I. Kvörtun.
Hinn 26. ágúst 2009 leitaði B, lögfræðingur, fyrir hönd A, til mín og kvartaði yfir afgreiðslu Umhverfisstofnunar á erindi vegna auglýsingar A á mannvirki við rætur X. Nánar tiltekið fól erindið í sér ábendingu um auglýsingaskilti sem sett hafði verið upp í Y. Afgreiðsla Umhverfisstofnunar var á þá leið að rita bréf til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 16. apríl 2009, og óska eftir því að embættið tæki til rannsóknar meint brot A á 43. gr. laga nr. 44/1999, um náttúruvernd, sem kveður m.a. á um að óheimilt sé að setja upp auglýsingar meðfram vegum eða annars staðar utan þéttbýlis.
Í kvörtun A er því haldið fram að margvíslegir ágallar hafi verið á meðferð málsins hjá Umhverfisstofnun. Er í því efni vísað til bréfs A til Umhverfisstofnunar, dags. 25. ágúst 2009. Í bréfinu er m.a. bent á að sú ákvörðun stofnunarinnar að vísa málinu til lögreglustjórans hafi falið í sér stjórnvaldsákvörðun. Því hafi stofnuninni borið að fara eftir lagareglum um töku slíkra ákvarðana, þ. á m. rannsóknarreglu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og gæta að andmælarétti, sbr. 13. gr. sömu laga. Jafnframt er tekið fram að með því að vísa málinu til lögreglunnar hafi Umhverfisstofnun brotið meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, enda hafi stofnunin getað tekið aðra minna íþyngjandi ákvörðun til að ná lögmætu markmiði, þ.e. að vísa málinu til umhverfisráðherra í samræmi við ákvæði 2. mgr. 43. gr. laga nr. 44/1999.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. ágúst 2010.
II. Málavextir.
A setti upp skilti við rætur X sem hafði að geyma auglýsingu frá A. Í auglýsingunni stóð „Góða ferð“ og „[A]- um allt land“. Umhverfisstofnun barst ábending um auglýsingaskiltið ásamt mynd af því. Í kjölfarið ritaði stofnunin bréf til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 16. apríl 2009, þar sem vísað var til laga nr. 44/1999, um náttúruvernd, og tekið fram að lögin gerðu ekki ráð fyrir sérstökum stjórnvaldsákvörðunum Umhverfisstofnunar í málum sem þessum. Síðan sagði í bréfinu:
„Samkvæmt 43. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999 er óheimilt að setja upp auglýsingar meðfram vegum eða annars staðar utan þéttbýlis. Samkvæmt 76. gr. sömu laga skal hver sá sem brýtur gegn ákvæðum laganna sæta sektum eða fangelsi allt að tveimur árum.
Umhverfisstofnun óskar eftir að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu taki til rannsóknar meint brot og jafnframt vera upplýst um framgang rannsóknarinnar.“
Af gögnum málsins verður ráðið að nokkru síðar hafi A verið tilkynnt um ákvörðun Umhverfisstofnunar, um að vísa erindinu til lögreglu, með tölvubréfi, dags. 6. ágúst 2009. Umrætt tölvubréf var stílað á Z. Í því kom fram að að fenginni ábendingu um netfang Z og viðtal við hann í Morgunblaðinu fyrr um sumarið varðandi auglýsingu utan þéttbýlis, sendist honum bréf Umhverfistofnunar um málið.
Í kjölfarið ritaði B, lögfræðingur, fyrir hönd A, bréf til Umhverfisstofnunar, dags. 25. ágúst 2009. Í bréfinu var tekið fram að A vildu koma á framfæri athugasemdum í tengslum við afgreiðslu Umhverfisstofnunar á ábendingu vegna auglýsingar A. Í bréfinu kom fram samsvarandi afstaða til málsins og fram kom í kvörtun máls þessa til mín og rakin er í kafla I hér að framan. Í bréfinu sagði einnig að hefði Umhverfisstofnun ekki talið erindið, sem því barst um auglýsingu A, eiga undir starfssvið sitt þá hefði stofnuninni samkvæmt 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 borið að framsenda erindið á réttan stað svo fljótt sem unnt væri. Þrátt fyrir skýr lagafyrirmæli yrði ekki séð af þeim gögnum sem A hefðu undir höndum að Umhverfisstofnun hefði vísað málinu til umhverfisráðherra. Í niðurlagi bréfs A til Umhverfisstofnunar var farið þess á leit við stofnunina að hún kæmi málinu í réttan farveg samkvæmt 2. mgr. 43. gr. laga nr. 44/1999 og léti umhverfisráðherra úrskurða um málið eftir reglum stjórnsýsluréttarins.
Umhverfisstofnun svaraði bréfi A með bréfi til A, dags. 2. október 2009. Í upphafi bréfs stofnunarinnar lýsti hún þeirri afstöðu sinni að með ákvörðun um að tilkynna lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu um auglýsingu hefði aðeins verið tekin formákvörðun en ekki stjórnvaldsákvörðun, enda einungis tekin ákvörðun um farveg máls eins og jafnframt kæmi fram í bréfi A. Í bréfinu sagði einnig m.a. svo:
„Í 1. ml. 1. mgr. 43. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999 segir: Óheimilt er að setja upp auglýsingar meðfram vegum eða annars staðar utan þéttbýlis. Að mati Umhverfisstofnunar er þessi hluti umrædds lagaákvæðis ótvíræður og skýr varðandi það að auglýsingar utan þéttbýlis séu óheimilar. Í 2. ml. sömu mgr. kemur hins vegar fram matskennd regla sem er frávik frá meginreglunni um að heimilt sé þó að uppfylltum ákvæðum annarra laga, að setja upp látlausar auglýsingar um atvinnurekstur eða þjónustu eða vörur á þeim stað þar sem slík starfsemi eða framleiðsla fer fram.
Augljóst er að umrædd auglýsing er ekki innan þéttbýlis. Ekki leikur neinn vafi á því að um auglýsingu er að ræða. Augljóst er að sú starfsemi sem auglýst er, er ekki rekin á þeim stað þar sem auglýsingin er. Féll tilvikið því tvímælalaust undir 1. ml. 1. mgr. 43. gr. laganna að mati stofnunarinnar. Hefði verið um að ræða tilvik sem fjallað er um í 2. ml. sömu mgr. hefði þurft að meta hvort um látlausa auglýsingu væri að ræða og eftir atvikum fleiri atriði. Í slíku tilviki hefði málinu að öllum líkindum verið vísað til umhverfisráðuneytisins í samræmi við 2. mgr. 43. gr. laganna.
Orðalag 1. ml. 1. mgr. 43. gr. laga nr. 44/1999 er skýrt að mati Umhverfisstofnunar. Að mati stofnunarinnar er einnig ljóst að framangreint tilvik fellur undir málsliðinn. Lög nr. 44/1999 mæla ekki fyrir um sérstakar ráðstafanir stofnunarinnar í málum sem þessum svo sem beitingu þvingunarúrræða. Framangreint tilvik felur í sér hugsanlegt brot gegn ákvæði 1. mgr. 43. gr. laganna og getur varðað refsingu, sbr. 76. gr. laganna. Það er ekki á valdi Umhverfisstofnunar að rannsaka tilvik sem þessi og meta hvort um refsiverða háttsemi hafi verið að ræða. Af þeim sökum ákvað Umhverfisstofnun að tilkynna framangreint tilvik til lögreglu og koma málinu þannig í réttan farveg. Í þessu samhengi má benda á að sambærilegt verklag er viðhaft þegar tilkynnt er um akstur utan vega, þ.e. meint brot gegn 17. gr. laganna. Umhverfisstofnun telur að framangreind ábending geti ekki talist vera stjórnvaldsákvörðun heldur hafi verið um formákvörðun að ræða. Af þessum sökum hafi stofnuninni ekki verið skylt að gefa kost á andmælum áður en ábendingunni var komið á framfæri. Af sömu ástæðum fellst stofnunin ekki á að meðalhófsregla stjórnsýslulaga hafi verið brotin. Umhverfisstofnun fellst því ekki á framangreind sjónarmið [A] um málsmeðferð.“
III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.
Í tilefni af kvörtun A ritaði ég bréf til Umhverfisstofnunar, dags. 9. september 2009. Í bréfinu rakti ég kvörtunina og málsatvik út frá þeim gögnum sem fylgdu kvörtuninni. Ég tók fram að í niðurlagi bréfs A til Umhverfisstofnunar frá 25. ágúst 2009 hefði A farið þess á leit við stofnunina að hún kæmi málinu í réttan farveg samkvæmt 2. mgr. 43. gr. laga nr. 44/1999 og léti umhverfisráðherra úrskurða um málið eftir reglum stjórnsýsluréttarins. Þetta bréf væri dagsett sama dag og kvörtun A til mín. Þar sem mér væri ekki kunnugt um hvort og þá hvernig Umhverfisstofnun hefði brugðist við umræddri ósk óskaði ég með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að stofnunin veitti mér upplýsingar um afdrif framangreinds erindis A til Umhverfisstofnunar. Nánar tiltekið hvort stofnunin hefði tekið erindið til formlegrar afgreiðslu eða ákveðið að framsenda málið til umhverfisráðuneytisins í samræmi við 2. mgr. 43. gr. laga nr. 44/1999, um náttúruvernd, en í því ákvæði kæmi fram að „umhverfisráðherra [úrskurðaði] um vafaatriði“. Hefði stofnunin ákveðið að framvísa ekki máli A til umhverfisráðuneytisins óskaði ég eftir afstöðu stofnunarinnar til þess hvort og þá hvernig sú afstaða samrýmdist 2. mgr. 43. gr. laga nr. 44/1999. Ég óskaði einnig eftir afstöðu stofnunarinnar til þess hvernig afgreiðsla hennar á umræddri ábendingu um auglýsingar A hefði samrýmst 2. mgr. 43. gr. laga nr. 44/1999, þar sem gert væri ráð fyrir beinu úrskurðarvaldi umhverfisráðherra í fyrstu atrennu, en ekki aðkomu Umhverfisstofnunar.
Mér barst svar Umhverfisstofnunar með bréfi, dags. 2. október 2009. Þar kom m.a. eftirfarandi fram:
„Umhverfisstofnun hefur, með bréfi, dags. í dag sent [A] nánari skýringar á afgreiðslu stofnunarinnar á málinu og fylgir ljósrit bréfsins hjálagt. Afstaða stofnunarinnar er að ekki hafi verið um stjórnvaldsákvörðun að ræða eins og fram kemur í bréfinu. Umhverfisstofnun hefur ekki vísað málinu til umhverfisráðherra. Stofnunin telur að ekki sé um að ræða vafaatriði er krefjist úrskurðar ráðherra skv. 2. mgr. 43. gr. Samkvæmt 6. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999, hefur Umhverfisstofnun eftirlit með framkvæmd laganna. Stofnunin lítur því svo á að það sé stofnunarinnar að bregðast við ábendingum sem berast varðandi hugsanleg brot á lögunum. Stofnunin lítur ekki svo á að beina skuli öllum málum er varða auglýsingar utan þéttbýlis skv. 43. gr. laganna til umhverfisráðherra í fyrstu atrennu.“
Í tilefni af framangreindu ákvað ég að rita bréf til umhverfisráðuneytisins, dags. 13. október 2009. Ég óskaði með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir upplýsingum og skýringum frá ráðuneytinu um nokkur atriði sem komu fram í þremur fyrirspurnarliðum. Ég vík hér aðeins að þeim atriðum sem athugun mín hefur beinst að í kjölfarið.
Í fyrsta lagi tók ég fram að Umhverfisstofnun teldi að með tilliti til eftirlitshlutverks hennar samkvæmt ákvæði 6. gr. laga nr. 44/1999, væri það stofnunarinnar að bregðast við ábendingum sem bærust varðandi hugsanleg brot á lögunum. Þá teldi stofnunin að ekki skyldi beina öllum málum er vörðuðu auglýsingar utan þéttbýlis samkvæmt 43. gr. laganna til umhverfisráðherra í fyrst atrennu. Ég óskaði eftir viðhorfi umhverfisráðuneytisins til þessarar afstöðu Umhverfisstofnunar.
Í öðru lagi óskaði ég eftir að ráðuneytið gerði mér grein fyrir því hvað fælist í úrskurðarvaldi ráðherra um vafaatriði samkvæmt 43. gr. laga nr. 44/1999. Í þessu sambandi óskaði ég eftir að ráðuneytið hefði m.a. í huga hvort úrskurðarvaldið væri aðeins bundið við mat á því hvort fyrir hendi væri auglýsing og öðrum efnisskilyrðum 1. málsl. 1. mgr. 43. gr. væri fullnægt og hvort um látlausar auglýsingar væri að ræða eður ei, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 43. gr., eða hvort það tæki til fleiri atriða, eins og þeirra sem A tilgreindi í bréfi sínu til Umhverfisstofnunar frá 25. ágúst 2009. Ég tók fram að athugun mín að þessu leyti beindist einkum að því hvort Umhverfisstofnun hefði í ljósi hins sértæka úrskurðarvalds ráðherra samkvæmt 2. mgr. 43. gr. laga nr. 44/1999 borið fremur að framsenda umrætt mál A þegar til ráðuneytisins til úrskurðar, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, eða hvort Umhverfisstofnun hefði að mati ráðuneytisins verið rétt að setja málið í þann farveg þegar í upphafi að vísa því til lögreglu og þar með í reynd að útiloka aðkomu ráðuneytisins að málinu. Í þessu sambandi hefði ég einnig í huga að „vafalaust [væri] að auglýsingar [nytu] verndar“ 73. gr. stjórnarskrárinnar um tjáningarfrelsi, „enda [væri] hér um að ræða tjáningarform, sem [hefði] mikla þýðingu í nútímaþjóðfélagi við upplýsingamiðlun til almennings“, eins og segði í Hrd. 1999, bls. 781. Af þessu leiddi að stjórnvöld yrðu að gæta varfærni við mat á hvort tjáning í formi auglýsingagerðar og miðlunar yrði talin varða við refsilög.
Svör umhverfisráðuneytisins við spurningum mínum bárust mér með bréfi, dags. 13. nóvember 2009. Svörin voru svohljóðandi:
„1)[...]
Samkvæmt 6. gr. laga um náttúruvernd hefur Umhverfisstofnun eftirlit með framkvæmd laganna og er ráðherra til ráðgjafar. Samkvæmt 43. gr. laganna er óheimilt að setja upp auglýsingar meðfram vegum eða annars staðar utan þéttbýlis. Þó er heimilt, að uppfylltum ákvæðum annarra laga, að setja upp látlausar auglýsingar um atvinnurekstur eða þjónustu eða vörur á þeim stað þar sem slík starfsemi eða framleiðsla fer fram. Setur umhverfisráðherra í reglugerð nánari ákvæði um efni greinarinnar og úrskurðar um vafaatriði. Samkvæmt 76. gr. laganna skal hver sá sem brýtur gegn ákvæðum laga þessara eða reglna settra samkvæmt þeim sæta sektum eða fangelsi allt að tveimur árum.
Ráðuneytið telur ljóst með vísan til 6. gr. náttúruverndarlaga að Umhverfisstofnun hefur almennt eftirlitshlutverk í tengslum við ákvæði náttúruverndarlaga þar sem hún hefur eftirlit með framkvæmd laganna. Telur ráðuneytið að í eftirlitshlutverkinu felist t.d. að veita leiðbeiningar í tengslum við túlkun laganna og að hafa ákveðið eftirlit með hugsanlegum lagabrotum og taka við ábendingum í þá veru, en lögregluyfirvöld hafa hins vegar það hlutverk er snýr að rannsókn vegna mögulegra lögbrota og ákvörðunarvald um áframhaldandi málsmeðferð vegna þeirra. Eins og fram kemur í 43. gr. náttúruverndarlaga þá úrskurðar umhverfisráðherra einungis í málum þegar um vafa er að ræða varðandi þau atriði sem tilgreind eru í ákvæðinu. Þar sem ekki er annað tekið fram telur ráðuneytið að unnt sé að fara fram á úrskurð vegna slíkra vafaatriða annaðhvort af hálfu Umhverfisstofnunar í ljósi eftirlitshlutverks stofnunarinnar, telji hún einhvern vafa vera uppi í tilteknu máli, eða af hálfu annarra aðila máls óski þeir eftir úrskurði ráðherra. Ráðuneytið telur hins vegar að Umhverfisstofnun sé ekki skylt að vísa máli er varðar slíka auglýsingu til ráðherra telji hún engan vafa vera til staðar varðandi túlkun á ákvæði 43. gr. náttúruverndarlaga.
2)[...]
Ráðuneytið telur í ljósi almenns orðalags 2. mgr. 43. gr. að túlka verði ákvæðið á þann veg að unnt sé að óska eftir úrskurði ráðherra í öllum þeim vafaatriðum sem falla undir greinina. Geta slík vafaatriði m.a. falist í álitamáli um hvort um sé að ræða látlausa auglýsingu, auglýsingu um atvinnurekstur, þjónustu eða vörur eða hvort staðsetning auglýsingar sé þar sem umrædd starfsemi eða framleiðsla fer fram. Ráðuneytið telur þó með vísan til efnis greinarinnar að ekki sé gert ráð fyrir því að öll þau mál sem berast Umhverfisstofnun, t.d. fyrirspurnir vegna tiltekinna mála er varða 43. gr. náttúruverndarlaga eða ábendingar um möguleg brot á ákvæðinu, beri að framsenda umhverfisráðuneytinu. Má í því sambandi t.d. benda á að sá möguleiki er ætíð fyrir hendi að lögreglu berist ábending um möguleg brot á ákvæði 43. gr. umræddra laga frá einhverjum öðrum aðila en Umhverfisstofnun, t.d. frá almenningi eða einhverjum óviðkomandi aðila, en slíkum málum yrðu væntanlega ekki vísað til úrskurðar ráðherra. Umhverfisstofnun getur einnig í ljósi eftirlitshlutverks síns veitt leiðbeiningar hvað umrædda grein varðar þegar henni berast fyrirspurnir, en misjafnt er hvort vafaatriði koma upp í slíkum málum eða ekki. Er það því mat ráðuneytisins að mál er varða auglýsingar meðfram vegum eða annars staðar utan þéttbýlis beri ekki í öllum tilvikum að senda ráðherra til úrskurðar, enda þyrfti m.a. að liggja fyrir hvaða vafaatriði aðilar teldu að væru til staðar í hverju máli fyrir sig.
Í bréfi umboðsmanns Alþingis er vísað í Hrd. 1999, bls. 781, þar sem segir:„vafalaust er að auglýsingar njóta verndar 73. gr. stjórnarskrárinnar um tjáningarfrelsi, enda er hér um að ræða tjáningarform sem hefur mikla þýðingu í nútímaþjóðfélagi við upplýsingamiðlun til almennings“. Segir í bréfi umboðsmanns að gæta verði varfærni við mat á hvort tjáning í formi auglýsingagerðar og miðlunar verði talin varða við refsilög. Ráðuneytið tekur undir þetta en vísar jafnframt til þess að tilgangur náttúruverndarlaga nr. 44/1999 er m.a. að stuðla að samskiptum manns og umhverfis þannig að hvorki spillist líf eða land né mengist sjór, vatn eða andrúmsloft. Eiga lögin að tryggja eftir föngum þróun íslenskrar náttúru eftir eigin lögmálum, en verndun þess sem þar er sérstætt eða sögulegt. Þá eiga lögin að auðvelda umgengni og kynni þjóðarinnar af náttúru landsins og menningarminjum og stuðla að vernd og nýtingu auðlinda á grundvelli sjálfbærrar þróunar. Ráðuneytið vísar því til þess að náttúruverndarsjónarmið búa m.a. að baki umræddu ákvæði 43. gr. náttúruverndarlaga og þeirri meginreglu að óheimilt er að setja upp auglýsingar meðfram vegum eða annars staðar utan þéttbýlis.“
Með bréfi til A, dags. 18. nóvember 2009, gaf ég A kost á að senda þær athugasemdir sem það teldi ástæðu til að gera í tilefni af svarbréfi umhverfisráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 27. janúar 2010.
IV. Álit umboðsmanns Alþingis.
1. Afmörkun athugunar.
Fyrir liggur að Umhverfisstofnun brást við ábendingu um auglýsingu , er staðsett var við rætur X, með því að rita bréf til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 16. apríl 2009. Í því bréfi óskaði stofnunin eftir að lögreglustjórinn tæki til rannsóknar meint brot á 76. gr. laga nr. 44/1999, um náttúruvernd, en samkvæmt 43. gr. laganna er óheimilt að setja upp auglýsingar meðfram vegum eða annars staðar utan þéttbýlis. Í bréfi Umhverfisstofnunar til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 16. apríl 2009, og í bréfi stofnunarinnar til A, dags. 2. október s.á., kemur fram sú afstaða stofnunarinnar að lög nr. 44/1999 mæli ekki fyrir um sérstakar ráðstafanir stofnunarinnar í slíkum málum og geri ekki ráð fyrir stjórnvaldsákvörðunum af þessu tilefni. Athugun mín lýtur aðallega að því hvort þessi afstaða Umhverfisstofnunar sé í samræmi við lög, eins og nánar verður rakið í kafla IV.3. Áður en vikið verður að því mun ég gera grein fyrir lagagrundvelli málsins.
2. Lagagrundvöllur málsins.
Fyrstu heildstæðu lög um náttúruvernd voru lög nr. 48/1956, um náttúruvernd. Í 4. gr. laganna var fjallað um bann við að setja upp auglýsingaspjöld utan kaupstaða og kauptúna „án leyfis náttúruverndarnefnda“. Í ákvæðinu kom jafnframt fram að lögreglumönnum væri rétt að nema brott auglýsingu, sem væri sett andspænis banninu, á kostnað hins brotlega, ef því væri að skipta.
Í athugasemdum greinargerðar við 4. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 48/1956 kemur fram að sinni eigandi ekki ákvæðum 4. gr. séu afleiðingarnar fyrst og fremst þær, að lögreglumenn geta tekið niður auglýsingar sem settar eru andstætt banni greinarinnar, á kostnað hins brotalega, ef því er að skipta. Enn fremur getur sá sem brotlegur reynist við ákvæðið bakað sér refsingu samkvæmt 33. gr. (Alþt. 1955, A-deild, bls. 866.)
Í 33. gr. laga nr. 48/1956 var að finna ákvæði um refsingar og dagsektir. Samkvæmt 6. mgr. 33. gr. mátti beita dagsektum er rynnu í sýslusjóð, allt að 500 krónum, til að knýja menn til framkvæmda á ráðstöfunum, sem þeim væri skylt að hlutast til um samkvæmt lögunum, eða til þess að láta af atferli, sem væri ólögmætt eftir lögunum. Náttúruverndarnefndir og Náttúruverndarráð gætu kveðið upp úrskurð um dagsektir, en úrskurði þeirra mætti bera undir dómstóla innan tveggja vikna frá birtingu úrskurðar fyrir aðila. Í athugasemdum við 33. gr. frumvarpsins kom fram að stundum væri vísað til refsiákvæðis 33. gr. í einstökum ákvæðum frumvarpsins. Í 1. mgr. 33. gr. væri almennt ákvæði. (Alþt. 1955, A-deild, bls. 878.)
Um bann við að setja upp auglýsingar meðfram vegum eða annars staðar utan þéttbýlis var þessu næst fjallað í 19. gr. laga nr. 47/1971, um náttúruvernd, sem leystu af hólmi lög nr. 48/1956, um náttúruvernd. Er 1. mgr. 19. gr. laga nr. 47/1971 að mestu leyti samhljóða gildandi 1. mgr. 43. gr. laga nr. 44/1999, sem nánar verður fjallað um hér síðar.
Í 4. mgr. 19. gr. laga nr. 47/1971 var lögfest nýmæli um að náttúruverndarráð setti reglur um auglýsingar og leiðbeiningar samkvæmt ákvæðinu og úrskurðaði um vafaatriði. Með ákvæðinu var felld niður áðurgildandi heimild náttúruverndarnefnda til að veita leyfi fyrir undanþágum frá ákvæðinu. Í athugasemdum greinargerðar við 19. gr. er ekki kveðið beinum orðum á um hvað felist í úrskurðarvaldi náttúruverndarráðs. Hins vegar kemur fram að náttúruverndarráð geti gert athugasemdir við „sundurgerðarlegar auglýsingar“. Þá væri ráðinu falið að setja reglur um margs konar leiðbeiningar fyrir ferðamenn. (Alþt. 1969, A-deild, bls. 2003.)
Í 1. og 3. mgr. 37. gr. laga nr. 47/1971 var síðan fjallað um refsingar og beitingu dagsekta. Að frátöldu hámarki dagsekta var 3. mgr. 37. gr. laga nr. 47/1971 sambærileg við 73. gr. gildandi laga nr. 44/1999. Í athugasemdum greinargerðar við 35.-37. gr. frumvarpsins kom fram að ákvæðin væru „almenns eðlis og [sjálfskýrð]“. (Alþt. 1969, A-deild, bls. 2006.)
Ákvæði 24. gr. laga nr. 93/1996, um náttúruvernd, sem leystu af hólmi lög nr. 47/1971, fjallaði um bann við að setja upp auglýsingar. Í stað náttúruverndarráðs var umhverfisráðherra nú falið að setja reglur um auglýsingar og leiðbeiningar samkvæmt ákvæðinu og úrskurða um vafaatriði. Í almennum athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að lögum nr. 93/1996 kom fram að verkefni náttúruverndarráðs færðist til umhverfisráðherra og nýstofnaðrar stofnunar, Náttúruverndar ríkisins, en sú stofnun varð síðar að Umhverfisstofnun með b-lið 2. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2002, um Umhverfisstofnun. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3098.)
Í 1. mgr. 1. gr. gildandi laga nr. 44/1999, um náttúruvernd, með síðari breytingum, kemur fram að tilgangur laganna sé að stuðla að samskiptum manns og umhverfis þannig að hvorki spillist líf eða land né mengist sjór, vatn eða andrúmsloft. Í II. kafla laganna eru ákvæði um stjórn náttúruverndarmála og kveðið á um að umhverfisráðherra fari með yfirstjórn þeirra, sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna. Í 6. gr. laganna er kveðið á um hlutverk Umhverfisstofnunar. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. skal hún hafa eftirlit með framkvæmd laganna og vera ráðherra til ráðgjafar. Nánar er kveðið á um hlutverk stofnunarinnar í a-m-liðum 2. mgr. 6. gr. Samkvæmt b-lið 2. mgr. skal Umhverfisstofnun hafa eftirlit með því að náttúra landsins sé ekki spillt með athöfnum, framkvæmdum eða rekstri, að svo miklu leyti sem slíkt eftirlit er ekki falið öðrum með sérstökum lögum.
Í V. kafla laga nr. 44/1999 eru ákvæði er lúta að „landslagsvernd“. Í 43. gr. er fjallað um „auglýsingar utan þéttbýlis“ og hljóðar ákvæðið svo:
„Óheimilt er að setja upp auglýsingar meðfram vegum eða annars staðar utan þéttbýlis. Þó er heimilt, að uppfylltum ákvæðum annarra laga, að setja upp látlausar auglýsingar um atvinnurekstur eða þjónustu eða vörur á þeim stað þar sem slík starfsemi eða framleiðsla fer fram.
Umhverfisráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um efni greinarinnar og úrskurðar um vafaatriði.“
Í athugasemdum greinargerðar við 43. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 44/1999 kemur fram að samkvæmt ákvæðinu séu auglýsingar meðfram vegum eða annars staðar utan þéttbýlis almennt bannaðar. Fram kemur að ákvæðinu sé ætlað að koma í stað ákvæðis sama efnis í 24. gr. gildandi laga en ákvæðið hafi staðið óbreytt frá árinu 1971. Í athugasemdunum er ekki vikið að því hvað felist í úrskurðarvaldi umhverfisráðherra né hver aðkoma Umhverfisstofnunar er að málum er varða meint brot á 43. gr. (Alþt. 1998-1999, A-deild, bls. 3559-3560.)
Í IX. kafla laga nr. 44/1999 er að finna ýmis ákvæði. Í 73. gr. er svohljóðandi ákvæði um „dagsektir“:
„Beita má dagsektum er renna í ríkissjóð til að knýja menn til framkvæmda á ráðstöfunum sem þeim er skylt að hlutast til um samkvæmt lögunum eða til þess að láta af atferli sem er ólögmætt. Hámark dagsekta skal ákveða í reglugerð.“
Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. má kæra ágreining um ákvörðun annars aðila en umhverfisráðherra um framkvæmd laganna til umhverfisráðherra sem kveður upp endanlegan úrskurð á stjórnsýslustigi. Í 75. gr. er kveðið á um að hver sá sem veldur á ólögmætan hátt spjöllum á náttúru landsins, hvort heldur er af gáleysi eða ásetningi, skuli sæta refsingu samkvæmt 76. gr. Í 76. gr. er mælt fyrir um að hver sá sem brjóti gegn ákvæðum laganna eða reglna settra samkvæmt þeim skuli sæta sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Sektir renni í ríkissjóð. Samkvæmt þessu getur brot gegn ákvæði 43. gr. laganna varðað refsingu. Í athugasemdum við 73. gr. laganna kemur fram að greinin sé samhljóða 2. mgr. 39. gr. gildandi laga og í athugasemdum við 76. gr. kemur fram að greinin sé samhljóða 1. mgr. 39. gr. gildandi laga (Alþt. 1998-1999, A-deild, bls. 3567-3567).
Samkvæmt 2. mgr. 78. gr. laga nr. 44/1999 skulu reglugerðir og önnur stjórnvaldsfyrirmæli, sem sett eru samkvæmt eldri lögum, halda gildi sínu að svo miklu leyti sem þau fara ekki í bága við lögin. Ekki hafa verið settar reglur á grundvelli 2. mgr. 43. gr. laga nr. 44/1999 en í reglugerð nr. 205/1973, um náttúruvernd, sem sett var á grundvelli laga nr. 47/1971, og hefur ekki verið numin úr gildi, er að finna ákvæði er lúta að auglýsingum utan þéttbýlis.
Í 3. gr. reglugerðar nr. 205/1973 segir að hlutverk náttúruverndarnefnda sé að fylgjast með því að náttúra landsins sé ekki spillt með athöfnum sem brjóta í bága við ákvæði og fyrirmæli laga. Samkvæmt 8. mgr. 3. gr. skulu þær rækja eftirlitið á þann hátt að fylgjast með því að auglýsingar meðfram vegum sem brjóta í bága við þágildandi 19. gr. laga nr. 47/1971 „séu teknar niður“ og gefa náttúruverndarráði umsögn þar sem um vafaatriði er að ræða.
3. Til hvaða ráðstafana gat Umhverfisstofnun gripið í tilefni af ábendingu um auglýsingaskilti A?
Eins og áður hefur komið fram liggur fyrir að Umhverfisstofnun barst ábending um auglýsingu A sem var staðsett við rætur X. Af bréfi Umhverfisstofnunar til mín, dags. 2. október 2009, og bréfi Umhverfisstofnunar til A, dags. sama dag, má ráða að stofnunin hafi talið lítinn vafa leika á því að umrætt auglýsingaskilti, sem ábendingin beindist að, félli undir 43. gr. laga nr. 44/1999 og hafi talið rétt að bregðast við í framhaldinu.
Í bréfi Umhverfisstofnunar til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 16. apríl 2009, og í bréfi stofnunarinnar til A, dags. 2. október s.á., kemur fram sú afstaða stofnunarinnar að lög nr. 44/1999 mæli ekki fyrir um sérstakar ráðstafanir stofnunarinnar í slíkum málum og geri ekki ráð fyrir sérstökum stjórnvaldsákvörðunum. Í bréfinu óskaði stofnunin því eftir rannsókn lögreglu á meintu broti á 43. gr. laga nr. 44/1999, um náttúruvernd, sbr. 76. gr. laganna.
Ákvæði 73. gr. laga nr. 44/1999, um náttúruvernd, sem áður er vísað orðrétt til, fjallar um „dagsektir“. Ákvæðið er almenns eðlis og tvíþætt að efni til. Annars vegar má beita dagsektum til að láta menn framkvæma ráðstafanir sem lögbundið er að þeir skuli hlutast til um og hins vegar til þess að fá menn til að aflétta ólögmætu ástandi sem atferli þeirra hefur skapað. Frekari skilningur á efni ákvæðisins verður ekki ráðinn af lögskýringargögnum, en ég minni á að enn er í gildi reglugerð nr. 205/1973 sem sett var á grundvelli laga nr. 47/1971. Ég ítreka að samkvæmt 2. mgr. 78. gr. laga nr. 44/1999 skulu reglugerðir og önnur stjórnvaldsfyrirmæli, sem sett eru samkvæmt eldri lögum, halda gildi sínu að svo miklu leyti sem þau fara ekki í bága við lögin. Í 8. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar er m.a. rakið að fylgjast skuli með því að auglýsingar meðfram vegum, sem brjóta í bága við þágildandi 19. gr. laga nr. 47/1971, sbr. nú 43. gr. laga nr. 44/1999, „séu teknar niður“.
Að þessu virtu, og eins og orðalagi 73. gr. laga nr. 44/1999 og 8. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 205/1973 er háttað, tel ég ljóst að þegar Umhverfisstofnun barst umrædd ábending um auglýsingaskilti A í Y hafi stofnunin í samræmi við lögbundið eftirlitshlutverk sitt, sbr. 6. gr. laga nr. 44/1999, borið að taka í fyrsta lagi afstöðu til þess hvort auglýsingaskiltið bryti í bága við 43. gr. laganna og þá, ef svo væri, að taka í öðru lagi afstöðu til þess hvernig við þeirri aðstöðu yrði brugðið. Kom þá ótvírætt til greina, eins og lögum nr. 44/1999 er háttað, að stofnunin krefðist þess að A fjarlægði auglýsingaskiltið að viðlögum dagsektum samkvæmt 73. gr. laganna, ef það var á annað borð afstaða stofnunarinnar að skiltið bryti í bága við 43. gr. laganna, en um það er ekki fjallað hér.
Ég vek í þessu sambandi sérstaka athygli á því að af afmörkun á eftirlitshlutverki Umhverfisstofnunar samkvæmt ákvæði 6. gr. laga nr. 44/1999, einkum b-lið 2. mgr., er ótvírætt að Umhverfisstofnun fer samkvæmt gildandi lögum með þær valdheimildir sem kveðið er á um í 73. gr. laganna. Ákvæði 2. mgr. 41. gr. reglugerðar nr. 205/1973, þar sem kveðið er á um að lögreglustjóri geti ákveðið aðila dagsektir, getur því ekki haggað þeirri niðurstöðu eins og lögunum frá 1999 er háttað. Er það og í samræmi við almenna löggjafarhætti í íslenskum rétti þar sem þeim stjórnvöldum sem falið er með sérstökum lögum stjórnsýslueftirlit á tilteknu sviði er jafnan einnig falið að taka ákvarðanir um hvort þvingunarráðstöfunum á borð við álagningu dagsekta skuli beitt, nema lög mæli sérstaklega fyrir um annað fyrirkomulag. Hvorki í lögum nr. 44/1999 né í öðrum lögum er gert ráð fyrir því að lögregla taki ákvarðanir um dagsektir ef skilyrðum 73. gr. laganna er fullnægt, þ. á m. ef Umhverfisstofnun telur að fjarlægja beri auglýsingaskilti á grundvelli 43. gr. sömu laga.
Berist Umhverfisstofnun samkvæmt ofangreindu ábending um auglýsingar, sem geta fallið undir 1. mgr. 43. gr. laga nr. 44/1999, er þannig ljóst að mínu áliti að slíkt mál getur verið leitt til lykta með töku stjórnvaldsákvörðunar, þ.e. fyrirmælum til hlutaðeigandi um að bæta úr ástandi, sem telst ólögmætt að mati Umhverfisstofnunar, að viðlögðum dagsektum, sbr. 73. gr. laga nr. 44/1999. Þegar athugun á máli hefst sem getur lyktað með töku stjórnvaldsákvörðunar, þótt ekki liggi enn fyrir hver niðurstaða málsins verður, er um stjórnsýslumál að ræða og stjórnvaldi skylt að fylgja málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ber stjórnvaldi þá að tilkynna aðila máls, svo fljótt sem við verður komið, að mál sé til meðferðar, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga. Þá á aðili máls rétt á að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, enda eigi undanþáguákvæði í niðurlagi 13. gr. ekki við. Enn fremur kann aðili máls að eiga rétt á aðgangi að gögnum málsins, sbr. 15.-17. gr. stjórnsýslulaga. Þá geta stjórnvaldsákvarðanir Umhverfisstofnunar verið kæranlegar til umhverfisráðherra, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga nr. 44/1999, sbr. meginreglu 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Loks er hægt að skjóta vafaatriðum við túlkun 43. gr. laga nr. 44/1999 til umhverfisráðherra. Að öllu framangreindu virtu get ég ekki fallist á þá afstöðu Umhverfisstofnunar, sbr. bréf hennar, dags. 16. apríl og 2. október 2009, að lög nr. 44/1999 mæli ekki fyrir um sérstakar ráðstafanir stofnunarinnar í málum af þessu tagi og geri ekki ráð fyrir sérstökum stjórnvaldsákvörðunum hennar.
Af gögnum málsins verður ekki ráðið að Umhverfisstofnun hafi tilkynnt A um meðferð málsins fyrr en með tölvubréfi stofnunarinnar til Z hjá A, dags. 6. ágúst 2009, en þá voru liðnir á fjórða mánuð frá því að stofnunin vísaði málinu til meðferðar hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu, sbr. bréf stofnunarinnar, dags. 16. apríl s.á. Það er því samkvæmt framangreindu niðurstaða mín að málsmeðferð Umhverfisstofnunar hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Málsmeðferð Umhverfisstofnunar við afgreiðslu á ábendingu um auglýsingaskilti A var því ekki í samræmi við lög. Í ljósi þessarar niðurstöðu er ekki þörf á því að ég taki afstöðu til þess hvort ákvörðun Umhverfisstofnunar um að vísa máli A til lögreglu hafi sem slík talist stjórnvaldsákvörðun.
V. Niðurstaða.
Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að málsmeðferð Umhverfisstofnunar í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.
Eins og atvikum er háttað eru ekki forsendur til þess að ég beini sérstökum tilmælum til Umhverfisstofnunar um að mál A verði tekið til endurskoðunar. Ég beini hins vegar þeim almennu tilmælum til Umhverfisstofnunar að hún hafi þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu framvegis í huga í störfum sínum. Jafnframt mun ég tilkynna umhverfisráðherra um niðurstöðu mína í máli þessu.
Undirritaður hefur í samræmi við ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sbr. breytingu með lögum nr. 142/2008, farið með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis í fjarveru kjörins umboðsmanns á tímabilinu 1. janúar 2009 til 30. júní 2010. Forsætisnefnd Alþingis samþykkti á fundi sínum 23. júní 2010 að ég yrði áfram settur umboðsmaður Alþingis í ákveðnum málum sem voru til lokaafgreiðslu við lok þess tímabils og er mál þetta þar á meðal.
Róbert R. Spanó.
VI. Viðbrögð stjórnvalda.
Umhverfisstofnun var ritað bréf, dags. 1. febrúar 2011, þar sem þess var óskað að stofnunin upplýsti mig um það hvort álit setts umboðsmanns í málinu hefði orðið tilefni til einhverra ráðstafana hjá stofnuninni og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.
Í svarbréfi Umhverfisstofnunar, dags. 4. mars 2011, kom fram að málsmeðferð vegna ábendinga um auglýsingar utan þéttbýlis hefði verið endurskoðuð í kjölfar álits setts umboðsmanns. Umhverfisstofnun sendi nú erindi til þess sem talinn væri bera ábyrgð á viðkomandi auglýsingu og samhliða bréf til byggingarfulltrúa, sbr. 72. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Einnig kom fram að Umhverfisstofnun hefði lagt til við umhverfisráðuneytið að gerð yrði breyting á reglugerð nr. 205/1973, um náttúruvernd, til að skýra frekar valdheimildir stofnunarinnar.