Álit

I. Kvörtun.

Hinn 27. desember 2007 leituðu A, B og C til umboðsmanns Alþingis og gerðu athugasemdir við málsmeðferð sjávarútvegsráðuneytisins við úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2006/2007. Í kvörtuninni kemur m.a. fram að þeir hafi 1. ágúst 2007 sent stjórnsýslukæru til ráðuneytisins vegna byggðakvóta sem kom í hlut byggðarlagsins R fyrir fiskveiðiárið 2006/2007. Ekkert svar hafi borist við þessu erindi þeirra. Einnig er í kvörtuninni gerð athugasemd við það að ráðuneytið hafi gert þá breytingu á úthlutunarreglum sveitarfélagsins S, en R er byggðarlag innan þess sveitarfélags, að miða við að fiskiskip landi afla til vinnslu innan „sveitarfélagsins“ í stað innan „byggðarlagsins“. Telja þremenningarnir að þessi breyting skerði hlut smærri báta sem aðeins hafi möguleika á að landa í sínu byggðarlagi. Breytingin sé gerð til að stóru bátarnir fái bróðurpartinn af byggðakvótanum. Í kvörtun sinni leita þeir álits umboðsmanns Alþingis á því hvort þessi breyting standist lög nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Loks er tekið fram í kvörtuninni að ekki hafi verið staðbundnar forsendur á R fyrir því að fella úr gildi þá úthlutunarreglu að ekkert fiskiskip hlyti meira en 15 þorskígildislestir. Á R hefði verið nægur fjöldi báta til að veiða byggðakvóta þrátt fyrir að ekkert fiskiskip hlyti meira en 15 þorskígildislestir.

Það skal tekið fram að með lögum nr. 109/2007, um breytingu á lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, voru ráðuneytin tvö, sjávarútvegsráðuneyti og landbúnaðarráðuneyti, sameinuð í eitt ráðuneyti sem ber heitið sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti frá og með 1. janúar 2008. Þar sem heitin sjávarútvegsráðherra og sjávarútvegsráðuneyti koma fyrir í þessu áliti er nú átt við sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 6. maí 2010.

II. Málavextir.

Hinn 22. mars 2007 birti sjávarútvegsráðuneytið á vefsíðu þess auglýsingu til sveitarstjórna um úthlutun byggðakvóta. Þar var tilkynnt að ráðuneytið gæfi sveitarstjórnum kost á að sækja um byggðakvóta á grundvelli 10. gr. laga nr. 116/2006. Í auglýsingunni kom fram að sveitarstjórnir væru umsóknaraðilar fyrir byggðarlögin innan sveitarstjórnarumdæmanna og önnuðust þær öll samskipti við ráðuneytið sem nauðsynleg væru vegna úthlutunarinnar. Umsóknarfrestur um byggðakvóta væri til 4. apríl 2007. Umsóknir sem bærust eftir þann tíma yrðu ekki teknar til greina. Að fengnum umsóknum sveitarfélaga tæki ráðuneytið ákvörðun um hversu mikill byggðakvóti kæmi í hlut einstakra byggðarlaga og tilkynnti sveitarstjórnum niðurstöðuna. Samhliða því að birta umrædda auglýsingu á vefsíðunni sendi ráðuneytið bréf til einstakra sveitarfélaga þar sem efni auglýsingarinnar var tekið upp, þar á meðal sveitarfélagsins S, en bréf til þess var dags. 20. mars 2007.

Með bréfi til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 2. apríl 2007, sótti sveitarstjóri S fyrir hönd sveitarfélagsins um byggðakvóta. Í bréfinu kom meðal annars fram að S væri nýtt sameiginlegt sveitarfélag sem samanstæði af R, V, T og U. Í S væru þrír þéttbýliskjarnar þar sem sjávarútvegur væri undirstöðuatvinnugrein byggðarlaganna. Byggðarlögin sem um ræddi væru R, P og O. Síðar í bréfinu var gerð grein fyrir þeirri þróun sem átt hefði sér stað og laut að stöðu aflaheimilda í þessum byggðarlögum og hvaða áhrif sú þróun hefði haft á atvinnustarfsemi í byggðarlögunum. Í niðurlagi bréfsins var þess óskað að sjávarútvegsráðuneytið úthlutaði byggðarlögunum byggðakvóta og renndi með þeim hætti styrkari stoðum undir störf sjómanna og fiskverkunarfólks í S.

Með bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til S, dags. 21. maí 2007, var sveitarfélaginu tilkynnt að ráðuneytið hefði fjallað um umsókn sveitarfélagsins á grundvelli 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. lög nr. 21/2007, og reglugerðar nr. 440/2007, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga. Í hlut R, P og O hefðu komið 204, 68 og 109 tonn í þorskígildum talið. Þá sagði svo í bréfi ráðuneytisins:

„[...] Ráðuneytið vill vekja sérstaka athygli á því að samkvæmt [reglugerð nr. 439/2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007 samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006] er fiskiskipum skylt að landa til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga afla, sem nemur í þorskígildum talið, tvöföldu því magni sem þau fá úthlutað af byggðakvóta og skal byggðakvóta ekki úthlutað til þeirra nema að því leyti sem það skilyrði er uppfyllt. [...]“

Þá tók sjávarútvegsráðuneytið fram í bréfinu að samkvæmt ofangreindum lögum og reglugerðum giltu sömu reglur og skilyrði um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa í öllum byggðarlögum. Í lögunum væri þó að finna „þrönga heimild“ fyrir ráðherra til að setja sérstök skilyrði um úthlutun til fiskiskipa í einstökum byggðarlögum samkvæmt tillögum hlutaðeigandi sveitarstjóra. Ráðherra væri þó því aðeins heimilt að setja slík sérskilyrði ef sveitarstjórn rökstyddi tillögu sína og sýndi þannig fram á að skilyrði sem hún legði til væru byggð á „málefnalegum og staðbundnum ástæðum“ og væru í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlags. Í niðurlagi bréfsins tók ráðuneytið fram að vildi sveitarstjórn leggja til að sjávarútvegsráðherra setti sérstök skilyrði um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa í tilteknum byggðarlögum skyldi hún skila rökstuddum tillögum til ráðuneytisins eigi síðar en 4. júní 2007. Þá brýndi ráðuneytið sérstaklega fyrir sveitarstjórn að hún gætti vel að hæfisreglum og öðrum reglum sveitarstjórnar- og stjórnsýsluréttar sem ættu við um slíka tillögugerð. Bærist ráðuneytinu ekki rökstuddar tillögur sveitarstjórnar um sérstök úthlutunarskilyrði innan frestsins myndi það fela Fiskistofu að auglýsa eftir umsóknum útgerða um byggðakvóta og úthluta til einstakra fiskiskipa samkvæmt almennu úthlutunarreglunum sem væri að finna í lögum nr. 116/2006, reglugerð nr. 440/2007, og reglugerð nr. 439/2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa fiskveiðiárið 2006/2007 samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.

S sendi inn til sjávarútvegsráðuneytisins tillögur að reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í sveitarfélaginu með bréfi, dags. 31. maí 2007. Önnur tillagan laut að því að þeir bátar sem ættu ekki varanlegar aflaheimildir en hefðu landað afla til vinnslu í heimabyggð fengju einnig úthlutað byggðakvóta. Byggðist þessi tillaga á því að sem flestir gætu styrkt afkomu sína með byggðakvóta. Ungir einstaklingar sem áhuga hefðu á útgerð en hefðu ekki getað fjárfest í varanlegum aflaheimildum fengju með byggðakvóta kjörið tækifæri til að styrkja sína stöðu og jafnframt ykju þeir möguleika sína á fjárfestingu í aflaheimildum. Hin tillagan laut að því að vikið yrði frá þeirri reglu að fiskiskip gætu ekki fengið meira en 15 tonn og aukning aflaheimilda mætti ekki vera meiri en 100%. Þau rök sem tilgreind voru af hálfu S og lágu til grundvallar þessari tillögu voru að byggðakvóta væri úthlutað frekar seint. Þegar endanleg úthlutun hefði átt sér stað væri vart meira en tveir mánuðir eftir af fiskveiðiárinu. Það sem skipti byggðarlagið máli væri að hægt væri að veiða allan úthlutaðan byggðakvóta til vinnslu í S. Í stað framangreindra takmarkana yrði miðað við hlutfallslegt framlag fiskiskipa til vinnslu á fiskveiðiárinu. Í þessu sambandi var sem dæmi nefnt að eitt fiskiskip héldi meira eða minna uppi vinnslu á O, þar sem 20% af íbúum og tæplega 50% af vinnufæru fólki starfaði við fiskvinnsluna. Svipuð staða væri uppi á P.

Með auglýsingu (II) nr. 569/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, sem birt var 26. júní 2007 í B-deild Stjórnartíðinda, var í 4. tölul sett fram eftirfarandi sérregla um úthlutun byggðakvóta S:

„Ákvæði reglugerðar nr. 439 frá 16. maí 2007 gilda um úthlutun byggðakvóta [S] með eftirfarandi viðauka/breytingum: Úthlutun byggðakvóta hvers byggðarlags samkvæmt bréfi sjávarútvegsráðuneytisins dags. 21. maí 2007 skal skipt samkvæmt lönduðum afla innan byggðarlags á tímabilinu 1. júlí 2006 til 30. júní 2007. Takmarkanir í reglugerð um 15 þorskígildistonna hámark og 100% aukningu eru felldar niður.“

Með auglýsingu sem birt var 27. júní 2006 á vefsíðu Fiskistofu og einnig síðar í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu auglýsti Fiskistofa eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2006/2007 í nokkrum byggðarlögum, m.a. í S. Var umsóknarfrestur tilgreindur til 11. júlí. Þeir sem sóttu um úthlutun byggðakvóta voru m.a. A vegna skipsins X, B fyrir hönd Y ehf., fiskverkun, vegna Z og Þ, og C fyrir hönd Æ ehf. vegna skipsins Ö.

Hinn 19. júlí 2007 tilkynnti Fiskistofa útgerðaraðilum ákvarðanir hennar um úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa innan sveitarfélagsins S. Í bréfunum kom m.a. fram að ákvarðanirnar væru kæranlegar til sjávarútvegsráðuneytisins og væri kærufrestur tvær vikur frá tilkynningu Fiskistofu um úthlutun, sbr. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Úthlutun aflamarks færi ekki fram fyrr en að kærufresti liðnum og að því tilskildu að skilyrði 6. gr. reglugerðar nr. 439/2007 hefði verið uppfyllt. Var enn fremur tekið fram að við endurskoðun úthlutunar í kjölfar framkominna kæra gæti úthlutunin breyst.

Fiskistofa tilkynnti ákvarðanir sínar um endurúthlutun til einstakra fiskiskipa með bréfum til einstakra útgerðaraðila, þar á meðal til A, B og C, sem dagsett voru 2. ágúst 2007. Í bréfunum kom fram að við skiptingu byggðakvóta R milli skipa hefði láðst að taka tillit til afla sem landað var á R í gáma og var endanlega vigtaður erlendis. Vegna þessa hefði skiptingin verið endurupptekin og reiknuð að nýju. Með bréfi Fiskistofu til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 23. ágúst 2007, var tilkynnt að skipting byggðakvóta sem kom í hlut O hefði verið endurupptekin.

Samkvæmt upplýsingum frá sjávarútvegsráðuneytinu bárust 10 stjórnsýslukærur vegna framangreindra ákvarðana. Ein þessara kæra, sem ég hef undir höndum, var frá B fyrir hönd Y ehf., fiskverkun, A og C fyrir hönd Æ ehf. sem kom fram í bréfi þeirra til ráðuneytisins, dags. 1. ágúst 2007. Í kærunni var m.a. tekið fram að með afnámi takmarkana um 15 þorskígildistonna hámarkið, um 100% aukningu sem kveðið væri á um í auglýsingu (II) nr. 569/2007 og niðurfellingu á viðmiðun aflahlutdeildar sem var 1. september 2006, sem leiddi til þess að aflahlutdeildarlausum bátum, sem ekkert lögðu í byggðakvóta var úthlutað byggðakvóta á kostnað þeirra sem byggðakvóti var tekinn af, væri markmiði reglugerðar nr. 439/2007 að engu orðið. Í kærunni kom fram að með tilliti til þessa og vegna mikils niðurskurðar á aflaheimildum á næsta fiskveiðiári færu kærendur fram á að reglugerð nr. 439/2007 yrði notuð við úthlutun á byggðakvóta til R.

Í tilefni af kæru Y ehf. óskaði ráðuneytið umsagnar Fiskistofu um hana með bréfi, dags. 10. ágúst 2007. Barst umsögn Fiskistofu sjávarútvegsráðuneytinu með bréfi, dags. 3. september 2007.

Með bréfum Fiskistofu til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 13. og 17. ágúst 2007, óskaði stofnunin eftir upplýsingum um hvort fresta ætti úthlutun til einstakra skipa í nokkrum sveitarfélögum, þar á meðal S (P-O-R). Með bréfum ráðuneytisins til Fiskistofu, dags. 17. og 21. ágúst 2007, var tilkynnt að ráðuneytið hefði ákveðið að frestað skyldi að öllu leyti úthlutun byggðakvóta í umræddum byggðarlögum í S þar til lokið hefði verið afgreiðslu á stjórnsýslukærum sem borist hefðu vegna einstakra skipa í byggðarlögunum.

Með bréfi S til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 3. október 2007, var óskað eftir því að sett yrðu ný sérstök skilyrði um úthlutun byggðakvóta og kæmu í stað þeirra sem auglýst voru með áðurnefndum 4. tölul. auglýsingar (II) nr. 569/2007. Í bréfinu voru tillögur um þessar reglur tilgreindar, þ.á m. um að afla, sem veiddur væri vegna byggðakvóta einstakra byggðarlaga S, væri heimilt að landa til vinnslu innan annarra byggðarlaga sveitarfélagsins en ekki einungis byggðarlags byggðakvótans.

Sjávarútvegsráðuneytið tilkynnti með bréfi til Y ehf., fiskverkun, A og Æ ehf., dags. 10. október 2007, að því hefði borist framangreind ósk frá sveitarfélaginu S um að því yrði gefinn kostur á að gera tillögur að nýjum reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2006/2007, sem kæmu í stað þeirra reglna sem fram kæmu í 4. tölul. auglýsingar (II) nr. 569/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Meðferð kæru þeirra yrði frestað þar til tekin hefði verið afstaða til erindis sveitarfélagsins.

Með bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til S, dags. 17. október 2007, var tilkynnt að ráðuneytið féllist ekki á þær breytingartillögur sem S legði til í bréfinu frá 3. október 2007. Tók það m.a. fram að það liti svo á að engar rökstuddar, málefnalegar og staðbundnar ástæður væru fyrir hendi til þess að unnt væri að verða við umræddri ósk S um breytingar og að um úthlutun byggðakvóta yrði farið samkvæmt 4. tölul. auglýsingar (II) nr. 569/2007 sem birt væri í B-deild Stjórnartíðinda.

S óskaði aftur með bréfi til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 29. október 2007, að því yrði gefinn kostur á að gera tillögur að nýjum reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2006/2007 sem kæmu í stað þeirra reglna sem fram kæmu í 4. tölul. auglýsingar (II) nr. 569/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Lutu tillögurnar að því að úthlutun byggðakvóta hvers byggðarlags skyldi skipt samkvæmt lönduðum afla innan sveitarfélagsins á tímabilinu 1. júlí 2006 til 30. júní 2007 og að fiskiskipum væri skylt að landa til vinnslu innan sveitarfélagsins afla sem næmi, í þorskígildum talið, tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fengju úthlutað samkvæmt reglugerð nr. 439/2007 og skyldi úthlutun til þeirra ekki fara fram nema að því leyti sem skilyrðið væri uppfyllt. Þau sjónarmið sem S tilgreindi og lágu að baki nefndum tillögum þess voru að tryggja að nægjanlegt hráefni gæti borist til fiskvinnslustöðva innan sveitarfélagsins óháð því í hvaða byggðarlagi innan sveitarfélagsins skip væru skráð. Breytingartillögurnar einskorðuðust við að treysta atvinnuöryggi í öllu sveitarfélaginu í heild sinni, og eins mikið og kostur væri, hjá öllum starfsstéttum í sjávarútveginum, þ.e. veiðum og vinnslu.

Sjávarútvegsráðuneytið staðfesti ofangreindar tillögur S að breytingum á sérstökum skilyrðum í úthlutunarreglum með auglýsingu (V) nr. 1186/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, sem birt var 13. desember 2007 í B-deild Stjórnartíðinda. Samkvæmt 2. gr. auglýsingarinnar var hún birt með heimild í 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Með henni voru felldar úr gildi áður auglýstar reglur S um úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2006/2007, þ.e. í 4. tölul. auglýsingar nr. 569 frá 26. júní 2007. Ákvæði 1. gr. auglýsingarinnar hljóðaði svo:

„Með vísan til 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 439, 16. maí 2007 um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007 staðfestir ráðuneytið sérstök skilyrði vegna úthlutunar aflaheimilda í eftirfarandi sveitarfélagi:

[S].

Ákvæði reglugerðar nr. 439 frá 16. maí 2007 gilda með eftirfarandi viðauka/breytingum:

1. Úthlutun byggðakvóta hvers byggðarlags samkvæmt bréfi sjávarútvegsráðuneytisins dags. 21. maí 2007 skal skipt samkvæmt lönduðum afla innan sveitarfélagsins á tímabilinu 1. júlí 2006 til 30. júní 2007. Takmarkanir í reglugerð um 15 þorskígildistonna hámark og 100% aukningu eru felldar niður.

2. Í stað 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar kemur: Fiskiskipum er skylt að landa til vinnslu innan sveitarfélagsins afla sem nemur, í þorskígildum talið, tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað samkvæmt reglugerð þessari og skal úthlutun til þeirra ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði er uppfyllt.“

Hinn 14. desember 2007 birti Fiskistofa auglýsingu á vefsíðu sinni, sem og í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu, þar sem óskað var eftir umsóknum um byggðakvóta í S. Var tilgreint að umsóknarfrestur væri til 31. desember 2007.

Hinn 17. desember 2007 ritaði sjávarútvegsráðuneytið bréf til þeirra sem báru fram stjórnsýslukærur vegna úthlutunar byggðakvóta í S, þ.e. B fyrir hönd Y ehf., fiskverkun, A og C fyrir hönd Æ ehf. Með bréfunum tilkynnti ráðuneytið að það hefði fallist á tillögur S um að staðfesta nýjar reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í byggðarlögum S fyrir fiskveiðiárið 2006/2007. Reglurnar hefðu nú verið birtar í B-deild Stjórnartíðinda með auglýsingu (V) nr. 1186/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Tók ráðuneytið fram í bréfunum að Fiskistofa hefði auglýst eftir umsóknum að nýju og myndi annast endurúthlutun byggðakvóta fyrir umrætt fiskveiðiár á grundvelli hinna nýju reglna, sbr. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2007 og 5. gr. reglugerðar nr. 439/2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007, með síðari breytingum. Í niðurlagi allra bréfanna lýsti ráðuneytið síðan þeirri afstöðu sinni að það væri mat þess að brostnar væru forsendur fyrir stjórnsýslukærunni vegna þeirra báta sem áttu í hlut og að hún væri því felld niður.

Hinn 7. janúar 2008 tilkynnti Fiskistofa útgerðaraðilum í S ákvarðanir sínar um úthlutun byggðakvóta til einstakra báta í sveitarfélaginu á grundvelli umsókna sem bárust fyrir og eftir birtingu umræddrar auglýsingar. Vegna þessara ákvarðana bárust sjávarútvegsráðuneytinu sex stjórnsýslukærur en engin þeirra var frá A, Y ehf., fiskverkun, og Æ ehf.

Með bréfi Fiskistofu til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 21. janúar 2008, var óskað eftir upplýsingum um hvort fresta skyldi úthlutun til einstakra skipa í S (R-P). Með bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til Fiskistofu, dags. 28. janúar 2008, var tilkynnt að ráðuneytið hefði ákveðið að frestað skyldi að öllu leyti úthlutun byggðakvóta í sveitarfélaginu þar til lokið hefði verið afgreiðslu á stjórnsýslukærum sem borist hefðu vegna umsókna um byggðakvóta í sveitarfélaginu fyrir einstök skip. Loks kunngerði ráðuneytið með bréfi til Fiskistofu, dags. 9. júní 2008, að það hefði lokið afgreiðslu á stjórnsýslukærunum og að úthlutun byggðakvóta í S gæti því farið fram. Endurúthlutun byggðakvótans fór síðan fram í ágúst 2008 í samræmi við 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 439/2007.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Umboðsmaður ákvað í tilefni af kvörtun máls þessa að rita bréf til sjávarútvegs– og landbúnaðarráðherra, dags. 21. janúar 2008. Í upphafi bréfs umboðsmanns tók hann fram að í kvörtun þremenninganna hefði m.a. komið fram að þeir hefðu sent stjórnsýslukæru til sjávarútvegsráðuneytisins hinn 1. ágúst 2007 vegna byggðakvóta sem kom í hlut byggðarlagsins R fyrir fiskveiðiárið 2006/2007. Ekkert svar hefði borist við erindi þeirra. Hefðu þeir vísað til þess að samkvæmt lögum ætti svar að berast eigi síðar en tveimur mánuðum eftir að kæra hefði borist ráðuneyti. Með tilliti til þessa óskaði umboðsmaður, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir upplýsingum um hvort sjávarútvegsráðuneytinu hefði borist umrædd kæra eða erindi. Ef svo væri, óskaði umboðsmaður eftir því að ráðuneytið upplýsti hann um hvað liði afgreiðslu ráðuneytisins á kæru þremenninganna. Einnig óskaði umboðsmaður eftir skýringum á þeim drætti sem orðið hefði af hálfu ráðuneytisins á að afgreiða erindið.

Í bréfi sínu rakti umboðsmaður þessu næst framangreind málsatvik um umsóknir S um byggðakvóta og erindi sveitarfélagsins um staðfestingu sérstakra reglna um úthlutun kvótans í sveitarfélaginu. Með auglýsingu (V) nr. 1186/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélags um úthlutun byggðakvóta, sem var birt 13. desember 2007 í B-deild Stjórnartíðinda, hefði sjávarútvegsráðuneytið staðfest sérstök skilyrði vegna úthlutunar byggðakvóta í S. Samkvæmt 2. gr. auglýsingarinnar hefðu reglur sveitarfélagsins um úthlutun byggðakvóta í 4. tölul. auglýsingar (II) nr. 569/2007 frá 26. júní 2007 verið felldar úr gildi. Í henni kæmi fram að ákvæði reglugerðar nr. 439 frá 16. maí 2007 gilti með ákveðnum viðauka/breytingum. Yrði ráðið af efni auglýsingarinnar að 2. tölul. 1. gr. auglýsingarinnar gerði ráð fyrir að fiskiskipum væri skylt að landa afla til vinnslu innan „sveitarfélagsins“ en ekki innan „hlutaðeigandi byggðarlaga“ eins og mælt var fyrir um í auglýsingunni frá 13. desember 2007. Af þessu mætti ráða að fiskiskipum sem skráð væru á R væri ekki skylt að landa afla til vinnslu innan byggðarlagsins heldur gætu landað aflanum til vinnslu t.d. í U eða T (P). Einnig yrði ráðið af 1. tölul. 1. gr. auglýsingarinnar að úthlutun byggðakvóta skyldi skipt samkvæmt lönduðum afla innan sveitarfélagsins en ekki innan byggðarlagsins eins og mælt var fyrir um í umræddri auglýsingu frá 26. júní 2007.

Með hliðsjón af framangreindu óskaði umboðsmaður Alþingis, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir upplýsingum og skýringum um eftirfarandi atriði:

„1. Ég óska eftir því að ráðuneytið láti mér í té upplýsingar og gögn um það hvernig það kom til að framangreindum reglum um úthlutun byggðakvóta í [S] sem komu fram í auglýsingu nr. 569/2007 frá 26. júní 2007 var breytt með auglýsingu nr. 1186/2007 frá 13. desember 2007.

2. Ég óska eftir að ráðuneytið lýsi afstöðu sinni til þess hvernig það samrýmist þeirri ákvörðun sjávarútvegsráðherra að beita reglugerðarheimild sinni í 4. og 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. breytingu með lögum nr. 21/2007, með því að setja reglugerð nr. 439/2007, og mæla þar fyrir um hvernig óskir sveitarfélaga um sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda þyrftu að koma fram og afleiðingar þess ef þær bærust ekki eða ráðuneytið féllist ekki á þær, að breyta sérstökum skilyrðum um úthlutun í [S] sem auglýstar höfðu verið 26. júní 2007 með nýrri auglýsingu 13. desember 2007.

3. Í 2. tölul. 1. mgr., sem og 4., 5., 7. og 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2007, sbr. lög nr. 21/2007, er jafnan talað um úthlutun til byggðarlaga og að landa skuli til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga. Í umræðum á Alþingi um það frumvarp sem síðar varð að lögum nr. 21/2007 sagði sjávarútvegsráðherra m.a. á fundi 1. febrúar 2007:

„Varðandi það hvernig byggðarlög verða skilgreind. Þau verða skilgreind með nákvæmlega sama hætti og gert hefur verið núna [...] En þarna er ekki átt við sveitarfélög, þannig að það sé alveg skýrt. Við erum að tala um einstök byggðarlög. Þau geta verið mörg innan sama sveitarfélagsins. Þetta er gert til að koma til móts við minni byggðarlögin.“ (Alþt. 2006-2007, B-deild, dálk. 4479-4480.)

Ég óska eftir að ráðuneytið skýri hvernig það samrýmist framangreindu þegar í auglýsingu nr. 1186/2007 er kveðið á um löndun til vinnslu „innan sveitarfélagsins“ í stað þess að fylgja reglu 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 439/2007 um löndun til vinnslu „innan hlutaðeigandi byggðarlaga“.

4. Í báðum auglýsingum sínum staðfesti ráðuneytið þau sérstöku skilyrði sem [S] lagði til er lutu að því að takmarkanir í reglugerð um 15 þorskígildistonna hámark og 100% aukningu væru felldar niður. Felur þetta í sér frávik frá þeirri almennu reglu í 4. gr. reglugerðar nr. 439/2007 sem kveður á um að við úthlutun skuli heildaraflamark einstakra fiskiskipa þó ekki aukast um meira en 100% í þorskígildum talið miðað við úthlutun í upphafi fiskveiðiárs 2006/2007 og ekkert fiskiskip skuli hljóta meira en 15 þorskígildislestir. Í 4. gr. er þó heimild til að víkja frá þessari almennu reglu fáist heildarhlut viðkomandi byggðarlags ekki skipt með öðrum hætti. Ég óska eftir upplýsingum og gögnum um það hvaða sjónarmið lágu því til grundvallar að talin var ástæða til að víkja frá umræddri reglu í tilviki úthlutunar byggðakvóta í [S].

5. Hvenær auglýsti Fiskistofa eftir umsóknum um byggðakvóta fiskveiðiárið 2006/2007 frá útgerðum í [S] og hvenær voru þær afgreiddar samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 439/2007?“

Svör sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins við framangreindum spurningum bárust umboðsmanni með bréfi, dags. 16. janúar 2009, að undangengnum ítrekunarbréfum til ráðuneytisins, dags. 27. mars, 5. maí og 22. október 2008. Í II. kafla bréfsins er umfjöllun um ákvæði laga og stjórnvaldsfyrirmæla um byggðakvóta í S fyrir fiskveiðiárið 2006/2007. Í III. kafla bréfsins er greinargerð um málsatvik. Í IV. kafla er svar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins við spurningu umboðsmanns varðandi afgreiðslu þess á stjórnsýslukæru A, B f.h. Y ehf., fiskverkun, og C f.h. Æ ehf. og þann drátt sem hafði orðið á afgreiðslunni. Er þar m.a. lýst sömu málsatvikum og að framan hafa verið rakin. Þá rakti ráðuneytið skýringar sínar á þeim töfum sem urðu á því að ráðuneytið afgreiddi þær stjórnsýslukærur sem borist höfðu ráðuneytinu vegna úthlutunar byggðakvóta haustið 2007. Í kafla V í svarbréfi ráðuneytisins til umboðsmanns eru sett fram svör við þeim spurningum sem sérstaklega er vikið að hér að framan:

„1.[...]

Svar:Eins og áður hefur komið fram, sbr. kafla III hér

að framan, óskaði sveitarstjórn [S] með bréfi, dags. 3. október 2007, eftir að sérstökum skilyrðum fyrir úthlutun byggðakvótans sem sett höfðu verið með 4. tl. auglýsingar nr. 569/2007, yrði breytt. Ráðuneytið hafnaði þeim tillögum sveitarstjórnarinnar með bréfi, dags. 17. október 2007 og lagði hún þá fram nýjar tillögur í bréfi [S] til ráðuneytisins, dags. 29. október 2007.

Í framangreindu bréfi sveitarstjórnar, dags. 29. október 2007, var vísað til svarbréfs sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 17. október 2007, varðandi niðurstöðu vegna bréfs sveitarfélagsins til ráðuneytisins þann 3. október 2007, þar sem hafi komið fram ósk um breytingu á áður auglýstum úthlutunarreglum byggðakvóta fiskveiðiársins 2006/2007 fyrir [S]. Einnig var þar upplýst að á 46. fundi byggðarráðs sem haldinn hafi verið 27. september 2007, hafi verið farið yfir stöðu mála og vegna úthlutunar til báta og lögaðila/útgerðaraðila innan sveitarfélagsins hafi legið þar fyrir eftirfarandi bókun:

„Byggðarráð samþykkir að óska eftir breytingu á reglum við úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2006/2007.“ Þá kom þar fram að á fundi byggðarráðs sem haldinn hafi verið þann 18. október 2007 hafi verið farið yfir niðurstöðu ofangreinds svarbréfs frá sjávarútvegsráðuneytinu og það undirstrikað af hálfu ráðuneytisins að megintilgangur með úthlutun byggðakvóta væri að þjóna samfélaginu í heild sem mest. Byggðarráð teldi að breytingar á úthlutun byggðakvótans í samræmi við vilja byggðarráðs myndu leiða til þess að nýting byggðakvótans yrði hvað mest fyrir samfélagið í sveitarfélaginu í heild sinni. Af hálfu sveitarfélagsins væru því lagðar til tilgreindar breytingar á úthlutun byggðakvótans.

Með vísan til þeirra röksemda og sjónarmiða sem komu fram í bréfi sveitarstjórnar [S], dags. 29. október 2007, var það mat ráðuneytisins að rétt væri að endurskoða og breyta þeim reglum sem settar höfðu verið um úthlutun byggðakvóta í [S] samkvæmt 4. tl. auglýsingar nr. 569/2007. Samkvæmt því var það mat ráðuneytisins að á þeim tíma hafi verið málefnalegar og staðbundnar ástæður í [S] fyrir því að endurskoða reglurnar.

Einnig hafði ráðuneytið við þá ákvörðun sínar hliðsjón af jafnræðissjónarmiðum. Þegar reglur samkvæmt 4. tl. auglýsingar nr. 569/2007 voru settar var það stefna ráðuneytisins að almennt yrði ekki vikið frá ákveðnum grundvallarskilyrðum fyrir úthlutuninni, m.a. með vísan til álita umboðsmanns Alþingis í málunum nr. 4477/2005, 4557/2005, 4583/2005 og 4588/2005. Þegar bréf sveitarfélagsins, dags. 29. október 2007, var afgreitt af ráðuneytinu voru komin fordæmi um slíkar breytingar á reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta fyrir byggðarlög í nokkrum öðrum sveitarfélögum, t.d Tálknafjarðarhrepp og Brjánslæk í Vesturbyggð, sbr. nýjar reglur samkvæmt 1. og 2. tl. auglýsingar nr. 844/2007 en áður giltu um úthlutun í þeim sveitarfélögum reglur samkvæmt 3. tl. auglýsingar nr. 524/2007 og 1. tl. auglýsingar nr. 603/2007. Einnig hafði reglum verið breytt fyrir Ölfus, sbr. nýjar reglur samkvæmt auglýsingu nr. 978/2007 en áður giltu þar einungis ákvæði reglugerðar nr. 439/2007, Súðavíkurhrepp, sbr. nýjar reglur nr. 932/2007 en eldri reglur þar voru samkvæmt 4. tl. auglýsingar nr. 524/2007, Fjallabyggð, sbr. nýjar reglur nr. 964/2007 en áður giltu þar reglur samkvæmt 4. tl. auglýsingar nr. 579/2007, Stykkishólm, sbr. 3. tl. auglýsingar nr. 844/2007 en áður gilti um úthlutun í því sveitarfélagi 2. tl. auglýsingar nr. 524/2007 og Langanesbyggð, sbr. breyting á reglum samkvæmt auglýsingu nr. 603/2007, sem gerðar voru með auglýsingu nr. 1140/2007. Eftir að erindi [S] kom til umfjöllunar hjá ráðuneytinu hefur það einnig fallist á að breyta reglum hjá nokkrum öðrum sveitarfélögum. Á það t.d. við um Þingeyri í Ísafjarðarbæ, sbr. auglýsing nr. 279/2008 en áður giltu um úthlutun í því byggðarlagi reglur samkvæmt 3. tl. auglýsingar nr. 588/2007 og fyrir Bíldudal í Vesturbyggð, sbr. auglýsing nr. 358/2008 en áður giltu um úthlutun í því byggðarlagi reglur samkvæmt 1. tl. auglýsingar nr. 603/2007. Einnig hafa verið gerðar breytingar á reglum ofangreindra sveitarfélaga um önnur atriði með framangreindum reglum.

Þar sem gerðar höfðu verið samkvæmt framanrituðu breytingar á reglum margra annarra sveitarfélaga um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í byggðarlögum þeirra á því tímamarki sem ráðuneytinu barst bréf [S], dags. 29. október 2007, sem byggðar voru á svipuðum ástæðum og greindi frá í umræddu bréfi sveitarfélagsins taldi ráðuneytið ekki unnt að hafna kröfum sveitarstjórnar [S] um að einnig yrðu gerðar breytingar á úthlutunarreglum þess sveitarfélags. Einnig skal upplýst að við meðferð mála um úthlutun byggðakvóta hefur ráðuneytið almennt lagt í mat sveitarstjórna sveitarfélaga að meta hvað sé best fyrir hagsmuni sveitarfélagsins og byggðarlaga þess enda sá aðili sem best er til þess fallinn að meta slíkt að mati ráðuneytisins. Ef sveitarstjórnir hafa talið þörf á endurskoðun á slíkum reglum eftir að þær hafa verið settar og fært fyrir því rök, hefur ráðuneytið almennt fallist á að fara í slíka endurskoðun með sveitarstjórnum.

[...]

Um ástæðu þess að breytt var ákvæði um skyldu fiskiskipa til löndunar afla til vinnslu í byggðarlögum sveitarfélagsins í löndun afla til vinnslu í sveitarfélaginu vísast til þess rökstuðnings sem kom fram í bréfi sveitarstjórnar [S], dags. 29. október 2007. Í því segir um þetta atriði m.a.: „Til að tryggja að nægjanlegt hráefni geti borist til fiskvinnslustöðva innan sveitarfélagsins óháð því í hvaða byggðarlagi innan sveitarfélagsins skip eru skráð, telur byggðaráð nauðsynlegt að leggja til ofangreindar breytingatillögur.“ [...]

Með umræddum breytingum á reglunum var m.a. verið að greiða fyrir að fiskiskip gætu landað byggðakvótanum víðar í sveitarfélaginu en áður hafði verið ákveðið. Auglýst var aftur eftir umsóknum til að tryggja jafnræði allra og litið til þeirra sem ekki höfðu sótt um áður.“

2. [...]

Í 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 segir að ráðherra sé heimilt á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórna að setja sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum er víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum, enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni í viðkomandi byggðarlögum. Frestir til að gefa sveitarstjórnum kost á slíku eru ekki í lögum nr. 116/2006 heldur voru frestir í 3. gr. reglugerðar nr. 439/2007, sbr. nú 3. gr. reglugerðar nr. 605/2008, en þar segir að sveitarstjórnir hafi tveggja vikna frest til að senda ráðuneytinu tillögur sínar og berist þær ekki innan hans þá fari um úthlutun aflaheimilda samkvæmt 10. gr. laga nr. 116/2006 og ákvæðum reglugerðarinnar. Það er brýnt að vitneskja liggi fyrir sem fyrst hjá ráðuneytinu og Fiskistofu um það hvort sveitarstjórnir hyggist setja sérreglur um einhverja þætti úthlutunarinnar þannig að úthlutun megi fara fram sem fyrst til báta í byggðarlögum sem ekki óska eftir að setja úthlutuninni neinar sérreglur. Í framkvæmd hefur ráðuneytið hins vegar ekki fylgt eftir ákvæðinu um frest ítarlega og hefur bæði veitt aðilum lengri frest og jafnvel litið framhjá honum, m.a. þegar annmarkar hafa verið á tillögum sveitarstjórna sem þær hafa síðan reynt að bæta úr í samvinnu við ráðuneytið. Þá hefur ráðuneytið iðulega samþykkt tillögur sveitarstjórna um breytingar á staðfestum reglum eins og átti sér stað í því máli sem hér er til umfjöllunar, sbr. m.a. III. kafla hér að framan.

Ráðuneytið telur að sú framkvæmd sem óskað er upplýsinga um í þessum 2. tl. í bréfi yðar rúmist innan þeirra heimilda sem lögin veita og sé í samræmi við góða stjórnsýsluhætti og ekki verður séð að hún hafi orðið til tjóns fyrir byggðarlög sveitarfélagsins. Þessi framkvæmd samrýmist þeim markmiðum sem liggja til grundvallar ákvæðum laga um byggðakvóta um að aflaheimildirnar nýtist sveitarfélögum sem best. Óskir [S] um breytingar voru settar fram skriflega og voru birtar á vefsíðu ráðuneytisins í a.m.k. 7 daga áður en þær voru staðfestar í samræmi við ákvæði 5. mgr. 10. gr. laga 116/2006 og 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 439/2007. Þær voru samþykktar í byggðarráði [S] 27. september og 18. október 2007 og fundargerð byggðarráðs staðfest af sveitarstjórn 22. október 2007. Síðan voru þær birtar í B-deild Stjórnartíðinda 13. desember 2007 með auglýsingu nr. 1186/2007. Allt þetta var gert með þeim hætti sem kveðið er á um í lögum og stjórnvaldsreglum sem um það gilda.

Mat sveitarstjórnar [S] var það að fyrri reglur þjónuðu ekki nógu vel tilgangi laganna og samrýmdust ekki hagsmunum sveitarfélagsins og byggðarlaganna. Með tillögum sveitarstjórnar til ráðuneytisins fylgdi greinargerð þar sem fram komu ástæður fyrir tillögum hennar að þeim breytingum sem lagðar voru til. Ráðuneytið telur að ekkert sé athugavert við að breyta reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum þegar sveitarstjórnir telja að það sé í samræmi við hagsmuni sveitarfélagsins og komi einstökum byggðarlögum betur. Sveitarstjórnum er veittur ákveðinn sjálfsstjórnarréttur, m.a. með 10. gr. laga nr. 116/2006 til að gera sjálf tillögur að skilyrðum fyrir úthlutun byggðakvóta í byggðarlögum þeirra sem víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum þótt ráðuneytið þurfi að samþykkja þau skilyrði og beri ábyrgð á að þau séu byggð á málefnalegum, staðbundnum ástæðum í samræmi við ákvæði laganna og reglugerðarinnar. Sveitarstjórnir eru hins vegar að mati ráðuneytisins best fallnar til að meta hvernig þau skilyrði eiga að vera og ef þær telja að það sé árangursríkara að breyta reglum þá hefur ráðuneytið almennt orðið við óskum um slíkt. Ráðuneytið telur að ef það synjaði sveitarfélögum um breytingar á reglum sem sveitarstjórn sjálf telur nauðsynlegar fyrir heildarhagsmuni sveitarfélagsins þá gæti komið upp sú staða að úthlutun byggðakvótans og nýting hans væri í andstöðu við vilja sveitarstjórnar. Slík staða væri augljóslega mjög óheppileg og leiddi aðeins til aukinna deilna um gildi byggðakvótans fyrir byggðirnar í landinu.

3. [...]

Svar: Meginreglan er sú að fiskiskipum sem fá úthlutað byggðakvóta er skylt að landa afla sínum í því byggðarlagi þar sem þau eru skráð, sbr. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. og 6. gr. reglugerðar nr. 439/2007. Í framangreindum ákvæðum er hins vegar heimild fyrir ráðherra til að veita undanþágu frá þessu ákvæði um að skylt sé að landa afla til vinnslu í byggðarlagi samkvæmt rökstuddum tillögum sveitarstjórnar enda sé það gert á grundvelli málefnalegra og staðbundinna ástæðna. Ráðuneytið hefur skilið þetta ákvæði svo að heimilt sé að veita undanþágu frá þessum ákvæðum að hluta eða öllu leyti ef sveitarfélag telur það samrýmast hagsmunum sínum um tilgang byggðakvótans. Í framkvæmd hefur ráðuneytið almennt heimilað frávik frá þessu ákvæði í þeim tilvikum þegar sveitarstjórn hefur metið það svo að líta beri í þessu efni til sveitarfélagsins í heild frekar en til einstakra byggðarlaga eða fiskiskipa. Það er reyndar mat ráðuneytisins að það gildi einnig um setningu annarra skilyrða fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum byggðarlögum. Við meðferð einstakra mála hefur ráðuneytið byggt á þeim sjónarmiðum að sveitarfélögin eigi að tilteknu marki frjálst mat á eigin aðstæðum í þessu efni.

Í þessu sambandi vill ráðuneytið árétta að við skiptingu byggðakvótans milli sveitarfélaga þá var miðað við einstök byggðarlög. Eina undantekningin frá því var sá hluti byggðakvótans sem úthlutað var samkvæmt C. lið 4. gr. reglugerðar nr. 440/2007, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga sem gilti fyrir fiskveiðiárið 2006/2007, sbr. nú C.lið 4. gr. reglugerðar nr. 637/2008, um sama efni. Sama gildir við skiptingu byggðakvóta einstakra byggðarlaga milli fiskiskipa því úthlutun hans miðast við fiskiskip sem skráð eru í viðkomandi byggðarlagi. Eðli máls samkvæmt verður þó að víkja frá þessari reglu þegar ekki eru nein fiskiskip í viðkomandi byggðarlagi.

Ráðuneytið hefur hins vegar talið í samræmi við ákvæði framangreindra laga og stjórnvaldsreglna að málefnalegar og staðbundnar ástæður geti leitt til þess að við skiptingu byggðakvóta ákveðinna byggðarlaga milli fiskiskipa sé miðað við þann afla sem landað hefur verið í sveitarfélaginu og ennfremur að heimilt sé að uppfylla löndunarskylduna á stærra svæði, þ.e. að hún nái til alls sveitarfélagsins. Ráðuneytið hefur talið að tillögur sveitarstjórnar í þessu efni séu marktækasti mælikvarðinn á hvað sé heppilegast í þessu efni. Sveitarfélögin hafa verið að stækka með sameiningu byggðarlaga og sérhæfing hefur fylgt þeirri þróun. Vegna kvótasamdráttar í þorski sem er mikilvægasta fisktegundin víðast hvar á landsbyggðinni þá hefur verið talið nauðsynlegt að draga saman í fiskvinnslu. Þetta hefur leitt til aukinnar sérhæfingar og breytts skipulags sem sveitarstjórnir á hverjum stað þekkja best.

4. [...]

Svar: Tilgangur ákvæðis um hámarksúthlutun til hvers skips í 4. gr. reglugerðar nr. 439/2007 var að tryggja ákveðna dreifingu byggðakvótans í þeim tilvikum þegar sveitarstjórn óskaði ekki eftir að settar yrðu neinar sérreglur um skiptingu hans. Ef ekki voru settar reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum byggðarlögum skiptist kvótinn milli fiskiskipa á grundvelli aflahlutdeildar þeirra, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 439/2007. Viðmiðunin um 15 tonna hámark var sett til að sporna við því að langstærstur hluti byggðakvóta tiltekinna byggðarlaga félli til einnar útgerðar. Reglan um að ekkert skip gæti meira en tvöfaldað aflaheimildir sínar miðaði með sama hætti að jafnari skiptingu. Ráðuneytið hefur hins vegar í mjög mörgum tilvikum vikið frá þessum reglum að beiðni sveitarstjórnar og telur það vera mjög eðlilegt þar sem málefnalegar, staðbundnar ástæður mæla með því, sbr. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 og 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 439/2007, sbr. nú 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 605/2008.

[...] Í umræddu bréfi sveitarstjórnar [S] til ráðuneytisins, dags. 31. maí 2007, þar sem óskað var eftir að í reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í sveitarfélaginu yrði vikið frá þeim reglum að aukning aflaheimilda mætti ekki verða meiri en 100% og að ekkert fiskiskip gæti fengið meira en 15 þorskígildistonn var það rökstutt með þeim hætti m.a. að þess væri óskað að þeir bátar sem ekki ættu varanlegar aflaheimildir, en hafi landað afla til vinnslu í heimabyggð fengju einnig úthlutað byggðakvóta. Sveitarstjórn [S] legði ríka áherslu á að sem flestir gætu styrkt afkomu sína með byggðakvóta. Ungir einstaklingar sem áhuga hefðu á útgerð en hefðu ekki getað fjárfest í varanlegum aflaheimildum, fengju með byggðakvóta kjörið tækifæri til að styrkja sína stöðu og jafnframt myndu þeir auka möguleika sína á fjárfestingu í aflaheimildum. Byggðakvóta væri að þessu sinni úthlutað frekar seint. Þegar endanleg úthlutun hefði átt sér stað væru vart meira en tveir mánuðir eftir af byggðakvóta til vinnslu í [S]. Á þeim grundvelli teldi sveitarstjórn [S] ofangreindar takmarkanir óþarfar á fiskveiðiárinu 2006/2007, en í staðinn yrði miðað við hlutfallslegt framlag fiskiskipa til vinnslu á fiskveiðiárinu.

Á grundvelli framangreindra röksemda sveitarstjórnar [S] féllst ráðuneytið á að samkvæmt reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í byggðarlögum sveitarfélagsins yrði fallið frá skilyrðum í 4. gr. reglugerðar nr. 439/2007, um að úthlutun byggðakvóta mætti ekki leiða til meira en 100% aukningar aflaheimilda og að ekkert fiskiskip gæti fengið meira en 15 þorskígildistonn. Þá var þar gert ráð fyrir að úthlutun byggðakvóta yrði miðuð við samtölu landaðs afla í byggðarlögum sveitarfélagsins en ekki aflaheimildir einstakra fiskiskipa 1. september 2006. Eins og gerð hefur verið grein fyrir var það gert með 4. tl. auglýsingar nr. 569/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta.

Það var mat ráðuneytisins á þeim tíma þegar framangreindar reglur samkvæmt 4. tl. auglýsingar nr. 569/2007 voru settar að þau sjónarmið sem fram komu í framangreindu bréfi sveitarstjórnar [S] væru málefnaleg og byggð á staðbundnum ástæðum.

Umræddar reglur voru óbreyttar í auglýsingu nr. 1186/2007, þegar gerðar voru breytingar á úthlutunarreglum sveitarfélagsins og reglur samkvæmt 4. tl. auglýsingar nr. 569/2007 felldar úr gildi. [...]

Þá vekur ráðuneytið athygli á að úthlutaður byggðakvóti á [P] var 68 þorskígildistonn og skiptist á nokkur skip. Ef ráðuneytið hefði ekki fallist á sjónarmið sveitarfélagsins um að falla frá takmörkuninni um 15 þorskígildistonna hámarkið hefði líklega ekki verið hægt að nýta að fullu allan byggðakvótann. Af hálfu sveitarstjórnar [S] var óskað eftir að sömu úthlutunarreglur giltu fyrir öll byggðarlög sveitarfélagsins og komu þessar reglur því einnig til framkvæmda á [R] og [O] þótt þar væru ekki sömu aðstæður. Það er einnig mat ráðuneytisins að jafnræðissjónarmið geti leitt til þess að úthlutunarreglur fyrir öll byggðarlög sama sveitarfélags eigi að vera þær sömu nema málefnalegar staðbundnar ástæður séu fyrir hendi til að þær séu mismunandi fyrir einstök byggðarlög viðkomandi sveitarfélags.“

Með bréfi umboðsmanns til A, dags. 21. janúar 2009, var honum gefinn kostur á að senda þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af framangreindu svarbréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins. Ég ítrekaði þessa beiðni með bréfi, dags. 6. mars 2009, en mér bárust ekki frekari athugasemdir í tilefni af því.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Kvörtun máls þessa beinist að málsmeðferð sjávarútvegsráðuneytisins við framkvæmd úthlutunar byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2006/2007. Ég hef í nýlegu áliti fjallað um kvörtun er varðaði úthlutun byggðakvóta í N á fiskveiðiárinu 2006/2007 þar sem reyndi í grundvallaratriðum á álitaefni af sama toga og leysa þarf úr í máli þessu, sjá álit mitt frá 7. desember 2009 í máli nr. 5146/2007. Þótt umfjöllun mín í áliti þessu lúti þannig um sumt að sömu efnisatriðum og fram koma í því áliti er nauðsynlegt að taka sérstaka afstöðu til ákveðinna atriða er kvörtun A, B og C beinist að, enda lýtur hún að þeim aðstæðum sem uppi voru í sveitarfélaginu S við úthlutun byggðakvóta sumarið og haustið 2007. Ég tek þó fram að að því marki sem niðurstöður mínar í framangreindu áliti frá 7. desember 2009 varða sömu efnisatriði og á reynir í máli þessu hef ég þann hátt á hér á eftir að láta nægja að vísa til röksemda minna í fyrrgreindu áliti.

Athugun mín beinist í fyrsta lagi að því hvort sú ákvörðun sjávarútvegsráðherra að staðfesta með auglýsingu (V) nr. 1186/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, tillögur S, um þá breytingu á reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í því sveitarfélagi, að miðað skyldi við að fiskiskip lönduðu afla til vinnslu innan „sveitarfélagsins“ í stað innan „byggðarlagsins“, hafi verið í samræmi við lög. Verður vikið að þessu atriði í köflum IV.3-4. Í öðru lagi beinist athugun mín að því hvort sú ákvörðun ráðherra að fallast á tillögu S um að víkja frá þeirri úthlutunarreglu, sem fram kemur í 4. gr. reglugerðar nr. 439/2007, að við úthlutun skuli heildaraflamark einstakra fiskiskipa ekki aukast um meira en 100% í þorskígildum talið miðað við úthlutun í upphafi fiskveiðiárs 2006/2007 og ekkert fiskiskip skuli hljóta meira en 15 þorskígildislestir, sbr. auglýsingu (II) nr. 569/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, og síðar einnig auglýsingu (V) nr. 1186/2007, hafi verið í samræmi við lög. Verður vikið að þessu atriði í kafla IV.5.

Í kvörtun A, B og C til mín var kvartað yfir því að svar hefði ekki borist frá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu vegna stjórnsýslukæru A, B fyrir hönd Y ehf., fiskverkun, og C fyrir hönd Æ ehf. til þess, dags. 1. ágúst 2007. Hefur athugun mín beinst að því, að virtum skýringum ráðuneytisins til mín, hvort málsmeðferð ráðuneytisins vegna stjórnsýslukærunnar hafi verið í samræmi við lög. Vík ég að þessu í kafla IV.6.

Um þann verulega drátt sem varð hjá sjávarútvegsráðuneytinu á að svara fyrirspurnarbréfi umboðsmanns Alþingis læt ég við það sitja að ítreka þau sjónarmið og þau tilmæli sem ég setti fram í kafla IV.6 í ofangreindu áliti mínu frá 7. desember 2009 í máli nr. 5146/2007.

2. Ákvæði laga og reglna um úthlutun byggðakvóta.

Ákvæði 1. og 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, eru svohljóðandi:

„Á hverju fiskveiðiári skal ráðherra hafa til ráðstöfunar aflaheimildir sem nema allt að 12.000 lestum af óslægðum botnfiski og hann getur ráðstafað þannig:

1. Til að mæta áföllum sem fyrirsjáanleg eru vegna verulegra breytinga á aflamarki einstakra tegunda.

2. Til stuðnings byggðarlögum, í samráði við Byggðastofnun, þannig:

a. Til minni byggðarlaga sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og háð eru veiðum eða vinnslu á botnfiski.

b. Til byggðarlaga sem hafa orðið fyrir óvæntri skerðingu á heildaraflaheimildum fiskiskipa sem gerð hafa verið út og landað hafa afla í viðkomandi byggðarlögum og sem hefur haft veruleg áhrif á atvinnuástand í byggðarlögunum. Heimilt er að ráðstafa aflaheimildum samkvæmt þessum lið til allt að þriggja ára í senn.“

Þess skal getið að ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006 voru lögfest í heild sinni í núverandi horf með 1. gr. laga nr. 21/2007, um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, eins og nánar verður rakið hér síðar.

Í 4. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 segir að ráðherra setji í reglugerð ákvæði um ráðstöfun aflaheimilda samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. Þar skuli kveðið á um skilgreiningu á byggðarlagi, viðmiðunar- og útreikningsreglur og aðrar reglur um úthlutun aflaheimilda til byggðarlaga. Í 1. og 2. málsl. 5. mgr. sömu greinar er mælt svo fyrir að ráðherra setji í reglugerð almenn skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Skuli þau skilyrði m.a. varða skráningarstað, skráningartíma, eignarhald, skiptingu milli fiskiskipa, lágmarksverð, tryggingar fyrir greiðslum og framkvæmd úthlutunar. Í 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 segir síðan svo:

„Ráðherra getur heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum er víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Eftir að slíkar tillögur sveitarstjórna hafa borist skuli þær birtar með aðgengilegum hætti, svo sem á vefsíðu ráðuneytisins, eigi síðar en sjö dögum áður en tekin verður afstaða til þeirra. Fallist ráðherra á tillögur sveitarstjórna um slík skilyrði staðfesti ráðuneytið tillögurnar og auglýsir þær í B-deild Stjórnartíðinda.“

Í 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 er þannig mælt fyrir um að ráðherra sé heimilt á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að setja sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum, sem fela þá í sér frávik frá almennum skilyrðum fyrir úthlutun aflaheimilda í 1. málsl. sömu málsgreinar. Setning slíkra sérreglna verður að fullnægja tveimur efnislegum skilyrðum, þ.e. að vera reist á „málefnalegum“ og „staðbundnum“ ástæðum.

Í 1. málsl. 7. mgr. 10. gr. er kveðið á um að fiskiskipum sé skylt að landa til vinnslu „innan hlutaðeigandi byggðarlaga“ afla sem nemur í þorskígildum talið tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. og skuli úthlutun til þeirra ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði sé uppfyllt samkvæmt nánari reglum sem ráðherra setji. Ég vek athygli á því að í 2. málsl. 7. mgr. er síðan að finna sambærilega heimild fyrir ráðherra til að víkja frá þeirri almennu reglu, sem fram kemur í 3. málsl. 5. mgr. 10. gr., og ofan er rakin. Í fyrrnefnda ákvæðinu segir:

„Ráðherra er heimilt að fengnum rökstuddum tillögum sveitarstjórnar að víkja frá þessu skilyrði enda sé það gert á grundvelli málefnalegra og staðbundinna ástæðna.“

Sjávarútvegsráðherra setti reglugerð nr. 439/2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007 samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Í 1. og 2. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar voru ákvæði um sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda innan einstakra byggðarlaga. Voru þau að efni til þau sömu og kveðið var á um í tilvitnuðum 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Í 3. gr. reglugerðar nr. 439/2007 var ákvæði um staðfestingu á tillögum sveitarstjórna, sem nánar verða raktar síðar.

Með vísan til framangreindrar 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 439/2007 staðfesti ráðuneytið með auglýsingu (II) nr. 569/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, sem birt var 26. júní 2007 í B-deild Stjórnartíðinda, sérstök skilyrði vegna úthlutunar byggðakvóta í nokkrum sveitarfélögum, þ.á m. S. Ákvæði 4. tölul. auglýsingarinnar, sem gilti um S, hljóðaði svo:

„Ákvæði reglugerðar nr. 439 frá 16. maí 2007 gilda um úthlutun byggðakvóta [S] með eftirfarandi viðauka/breytingum: Úthlutun byggðakvóta hvers byggðarlags samkvæmt bréfi sjávarútvegsráðuneytisins dags. 21. maí 2007 skal skipt samkvæmt lönduðum afla innan byggðarlags á tímabilinu 1. júlí 2006 til 30. júní 2007. Takmarkanir í reglugerð um 15 þorskígildistonna hámark og 100% aukningu eru felldar niður.“

Af tilvitnuðum tölul. auglýsingarinnar leiddi að ákvæði reglugerðar nr. 439 frá 16. maí 2007 gilti með ákveðnum breytingum. Það hafði í för með sér að 6. gr. hennar átti við um úthlutunina. Í 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. kemur fram að fiskiskipum sé skylt að landa til „vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga“ afla sem nemi, í þorskígildum talið, tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað samkvæmt reglugerðinni og skuli úthlutun til þeirra ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði sé uppfyllt. Á hinn bóginn voru takmarkanir samkvæmt 4. gr. reglugerðar nr. 439/2007, um að óheimilt væri að úthluta skipi meira en 15 þorskígildistonnum af byggðakvóta, og um að aukning aflaheimilda með úthlutun byggðakvóta gæti ekki verið meiri en 100% hjá einstöku skipi, felldar niður í tilviki S.

Sjávarútvegsráðuneytið gaf nokkru seinna út aðra auglýsingu (V) nr. 1186/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, sem birt var 13. desember 2007 í B-deild Stjórnartíðinda. Samkvæmt 2. gr. auglýsingarinnar var hún birt með heimild í 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Með henni voru felldar úr gildi áður auglýstar reglur S um úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2006/2007, þ.e. í 4. tölul. framangreindrar auglýsingar nr. 569 frá 26. júní 2007. Ákvæði 1. gr. auglýsingarinnar hljóðaði svo:

„Með vísan til 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 439, 16. maí 2007 um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007 staðfestir ráðuneytið sérstök skilyrði vegna úthlutunar aflaheimilda í eftirfarandi sveitarfélagi:

[S].

Ákvæði reglugerðar nr. 439 frá 16. maí 2007 gilda með eftirfarandi viðauka/breytingum:

1. Úthlutun byggðakvóta hvers byggðarlags samkvæmt bréfi sjávarútvegsráðuneytisins dags. 21. maí 2007 skal skipt samkvæmt lönduðum afla innan sveitarfélagsins á tímabilinu 1. júlí 2006 til 30. júní 2007. Takmarkanir í reglugerð um 15 þorskígildistonna hámark og 100% aukningu eru felldar niður.

2. Í stað 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar kemur: Fiskiskipum er skylt að landa til vinnslu innan sveitarfélagsins afla sem nemur, í þorskígildum talið, tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað samkvæmt reglugerð þessari og skal úthlutun til þeirra ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði er uppfyllt.“

Samkvæmt 2. tölul. 1. gr. auglýsingarinnar var nú lagt til grundvallar að fiskiskip í S lönduðu til „vinnslu innan sveitarfélagsins“ afla sem næmi, í þorskígildum talið, tvöföldu magni byggðakvóta sem þau fengju úthlutað. Þessi regla fól þannig í sér breytingu frá þeirri reglu sem leiddi af auglýsingu (II) nr. 569/2007 frá 26. júní 2007, eins og að framan er rakið, en samkvæmt henni átti 6. gr. reglugerðar nr. 439/2007 við um úthlutun byggðakvóta, þ.e. að löndun færi fram til „vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga“.

3. Lagagrundvöllur staðfestingar sjávarútvegsráðuneytisins á sérreglum fyrir S um löndun innan sveitarfélags Í stað byggðarlaga.

Eins og rakið er hér að framan hefur athugun mín í fyrsta lagi beinst að því hvort sú ákvörðun sjávarútvegsráðherra að staðfesta með auglýsingu (V) nr. 1186/2007 tillögur S, um þá breytingu á reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í því sveitarfélagi, að miðað skyldi við að fiskiskip lönduðu afla til vinnslu innan „sveitarfélagsins“ í stað innan „byggðarlagsins“, hafi verið í samræmi við lög.

Í áliti mínu frá 7. desember 2009 í máli nr. 5146/2007 reyndi á ákvörðun sjávarútvegsráðherra um samsvarandi staðfestingu ráðherra á sérreglum fyrir úthlutun byggðakvóta í N. Um almennan lagagrundvöll þeirrar ákvörðunar tók ég m.a. fram í álitinu að í texta 2. málsl. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sem veitir ráðherra heimild til að víkja frá löndunarskilyrði 1. málsl., er ekki að finna neina efnislega takmörkun á umfangi heimildarinnar, þ.e. að hún taki aðeins til tiltekinna efnisþátta meginreglunnar í 1. málsl. en ekki annarra. Að því virtu, og þar sem ekki er að finna neinar vísbendingar um annað í lögskýringargögnum, taldi ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að á skorti að ráðherra gæti á grundvelli þeirrar heimildar, sbr. og einnig 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, ákveðið að víkja frá þeim efnisþætti löndunarskilyrðisins að fiskiskip beri að landa innan hlutaðeigandi byggðarlaga. Ég lagði þó á það áherslu að kæmi fram tillaga frá sveitarstjórn, eins og í máli þessu, að sérreglur tækju ekki mið af löndun í byggðarlagi heldur að fiskiskipi yrði heimilað að landa innan sveitarfélagsins, leiddi sú aðstaða til þess að mínu áliti að fram þyrfti að fara strangara mat hjá ráðuneytinu um hvort talið yrði að slík tillaga fullnægði þeim ófrávíkjanlegu skilyrðum 2. málsl. 7. mgr. 10. gr., sbr. og einnig 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, að vera reist á „málefnalegum og staðbundnum ástæðum“. Í því sambandi minnti ég á þau orð sjávarútvegsráðherra í flutningsræðu við 1. umræðu frumvarps þess er varð að lögum nr. 21/2007, að ástæðan fyrir því að efnisreglur 10. gr. laga nr. 116/2006 væru almennt miðaðar við einstök byggðarlög en ekki sveitarfélög væri sú að verið væri að „koma til móts við minni byggðarlögin“.

Samkvæmt framansögðu stendur þá eftir að taka afstöðu til þess hvort umrædd breyting sjávarútvegsráðherra á áður auglýstum reglum um úthlutun byggðakvóta í S, sbr. auglýsingu (II) nr. 569/2007 frá 26. júní 2007, með auglýsingu (V) nr. 1186/2007 frá 13. desember s.á., hafi verið reist á „málefnalegum og staðbundnum ástæðum“ í merkingu 2. málsl. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. og 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. sömu laga, eins og atvikum var háttað. Verður nú að því vikið.

4. Var breyting sjávarútvegsráðherra á áður auglýstum reglum um löndun innan byggðarlaga S reist á „málefnalegum og staðbundnum ástæðum“?

Í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 16. janúar 2009, til umboðsmanns Alþingis er um ástæður þess að fallist var á tillögu sveitarstjórnar S um breytingu á áður auglýstri reglu um löndun innan byggðarlagsins tekið fram að ráðuneytið hafi talið að tillögur sveitarstjórnar séu „marktækasti mælikvarðinn á hvað heppilegast sé í þessu efni“. Segir ennfremur að sveitarfélögin hafi verið að stækka með sameiningu byggðarlaga og sérhæfing hafi fylgt þeirri þróun. Þá hafi verið talið nauðsynlegt að draga saman í fiskvinnslu. Þetta hafi leitt til aukinnar sérhæfingar og breytts skipulags sem sveitarstjórnir á hverjum stað þekki best.

Í áðurnefndu áliti mínu frá 7. desember 2009 rakti ég forsögu og þingmeðferð frumvarps þess er varð að lögum nr. 21/2007. Komst ég að þeirri niðurstöðu að við setningu laganna hefði löggjafinn hafnað þeirri upphaflegu tillögu að færa valdheimildir til úthlutunar byggðakvóta í hendur sveitarstjórna og sérstakrar úrskurðarnefndar á kærustigi. Þannig hefði verið áréttað með skýrum hætti að stjórnarfarsleg ábyrgð á ráðstöfun og úthlutun aflaheimilda væri í höndum ráðherra en þó þannig að Fiskistofu var nú falið að úthluta þessum aflaheimildum í fyrstu atrennu. Ljóst væri að „réttur [sveitarstjórna] til íhlutunar“, eins og það er orðað í lögskýringargögnum, væri hins vegar áfram tryggður og þá með beinum hætti í texta 5. og 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, með því að þeim gæfist kostur á að setja fram rökstuddar tillögur um þær sérreglur sem að mati þeirra ættu að gilda í þeim byggðarlögum sem undir þau heyrðu.

Að þessu sögðu minni ég á það að sjávarútvegsráðuneytið hefur í skýringum til umboðsmanns Alþingis í tilefni af máli þessu sett fram þá almennu afstöðu að sveitarstjórnir séu „best fallnar til að meta hvernig þau skilyrði [eigi] að vera og ef þær [telji] að það sé árangursríkara að breyta reglum þá [hafi] ráðuneytið almennt orðið við óskum um slíkt“.

Í tilefni þessara orða ráðuneytisins er ástæða til að árétta það að löggjafinn ákvað með skýrum hætti með lögum nr. 21/2007, sem liggja til grundvallar gildandi reglum 10. gr. laga nr. 116/2006 um byggðakvóta, að hið lögmælta verkefni að úthluta byggðakvóta yrði áfram verkefni miðlægra stjórnvalda, þ.e. sjávarútvegsráðherra með undanfarandi aðkomu undirstofnunar ráðuneytisins, Fiskistofu. Verkefnið yrði þannig ekki fengið einstökum sveitarstjórnum og þá með því að kærum yrði beint til úrskurðarnefndar. Samkvæmt 2. málsl. 7. mgr. 10. gr., sbr. og 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, er það því ótvírætt á stjórnarfarslega ábyrgð sjávarútvegsráðherra að leggja mat á og taka endanlega afstöðu til þess hvort „málefnalegar“ og „staðbundnar“ ástæður teljist vera til staðar í einstöku byggðarlagi til að fært sé að heimila setningu sérreglna sem fela í sér frávik frá almennum skilyrðum fyrir úthlutun byggðakvóta sem settar eru á grundvelli 1. málsl. 5. mgr. 10. gr. og þá einnig eftir atvikum til fráviks frá meginreglu 1. málsl. 7. mgr. 10. gr. um löndun fiskiskipa á tvöföldu magni úthlutaðs byggðakvóta „innan hlutaðeigandi byggðarlaga“, sbr. 2. málsl. sömu málsgreinar.

Á það verður hins vegar að fallast með ráðuneytinu að afstaða sveitarstjórna í formi rökstuddra tillagna um slíkar sérreglur kunna eðli máls samkvæmt að hafa verulega þýðingu þegar lagt er mat á hvort „staðbundnar“ ástæður séu til staðar til að fallast á slík frávik. Á hinn bóginn er það álit mitt að sjávarútvegsráðuneytið geti ekki látið slíkar tillögur hlutaðeigandi sveitarstjórna hafa nánast sjálfkrafa úrslitaþýðingu við mat á hvort til staðar séu, þegar á heildina er litið, „málefnalegar“ ástæður fyrir frávikum frá hinum lögmæltu skilyrðum 1. málsl. 7. mgr. 10. gr. Eins og nánar verður rakið hér síðar kann ráðuneytið við þetta mat sitt að þurfa að taka afstöðu til hagsmuna tiltekinna einstaklinga og lögaðila í byggðarlagi sem þurfa ekki endilega að samrýmast að öllu leyti almennu hagsmunamati sveitarstjórnarinnar. Ég minni í því sambandi á að í niðurlagi 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sem ráðuneytið vísar í sem grundvöll að umræddri breytingu á sérstökum reglum um úthlutun til fiskiskipa í S, er beinlínis gert ráð fyrir því að eftir að slíkar tillögur sveitarstjórna hafi borist skuli þær „birtar með aðgengilegum hætti, svo sem á vefsíðu ráðuneytisins, eigi síðar en sjö dögum áður en tekin verður afstaða til þeirra“. Í nefndaráliti sjávarútvegsnefndar, við þingmeðferð frumvarps þess er varð að lögum nr. 21/2007, er þessi skyldubundna opinbera kynning á tillögum sveitarstjórnar rökstudd þannig að hún eigi að „gefa þeim sem kunna að hafa ábendingar um efni tillagnanna kost á að kynna sér þær og gera athugasemdir við þær“. (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 6303.) Er því ljóst að ekki er loku fyrir það skotið að ráðuneytið verði í heildarmati sínu á því hvort „málefnalegar ástæður“ séu til staðar, svo lögmætt sé að fallast á tillögur sveitarstjórnar um setningu sérreglna á grundvelli 5. eða 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, að draga inn sjónarmið og forsendur einstaklinga og lögaðila um slíkar reglur, einkum innan hlutaðeigandi byggðarlaga, enda kunna slíkir aðilar að hafa lögvarða hagsmuni af því að reglurnar séu annað hvort ekki settar, og hinar almennu reglur gildi, eða þá að reglurnar séu með öðrum hætti en sveitarstjórnin leggur til. Kann þetta í enn ríkari mæli að eiga við þegar, eins og í máli þessu, sveitarstjórn óskar eftir því við sjávarútvegsráðuneytið að gerðar séu breytingar á þegar settum sérreglum, sem birtar hafa verið opinberlega, og þá með þeim afleiðingum að einstaklingar og lögaðilar í hlutaðeigandi byggðarlagi hafa á þeim grundvelli gert ráðstafanir og hagað áætlunum sínum með hinar áður útgefnu sérreglur í huga.

Samkvæmt framansögðu bar sjávarútvegsráðuneytinu við mat sitt á því hvort „málefnalegar“ ástæður væru til þess að fallast á tillögu S, um að gera frávik frá meginreglu 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. og 6. gr. reglugerðar nr. 439/2007, að leggja heildstætt mat á þau atvik og aðstæður sem uppi voru í máli þessu. Ég ítreka að ekki verður á það fallist að ráðuneytinu hafi verið heimilt að líta aðeins til tillögu sveitarstjórnar S og þeirra forsendna sem hún var reist á og láta hjá líða að meta með sjálfstæðum hætti hvort hagsmunir annarra, einstaklinga og lögaðila í byggðarlaginu, væru þess eðlis að ekki teldist málefnalegt þegar á heildina væri litið að fallast á tillöguna. Í því sambandi skipti verulegu máli að tillaga sveitarstjórnarinnar fól í sér ósk um að þegar útgefnum og birtum sérreglum um úthlutun byggðakvóta í sveitarfélaginu yrði breytt og þá nokkrum mánuðum eftir að Fiskistofa hafði úthlutað byggðakvóta á grundvelli umsókna frá útgerðum, sbr. 5. gr. reglugerðar nr. 439/2007.

Í bréfi S til ráðuneytisins, dags. 29. október 2007, segir eftirfarandi um ástæður óskar um umræddar breytingar á skilyrði 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006:

„Til að tryggja að nægjanlegt hráefni geti borist til fiskvinnslustöðva innan sveitarfélagsins óháð því í hvaða byggðalagi innan sveitarfélagsins skip eru skráð, telur byggðarráð nauðsynlegt að leggja til [umræddar] breytingartillögur.

Það má ljóst vera að þær breytingar sem byggðarráð leggur til einskorðast við að treysta atvinnuöryggi í öllu sveitarfélaginu í heild sinni, og eins mikið og kostur er, hjá öllum starfstéttum í sjávarútveginum, þ.e. veiðum og vinnslu.“

Í máli þessu liggur fyrir að með því að fallast á tillögu S fór sjávarútvegsráðuneytið þá leið að breyta efnisreglu er laut að skilyrði um löndunarstað fiskiskipa sem áður hafði verið birt og öðlast réttaráhrif. Með því var í reynd af hálfu ráðuneytisins breytt þeim almennu stjórnvaldsfyrirmælum og þeirri framkvæmd sem áður hafði verið ákveðin með útgáfu auglýsingar nr. 569/2007 frá 26. júní 2007. Breyting með auglýsingu nr. 1186/2007 frá 13. desember 2007 hafði þannig afturvirk áhrif á stöðu og hagsmuni þeirra útgerðaraðila og vinnsluaðila í byggðarlögunum í S sem höfðu gert ráðstafanir á grundvelli eldri reglna. Þá var sú breyting í formi afnáms á eldri reglum gerð tæpum sex mánuðum eftir að fyrri reglur höfðu verið staðfestar með auglýsingu 26. júní 2007 og tilkynning um úthlutun hafði þegar átt sér stað. Þá legg ég á það áherslu að á þessu sex mánaða tímabili afgreiddi sjávarútvegsráðuneytið ekki þær stjórnsýslukærur sem því hafði borist en samkvæmt 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 bar ráðuneytinu að úrskurða í slíkum málum innan tveggja mánaða frá því að kæra barst. Sá útgerðaraðili, er ekki hafði við aðrar upplýsingar að styðjast en auglýstar reglur og gildandi lög og reglugerðir, hefði því með réttu mátt vænta þess að úrskurðir í umræddum kærumálum í tilefni af tilkynningu um úthlutun byggðakvóta yrðu reistir á fyrirliggjandi og gildandi reglum.

Hvað sem þessu líður liggur fyrir að eftir að sjávarútvegsráðuneytið ákvað að fallast á tillögu S um breytingu á umræddum reglum, þá var þeim útgerðaraðilum sem höfðu kært úthlutanir Fiskistofu til ráðuneytisins, eins og nánar kemur fram í II kafla álits þessa, sent bréf frá sjávarútvegsráðuneytinu hinn 17. desember 2007 þar sem kynnt var að ráðuneytið hefði fallist á tillögur S um að staðfesta nýjar reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í byggðarlögum Fjallabyggðar fyrir fiskveiðiárið 2006/2007. Reglurnar hefðu nú verið birtar í B-deild Stjórnartíðinda með auglýsingu (V) nr. 1186/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Í bréfunum var tekið fram að Fiskistofa myndi auglýsa eftir umsóknum að nýju og annast endurúthlutun byggðakvóta fyrir umrætt fiskveiðiár á grundvelli hinna nýju reglna, sbr. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2007 og 5. gr. reglugerðar nr. 439/2007. Í niðurlagi allra bréfanna lýsti ráðuneytið síðan þeirri afstöðu sinni að það væri mat þess að brostnar væru forsendur fyrir stjórnsýslukærunum vegna þeirra báta sem áttu í hlut og að þær væru því felldar niður.

Að þessu virtu minni ég á þau lagasjónarmið sem ítarlega eru rakin í ofangreindu áliti mínu frá 7. desember 2009 í máli nr. 5146/2007 um að þegar stjórnvöld taka ákvörðun um að breyta verklags- eða viðmiðunarreglum kunni þeim að vera skylt á grundvelli almennra reglna stjórnsýsluréttar, skráðra og óskráðra, sem styðjast við sjónarmið um réttaröryggi, fyrirsjáanleika og stöðugleika í stjórnsýslu, eða vandaðra stjórnsýsluhátta, að gæta að tilteknum formsatriðum við töku slíkrar ákvörðunar. Þá kunna stjórnvöld að þurfa að hafa hagsmuni þeirra sem slík breyting bitnar á í huga, sbr. einnig álit umboðsmanns Alþingis frá 10. maí 2002 í máli nr. 3307/2001.

Á þessum grundvelli rakti ég einnig í ofangreindu áliti frá 7. desember 2009 þá þróun sem átt hefði sér stað í stjórnsýsluréttinum hér á landi eins og í nágrannalöndum að gerðar væru auknar kröfur til stjórnvalda um að gæta að réttaröryggi borgaranna og skapa traust. Ákvarðanataka stjórnvalda í málefnum einstaklinga yrði að jafnaði að vera byggð á gagnsæjum, stöðugum og fyrirsjáanlegum reglum. Væri með þessu lögð áhersla á að haga opinberri stjórnsýslu með þeim hætti að borgararnir gætu með nokkurri vissu treyst því að réttarstaða þeirra væri ljós. Samfara þessu yrði nú gerð sú krafa að stjórnvöldum beri að jafnaði skylda til að taka tillit til réttmætra væntinga málsaðila. Ætti þetta ekki síst við þegar ákveðið er að breyta stjórnsýsluframkvæmd. Í þessu efni vísa ég að öðru leyti til þeirrar umfjöllunar sem fram kemur í umræddu áliti mínu er varðaði stjórnsýslu sjávarútvegsráðuneytisins við úthlutun byggðakvóta í Fjallabyggð.

Áður er rakinn aðdragandi að umræddri breytingu sjávarútvegsráðuneytisins 13. desember 2007 á þeim sérstöku skilyrðum sem giltu um úthlutun byggðakvóta í S. Af skýringarbréfi ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis verður ekki dregin sú ályktun að ráðuneytið hafi við töku ákvörðunar um hvort umrædd breyting yrði, eins og atvikum var háttað, talin fullnægja því lagaskilyrði að vera reist á „málefnalegum ástæðum“, lagt sjálfstætt mat á væntingar þeirra útgerðaraðila sem höfðu þegar fengið úthlutaðan byggðakvóta og kært úrlausnir Fiskistofu til ráðuneytisins.

Hvað varðar þá útgerðaraðila sem kært höfðu til ráðuneytisins úthlutanir Fiskistofu tek ég síðan sérstaklega fram, og þá í tilefni af því að í úthlutunarbréfum Fiskistofu til þeirra frá 19. júlí 2007 var vakin athygli á því að við „endurskoðun úthlutunar í kjölfar framkominna kæra [gæti úthlutun um byggðakvóta] breyst“, að af tilvitnuðum orðum verður ekki dregin sú ályktun að þær útgerðir sem áttu í hlut hafi mátt reikna með því að þær reglur sem giltu um þegar tilkynnta úthlutun gætu breyst og þeim gert að sækja að nýju um úthlutun byggðakvóta, enda aðeins tekið fram í bréfunum að endurskoðunin gæti breyst í kjölfar framkominna „kæra“. Af umræddum orðum leiddi því ekki annað en að viðkomandi útgerðaraðilar gátu vænst þess að úrskurðir sjávarútvegsráðuneytisins á grundvelli þegar auglýstra úthlutunarreglna hefðu í för með sér breytingu á úthlutun til báta í eigu þeirra, enda gæti úrskurður í máli eins kæruaðila haft áhrif á alla aðra sem fengið hefðu tilkynningu um úthlutun byggðakvóta.

Ég tel rétt að árétta í þessu sambandi að með auglýsingu (II) nr. 569/2007, sem birt var 26. júní 2007, hafði ráðuneytið þegar fallist á tillögur S að sérstökum úthlutunarreglum fyrir þau byggðarlög sem tilheyrðu sveitarfélaginu. Að mínu áliti var þetta til þess fallið að styrkja enn frekar væntingar þeirra sem hagsmuna höfðu að gæta um að búið væri að taka tillit til þeirra sjónarmiða sem S kynni að hafa um úthlutunarreglurnar og því væri ekki að vænta frekari breytinga af hálfu ráðuneytisins með vísan til óska sveitarfélagsins.

Samkvæmt öllu framangreindu hefur sjávarútvegsráðuneytið ekki sýnt fram á það með skýringum sínum eða öðrum gögnum er ég hef undir höndum að ráðuneytið hafi sérstaklega við mat sitt á því hvort fallast ætti á tillögur S um sérstök skilyrði sem síðar voru staðfestar í 2. tölul. 1. gr. auglýsingar nr. 1186/2007, hugað sérstaklega að því hvort réttmætar væntingar hefðu skapast hjá þeim sem áttu hagsmuna að gæta. Önnur ályktun verður því ekki dregin af gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins en að það hafi við umrædda breytingu látið við það sitja að leggja mat á ástæður breytinganna á grundvelli greinargerðar S, án tillits til þeirrar aðstöðu hjá hlutaðeigandi útgerðaraðilum og vinnsluaðilum, sem kynni að hafa skapast með tilliti til áður auglýstra reglna, og þá eftir atvikum með nauðsynlegri upplýsingaöflun í því sambandi.

Eins og áður er rakið er það afstaða mín að ég hafi ekki forsendur til að fullyrða að 3. og 5. gr. reglugerðar nr. 439/2007 hafi alfarið girt fyrir að sjávarútvegsráðherra hafi getað fallist á tillögur S á grundvelli heimilda 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. og 2. málsl. 7. mgr. sömu greinar. Ég lagði hins vegar á það áherslu að hvað sem liði þessari niðurstöðu væri það álit mitt að sú aðstaða, að sveitarstjórn gerði tillögu til ráðherra um breytingu á þegar útgefnum reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta, yrði eðli máls samkvæmt að hafa það í för með sér að ráðuneytið yrði að gera ríkari kröfur en ella til þess að sýnt væri fram á að tillagan fullnægði skilyrðum 2. málsl. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. og 3. málsl. 5. mgr. sömu greinar, um að vera reist á málefnalegum ástæðum. Skipti þá t.d. verulegu máli að sveitarstjórnin sýndi fram á að atvik eða aðstæður hefðu breyst frá því að upphafleg tillaga, sem legið hefði til grundvallar áður útgefnum reglum ráðherra, hefði verið staðfest af ráðherra og birt. Að þessu sögðu tek ég fram að samkvæmt gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins verður ekki dregin sú ályktun að aðstæður í S til löndunar afla til fiskvinnslu hafi breyst sérstaklega frá því að ráðuneytið staðfesti með auglýsingu (II) nr. 569/2007 reglur um úthlutun byggðakvóta í S, þar til reglurnar voru afnumdar með auglýsingu (V) nr. 1186/2007.

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða mín að sjávarútvegsráðuneytið, nú sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið, hafi ekki sýnt fram á að það hafi lagt fullnægjandi grundvöll að mati sínu á því hvort breyting sú sem gerð var 13. desember 2007 með 2. tölul. 1. gr. auglýsingar (V) nr. 1186/2007, á áður útgefnum reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í S, sbr. auglýsingu (II) nr. 569/2007 frá 26. júní s.á., hafi samrýmst því efnisskilyrði 2. málsl. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. og ákvæði 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. sömu laga, að vera reist á „málefnalegum“ ástæðum. Það er því niðurstaða mín að umræddur töluliður auglýsingar (V) nr. 1186/2007 hafi ekki verið reistur á fullnægjandi lagagrundvelli. Þarf þá ekki að taka afstöðu til þess hvort ákvörðun ráðuneytisins hafi fullnægt því efnisskilyrði að vera reist á „staðbundnum“ ástæðum.

Í tilefni af skýringum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis tek ég fram, í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma einnig í áðurnefndu áliti mínu frá 7. desember 2009 er varðaði N, að það getur í engu breytt ofangreindri niðurstöðu þótt ráðuneytið hafi litið til jafnræðissjónarmiða á milli sveitarfélaga við mat á hvort fallast yrði á tillögur S sem settar voru fram 29. október 2007. Eins og áður er rakið áskilja ofangreind lagaákvæði um heimild ráðherra til að staðfesta tillögur sveitarstjórna um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta að fram fari sjálfstætt mat í hverju tilviki á þeim forsendum sem slíkar tillögur eru studdar við og einnig hagsmunum þeirra útgerðaraðila og fiskvinnsluaðila sem slíkar reglur skulu gilda um. Ráðuneytið getur því ekki að mínu áliti með réttu vísað til þess að það hafi fallist á tillögur S um breytingar á umræddum reglum vegna þess að það hafi fallist á slíkar breytingar hjá öðrum sveitarfélögum. Ég legg hins vegar á það áherslu að það hefur ekki verið verkefni mitt í þessu áliti að leggja mat á lögmæti ákvarðana sjávarútvegsráðuneytisins í öðrum þeim tilvikum sem vísað er til í skýringarbréfi ráðuneytisins til mín.

Í fréttatilkynningu frá Fiskistofu, dags. 27. október 2008, sem birt var á heimasíðu stofnunarinnar, kemur m.a. fram að úthlutun byggðakvóta fiskveiðiársins 2006/2007 sé endanlega lokið. Með tilliti til þessa, og eins og kvörtun máls þessa er fram sett, tel ég ekki tilefni til þess að beina sérstökum tilmælum til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra vegna ofangreindrar niðurstöðu. Þá tek ég fram að hvað varðar hugsanlegan rétt einstakra útgerðaraðila til skaðabóta er ljóst að slíkur réttur veltur á fleiri lagalegum atriðum en hér hafa verið rakin. Samkvæmt lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er almennt ekki gert ráð fyrir því að umboðsmaður taki afstöðu til bótaskyldu eða fjárhæðar bóta. Það verður því að vera verkefni dómstóla að leysa úr slíku álitaefni, en ég tek fram að ég hef með þessari umfjöllun ekki tekið neina afstöðu til þess hvort slíkur bótaréttur sé til staðar.

5. Um lögmæti 1. tölul. 1. gr. auglýsingar (V) nr. 1186/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta.

Í kæru sinni til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 1. ágúst 2007, kvörtuðu A, B og C m.a. yfir því að sjávarútvegsráðuneytið hefði fallist á tillögu sveitarstjórnar S um að fella úr gildi takmörkun sem kveðið var á um í reglugerð nr. 439/2007, sbr. 4. gr. hennar, þar sem segir m.a. að við úthlutun skuli heildaraflamark einstakra fiskiskipa ekki aukast um meira en 100% í þorskígildum talið miðað við úthlutun í upphafi fiskveiðiárs 2006/2007 og ekkert fiskiskip skuli hljóta meira en 15 þorskígildislestir.

Rétt eins og undanþágan frá skyldu til þess að landa afla innan byggðarlags, sem fjallað var um hér að framan, var kveðið á um undanþáguna frá 4. gr. reglugerðar nr. 439/2007 í 1. gr. auglýsingar (V) nr. 1186/2007 er breytti þeim úthlutunarreglum er áður höfðu verið auglýstar í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. auglýsingu (II) nr. 569/2007 frá 26. júní 2007. Ég vek hins vegar í þessu sambandi sérstaka athygli á tvennu: Í fyrsta lagi var umrædda undantekningu frá 4. gr. reglugerðar nr. 439/2007 þegar að finna í áðurnefndri auglýsingu sjávarútvegsráðuneytisins nr. 569/2007 frá 26. júní 2007. Í máli þessu er því ekki um það að ræða að sjávarútvegsráðuneytið hafi breytt áður auglýstri reglu þess efnis að fylgja skyldi ákvæði 4. gr. reglugerðar nr. 439/2007 um 15 þorskígildistonna hámark til einstakra fiskiskipa, heldur lá umrædd undanþága fyrir þegar við birtingu auglýsingar nr. 569/2007 í júní 2007. Í öðru lagi bendi ég á að í lögum nr. 116/2006 er ekki kveðið á um umrætt hámark heldur er ákvæði þess efnis aðeins að finna í áðurnefndri reglugerð nr. 439/2007 sem gilti um úthlutun byggðakvóta til einstakra byggðarlaga að því leyti sem sérstakar úthlutunarreglur um einstök byggðarlög voru ekki auglýstar.

Í skýringum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til mín kemur fram að tilgangur ákvæðis um hámarksúthlutun til hvers skips í 4. gr. reglugerðar nr. 439/2007 hafi verið að tryggja ákveðna dreifingu byggðakvótans í þeim tilvikum þegar sveitarstjórn óskaði ekki eftir að settar yrðu neinar sérreglur um skiptingu hans. Viðmiðunin um 15 tonna hámark hafi verið sett til að sporna við því að langstærstur hluti byggðakvóta tiltekinna byggðarlaga félli til einnar útgerðar. Í skýringum ráðuneytisins er því næst vísað um þetta til þeirra sjónarmiða sem fram komu í bréfi S til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 31. maí 2007, og lágu til grundvallar framangreindum breytingum á þeim almennu úthlutunarreglum sem kveðið var á um í 4. gr. reglugerðar nr. 439/2007. Í umræddu bréfi S var rakið að þess væri óskað að þeir bátar sem ekki ættu varanlegar aflaheimildir, en hefðu landað afla til vinnslu í heimabyggð, fengju einnig úthlutað byggðakvóta. Lagði sveitarstjórnin áherslu á að sem flestir gætu styrkt afkomu sína með byggðakvóta. Ungir einstaklingar sem áhuga hefðu á útgerð, en hefðu ekki getað fjárfest í varanlegum aflaheimildum, fengju með byggðakvóta kjörið tækifæri til að styrkja stöðu sína og jafnframt myndu þeir auka möguleika sína á fjárfestingu í aflaheimildum. Var jafnframt vísað til þess að byggðakvóta væri að þessu sinni úthlutað frekar seint. Þegar endanleg úthlutun hefði átt sér stað væri vart meira en tveir mánuðir eftir af fiskveiðiárinu. Það sem skipti byggðarlagið máli væri að hægt væri að veiða allan úthlutaðan byggðakvóta til vinnslu í S. Í stað framangreindrar takmörkunar yrði miðað við hlutfallslegt framlag fiskiskipa til vinnslu á fiskveiðiárinu.

Af skýringum sjávarútvegsráðuneytisins til umboðsmanns verður þannig ráðið að það hafi metið það svo að framangreind sjónarmið sem komu fram í umræddu bréfi hafi verið málefnaleg og byggð á staðbundnum ástæðum. Í svarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 16. janúar 2009, segir jafnframt um þetta:

„Þá vekur ráðuneytið athygli á að úthlutaður byggðakvóti á [P] var 68 þorskígildistonn og skiptist á nokkur skip. Ef ráðuneytið hefði ekki fallist á sjónarmið sveitarfélagsins um að falla frá takmörkuninni um 15 þorskígildistonna hámarkið hefði líklega ekki verið hægt að nýta að fullu allan byggðakvótann. Af hálfu sveitarstjórnar [S] var óskað eftir að sömu úthlutunarreglur giltu fyrir öll byggðarlög sveitarfélagsins og komu þessar reglur því einnig til framkvæmda á [R] og [O] þótt þar væru ekki sömu aðstæður. Það er einnig mat ráðuneytisins að jafnræðissjónarmið geti leitt til þess að úthlutunarreglur fyrir öll byggðarlög sama sveitarfélags eigi að vera þær sömu nema málefnalegar staðbundnar ástæður séu fyrir hendi til að þær séu mismunandi fyrir einstök byggðarlög viðkomandi sveitarfélags.“

Ég minni á að samkvæmt 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 getur ráðherra heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum er víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum enda séu þau byggð á „málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlags“, sbr. einnig 2. gr. reglugerðar nr. 439/2007. Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins og skýringar ráðuneytisins, tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að fullyrða að á hafi skort að sú ákvörðun ráðuneytisins að staðfesta umrædda tillögu S hafi byggst á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og þá að virtu því markmiði með byggðakvóta að styrkja og efla útgerð og fiskvinnslu í sjávarbyggðum. Ég ítreka að ég hef í þessu sambandi sérstaklega horft til þess að ákvörðun ráðuneytisins um að fallast á tillögu sveitarstjórnar S þessa efnis var auglýst þegar 26. júní 2007 með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. auglýsingu (II) nr. 569/2007, og af þeim sökum reynir í þessu sambandi ekki á sömu lagalegu álitaefnin, og um er fjallað í kafla IV.4 hér að framan, þegar gerðar eru af hálfu ráðuneytisins breytingar á sérstökum skilyrðum sveitarfélaga sem áður hafa verið auglýst og legið til grundvallar umsóknum um byggðakvóta.

6. Um meðferð sjávarútvegsráðuneytisins á stjórnsýslukærum A, B og C.

Í kvörtun A, B og C er vikið að því að ekkert svar hafi borist frá sjávarútvegsráðuneytinu vegna stjórnsýslukæru A, B fyrir hönd Y ehf., fiskverkun, og C fyrir hönd Æ ehf., en kæran var dagsett 1. ágúst 2007.

Í 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 kemur fram að ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun aflaheimilda samkvæmt greininni sé heimilt að kæra til sjávarútvegsráðuneytisins. Kærufrestur sé tvær vikur frá tilkynningu Fiskistofu um úthlutun eða höfnun umsóknar um úthlutun og skuli úthlutun ekki fara fram fyrr en að þeim fresti liðnum. Skuli ráðuneytið leggja úrskurð á kærur innan tveggja mánaða. Samkvæmt þessu ákvæði ber sjávarútvegsráðuneytinu að afgreiða kærur með úrskurði innan tveggja mánaða frá því að kæra berst því. Samskonar ákvæði er í 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 439/2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007 samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.

Í þessu sambandi tel ég rétt að taka fram að þegar löggjafinn hefur bundið fresti til afgreiðslu mála í lög ber stjórnvöldum að haga meðferð mála þannig að lögmæltir frestir til afgreiðslu þeirra séu haldnir. Hefur verið á þetta bent í álitum umboðsmanns Alþingis, sbr. t.d. álit umboðsmanns frá 29. apríl 1997 í máli nr. 1859/1996 og álit frá 26. nóvember 2002 í máli nr. 3508/2002. Þegar löggjafinn fer þá leið að mæla fyrir um ákveðinn frest sem stjórnvöld hafa til að afgreiða mál verður að miða við að til grundvallar slíkri lagasetningu liggi tiltekið mat löggjafans. Annars vegar að eðli viðkomandi máls sé þannig að rétt sé með tilliti til hagsmuna þeirra sem í hlut eiga að lögbinda afgreiðslutíma málanna og þá gjarnan við tiltölulega stuttan tíma. Hins vegar að löggjafinn hafi metið það svo að sá tími sem hann lögbindur sé nægjanlegur til afgreiðslu málanna miðað við þær upplýsingar sem gengið er út frá við lagasetninguna.

Ég bendi á að hinn lögbundni frestur 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 til að kveða upp úrskurð kom fram í upphaflegu frumvarpi því er varð að lögum nr. 21/2007, um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, þegar það var lagt fram á Alþingi. Frumvarpið gerði ráð fyrir að það kæmi í hlut sérstakrar úrskurðarnefndar að úrskurða í kærumálum en í meðförum þingsins var hætt við þá fyrirætlan og sjávarútvegsráðuneytinu falið úrskurðarvald. Í athugasemdum greinargerðar við 1. gr. frumvarpsins sagði m.a. að sérstakur kærufrestur væri í frumvarpinu sem væri skemmri en hinn almenni kærufrestur í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 svo og frestur fyrir nefndina til að afgreiða málin en stefnt væri að því að afgreiðslu þeirra yrði lokið svo fljótt sem unnt væri þannig að sem fyrst lægi fyrir endanleg niðurstaða um hvernig aflaheimildirnar skiptust. Það minnkaði óvissu auk þess sem æskilegt væri að afgreiðsla málanna væri lokið sem fyrst eftir upphaf fiskveiðiárs. (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 3644-3645) Af þessum athugasemdum verður ekki annað ráðið en að löggjafinn hafi m.a. metið það svo, í ljósi þess að um úthlutun á aflaheimildum væri að ræða og því ákveðnir fjárhagslegir hagsmunir í húfi, að það væri mikilvægt að afgreiða kærur um úthlutunina svo fljótt sem unnt væri og þá innan tveggja mánaða.

Það liggur fyrir að kæra A, B fyrir hönd Y ehf., fiskverkun, og C fyrir hönd Æ ehf., var dagsett 1. ágúst 2007 og var hún móttekin sama dag í sjávarútvegsráðuneytinu. Af því tilefni óskaði ráðuneytið umsagnar Fiskistofu um kæruna með bréfi, dags. 10. ágúst 2007. Barst umsögn Fiskistofu ráðuneytinu með bréfi, dags. 3. september 2007. Þrátt fyrir að frestur til að afgreiða kæruna hafi í samræmi við fyrirmæli 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 og 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 439/2007 átt að renna út 1. október 2007 hafði sjávarútvegsráðuneytið ekki kveðið upp úrskurð innan frestsins. Ég vek athygli á því að hefði ráðuneytið gert það hefði ekki komið til þess að það tilkynnti með bréfi til kærenda, dags. 17. desember 2007, að brostnar væru forsendur fyrir kærunni og því væri hún felld niður á grundvelli þess að ráðuneytið hefði með auglýsingu (V) nr. 1186/2007 frá 13. desember 2007 fallist á tillögur S um að staðfesta nýjar reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta. Það hefði ekki heldur komið til þess að ráðuneytið ritaði bréf til kærenda, dags. 10. og 29. október 2007, þar sem var tilkynnt um ósk S um að sveitarfélaginu yrði gefinn kostur á að gera framangreindar tillögur sem kæmu í stað þeirra reglna sem fram kæmu í 4. tölul. auglýsingar (II) nr. 569/2007 og að meðferð kærumálanna yrði frestað þar til tekin hefði verið afstaða til erindis sveitarfélagsins.

Í skýringum sjávarútvegsráðuneytisins kemur fram að vegna þess að settar voru nýjar reglur um úthlutun byggðakvóta í S áður en málsmeðferð á stjórnsýslukærunni og öðrum kærum var lokið hafi orðið tafir á afgreiðslu hennar. Einnig hafi borist mjög margar kærur og erindi vegna úthlutunar byggðakvótans fyrir fiskveiðiárið 2006/2007. Reynt hafi verið að koma kærunum í umsagnir strax og þær bárust og að halda málsmeðferð áfram án ástæðulausra tafa eftir því sem unnt var. Samtals hafi ráðuneytinu borist yfir 60 kærur vegna úthlutunarinnar sem vörðuðu umsóknir um úthlutun byggðakvóta til á níunda tugar skipa. Auk þess hafi ráðuneytinu borist ýmis önnur erindi vegna úthlutunar byggðakvóta. Við afgreiðslu umræddra kærumála og annarra erinda hafi komið til úrlausnar hjá ráðuneytinu fjölmörg ágreiningsefni og önnur álitaefni, bæði um skýringu og túlkun á ákvæðum laga og stjórnvaldsreglna um úthlutunina en einnig vegna ýmissa ákvæða stjórnsýslulaga og annarra reglna stjórnsýsluréttar.

Af ofangreindu tilefni tek ég fram að ég er ekki í aðstöðu til að draga framangreindar skýringar ráðuneytisins í efa. Ég bendi hins vegar á að þegar löggjafinn hefur með skýrum hætti í lögum kveðið á um að stjórnvöld skuli úrskurða í málum innan tiltekins frests hvílir almennt sú skylda á stjórnvöldum að skipuleggja starfsemi sína með þeim hætti að þeir frestir séu haldnir. Í máli þessu liggur fyrir að stjórnvöld fóru fram úr þeim fresti sem lögbundinn er í 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.

Eins og vikið var að hér að framan hefur það vakið athygli mína í máli þessu, og öðrum málum sem ég hef haft til athugunar og lúta að úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2006/2007, að í kjölfar þess að sjávarútvegsráðuneytið ákvað að verða við óskum sveitarstjórnar, í þessu tilfelli sveitarstjórnar S, um að breyta áður auglýstum reglum um úthlutun byggðakvóta hefur þeim sem kært hafa tilkynningu Fiskistofu um úthlutun á grundvelli áður auglýstra reglna verið send tilkynning þess efnis að litið sé svo á að forsendur fyrir stjórnsýslukærunni séu brostnar.

Í máli því sem hér er til umfjöllunar tilkynnti Fiskistofa ákvarðanir sínar um endurúthlutun til einstakra fiskiskipa með bréfum til einstakra útgerðaraðila, þar á meðal til A, B og C, dags. 2. ágúst 2007. Umrædd úthlutun fór fram á grundvelli auglýsingar (II) nr. 569/2007.

Samkvæmt upplýsingum frá sjávarútvegsráðuneytinu bárust 10 stjórnsýslukærur vegna ákvarðana Fiskistofu. Í kjölfar birtingar sjávarútvegsráðuneytisins á auglýsingu nr. 1186/2007, hinn 13. desember 2007, ritaði ráðuneytið bréf, dags. 17. desember s.á., til þeirra sem borið höfðu fram stjórnsýslukærur þar sem þeim var gerð grein fyrir hinum nýju reglum. Í lok bréfanna segir eftirfarandi:

„Með vísan til framanritaðs er það mat ráðuneytisins að brostnar séu forsendur fyrir stjórnsýslukæru yðar [...] og að hún sé því fallin niður.“

Í tilefni af þessu tel ég rétt að árétta að í 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, er skýrlega kveðið á um að ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun aflaheimilda samkvæmt 10. gr. sé heimilt að kæra til sjávarútvegsráðuneytisins. Kærufrestur sé tvær vikur frá tilkynningu Fiskistofu um úthlutun eða höfnun umsóknar um úthlutun og skuli úthlutun ekki fara fram fyrr en að þeim fresti liðnum. Samkvæmt ákvæðinu „skal ráðuneytið leggja úrskurð á kærur innan tveggja mánaða“.

Ég bendi jafnframt á að ákvörðun Fiskistofu um úthlutun til einstakra skipa telst stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. 26. gr. þeirra laga segir að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Í 31. gr. laganna er svo fjallað um form og efni úrskurða í kærumáli. Segir þar m.a. að úrskurður æðra stjórnvalds í kærumáli skuli ávallt vera skriflegur og þar skuli koma fram kröfur aðila, efni það sem til úrlausnar er, stutt yfirlit um málsatvik og ágreiningsefni og rökstuðningur, sbr. 1-4. tölul. lagagreinarinnar. Í 5. tölul. sömu greinar segir svo að aðalniðurstöðu skuli draga saman í lok úrskurðar í sérstakt úrskurðarorð. Umrædd ákvæði eru í VII. kafla stjórnsýslulaga sem fjallar um stjórnsýslukærur. Í athugasemdum greinargerðar við umræddan kafla í frumvarpi því er varð að lögum nr. 37/1993 segir m.a. svo:

„Kæra, sem borin er fram á formlega réttan hátt, hefur í för með sér skyldu fyrir æðra stjórnvald til þess að endurskoða hina kærðu ákvörðun.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3306)

Í ljósi þessa verður að mínu áliti almennt að ganga út frá því að berist æðra stjórnvaldi stjórnsýslukæra á ákvörðun lægra setts stjórnvalds, sem á annað borð uppfyllir þær formkröfur sem gerðar kunna að vera í sérlögum, sbr. 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, stofnist til úrskurðarskyldu af hálfu æðra stjórnvaldsins. Viðkomandi stjórnvaldi, í þessu tilfelli sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu, beri í slíkum tilfellum að leysa úr stjórnsýslukærunni í formi úrskurðar. Vera kann að einhver þau atvik eða lagabreytingar verði eftir að kæra berst sem hafa áhrif á efnislega niðurstöðu úrskurðar hins æðra stjórnvalds. Þannig kann sú staðreynd að reglum um úthlutanir byggðakvóta til S hafði verið breytt frá því að stjórnsýslukærur bárust sjávarútvegsráðuneytinu þar til að það fjallaði um kærurnar efnislega að hafa áhrif á úrlausn ráðuneytisins á kærunum. Í ljósi 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, VII. kafla stjórnsýslulaga, sbr. tilvitnuð lögskýringargögn, leystu þessi atvik hins vegar ráðuneytið ekki undan þeirri skyldu að taka afstöðu til stjórnsýslukæranna í formi úrskurðar.

Í þessu sambandi vek ég sérstaka athygli á því að í upphaflegum stjórnsýslukærum A, B og C var m.a. kvartað yfir þeirri ákvörðun að verða við tillögu sveitarstjórnar S um að fella niður reglur sem kveðið var á um í 4. gr. reglugerðar nr. 439/2007 með auglýsingu (II) nr. 569/2007 en sams konar frávik frá hinum almennu reglum var einnig að finna í nýju úthlutunarreglunum sem kynntar voru í auglýsingu nr. 1186/2007 hinn 13. desember 2007. Þrátt fyrir þetta tilkynnti ráðuneytið umræddum aðilum að forsendur kæru þeirra væru brostnar.

Í ljósi þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að sú ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins að tilkynna þeim sem lagt höfðu fram stjórnsýslukærur í tilefni af tilkynningu Fiskistofu um endurúthlutun byggðakvóta frá 2. ágúst 2007, að í ljósi auglýsingar nr. 1186/2007 frá 13. desember 2007 væru forsendur fyrir stjórnsýslukærum þeirra brostnar og þær því felldar einhliða niður af hálfu ráðuneytisins, ekki í samræmi við lög.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að sjávarútvegsráðuneytið, nú sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið, hafi ekki sýnt fram á að það hafi lagt fullnægjandi grundvöll að mati sínu á því hvort breyting sú sem gerð var 13. desember 2007 með 2. tölul. 1. gr. auglýsingar (V) nr. 1186/2007, á áður útgefnum reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í S, sbr. auglýsingu nr. 569/2007 frá 26. júní s.á., hafi samrýmst því efnisskilyrði 2. málsl. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. og ákvæði 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. sömu laga, að vera reist á „málefnalegum“ ástæðum. Það er því niðurstaða mín að umræddur töluliður auglýsingar nr. 1186/2007 hafi ekki verið reistur á fullnægjandi lagagrundvelli. Það er hins vegar niðurstaða mín að ég hafi ekki forsendur til þess að fullyrða að á hafi skort að sú ákvörðun ráðuneytisins að staðfesta tillögu S, þess efnis að fella niður þær takmarkanir í reglugerð nr. 439/2007 um að við úthlutun skuli heildaraflamark einstakra fiskiskipa ekki aukast um meira en 100% í þorskígildum talið miðað við úthlutun í upphafi fiskveiðiárs 2006/2007 og ekkert fiskiskip skuli hljóta meira en 15 þorskígildislestir, sbr. 4. tölul auglýsingar nr. 569/2007 og 1. tölul. 1. gr. auglýsingar nr. 1186/2007, hafi byggst á málefnalegum og staðbundnum ástæðum. Það er loks niðurstaða mín að málsmeðferð sjávarútvegsráðuneytisins á stjórnsýslukærum A, Y ehf., fiskverkun, og Æ ehf., vegna ákvörðunar Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta til báta í þeirra eigu, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Í fréttatilkynningu Fiskistofu frá 27. október 2008 sem birt var á heimasíðu stofnunarinnar kemur m.a. fram að úthlutun byggðakvóta fiskveiðiársins 2006/2007 sé endanlega lokið. Með tilliti til þessa, og eins og kvörtun máls þessa er fram sett, tel ég ekki tilefni til að beina sérstökum tilmælum til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra í tilefni af ofangreindri niðurstöðu. Hvað varðar hugsanlegan rétt einstakra útgerðaraðila til skaðabóta er ljóst að slíkur réttur veltur á fleiri lagalegum atriðum en hér hafa verið rakin. Samkvæmt lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er almennt ekki gert ráð fyrir því að umboðsmaður taki afstöðu til bótaskyldu eða fjárhæðar bóta. Það verður því að vera verkefni dómstóla að leysa úr slíku álitaefni en ég tek fram að ég hef með þessari umfjöllun ekki tekið neina afstöðu til þess hvort slíkur bótaréttur sé til staðar.

Ég beini loks þeim almennu tilmælum til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins að það taki í störfum sínum framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar 2009.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra var ritað bréf, dags. 1. febrúar 2011, þar sem þess var óskað að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið upplýsti um hvort álit setts umboðsmanns í málinu hefði orðið tilefni til einhverra ráðstafana hjá ráðuneytinu og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 21. mars 2011, sagði m.a. eftirfarandi:

„Í tilefni af bréfi yðar skal upplýst að eftir að fiskveiðiárinu 2006/2007 lauk, m.a. eftir að álit setts umboðsmanns Alþingis, dags. 6. maí 2010 í málinu nr. 5197/2007, barst sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu og þegar eftir að það mál kom til umfjöllunar í ráðuneytinu, hefur ráðuneytið reynt að tryggja að þeir annmarkar sem þar er lýst, kæmu ekki aftur upp við framkvæmd úthlutunar byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum eða byggðarlögum. Í því skyni hafi ráðuneytið í framkvæmd gert miklar kröfur um að tillögur einstakra sveitarfélaga þess efnis að sett verði sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum byggðarlögum þeirra séu byggðar á þeim skilyrðum sem fram komi í 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiðia, þ.e. að þær séu rökstuddar og byggðar á málefnalegum og staðbundnum ástæðum svo og að þær séu í samræmi við hagsmuni viðkomandi sveitarfélaga. Ráðuneytið hafi þannig í framkvæmd lagt á það ríka áherslu að vandað sé til verka við setningu reglna um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum eða byggðarlögum og jafnframt að þær reglur sem settar séu virki eins og þeim sé ætlað við úthlutun byggðakvóta í viðkomandi sveitarfélagi eða byggðarlagi. Við framkvæmd framangreindra ákvæða hefur ráðuneytið m.a. litið svo á, að ef til þess bær stjórnvöld, þ.e. bæjar- eða sveitarstjórnir, hafa óskað eftir sérreglum og rökstutt þær með málefnalegum og staðbundnum ástæðum, og ráðuneytið fallist á slíkar sérreglur og auglýst þær í B-deild Stjórnartíðinda, sé ekki unnt að breyta þeim úthlutunarreglum eftir á nema fyrir liggi staðbundnar, málefnalegar ástæður í samræmi við hagsmuni viðkomandi sveitarfélaga fyrir að breyta slíkum reglum eða að augljós mistök hafi átt sér stað við setningu reglnanna. Það er einnig mat ráðuneytisins að sveitarstjórnir hafi á þeim tíma sem liðið hefur frá setningu laga nr. 21/2007 gert sér mun betur grein fyrir á hvern hátt nauðsynlegt sé að setja leikreglur um úthlutun byggðakvóta hvers byggðarlags en það er mat ráðuneytisins að borist hafi vandaðri tillögur um það efni frá sveitarstjórnum á síðari fiskveiðiárum og virðist í mörgum tilvikum meiri vinna hafa verið lögð í þá vinnu fyrirfram en oft áður. Þetta hefur einnig leitt til þess að minni ágreiningur virðist hafa verið um framkvæmd úthlutunarreglnanna, a.m.k. hefur fækkað nokkuð stjórnsýslukærum til ráðuneytisins vegna slíkra úthlutunarreglna í einstökum sveitarfélögum og byggðarlögum. Þá skal upplýst að ráðuneytið hefur á fiskveiðiárunum 2007/2008, 2008/2009, 2009/2010 og 2010/2011 engar breytingar samþykkt á þegar auglýstum úthlutunarreglum sveitarfélaga nema augljós mistök hafi átt sér stað við gerð úthlutunarreglnanna. Loks skal upplýst að engar kvartanir eða kærur hafa enn borist ráðuneytinu vegna þeirrar framkvæmdar.

Með vísan til framanritaðs hefur sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið í störfum sínum tekið mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í framangreindu áliti setts umboðsmanns Alþingis í málinu nr. 5197/2007.“