Kvörtun A ehf. beinist að úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála 27. ágúst 2008 um að vísa frá kæru félagsins vegna synjunar Samkeppniseftirlitsins á að veita félaginu aðgang að tilteknum upplýsingum sem félagið krefst aðgangs að með vísan til upplýsingaréttar aðila máls, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Í köflum II og III hér að framan kom fram að áfrýjunarnefndin hefði reist úrskurð sinn í meginatriðum á þeirri forsendu að umræddar upplýsingar teldust ekki til „gagna máls“ í skilningi 19. gr. stjórnsýslulaga og þar með brysti heimild til kærunnar. Athugun mín mun því beinast að því tiltekna álitaefni hvort þau gögn eða upplýsingar, sem A ehf. krafðist aðgangs að, teljist til gagna máls í skilningi 19. gr. stjórnsýslulaga og þar með hvort synjun um aðgang að þeim af hálfu Samkeppniseftirlitsins verði kærð, samkvæmt nánari fyrirmælum þeirrar lagagreinar, til áfrýjunarnefndar samkeppnismála.

Ég árétta að eins og málið liggur fyrir mér reynir ekki á hvort og þá að hvaða marki A ehf. eigi í sjálfu sér efnislegan rétt til aðgangs að þeim gögnum eða upplýsingum sem það hefur krafist aðgangs að. Hér reynir aðeins á það hvort félagið eigi að lögum rétt á því að áfrýjunarnefnd samkeppnismála taki efnislega afstöðu til kæru félagsins á synjun Samkeppniseftirlitsins á að veita félaginu aðgang.

2. Upplýsingaréttur aðila stjórnsýslumáls, sbr. 15.-17. og 19. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í 15. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um upplýsingarétt aðila stjórnsýslumáls. Í 1. málsl. 1. mgr. lagagreinarinnar kemur sú meginregla fram að aðili máls eigi „rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða“. Önnur ákvæði 15. gr. mæla með nánari hætti fyrir um og afmarka þennan rétt en þau hafa ekki þýðingu fyrir úrlausn þessa máls.

Í 16. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um tiltekin gögn sem undanþegin eru upplýsingarétti og í 17. gr. er að finna sérstaka heimild stjórnvalds til takmörkunar á upplýsingarétti. Þannig segir orðrétt í 17. gr. laganna:

„Þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.“

Í 19. gr. stjórnsýslulaga koma fram ákvæði um tilkynningu og rökstuðning synjunar, sbr. 1. mgr. lagagreinarinnar, og sérstaka kæruheimild af því tilefni, sbr. 2. mgr. hennar. Ákvæðin hljóða svo:

„Ákvörðun stjórnvalds um að synja málsaðila um aðgang að gögnum máls eða takmarka hann að nokkru leyti skal tilkynnt aðila og rökstudd í samræmi við V. kafla laga þessara.

Kæra má synjun eða takmörkun til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Kæra skal borin fram innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðunina.“

Ákvæði 19. gr. eru eyðuákvæði sem vísa um efnislegt inntak, þ. á m. um merkingu hugtaksins „gögn máls“, til meginreglunnar í 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. þar sem gögn máls eru tiltekin sem „skjöl og önnur gögn er málið varða“. Í umfjöllun hér á eftir verður því látið nægja að vísa til 15. gr. um hugtakið. Hugtakið „gögn máls“ er hvorki skilgreint frekar í stjórnsýslulögunum né í lögskýringargögnum með lögunum.

Krafa A ehf. til Samkeppniseftirlitsins, sbr. bréf félagsins frá 21. nóvember 2007 sem rakið var í kafla II hér að framan, laut að upplýsingum um „hvort ábendingar [hefðu] borist Samkeppniseftirlitinu um meint brot og þá hver [hefði] komið fram með slíkar ábendingar“. Sama krafa kom til úrlausnar áfrýjunarnefndar samkeppnismála með kæru A ehf., dags. 3. janúar 2008. Krafa Samkeppniseftirlitsins til héraðsdóms Reykjavíkur um húsleitarheimild hjá A ehf., dags. 14. nóvember 2007, er meðal gagna málsins og var rakin að nokkru í upphafi kafla II hér að framan. Í henni eru m.a. teknir beint upp kaflar úr umræddum ábendingum. Af því má ráða að umræddar ábendingar hafi verið á skriflegu formi. Ekkert verður þó ráðið af gögnum málsins um það hvort nöfn þeirra sem ábendingarnar sendu komi fram í þeim í heild eða að hluta.

3. Úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála, dags. 27. ágúst 2008.

Niðurstaða áfrýjunarnefndar samkeppnismála í úrskurði nefndarinnar frá 27. ágúst 2008 í máli nr. 1/2008 var sú að krafa A ehf. beindist ekki að „gögnum máls“ í skilningi 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Þar með væri ekki fyrir hendi kæruheimild vegna synjunar Samkeppniseftirlitsins til áfrýjunarnefndarinnar á grundvelli 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga. Forsendur nefndarinnar fyrir þeirri niðurstöðu voru teknar upp orðrétt í kafla II hér að framan. Þær voru í meginatriðum tvær:

Í fyrsta lagi að til gagna máls teldust aðeins „gögn sem aflað [hefði] verið og byggt [væri] á við endanlega ákvörðun í viðkomandi samkeppnismáli“.

Í öðru lagi að „ábendingar og skyld atriði sem Samkeppniseftirlitið [fengi] vitneskju um í starfsemi sinni og [hygðist] ekki byggja á eða [hefðu] ekki þýðingu fyrir sakarefnið [teldust] ekki til gagna málsins í samkeppnislegu tilliti“.

Ég tel rétt, í tilefni af framangreindum sjónarmiðum áfrýjunarnefndarinnar, að taka fram strax í upphafi að ég tel ekki unnt að fallast á að það hvernig gögn berast inn í mál, sbr. skírskotun nefndarinnar til „gagna sem aflað hefur verið [...]“, geti eitt og sér ráðið úrslitum þegar metið er hvort gögn teljist til „gagna máls“ í skilningi 15. gr. stjórnsýslulaga. Ekki skiptir máli fyrir það, hvort gögn teljist til „gagna máls“ í þessum skilningi, hvort gagnanna sé sérstaklega „aflað“ eða hvort þau verði hluti af málinu eftir öðrum leiðum, s.s. þegar þriðji aðili kemur gögnum, er varða umrætt stjórnsýslumál, til stjórnvalda. Ljóst er að þýðingarmikil gögn kunna að koma inn í stjórnsýslumál að frumkvæði annarra heldur en stjórnvaldsins sjálfs. Takmörkun á upplýsingarétti stjórnsýslulaga, á þessum grundvelli, væri til þess fallin að skerða verulega réttaröryggi borgaranna og fyrir henni er hvorki að finna stoð í texta laganna sjálfra né lögskýringargögnum.

Við athugun mína á skýringum áfrýjunarnefndar samkeppnismála hef ég einnig haft í huga þann möguleika að skilja megi framangreint orðalag í úrskurði nefndarinnar þannig að með því sé átt við að umrætt stjórnsýslumál hjá Samkeppniseftirlitinu hafi ekki verið hafið þegar umrædd gögn eða upplýsingar bárust eftirlitinu og málið hafi fyrst hafist á einhverjum síðari tímapunkti með slíkri „öflun“ gagna. Að því er varðar slík sjónarmið bendi ég á að af kröfu Samkeppniseftirlitsins um húsleitarúrskurð til héraðsdóms Reykjavíkur frá 14. nóvember 2007 er ljóst að við það að umræddar ábendingar bárust eftirlitinu og áður en óskað var húsleitarúrskurðar hafi Samkeppniseftirlitið unnið að viðkomandi máli á margvíslegan hátt. Í kröfunni er þess t.d. getið að ábendingarnar hafi verið „staðfestar“ á „fundum og samtölum eftirlitsins með aðilum tengdum matvörumarkaðnum“. Einnig verður 1. mgr. 20. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 ekki skilin svo að stjórnsýslumál hefjist fyrst við eða eftir framkvæmd þeirra aðgerða sem lagagreinin lýsir. Þvert á móti mælir ákvæðið fyrir um að Samkeppniseftirlitinu sé „við rannsókn máls“ heimilar þær aðgerðir sem nefndar eru. Ég tel samkvæmt því að ákvörðun Samkeppniseftirlitsins um að grípa til rannsóknaraðgerða samkvæmt 1. mgr. 20. gr. samkeppnislaga hafi ekki þýðingu við afmörkun á því tímamarki hvenær stjórnsýslumál telst hafið hjá Samkeppniseftirlitinu.

Ég vek einnig athygli á því að upphaf stjórnsýslumáls er að lögum ekki bundið við það tímamark þegar aðili þess fær vitneskju um tilvist þess. Þó gert sé ráð fyrir því í stjórnsýslulögum að aðilum mála sé almennt tilkynnt um meðferð þeirra eins skjótt og mögulegt er, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga eru undantekningar frá þeirri almennu reglu ekki síst til staðar á því sviði sem hér um ræðir, þ.e. tengdar rannsóknum í refsivörslukerfinu og á skyldum sviðum á meintum refsiverðum brotum. Augljósir hagsmunir eru tengdir því að slík stjórnvöld geti hafið mál og rannsakað án þess að tilkynna þeim um það sem rannsókn beinist að. Einnig má benda á að af 1. málslið 14. gr. stjórnsýslulaga leiðir að tilkynningarskylda um meðferð mála hvílir eingöngu á stjórnvöldum þegar aðili máls á rétt á að tjá sig um efni þess samkvæmt 13. gr. laganna.

Samkvæmt ofangreindu tel ég ekki að atriði á borð við þau hver „afli“ gagna málsins eða hvenær það gerist geti, eins og hér stendur á, haft þau áhrif að viðkomandi gögn teljist ekki til gagna málsins í skilningi 15. gr. stjórnsýslulaga og þá með þeim afleiðingum að það útiloki að synjun Samkeppniseftirlitsins á aðgangi að þeim verði borin undir áfrýjunarnefnd samkeppnismála á grundvelli kæruheimildar 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga.

Vík ég þá að hinu meginsjónarmiðinu sem áfrýjunarnefnd samkeppnismála hefur teflt fram til rökstuðnings afstöðu sinni í máli A ehf. Eins og fyrr er rakið segir þannig í niðurstöðukafla úrskurðar áfrýjunarnefndarinnar frá 27. ágúst 2008 að með orðunum „[aðgangi] að gögnum máls“ í 19. gr. stjórnsýslulaga teljist átt við þau gögn sem aflað hafi verið og „byggt [hafi verið] á við endanlega ákvörðun“ í viðkomandi samkeppnismáli. Í úrskurðinum segir jafnframt að ábendingar og skyld atriði sem Samkeppniseftirlitið fær vitneskju um í starfsemi sinni og „hyggst ekki byggja á eða hafa ekki þýðingu fyrir sakarefnið“ teljist ekki til gagna málsins í samkeppnislegu tilliti.

Í tilefni af þessu sjónarmiði áfrýjunarnefndarinnar bendi ég í fyrsta lagi á að þegar kærð er synjun um aðgang að gögnum í stjórnsýslumáli, sbr. 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hefur endanleg ákvörðun einatt ekki verið tekin í umræddu stjórnsýslumáli. Almennt er hvorki hlutlægt séð mögulegt né lagalega heimilt, sbr. einkum kröfur sem leiða af svokölluðum öryggisreglum stjórnsýsluréttar, þ.e. fyrst og fremst rannsóknarreglunni og andmælareglunni, að slá föstu á fyrri stigum mála á hvaða gögnum ákvörðun mun byggjast. Af þessum sökum er vandséð hvaða leiðsögn áðurnefnt sjónarmið getur yfirhöfuð veitt við afmörkun á „gögnum máls“ á því tímamarki sem hér um ræðir.

Ég vek einnig athygli á í þessu sambandi að 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga felur í sér undantekningu frá þeirri reglu 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga að ákvarðanir sem ekki binda enda á mál, eða svokallaðar „formákvarðanir“, verði ekki kærðar til æðra stjórnvalds fyrr en mál hafi verið til lykta leitt. Í athugasemdum við ákvæði 19. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 var ástæðum fyrir setningu ákvæðisins lýst á þann veg að mörg mál væru viðkvæm og þess eðlis að málsaðili yrði að hafa heimild til þess að kæra umsvifalaust þá ákvörðun stjórnvalds að synja eða takmarka aðgang að málsgögnum, enda væri hætt við að réttaröryggi það sem andmælaréttinum væri ætlað að tryggja yrði skert ef þessi kæruheimild væri ekki til staðar. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3298.) Í athugasemdum með ákvæði 26. gr. í sama frumvarpi, þ.e. hinu almenna ákvæði um kæruheimild til æðra stjórnvalds, segir síðan orðrétt:

„Gert er ráð fyrir að lögfestar verði tvær undantekningar frá ákvæði 2. mgr. 26. gr. [...] Í 2. mgr. 19. gr. kemur einnig fram að kæra má synjun eða takmörkun á aðgangi að gögnum til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3307.)

Við meðferð mála hjá stjórnvöldum getur ætluð þýðing gagna fyrir væntanlega niðurstöðu málsins breyst í grundvallaratriðum frá einum tíma til annars, einkum með samspili rannsóknar stjórnvalds, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, og andmælaréttar aðila málsins, sbr. 13. gr. sömu laga. Þetta getur t.d. gerst bæði á þann veg að gögn sem hugsanlegt var að ákvörðun yrði byggð á glati þeirri þýðingu sinni og öfugt. Eitt af því sem getur leitt til breytinga að þessu leyti eru ábendingar og andmæli frá aðila máls en forsenda þeirra er vitaskuld að hann þekki til viðkomandi gagna. Það hefur höfuðþýðingu fyrir raunhæfa virkni andmælaréttar aðila máls að þessu leyti að njóta þess upplýsingaréttar sem honum er veittur með 15. gr. stjórnsýslulaga og þeirra úrræða sem ætlað er að tryggja hann og afmarka nánar, t.d. kæruheimildar 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga, til að skorið verði úr um efnislegt umfang og inntak slíks upplýsingaréttar. Af þessu leiðir einnig að hafna verður sjónarmiðum um að afmarka hugtakið „gögn máls“, í skilningi 15. gr. stjórnsýslulaga, miðað við það tímamark sem hér um ræðir þannig að þau takmarkist við gögn sem stjórnvöld byggja á eða „hyggist byggja á“ við endanlega ákvörðun í máli. Hugtakið „gagn máls“ í skilningi 15. gr. stjórnsýslulaga er óháð því hvort viðkomandi gagn hafi í reynd efnislega þýðingu fyrir úrlausn málsins.

Ég tel ekki unnt að fallast á að telja skilyrðislaust að „ábendingar og skyld atriði“, sem Samkeppniseftirlitinu berast, standi utan við stjórnsýslumál, sem kunna að hefjast vegna þeirra, í þeim skilningi að þessi gögn beri fortakslaust ekki að telja til gagna slíkra mála. Úr því hlýtur að verða að leysa í hverju og einu tilviki ef vafi þykir leika á því. Það er einmitt það sem þetta mál snýst um. Ég ítreka þá enn að með þessu er ekkert fullyrt um efnislegan rétt aðila mála til aðgangs að slíkum gögnum í einstökum tilvikum heldur einungis að þeir eigi rétt á því að stjórnvöld á viðkomandi sviði skeri efnislega úr um umfang réttinda þeirra.

Í fyrirspurnabréfi mínu til áfrýjunarnefndar samkeppnismála, dags. 10. nóvember 2008, vísaði ég m.a. til orðalags nefndarinnar í úrskurði sínum, dags. 27. ágúst 2008, um að umræddar upplýsingar teldust ekki til gagna málsins „í samkeppnislegu tilliti“, sbr. nánar í kafla III hér að framan. Ég óskaði nánari skýringa á því hvort og þá hvaða sérsjónarmið nefndin teldi eiga við um afmörkun á gagnahugtakinu á sviði samkeppnisréttar.

Í svari nefndarinnar til mín var ekki brugðist við þessari fyrirspurn minni, sbr. kafla III hér að framan. Ég tel mig því hafa takmarkaðar forsendur til þess að taka umrætt orðalag í úrskurði nefndarinnar til frekari umfjöllunar. Hins vegar tel ég rétt í þessu sambandi að árétta að hvorki í eldri samkeppnislögum nr. 8/1993 né í núgildandi samkeppnislögum nr. 44/2005 er að finna sérákvæði um það hvað beri að telja til gagna mála sem samkeppnisyfirvöld hafa til meðferðar eða sérreglur um aðgang að gögnum á því réttarsviði. Þá hefur athugun mín ekki leitt í ljós nein sérstök sjónarmið um afmörkun á gagnahugtakinu að þessu leyti á sviði samkeppnisréttar.

Að þessu virtu verður hér sem endranær að hafa í huga að stjórnsýslulögin fela í sér lágmarkskröfur til stjórnsýslunnar og gilda um störf stjórnvalda, sbr. afmörkun gildissviðs stjórnsýslulaga í 1. gr. laganna, að svo miklu leyti sem sérlög fela ekki í sér strangari kröfur eða skýrar undantekningar, sbr. 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga. Sjá nánar Pál Hreinsson: Stjórnsýslulögin: skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 51.

Í eldri álitum mínum hef ég fjallað um álitaefni þar sem stjórnvöld hafa borið fyrir sig að almennar reglur stjórnsýslulaga gildi ekki á málefnasviði sérlaga. Um það má t.d. vísa til álits míns frá 8. júlí 2005 í máli nr. 4095/2004 en þar sagði m.a.:

„Þar sem almennar reglur stjórnsýsluréttar eru fyrst og fremst réttaröryggisreglur, og er ætlað að veita borgurunum tiltekna réttarvernd í samskiptum við hið opinbera, er aðferðafræðin [...] sú við túlkun sérlaga á sviði stjórnsýslu að telja almennt líkur gegn því að löggjafinn hafi ætlað að skerða réttaröryggi borgaranna með setningu slíkra laga. Það verður m.ö.o. að vera hægt að draga þá ályktun með nokkurri vissu af texta ákvæða í sérlögum eða eftir atvikum forsendum í lögskýringargögnum að fyrirætlan löggjafans hafi verið sú að víkja að hluta eða í heild frá hinum almennu réttaröryggisreglum stjórnsýsluréttar, sjá um afstöðuna gagnvart lágmarksreglum stjórnsýslulaga, álit umboðsmanns Alþingis frá 13. febrúar 1998 í máli nr. 1820/1996 og álit mitt frá 31. desember 2003 í máli nr. 3712/2003. Ef slíkar vísbendingar verða þannig ekki ráðnar af texta sérlaga eða lögskýringargögnum verður að jafnaði ekki dregin sú ályktun af markmiðum og eðli þeirra verkefna sem sérlög fjalla um að almennar reglur stjórnsýsluréttar, skráðar eða óskráðar, gildi ekki um starfsemi þeirra stjórnvalda sem starfa að verkefnum á grundvelli slíkra laga.“

Með vísan til alls ofangreinds tel ég ekkert fram komið í málinu sem bendi til þess að sérreglur eða sjónarmið gildi um afmörkun hugtaksins „gögn máls“ í skilningi meginreglunnar um upplýsingarétt aðila máls á sviði samkeppnisréttar. Þar með er ekkert sem gefur tilefni til annars en að leysa úr þessu máli eins og það liggur fyrir mér, sbr. afmörkun málsins í kafla IV.1, á grundvelli almennra reglna og sjónarmiða stjórnsýsluréttarins um upplýsingarétt aðila máls sem rakin voru í kafla IV.2. Skírskotun nefndarinnar til „samkeppnislegs tillits“ hefur því ekki sérstaka þýðingu við úrlausn málsins eins og það liggur fyrir mér, sbr. afmörkun athugunar minnar í kafla IV.1.

Samkvæmt öllu ofangreindu tel ég að forsendur áfrýjunarnefndar samkeppnismála fyrir niðurstöðu nefndarinnar í enduruppteknu máli nr. 1/2008 frá 1. ágúst 2008 hafi ekki veitt viðhlítandi grundvöll að lögum undir þá úrlausn nefndarinnar að vísa frá kæru A ehf., upphaflega dags. 3. janúar 2008. Samkvæmt því er það niðurstaða mín að úrskurður nefndarinnar hafi ekki verið í samræmi við lög. Ég tel að ekkert sem fyrir liggi í málinu gefi tilefni til annarrar ályktunar en þeirrar að þau gögn og upplýsingar sem A ehf. krafðist aðgangs að hafi hlutlægt séð verið þess eðlis að falla undir hugtaksskilgreiningu á „gögnum máls“ í 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga og þar með 19. gr. sömu laga. Af því leiðir að kæruheimild vegna synjunar Samkeppniseftirlitsins til áfrýjunarnefndar samkeppnismála var fyrir hendi á grundvelli 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga. Ég ítreka í því samhengi þá afmörkun athugunar minnar á málinu sem gerð var grein fyrir í kafla IV.1, þ.e. að með umfjöllun minni og niðurstöðu er engin afstaða tekin til þess hvort og þá að hvaða marki A ehf. eigi rétt til þeirra upplýsinga sem krafa félagsins laut að heldur einungis til réttar félagsins til þess að æðra stjórnvald, áfrýjunarnefnd samkeppnismála, leysi efnislega úr um þann rétt.

Þar sem ekki liggur annað fyrir í málinu en að kæra A ehf. til áfrýjunarnefndarinnar hafi að öðru leyti verið löglega fram borin er það því einnig niðurstaða mín að áfrýjunarnefnd samkeppnismála hafi í úrskurði sínum borið að leysa efnislega úr kæru A ehf. Hvað það varðar bendi ég annars vegar á hina ríku réttarhagsmuni sem A ehf. átti af því að fá leyst efnislega úr kæru sinni, sbr. að nokkru umfjöllun ofar í þessum kafla um það réttaröryggi og raunhæfa virkni andmælaréttar sem kæruheimild 19. gr. stjórnsýslulaga er ætlað að tryggja. Einnig vísa ég þá til þess að í meginreglu stjórnsýsluréttarins um stjórnsýslukæru er talin felast úrskurðarskylda æðri stjórnvalda um löglega fram bornar stjórnsýslukærur, sbr. Pál Hreinsson: Stjórnsýslulögin: skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 256. Í þessu sambandi verður einnig að hafa í huga þá meginreglu stjórnsýsluréttar að aðili máls eigi almennt rétt á því að mál hans hljóti efnislega umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum.

4. Annmarkar á ákvörðun Samkeppniseftirlitsins, dags. 6. desember 2007.

Í kafla II var vitnað beint til rökstuðnings Samkeppniseftirlitsins, sbr. bréf þess til A ehf., dags. 6. desember 2007, fyrir þeirri ákvörðun að synja að hluta um þann aðgang að gögnum sem félagið hafði gert kröfu um. Af þessum rökstuðningi er ljóst að í bréfi Samkeppniseftirlitsins var tekin efnisleg afstaða til kröfu A ehf. að þessu leyti og ákvörðun tekin um að synja henni. Í bréfinu er ekki vísað til neinna réttarreglna til rökstuðnings þessari ákvörðun. Í því sambandi get ég þess að tilvísun til ákvæða 7. gr. reglna nr. 880/2005, um málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins, hefur enga þýðingu um réttindi A ehf. að þessu leyti enda lúta þau ákvæði að öðrum en aðilum viðkomandi stjórnsýslumála. Þau hafa því engin áhrif á réttarstöðu félagsins sem var óumdeilt aðili að viðkomandi máli. Þá er ekki að finna í bréfinu neinar leiðbeiningar um rétt A ehf. til kæru, kæruleið, kærufrest eða önnur atriði varðandi rétt til að kæra umrædda ákvörðun til æðra stjórnvalds.

Ég tel ákvörðun Samkeppniseftirlitsins að ofangreindu tvennu leyti ekki í samræmi við kröfur sem leiða annars vegar af 1. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga um ákvarðanir af þessu tagi, þar sem fram kemur m.a. að ákvörðun þessa efnis skuli rökstudd í samræmi við V. kafla sömu laga, og hins vegar af 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga.

Af ofangreindum sökum tel ég rétt að rita Samkeppniseftirlitinu bréf þar sem ég vek sérstaka athygli þess á áliti mínu í máli þessu.

V. Niðurstaða.

Það er niðurstaða mín að frávísunarúrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála frá 27. ágúst 2008 í enduruppteknu máli nr. 1/2008, A ehf. gegn Samkeppniseftirlitinu, hafi ekki verið í samræmi við lög. Það er jafnframt niðurstaða mín að áfrýjunarnefndinni hafi borið að taka í úrskurði sínum efnislega afstöðu til kæru A ehf.

Ég tel einnig að tilteknir annmarkar, sbr. nánar í kafla IV.4, hafi verið á ákvörðun Samkeppniseftirlitsins, dags. 6. desember 2007.

Með hliðsjón af ofangreindu tel ég rétt að beina þeim tilmælum til áfrýjunarnefndar samkeppnismála, sbr. b-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin taki ofangreint mál A ehf. til meðferðar að nýju komi fram beiðni þar að lútandi frá félaginu. Ég beini jafnframt þeim tilmælum til nefndarinnar að við hugsanlega meðferð þess á slíku enduruppteknu máli A ehf. og í sambærilegum málum í framtíðinni verði höfð í huga þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í áliti þessu.

Tryggvi Gunnarsson.