Bréf

Bréf umboðsmanns Alþingis til Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands, dags. 7. júlí 2010, hljóðaði svo:

I.

Til mín hefur leitað A, og borið fram kvörtun vegna tilmæla sem Fjármálaeftirlitið (FME) og Seðlabanki Íslands (SÍ) beindu til fjármálafyrirtækja 30. júní sl. vegna gengistryggingarákvæða í lánasamningum. Ég tek jafnframt fram að auk framangreindrar kvörtunar hafa mér síðustu daga borist ábendingar þar sem gerðar eru athugasemdir við heimildir stofnananna til að gefa út umrædd tilmæli.

Kvörtun A beinist sérstaklega að þeim hluta tilmælanna sem er að finna í 1. tölulið þeirra um að „[í] stað gengistryggingar og erlends vaxtaviðmiðs [skuli] miða við vexti sem Seðlabanki Íslands ákveður með hliðsjón af lægstu vöxtum á nýjum almennum óverðtryggðum útlánum eða ef verðtrygging er valin lægstu vöxtum á nýjum almennum verðtryggðum útlánum og beitt er þegar óvissa ríkir um lánakjör sbr. 18. og 4. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu, nema aðilar semji um annað“. Í kvörtuninni vísar A til þess að hann sé lántaki með gengistryggt lán og hafi því hagsmuni af því að stjórnvöld leggi ekki línur til handa fjármálafyrirtækjum að þessu leyti. A telur að með tilmælum sínum hafi Fjármálaeftirlitið og Seðlabanki Íslands farið út fyrir valdsvið sitt og skorti heimild í lögum til að senda umrædd tilmæli til fjármálafyrirtækjanna.

II.

Í tilmælunum kemur fram að tilefni þeirra sé að rekja til dóma sem Hæstiréttur Íslands kvað upp 16. júní sl. þar sem ákvæði samninga um gengistryggingu lána voru talin fara í bága við ákvæði laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, og umrædd ákvæði samninganna því óskuldbindandi fyrir lántaka/skuldara. FME og SÍ taka í upphafi tilmælanna fram að á meðan ekki hafi verið skorið úr um umfang og lánakjör þeirra samninga sem dómarnir ná yfir sé sérstaklega mikilvægt að afla áreiðanlegra upplýsinga, skapa festu í viðskiptum á fjármálamarkaði og stuðla að virku og öruggu fjármálakerfi.

Efni tilmælanna er tvíþætt. Fyrri tveir töluliðir þeirra beinast að meðferð lána gagnvart viðskiptamönnum fjármálafyrirtækjanna en tveir síðari beinast að mati fjármálafyrirtækjanna sjálfra á eiginfjárþörf sinni og skýrslugjöf til FME og SÍ. Þessum tilmælum er því af hálfu stjórnvaldanna, FME og SÍ, beint til einkaaðila og fyrstu tveir liðir þeirra lúta að því hvernig einkaaðili, þ.e. fjármálafyrirtæki, skuli haga uppgjöri og innheimtu á einkaréttarlegum samningskröfum gagnvart öðrum einkaaðila, þ.e. lántakendum/skuldurum. Ég tek það fram að þegar kemur að heimildum stjórnvalds til að beina tilmælum til einkaaðila um tiltekna meðferð mála reynir á hvort tilmælin eru annars vegar á verksviði og að forminu til innan valdheimilda viðkomandi stjórnvalds og hins vegar, ef sú krafa er uppfyllt, að tilmælin séu að efni til í samræmi við lög. Séu þessar kröfur uppfylltar þurfa tilmælin jafnframt að vera nægjanlega skýr og glögg til þess að þeir sem þeim er beint til geti framkvæmt þau með réttum hætti.

Ég tel rétt að taka fram að þegar litið er til verkefna og valdheimilda FME og SÍ að lögum tel ég ekki tilefni til þess að beina athugun minni, að minnsta kosti á þessu stigi, að þeim hluta tilmælanna sem lúta að mati fjármálafyrirtækjanna á eiginfjárþörf sinni og skýrslugjöf til FME og SÍ, þ.e. liðir 3 og 4 í tilmælunum. Ég tek þó fram að með því hef ég enga afstöðu tekið til þess hvort þær forsendur sem þar eru lagðar til grundvallar séu til þess fallnar að veita stjórnvöldum fullnægjandi upplýsingar um raunverulega stöðu hlutaðeigandi fjármálafyrirtækja vegna lánasamninga sem innihalda óskuldbindandi gengistryggingarákvæði og lögbundna endurgreiðslu, sbr. 18. gr. laga nr. 38/2001.

III.

Með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óska ég þess að Fjármálaeftirlitið/Seðlabanki Íslands skýri viðhorf sitt til framangreindrar kvörtunar og láti mér í té afrit af þeim gögnum sem kunna að hafa verið tekin saman eða aflað við undirbúning að útgáfu tilmælanna, þ.m.t. um töluleg og lögfræðileg atriði. Ég óska þess sérstaklega að stofnunin veiti mér upplýsingar og skýri afstöðu sína til eftirfarandi atriða:

1. Á hvaða lagagrundvelli FME/SÍ telur að stofnuninni sé heimilt að beina tilmælum til fjármálafyrirtækja um hvernig þau hagi meðferð og uppgjöri, þ.m.t. vaxtakjörum, í þegar gerðum einkaréttarlegum lánasamningum við viðskiptamenn (lántaka/skuldara) sína ef tilmælin víkja að efni til frá ákvæðum lánasamninganna.

2. Tilmæli FME og SÍ fela í sér efnisleg tilmæli þessara ríkisstofnana um hvernig fjármálafyrirtæki skuli haga „endurreikningi“ ákveðinna einkaréttarlegra lánasamninga sem þessi fyrirtæki hafa gert við viðskiptamenn sína og fyrir liggur að Hæstiréttur hefur með tilvísun til ákvæða í lögum talið óskuldbindandi að því er varðar gengistryggingu höfuðstóls lánanna. Í texta tilmælanna, eins og þau eru kynnt á heimasíðum stofnananna, er ekkert tekið fram um hver sé réttarstaða skuldara þeirra lána sem tilmælin kunna að taka til, þ.m.t. ef þeir telja að samningur þeirra og lög leiði til annarrar niðurstöðu en tilmælin hljóða um. Hins vegar segir í öðrum tölulið tilmælanna: „Meðferð lána gagnvart viðskiptamönnum fjármálafyrirtækja miði við framangreindar forsendur svo fljótt sem auðið er. Geti fjármálafyrirtæki ekki nú þegar fylgt tilmælunum af tæknilegum ástæðum skal það gæta þess að greiðslur verði sem næst framansögðu en þó fyllilega í samræmi við tilmælin eigi síðar en 1. september 2010.“ Samkvæmt þessum texta er af hálfu FME og SÍ lagt fyrir fjármálafyrirtæki að greiðslur viðskiptamanna verði „fyllilega í samræmi við tilmælin“ frá ákveðnum degi. Ég óska sem fyrr eftir að stofnunin skýri á hvaða lagagrundvelli hún telji sér heimilt að setja fram slík tilmæli um fyrirkomulag uppgjörs á grundvelli einkaréttarlegs samnings milli fjármálafyrirtækis og viðskiptamanns þess.

3. Í lok 1. töluliðar tilmælanna kemur fram sú skýring að ástæða þess að stofnanirnar segi að í „stað gengistryggingar og erlendis vaxtaviðmiðs“ skuli miða við tiltekna vexti sem SÍ ákveður sé sú að þeim sé „beitt þegar óvissa ríkir um lánakjör sbr. 18. og 4. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu, nema aðilar semji um annað.“ Í textum þessara tilvitnuðu lagaákvæða er annars vegar í 4. gr. að finna reglu um hvaða vexti skuli miða við þegar greiða ber vexti af peningakröfu „en hundraðshluti þeirra eða vaxtaviðmiðun er að öðru leyti ekki tiltekin“. Hins vegar segir í 18. gr. laganna: „Ef samningur um vexti eða annað endurgjald fyrir lánveitingu eða umlíðun skuldar eða dráttarvexti telst ógildur og hafi endurgjald verið greitt ber kröfuhafa að endurgreiða skuldara þá fjárhæð sem hann hefur þannig ranglega af honum haft. Við ákvörðun endurgreiðslu skal miða við vexti skv. 4. gr., eftir því sem við getur átt.“ Af lestri dóma Hæstaréttar í málum nr. 92/2010 og 153/2010 verður ekki annað ráðið en að í þeim lánasamningum sem þar var fjallað um hafi það vaxtaviðmið sem samið var um verið tiltekið og dómarnir lúti eingöngu að úrlausn um gildi ákvæða þessara samninga um verðtryggingu skuldar samkvæmt þeim miðað við gengi. Ákvæði 18. gr. laga nr. 38/2001 eru í þeim kafla laganna sem fjallar um viðurlög og málsmeðferð og hljóðar eins og áður segir um endurgreiðslu af hálfu kröfuhafa, hér fjármálafyrirtækis, á endurgjaldi ef samningur um „vexti eða annað endurgjald fyrir lánveitingu“ telst ógildur. Síðan segir að „[við] ákvörðun endurgreiðslu“ skuli miða við vexti samkvæmt 4. gr. laganna eftir því sem við getur átt.

Ég óska af þessu tilefni eftir því að stofnunin skýri nánar á hverju það er byggt að „óvissa“ ríki um lánakjör þeirra lánasamninga sem tilmælin lúta að með tilliti til dóma Hæstaréttar, sérstaklega um vaxtaviðmið, þannig að tilvísun til 18. og 4. gr. laga nr. 38/2001 eigi hér við.

4. Tilmæli FME og SÍ lúta, samanber upphaf 1. töluliðar þeirra, að því að fjármálafyrirtæki „endurreikni“ þá lánasamninga sem að mati viðkomandi fjármálafyrirtækis innihalda óskuldbindandi gengistryggingarákvæði. Tekið er fram að í „stað gengistryggingar og erlendis vaxtaviðmiðs“ skuli miða við þá vexti sem tilgreindir eru í tilmælunum. Ég óska af þessu tilefni eftir að stofnunin skýri hvort þessi hluti tilmælanna lúti eingöngu að „endurreikningi“ umræddra lánasamninga fram að því að ofangreindir dómar Hæstaréttar voru kveðnir upp eða hvort hann eigi bæði við það sem þegar hefur verið innheimt og það sem innheimt verður framvegis. Að því er fyrra atriðið varðar óska ég eftir að fram komi hvort af hálfu stofnunarinnar hafi verið tekin afstaða til þess með tilmælunum hvernig fari um hugsanlegan útreikning og skyldu fjármálafyrirtækis til greiðslu á dráttarvöxtum vegna þess sem lántakendur/skuldarar kunna að hafa ofgreitt á grundvelli óskuldbindandi gengistryggingarákvæða.

5. Ég óska eftir að stofnunin láti mér í té upplýsingar og afrit af gögnum um í hvaða mæli stofnunin hafi fyrir útgáfu tilmælanna 30. júní sl. kynnt sér og aflað gagna um kröfugerð í fyrirliggjandi dómsmálum, þ.e. ódæmdum, með tilliti til þess hvort þess væri að vænta að þar yrði skorið úr „um umfang og lánakjör þeirra samninga sem“ dómar Hæstaréttar frá 16. júní sl. ná yfir.

6. Ákvæði um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár eru í VI. kafla laga nr. 38/2001 en niðurstaða dóma Hæstaréttar frá 16. júní sl. var byggð á því að ákvæði í umræddum lánasamningum um gengistryggingu færu í bága við ákvæði þessa kafla laganna. Í 17. gr. laga nr. 38/2001 er að finna svohljóðandi ákvæði: „Brot á VI. kafla laga þessara varða sektum nema þyngri refsing liggi við broti samkvæmt öðrum lögum.“ Eins og áður var lýst er í 2. tölulið tilmælanna sagt til um innan hvaða tímamarka fjármálafyrirtæki skuli „fyllilega“ haga greiðslum viðskiptamanna í samræmi við tilmælin, þ.e. eigi síðar en 1. september 2010. Ég óska eftir að fram komi hvort við útgáfu tilmælanna hafi af hálfu stofnunarinnar verið tekið tillit til þess hvaða áhrif ákvæði 17. gr. laga nr. 38/2001 kynnu að hafa ef til áframhaldandi innheimtu fjármálafyrirtækja kemur á grundvelli ákvæða lánasamninga um gengistryggingu skuldbindinga þeirra.

Ég óska eftir að svör SÍ ásamt umbeðnum gögnum samkvæmt ofangreindu verði send mér eigi síðar en 16. júlí nk. Ég tek fram að ákveði Fjármálaeftirlitið og Seðlabanki Íslands að taka til baka eða breyta þeim atriðum í tilmælunum frá 30. júní sl. sem framagreind athugun mín beinist að er ekki þörf á að senda mér svar við bréfi þessu að öðru leyti en upplýsa um þær ákvarðanir sem stofnanirnar taka í þessu efni. Ég mun þá taka afstöðu til þess hvort tilefni sé til þess að ég haldi áfram athugun minni á þessu máli. Ég tek að síðustu fram að ég mun samhliða útsendingu á þessu bréfi til Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands birta það á heimasíðu embættis míns.

Tryggvi Gunnarsson.