Álit

I.

Hinn 15. október 1993 barst mér kvörtun A vegna þeirrar ákvörðunar umhverfisráðherra, að stytta veiðitíma rjúpu um einn mánuð, sbr. auglýsingu nr. 413/1993, um rjúpnaveiðar árið 1993. A telur að ráðherra sé ekki heimilt á grundvelli 13. gr. laga nr. 33/1966 að víkja frá lögbundinni skipan mála, samkvæmt e-lið 2. mgr. 8. gr. sömu laga, nema nauðsyn krefji og slík takmörkun taki aðeins til ákveðinna svæða.

II.

Með bréfi, dags. 22. október 1993, óskaði ég eftir því við umhverfisráðuneytið, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að það léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að ráðuneytið gerði grein fyrir þeim sjónarmiðum, sem ákvörðunin byggðist á, og hvaða rannsóknir og gögn lægju þar til grundvallar. Bréf þetta ítrekaði ég 18. nóvember 1993.

Athugasemdir umhverfisráðuneytisins og gögn málsins bárust mér með bréfi ráðuneytisins, dags. 3. desember 1993, en þar segir svo:

"1. Lagareglur o.fl.

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 33/1966 um fuglaveiðar og fuglafriðun er meginreglan sú að allar villtar fuglategundir eru friðaðar allt árið. Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 8. gr. er heimilt, samkvæmt undantekningarreglunni í 2. mgr. 8. gr., að veiða ákveðnar tegundir á tilteknum árstíma. Samkvæmt e-lið, 2. mgr. 8. gr. er heimilt að veiða rjúpu á tímabilinu frá 15. október til 22. desember. Ákvæði 8. gr. laga nr. 33/1966 er að mestu leyti samhljóða 8. gr. laga nr. 63/1954 um fuglaveiðar og fuglafriðun. M.a. er veiðitími rjúpu sá sami í lögum nr. 33/1966 og var í lögum nr. 63/1954.

Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 33/1966 er heimild til þess að veita undanþágu frá friðunarákvæðum 8. gr. ef nauðsyn krefur og fuglafriðunarnefnd leggur slíkt til. Slíkar undanþágur má takmarka við tiltekin svæði. Í 2. mgr. 13. gr. er loks ákvæði þess efnis að á sama hátt, þ.e. eins og nefnt er í 1. mgr., megi auka friðun einstakra fuglategunda og takmarka slík ákvæði við tiltekin svæði.

Ákvæði 13. gr. frumvarps til laga um fuglaveiðar og fuglafriðun, sem lagt var fyrir Alþingi á 86. löggjafarþingi árið 1965 (þingskjal 11, mál 11), er efnislega sambærilegt við ákvæði 13. gr. laga nr. 33/1966.

Í athugasemdum um 13. gr. frumvarpsins segir svo:

"Í þessari grein eru nýmæli, sem nauðsynlegt þykir að taka upp. Meðal annars hefur alþjóða-fuglaverndunarráðið mælzt til, að slík ákvæði verði tekin upp í fuglafriðunarlög sem flestra landa, en þau skapa aðstöðu til að bregðast skjótt við óvæntum vandamálum, án þess að til lagabreytinga eða lagasetningar þurfi að koma."

Samkvæmt 13. gr. laganna er það því lagt í hendur framkvæmdavaldsins að meta hvort nauðsynlegt sé að víkja frá ákvæðum 8. gr. laganna.

Ráðuneytið telur ekki nokkurn vafa leika á því að heimild er að finna í 13. gr. laga nr. 33/1966 til þess að stytta veiðitíma rjúpu og auka þar með friðun fuglsins frá því sem ákveðið er í 8. gr. laganna.

2. Sjónarmið sem ákvörðunin byggist á.

Um árabil hefur Náttúrufræðistofnun stundað rannsóknir á fálkum, og hefur dr. Ólafur K. Nielsen, fuglafræðingur, unnið þær. Rjúpa er hins vegar aðalfæða fálkans, og hluti af fálkarannsóknum hefur því falist í því að fylgst hefur verið með sveiflum á rjúpustofninum á sex svæðum á N-Austurlandi, en þar eru þýðingarmestu varplönd rjúpunnar hér á landi. Dr. Ólafur hefur annast talningarnar og er hann sá sérfræðingur sem hin síðari ár hefur fylgst einna mest með rjúpu hérlendis. Að auki hafa farið fram talningar á fimm öðrum svæðum á landinu, þar af í 30 ár í Hrísey og 43 ár á Fjöllum í N-Þingeyjarsýslu, en hin svæðin eru Kvísker í Öræfum, Heiðmörk ofan Reykjavíkur og Skálmardalur vestra.

Í grein eftir dr. Ólaf, sem ber heitið "Ástand rjúpnastofnsins vorið 1993" og birtist í fréttabréfi Skotvís, 9. árgangi, 2. tbl., koma fram eftirfarandi niðurstöður vísindamannsins:

1. Frá 1986 hefur verið samfelld fækkun á rjúpu.

2. Dr. Ólafur kveður það áhyggjuefni, að á þeim svæðum þar sem hann annast talningar skuli rjúpnastofninn ekki sýna nein batamerki, ekki síst þar sem miðað við fyrri reynslu ætti fuglunum að vera farið að fjölga aftur.

3. Hann bendir jafnframt á, að miðað við talningar - sem eru einskonar vísitala á sveiflum stofnsins - er rjúpnastofninn ekki einungis í lægð, heldur ennþá á verulegri niðurleið, eins og sést af því að umtalsverð fækkun á sér stað á milli ára.

4. Dr. Ólafur getur þess jafnframt, að niðurstöður á öðrum talningasvæðum hafi verið í svipuðum dúr.

Í bókinni "Fuglar", sem er rit Landverndar nr. 8, útgefið í Reykjavík 1982 er að finna greinina "Rjúpa" eftir dr. Arnþór Garðarsson. Þar segir á bls. 161, að meðan rjúpnastofninum er að fækka sé hugsanlegt að veiðar geti haft áhrif á stofnstærðina "ef veiðiálag er mikið og stofninn er mjög langt niðri".

Nú bendir allt til að stofninn sé mjög langt niðri og enn á niðurleið samkvæmt talningum. Sömuleiðis er ljóst að veiðiálag er með mesta móti og að líkindum meira en áður. Þannig telur Sigmar B. Hauksson, skotveiðimaður, í grein sinni "Til varnar skotveiðimönnum" sem birtist 5. mars 1992 í Morgunblaðinu að skotveiðimenn kunni nú að vera 10 þúsund talsins. (Lengi hefur verið talið að þeir væru einungis fjögur til fimm þúsund talsins.) Skyttum hefur fjölgað og útbúnaður er betri, bæði byssueign og farartæki. Ný tegund veiða hefur bæst við, þar sem í vaxandi mæli tíðkast að menn fari á sérútbúnum jeppum, og noti fjórhjól og vélsleða til veiðanna. Þessi tegund veiða var ekki til áður. Nú veldur hún því að menn komast hraðar og víðar yfir, þannig að svæði, sem áður voru nýtt til veiða, eru undir meira álagi og stofninn á því ekki kost á að endurnýjast þaðan í sama mæli og áður.

Þess má loks geta, að fram hefur komið hjá skotveiðimönnum, m.a. á opnum fundi með þeim og umhverfisráðherra í Norræna húsinu þann 25. nóvember sl., að veiðiskapur er beinlínis tíðkaður úr slíkum farartækjum. Það er að sönnu ólöglegt en ekki er vitað í hve miklum mæli þetta fer fram.

Það er því ljóst, að einmitt við þær aðstæður sem nú ríkja, eru langmestar líkur á, að veiðar geti haft áhrif á stofninn.

Nú er almennt viðurkennt af þjóðum heims að einn af hornsteinum umhverfisverndar sé svokölluð varúðarregla. Efnislegt inntak meginreglunnar er að náttúran njóti vafans þegar ákvarðanir eru teknar um tilteknar aðgerðir sem geta haft skaðleg áhrif á hana. Eins og lög nr. 33/1966 um fuglaveiðar og fuglafriðun eru uppbyggð er mögulegt að náttúran njóti vafans og styðja athugasemdir við 13. gr. frumvarps til laga um fuglaveiðar og fuglafriðun þá niðurstöðu. Óvissan um stofnstærð rjúpu, sterk vísbending um að stofninn sé á niðurleið, sú staðreynd að stofninn sýnir ekki bein batamerki miðað við fyrri reynslu auk þess að ekki er nákvæmlega vitað um fjölda veiðimanna, hlýtur að leiða til þess að leitað sé allra leiða til þess að auka vernd tegundarinnar.

Með vísan til ofangreindar meginreglu, og allra þeirra sjónarmiða sem nú hafa verið rakin, fór ráðuneytið þess á leit við fuglafriðunarnefnd, í bréfi dags. 7. október sl., að athugaður yrði möguleiki á að stytta veiðitíma rjúpu á þessu ári, t.d. með því að banna veiðar í október. Jafnframt var ákveðið að ráðast í umfangsmiklar rannsóknir á rjúpnastofninum og er gert ráð fyrir framlagi til þess í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1994.

Svar fuglafriðunarnefndar barst í bréfi, dags. 8. október, og segir þar orðrétt:

"Fuglafriðunarnefnd fjallaði um málið á fundi sínum 8. október 1993 og samþykkti eftirfarandi: Með vísan til 13. gr. laga nr. 33/1966 og bréfs hins háa ráðuneytis, dags. 7. október 1993, leggur fuglafriðunarnefnd til að veiðitími rjúpu 1993 verði frá 15. október til 30. nóvember (í stað 22. desember). Jafnframt bendir nefndin á að kanna megi þann möguleika að alfriða rjúpu á tilteknum svæðum svo sem á miðhálendinu."

Ljóst er, m.a. af 7., 11., 12., 13., 24., 25. og 32. gr. laga nr. 33/1966, að hlutverk fuglafriðunarnefndar er að vera ráðuneytinu til ráðuneytis um fagleg málefni er snerta framkvæmd laga nr. 33/1966 áður en endanlegar ákvarðanir eru teknar af ráðuneytinu í samræmi við einstök ákvæði laganna, enda er nefndin skipuð sérfræðingum á þessu sviði.

Ráðuneytið taldi erfiðleikum bundið að framkvæma tillögu fuglafriðunarnefndar hvað varðar alfriðun rjúpu á tilteknum svæðum svo sem á miðhálendinu, þar sem ekki er með öllu ljóst hvar mörk miðhálendisins liggja. Þess í stað taldi ráðuneytið rétt í ljósi allra þeirra sjónarmiða sem áður hafa verið rakin að veiðar yrðu einungis heimilar á tímabilinu frá og með 15. október til og með 22. nóvember í ár, sbr. auglýsingu nr. 413/1993 um rjúpnaveiðar árið 1993."

Með bréfi, dags. 3. desember 1993, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins. Athugasemdir félagsins bárust mér með bréfi, dags. 8. desember 1993, en þar segir svo:

"Stjórn [A] hefur í dag farið yfir greinargerð umhverfisráðuneytisins vegna kvörtunar félagsins um meint lagabrot umhverfisráðherra þegar hann styttir lögbundið ákvæði 8. gr. e liðar laga nr. 33, 1966 um veiðitíma rjúpu. Samkvæmt 13. gr. sömu laga, en hana notar ráðherra við aðgerð sína, er tvennt sem er skilyrt. Það er "ef nauðsyn krefur" og "takmarka slík ákvæði við tiltekin svæði".

Greinargerð umhverfisráðuneytisins fjallar aðeins um fyrra atriðið og það vekur sérstaka athygli það sem ekki er tíundað í henni. Stjórn [A] vill hér með benda á nokkur atriði sem draga verulega úr þeirri fullyrðingu að vísindaleg og náttúrufræðileg nauðsyn sé fyrir aukinni friðun á rjúpnastofninum:

1. Sú fullyrðing að styttri veiðitími auki friðun er röng vegna aukinnar sóknar. Lögbundinn veiðitími er stuttur og er á þeim tíma þegar náttúruleg afföll eru mest.

2. Mörg talningar svæðin eru á mesta gróðureyðingarsvæði landsins alla þessa öld, og hafa sumir náttúrufræðingar í því sambandi bent á að varpsvæðin hafi breyst.

3. Samkvæmt talningum í Hrísey þá hefur rjúpnastofninn fimm sinnum verið minni en nú.

4. Dr. Finnur Guðmundsson lagði ríka áherslu á það við alþingismenn með bréfi að þeir hættu að friða rjúpuna þegar hún var í lágmarki vegna þess að hann var viss um það að veiðar hefðu hverfandi áhrif á stofnstærð hennar.

5. Í greinargerð umhverfisráðuneytisins er hvergi að finna fullyrðingu um að rjúpnastofninn sé í hættu, hvað þá að það sé bent á það með rökum að veiðar hafi afgerandi áhrif á stofnstærð fuglsins.

6. Samkvæmt erlendum rannsóknum (Noregur, Grænland og Skotland) er framboð fæðu fyrst og fremst ástæða fyrir stofnstærðarbreytingum á fjallarjúpum (lagapus mutus) en veiðar hverfandi þáttur.

Með þessu bendir stjórn [A] á að sú "krefjandi nauðsyn" sem 13. gr. laga nr. 33. 1966 gerir ráð fyrir og umhverfisráðherra notar til þess að stytta veiðitíma rjúpu er hvorki vísindalega eða náttúrufræðilega sannaður í greinargerð umhverfisráðuneytisins.

Það er beinlínis tekið fram í 13. gr. fuglafriðunarlaganna að ef auka á friðun einstakra fuglategunda þá er tekið fram: "Og takmarka slík ákvæði við tiltekin svæði".

Stjórn [A] telur beinlínis ranga þá fullyrðingu að framkvæmdavaldið geti breytt ákvæðum 8. gr. laga nr. 33. 1966. Framkvæmdavaldið getur, "ef nauðsyn krefur aukið friðun á tilteknu svæði eða svæðum"

Þess má ennfremur geta hér að á fundi í Norrænahúsinu með skotveiðimönnum og umhverfisráðherra þann 25.11.93 var ráðherra sakaður um það af náttúrufræðingi, að hann væri að skaða þær rannsóknir sem nú stæðu yfir á rjúpnastofninum með styttingu veiðitímans. Þessu svaraði ráðherra ekki.

Það væri óheiðarlegt að geta þess ekki að í einu atriði er stjórn [A] sammála greinargerð umhverfisráðuneytisins en það eru veiðar á vélknúnum ökutækjum. Þessar ólöglegu veiðar eru stundaðar á miðhálendinu að lang mestu leyti, þar hafði rjúpan griðland áður fyrr og þar benti fuglafriðunarnefnd á alfriðun.

Niðurstaða stjórnar [A] er því þessi:

1.

Engin vísindaleg rök mæltu með styttingu veiðitíma á rjúpu.

2.

Lagaheimild skortir.

3.

Ósannað er að veiðar hafi afgerandi áhrif á stofnstærð rjúpu.

4.

Stytting veiðitíma skaðar rannsóknir.

Að lokum þá óskar stjórn [A] eftir því við Umboðsmann Alþingis að hann skeri úr um það hvort ákvæði 8. gr. laga nr. 33. 1966 voru brotin með auglýsingu B 67-1993 nr. 413 frá umhverfisráðuneytinu."

Hinn 1. febrúar 1994 ritaði ég umhverfisráðherra á ný bréf og óskaði eftir því að ráðuneyti hans gerði nánari grein fyrir því, hvort í ráðuneytinu hefðu komið til athugunar önnur úrræði til verndar rjúpnastofninum en það, sem beitt var. Í þessu sambandi óskaði ég þess sérstaklega að ráðuneytið gerði grein fyrir því, hvort nægjanlegt hefði verið að banna veiðar rjúpu á miðhálendinu. Ég ítrekaði tilmæli mín með bréfi, dags. 22. apríl 1994.

Svör umhverfisráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 29. apríl 1994, og segir þar meðal annars:

"Eins og vikið er að í bréfi til yðar frá 27. nóvember sl. taldi ráðuneytið erfiðleikum bundið að framkvæma tillögu fuglafriðunarnefndar hvað varðar alfriðun rjúpu á tilteknum svæðum svo sem á miðhálendinu þar sem ekki er ljóst hvar þau mörk liggja. Að mati ráðuneytisins hefði í því tilviki þurft að liggja ljóst fyrir með óyggjandi hætti hvar mörkin liggja þar sem viðurlög við ólöglegum fuglaveiðum eru ströng og geta varðað fangelsi sbr. 37. gr. laga nr. 33/1966 um fuglaveiðar og fuglafriðun. Það er mat ráðuneytisins að hefðu rjúpnaveiðar einungis verið bannaðar á miðhálendinu hefði það valdið löggæsluaðilum vandkvæðum í störfum vegna óvissu um landfræðileg mörk miðhálendisins sem og óvissu hjá veiðimönnum. Mikil hætta hefði því verið á réttaróvissu.

Við mat á því hvort banna ætti veiðar svæðisbundið stóð ráðuneytið frammi fyrir því með skírskotun til jafnræðisreglunnar að óréttlátt gæti verið að staðbinda bannið heldur kæmi það jafnt niður á öllum veiðimönnum án tillits til þess hvort þeir byggðu veiðirétt sinn á 2. gr. laga nr. 33/1966 eða 2. mgr. 5. gr. laganna.

Auk þess sem að framan greinir komu upp hugmyndir um einhvers konar "veiðikvóta" og útfærslu á honum en lög nr. 33/1966 heimila ekki slíkar takmarkanir á notkun veiðiréttar að mati ráðuneytisins.

Þar sem óljós mörk miðhálendis Íslands urðu þess valdandi að ráðuneytið hugleiddi ekki frekar þann möguleika að alfriða rjúpuna þar þykir rétt að fara nokkrum orðum um það mál sérstaklega.

Í ákvæði til bráðabirgða í skipulagslögum nr. 19/1964, sbr. lög nr. 73/1993, er að finna vísbendingu um mörkin en litla vissu. Þar kemur fram að umhverfisráðherra sé heimilt að ákveða að samvinnunefnd verði skipuð til að gera tillögu að skipulagi á miðhálendi Íslands og að svæðið markist í aðalatriðum (leturbreyting ráðuneytisins) af línu sem dregin verði milli heimalanda og afrétta. Ekki skýrir þetta mörkin tæmandi þótt ekki sé talið vandkvæðum bundið að gera tillögu að skipulagi á nefndu svæði. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um breytingu á skipulagslögum nr. 19/1964 sem varð að lögum nr. 73/1993 er tekið fram að eitt "af fyrstu verkum samvinnunefndar muni verða að skilgreina mörk miðhálendisins á þeim forsendum að þau miðist í aðalatriðum við línu sem dregin verður milli heimalanda og afrétta". Þessu verki er ekki lokið.

Einnig þykir rétt að vísa til frumvarps til laga um stjórn skipulags- og byggingarmála á miðhálendi Íslands, sem lagt var fyrir Alþingi á 115. löggjafarþingi 1991-1992 en náði ekki fram að ganga.

Í 2. mgr. 2. gr. segir:

"Við afmörkun Miðhálendis skal, eftir því sem unnt er eða ráðlegt þykir, miðað við mörk heimalanda og afrétta eða heimalanda og almenninga þó þannig að meginjöklar teljist til Miðhálendisins." Í almennum athugasemdum með frumvarpinu kemur m.a. fram að skiptar skoðanir séu uppi um það hvernig eigi að draga mörkin. Ennfremur að uppdráttur sá sem fylgdi frumvarpinu horfi að einföldun en ekki sé um bindandi hugmynd að ræða. Í almennum athugasemdum kemur og fram að þegar mörk miðhálendisins voru staðsett hafi komið glögglega fram sem lengi var vitað að landamerki víða um land séu ekki nægjanlega vel þekkt og að mikið vanti á að þau séu mæld og kortlögð.

Við þetta má svo bæta að í frumvarpinu var á því byggt að Vestfirðir væru fyrir utan landfræðileg mörk miðhálendisins eins og reyndar lög nr. 73/1993, um breytingu á skipulagslögum nr. 19/1964 byggjast á."

Með bréfi, dags. 29. apríl 1994, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins. Athugasemdir félagsins bárust mér með bréfi, dags. 2. maí 1994.

III.

Í áliti mínu gerði ég grein fyrir niðurstöðum um lagaheimild fyrirmæla umhverfisráðuneytisins, rannsókn málsins og meðferð. Þá komu til athugunar sjónarmið um meðalhóf við setningu íþyngjandi stjórnvaldsfyrirmæla. Í álitinu segir:

"1. Lagaheimild.

Mál þetta lýtur að kvörtun A vegna þeirrar ákvörðunar umhverfisráðuneytisins að stytta veiðitíma rjúpu, þannig að hann var frá 15. október 1993 til 22. nóvember 1993, í stað 15. október til 22. desember, sbr. auglýsingu nr. 413/1993, um rjúpnaveiðar árið 1993.

Í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 33/1966, um fuglaveiðar og fuglafriðun, er svo mælt fyrir, að á Íslandi skuli allar villtar fuglategundir vera friðaðar allt árið, að undanskildum þeim tegundum, sem taldar eru upp í 2. mgr. ákvæðisins. Í e-lið 2. mgr. er heimilað að veiða rjúpu frá 15. október til 22. desember. Í 13. gr. laganna er svohljóðandi ákvæði:

"1. Ef nauðsyn krefur og fuglafriðunarnefnd leggur til, getur ráðuneytið veitt undanþágu frá friðunarákvæðum 8. gr. Slíkar undanþágur má takmarka við tiltekin svæði.

2. Á sama hátt má auka friðun einstakra fuglategunda og takmarka slík ákvæði við tiltekin svæði."

Ákvæði 13. gr. frumvarps, sem varð að lögum nr. 33/1966, breyttist í meðförum Alþingis, en í frumvarpinu hljóðaði ákvæði þetta svo:

"Ef nauðsyn krefur og fuglafriðunarnefnd leggur til, getur ráðuneytið með reglugerð gert breytingar á friðunarákvæðum þeim, er felast í 8. gr. Slíkar breytingar á gildandi friðunarákvæðum má takmarka við tiltekin svæði." (Alþt. 1965, A-deild, bls. 183.)

Í athugasemdum við 13. gr. frumvarpsins segir svo:

"Í þessari grein eru nýmæli, sem nauðsynlegt þykir að taka upp. Meðal annars hefur alþjóða-fuglaverndunarráðið mælzt til, að slík ákvæði verði tekin upp í fuglafriðunarlög sem flestra landa, en þau skapa aðstöðu til að bregðast skjótt við óvæntum vandamálum, án þess að til lagabreytinga eða lagasetningar þurfi að koma." (Alþt. 1965, A-deild, bls. 190.)

Eins og ákvæði 13. gr. laga nr. 33/1966 varð í meðförum Alþingis, fólst ekki breyting á efnislegu inntaki ákvæðisins frá því, sem var í frumvarpi til laganna, sbr. eftirfarandi ummæli framsögumanns með frumvarpinu:

"2. brtt. er leiðrétting á formsatriði, því að ekki er hægt að setja í lög, að breyta megi lögum með reglugerð einni. Verður því að vera undanþáguákvæði í öðru formi" (Alþt. 1965, B-deild, dálk. 762-763.)

Samkvæmt 13. gr. laga nr. 33/1966 er umhverfisráðherra heimilt að friða einstakar fuglategundir umfram það, sem leiðir af 8. gr. laganna, ef nauðsyn krefur og fuglafriðunarnefnd leggur það til. Aðeins að þessum skilyrðum fullnægðum er ráðherra heimilt að mæla fyrir um friðun. Með tilliti til upphaflegs orðalags 13. gr. frumvarps til laga um fuglaveiðar og fuglafriðun (Alþt. 1965, A-deild, bls. 183), ummæla framsögumanns um eðli breytingar á frumvarpinu (Alþt. 1965, B-deild, dálk. 762-763) svo og samanburðarskýringar á milli 1. og 2. mgr. 13. gr. laga nr. 33/1966, verður að telja ráðherra heimilt að láta friðun taka til landsins alls. Honum er hins vegar einnig heimilt að takmarka friðun við tiltekin svæði. Það ræðst af aðstæðum hverju sinni, hvaða úrræði eru tæk, svo og þeirri reglu, að ekki sé gripið til róttækari úrræða en efni standa til, sbr. nú 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Umhverfisráðuneytinu bar að gæta þess, áður en fyrirmæli voru sett um friðun einstakra fuglategunda samkvæmt umræddri lagaheimild 13. gr. laga nr. 33/1966, að málið væri nægilega kannað.

2. Rannsókn og meðferð málsins.

Með bréfi, dags. 8. október 1993, lagði fuglafriðunarnefnd til við umhverfisráðherra að veiðitími rjúpu yrði frá 15. október til 30. nóvember, auk þess sem mælst var til þess að kannaður yrði sá möguleiki að alfriða rjúpu á tilteknum svæðum svo sem á miðhálendinu. Var þannig uppfyllt það skilyrði 2. mgr. 13. gr., sbr. 1. mgr. sömu greinar, að fuglafriðunarnefnd hefði lagt til aukna friðun rjúpu.

Kemur þá til athugunar, hvort nauðsyn hafi verið til umræddrar styttingar á veiðitímabilinu. Við setningu almennra stjórnvaldsfyrirmæla gildir sú grundvallarregla stjórnsýsluréttar, að stjórnvöldum sé skylt að upplýsa þau málsatvik, sem þýðingu hafa við ákvörðun. Áður en gefin eru út fyrirmæli um að stytta veiðitíma rjúpu, ber því að kanna, hvort aðstæður séu þær, að uppfyllt sé það skilyrði 13. gr. laga nr. 33/1966, að nauðsyn beri til þessarar ráðstöfunar.

Óumdeilt er að miklar sveiflur eru í íslenska rjúpnastofninum. Í grein dr. Arnþórs Garðarssonar, sem birtist í riti Landverndar nr. 8 árið 1982 og í er vitnað í bréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 3. desember 1993, segir meðal annars svo á bls. 159:

"Íslenski rjúpustofninn hefur yfirleitt verið með reglubundna tíu-ára sveiflu, það er að segja náð hámarki og hrunið tíunda hvert ár. Um þetta liggja fyrir tölur frá síðustu hundrað árum. Grundvöllurinn er útflutnings- og verslunarskýrslur fram undir 1960, en síðan beinar talningar á völdum svæðum. Tvær undantekningar hafa átt sér stað frá tíu-ára stofnsveiflu rjúpunnar á þessum 100 árum: Á árunum 1900-1920 var stofninn í langvarandi hámarki, og síðustu 14 árin, allt frá 1968, hefur stofninn haldist sem næst óbreyttur og verið fremur lítill. Nú í ár (1982) hefur þó orðið veruleg fjölgun."

Um nauðsyn þess að stytta veiðitíma rjúpu hefur umhverfisráðuneytið meðal annars vísað til rannsókna dr. Ólafs K. Nielsen, fuglafræðings, sem hefur kannað fjölda rjúpu á tilteknum svæðum. Telur Ólafur, að rjúpu hafi fækkað samfellt frá árinu 1986 til 1993, en miðað við reynslu af 10 ára sveiflu stofnsins hafi lágmark stofnsins átt að hafa verið árið 1991 og fuglum því átt að fjölga aftur árið 1993 í samræmi við venjulegar sveiflur stofnsins. Þrátt fyrir það hafi stofninn ekki sýnt nein batamerki vorið 1993 og ástand stofnsins þá virst vera lakara heldur en árið 1991.

Þær rannsóknir, sem fyrir liggja um stærð rjúpnastofnsins og breytingar á honum, eru ekki eins rækilegar og æskilegt væri. Umræddar rannsóknir virðast þó gefa vísbendingu um, að stofninn sé enn í lægð. Í tilefni af fyrirspurn Valgerðar Sverrisdóttur á Alþingi 11. október 1993 um stærð rjúpnastofnsins lýsti umhverfisráðherra því yfir, að reiknað hefði verið út af fuglafræðingum, að hauststofninn væri um 1 milljón fugla, en fram kom, að ráðherra drægi sjálfur þessa útreikninga í efa (Alþt. 1993, B-deild, dálk. 191).

Umhverfisráðuneytið vísar í bréfi sínu til fyrrnefndrar greinar dr. Arnórs Garðarssonar, en þar segir, að "hugsanlegt" sé að veiðar geti haft áhrif, "ef veiðiálag er mikið og stofninn er mjög langt niðri". Hafi því verið gripið til þess að stytta veiðitímabilið með nefndum hætti.

Þó að reglubundin sveifla í rjúpnastofninum sé þekkt fyrirbrigði, eru orsakir hennar ekki að fullu þekktar. Ýmsir þættir eru þó kunnir, sem haft geta áhrif á stærð stofnsins. Aftur á móti virðist umdeilt, hvort veiðar geti haft umtalsverð áhrif á stofninn. Það veldur einnig vanda í þessu sambandi, að hvorki liggja fyrir ábyggilegar upplýsingar um stærð rjúpnastofnsins, eins og áður sagði, né um fjölda rjúpna, sem veiðst hafa á ári hverju, en áætlað hefur verið, að u.þ.b. 100 þúsund rjúpur séu veiddar árlega (Alþt. 1993, B-deild, dálk. 192).

Áður en málefni þau, er snerta fuglafriðun, voru lögð til umhverfisráðuneytisins, heyrðu þau undir menntamálaráðuneytið. Menntamálaráðuneytið gaf út "Álitsgerð dr. Finns Guðmundssonar um áhrif veiða á íslenzka rjúpnastofninn" árið 1951. Á bls. 19-20 í álitsgerðinni segir meðal annars:

"En hvað sem því líður, þá er það skoðun mín, að áhrif veiðanna á íslenzka rjúpnastofninn séu miklu minni en menn almennt hafa álitið. Byggi ég þessa skoðun mína bæði á niðurstöðum merkinganna og á niðurstöðum erlendra rannsókna varðandi þetta atriði, en þær hafa alls staðar leitt í ljós, að hinar takmörkuðu og löglegu veiðar hafa ekki haft nein úrslitaáhrif á stærð stofnsins og að stofnsveiflurnar hafa verið alveg óháðar þeim.

[...]

Reglubundnar sveiflur einkenna íslenzka rjúpnastofninn, og er sveiflutíminn um 10 ár. Þessar sveiflur stafa ekki af ofveiðum, og við getum ekki komið í veg fyrir þær með alfriðun.

[...]

[Ég legg] eindregið til, að ekki verið gripið til alfriðunar nú né næstu ár. Alfriðun nú myndi að mínu áliti ekki aðeins vera alveg ástæðulaus, heldur myndi hún líka ef til vill geta haft beinlínis skaðleg áhrif á stofninn, með því að stuðla að óeðlilegri offjölgun, sem hlyti að lykta með óvenju miklu hruni."

Að framansögðu athuguðu er ljóst, að ekki liggur óyggjandi fyrir, hve mikil áhrif veiðar hafi á rjúpnastofninn, þegar hann er í lágmarki. Ekki er heldur fullvíst, að veiðiálagið sé meira nú en fyrr á öldinni. Eins og umhverfisráðherra benti á við umræður í tilefni af fyrirspurn Valgerðar Sverrisdóttur á Alþingi 11. október 1993, "... þá er það í sjálfu sér alls ekki rétt að það þurfi endilega að vera meiri veiðigeta núna heldur en áður fyrr. Talið er að það séu veiddar u.þ.b. 100 þús. rjúpur á ári hverju, en t.d. voru árið 1927 fluttar út 253 þús. rjúpur".

Samkvæmt framansögðu voru rannsóknir þær, sem lágu til grundvallar þeim fyrirmælum umhverfisráðuneytisins, að stytta veiðitíma rjúpu, naumast jafn ítarlegar og skyldi. Aftur á móti ber til þess að líta, að svigrúm það, sem ráðuneytið hafði til að afla frekari gagna var mjög takmarkað, þar sem nánari rannsóknir hlutu eðli máls samkvæmt að vera mjög tímafrekar. Einstakir þættir slíkra rannsókna þyrftu jafnvel að taka til ákveðins árabils, svo sem með samanburði á niðurstöðum talninga milli ára.

Þær rannsóknir, sem fyrir liggja og umhverfisráðuneytið byggði umrædda ákvörðun sína á, benda til þess að rjúpnastofninn hafi verið í lægð undanfarin ár og að fuglum hafi ekki fjölgað í samræmi við venjulegar sveiflur. Tel ég, að ekki verði að því fundið, eins og á stóð, að ráðuneytið byggði ákvörðun sína á þeim.

Í þessu sambandi tel ég rétt að taka fram, að með hliðsjón af þeim gögnum sem fyrir mig hafa verið lögð, er að mínum dómi nauðsynlegt að afla frekari upplýsinga um rjúpnastofninn og áhrif veiða á stærð hans svo skýrari grundvöllur verði lagður að yfirstjórnun og eftirliti umhverfisráðuneytisins með rjúpnaveiðum. Fram kemur í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 3. desember 1993, að ákveðið hafi verið að ráðast í umfangsmiklar rannsóknir á rjúpnastofninum.

3. Stytting veiðitímabilsins.

a) Af hálfu A hefur því einnig verið haldið fram, að með ákvörðun ráðuneytisins um styttingu veiðitímabilsins um einn mánuð hafi umhverfisráðuneytið gengið harkalegar fram en efni stóðu til.

Við setningu íþyngjandi stjórnvaldsfyrirmæla ber stjórnvöldum að gæta þess, að fyrirmælin séu til þess fallin að ná því markmiði, sem að er stefnt. Af hálfu A hefur því verið haldið fram, að stytting veiðitíma rjúpu sé ekki til verndunar fallin, sökum aukinnar sóknar. Þá sé veiðitíminn hafður á þeim tíma, þegar náttúruleg afföll séu mest. Í grein dr. Arnþórs Garðarssonar, sem birtist árið 1982 í 8. riti Landverndar og í er vitnað í bréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 3. desember 1993, segir meðal annars svo á bls. 157-158:

"Veiðar að haustinu hafa alla jafna ekki áhrif á stofnstærð næsta vor, meðal annars vegna þess að aukning dauðsfalla af einni orsök leiðir til minnkandi dauðsfalla af annarri og heildardauðsföllin virðast oft ákvarðast af öðrum þáttum en einstökum dánarorsökum. Vegna mikillar veltu í rjúpnastofninum og hraðra affalla unga að haustinu, virðist heppilegt að byrja veiðar mun fyrr að haustinu en nú tíðkast. Á þann hátt mætti nýta stofninn betur en nú er gert, án þess að auka áhrif veiða á hann."

Í tilefni af fyrrgreindri fyrirspurn Valgerðar Sverrisdóttur á Alþingi 11. október 1993 kom eftirfarandi fram í máli umhverfisráðherra um þetta atriði:

"Varðandi þá gagnrýni sem hér hefur komið fram að það hefði frekar átt að stytta veiðitímann í hinn endann þá hefur það nokkuð til síns máls að því leyti til að það mundi leiða til þess að mun færri fuglar yrðu skotnir. Líffræðingar eru hins vegar þeirrar skoðunar að fall rjúpunnar sé fyrst og fremst í fyrstu hausthretunum og í vetrarstormunum. Með öðrum orðum: Þeir fuglar sem enn eru á lífi þegar kemur fram í desember eru hraustustu og sterkustu fuglar stofnsins og það ríður á að friða þá. Þó að þessi friðunaraðgerð geti einungis leitt til þess að veiðiálagið minnki um 15% þá þýðir það eigi að síður að það er miklu stærri hluti af þeim fuglum sem eiga von um að verða sterkir og komast áfram og byggja upp stofninn sem lifa af heldur en það væri stytt í hinn endann." (Alþt. 1993, B-deild, dálk. 194.)

Þó deila megi um, hve áhrifaríkt það úrræði er, sem gripið var til, hefur ekki verið sýnt fram á, að það sé engan veginn hæft til þess að ná því markmiði, að draga úr veiðum á rjúpu. Verður auglýsing nr. 413/1993 því ekki talin ógildanleg af þessari ástæðu.

b) Þegar stjórnvöld eiga fleiri úrræða völ, ber þeim að gæta þess að gripið sé til þess, sem vægast er, og að ganga ekki lengra en nauðsyn ber til. Í samræmi við það átti ekki að stytta veiðitíma rjúpu umfram það, sem nauðsynlegt var, eða láta takmörkunina ná til annarra svæða en ástæða var til.

Fallast má á það með umhverfisráðuneytinu að nokkur vandkvæði hafi verið á að binda friðun rjúpu við tiltekin svæði vegna veiða árið 1993, þótt þar virðist hafa komið til greina afmörkun lands með öðrum hætti en með almennri skírskotun til "miðhálendisins". Ég tel þó ekki efni til þess að gera athugasemdir við þá ákvörðun umhverfisráðuneytisins, að stytta almennt veiðitíma rjúpu. Með vísan til þeirra rannsókna, sem fyrir liggja og telja verður að svo stöddu viðhlítandi grundvöll undir ákvörðun ráðuneytisins, verður heldur ekki fullyrt, að fyrirmæli ráðuneytisins um styttan veiðitíma rjúpu hafi gengið lengra en efni stóðu til."

Niðurstöðu álits míns, dags. 28. júlí 1994, dró ég saman með eftirfarandi hætti:

"4. Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að umhverfisráðherra geti, að fullnægðum lagaskilyrðum, gefið út almenn fyrirmæli á grundvelli 13. gr. laga nr. 33/1966 um fuglaveiðar og fuglafriðun, þar sem mælt sé fyrir um frekari friðun rjúpu en leiðir af 8. gr. laganna, og að heimilt sé að slík friðun taki til landsins alls. Þá tel ég, samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir liggja, að fyrirmæli umhverfisráðherra um styttingu veiðitíma rjúpu, sbr. auglýsingu nr. 413/1993, hafi ekki verið haldin þeim annmörkum, að til ógildingar leiði."