Álit

I. Kvörtun.

Hinn 8. desember 2008 leitaði B héraðsdómslögmaður til umboðsmanns Alþingis, fyrir hönd A, skólameistara við X, og kvartaði yfir áminningu sem menntamálaráðuneytið veitti A með bréfi, dags. 21. janúar sama ár. Áminningin var veitt vegna þess að menntamálaráðuneytið taldi A ekki hafa farið að fyrirmælum ráðuneytisins um framtal prófaðra nemenda við X. Jafnframt var vísað til þess að engin vissa væri um að A myndi fara að fyrirmælum ráðuneytisins þar að lútandi í framtíðinni.

Í kvörtuninni er því einkum borið við að reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotnar við meðferð málsins. Í því sambandi er m.a. tekið fram að fallið hafi verið frá áminningu í þremur sambærilegum málum annarra skólameistara og því hafi menntamálaráðuneytið brotið gegn jafnræðisreglu með því að veita A áminningu. Þá er byggt á því að efnisleg rök hafi ekki staðið til þess að áminna A enda hafi hann hvorki brotið ákvæði laga eða reglugerða sem honum beri að starfa eftir né ákvæði skólasamninga milli X og ráðuneytisins eða óhlýðnast löglegum boðum.

Á meðan á athugun minni stóð óskaði ég eftir upplýsingum og viðhorfum menntamálaráðuneytisins til kvörtunarinnar. Samskipti mín þar að lútandi við ráðuneytið eru nánar rakin í kafla III. Í ljósi þeirra gagna og skýringa sem mér hafa borist hef ég ákveðið, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að takmarka athugun mína við það hvort ákvörðun menntamálaráðuneytisins í máli A hafi samrýmst jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með reglugerð nr. 101/2009, um breytingu á reglugerð nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, var nafni menntamálaráðuneytisins breytt í mennta- og menningarmálaráðuneyti frá 1. október 2009. Vísað verður til hvors heitisins þar sem það á við.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. september 2010.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins barst A tölvupóstur frá verkefnisstjóra á skrifstofu menntamála í menntamálaráðuneytinu, dags. 3. janúar 2006, þar sem mælst var til þess að áfangalistar vor- og haustannar 2005 yrðu lesnir yfir og endursendir hið fyrsta. Tekið var fram að á þessum listum „héngi“ uppgjör ársins 2005. Einnig var sérstaklega tekið fram að „í þessari umferð [yrðu] listarnir eingöngu notaðir til talningar, þ.e. þeir [yrðu] ekki bornir saman við miðlæga áfangaskrá né [yrðu] þeir reiknaðir til verðs. Þeir [yrðu] sem sé ekki teknir inn í líkanið“ og var þar vísað til reiknilíkans sem menntamálaráðuneytið leggur til grundvallar útreikningi kennslukostnaðar framhaldsskólanna. A svaraði tölvupóstinum 4. janúar 2006.

Með bréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 2. maí 2006, var A tilkynnt að við reglubundið eftirlit með framtali á prófuðum nemendum hefði komið í ljós misræmi á milli annars vegar fjölda prófaðra nemenda samkvæmt upplýsingum á innsendum áfangalistum skólans og hins vegar fjölda prófaðra nemenda við skólann „að mati ráðuneytisins“ og var óskað skýringa á þessu misræmi. Við eftirlitið hafði ráðuneytið aflað upplýsinga úr Innu, upplýsingakerfi framhaldsskólanna, m.a. um fjölda skráninga með einkunnina 0,0 til 1,0 og skólasókn undir 50% eða enga skráða skólasókn svo sem í fjarnámi.

A veitti skýringar með bréfi, dags. 8. maí s.á., þar sem m.a. kom fram að tölur sem í bréfi ráðuneytisins voru sagðar komnar úr áfangalistum skólans væru rangar og ekki frá honum komnar. Í svarbréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 9. maí s.á., komu fram skýringar á því hvers vegna rangar tölur hefðu verið færðar inn í bréf ráðuneytisins frá 2. maí s.á. en engu að síður taldi ráðuneytið að enn væri misræmi á milli nemendatalna skólans og ráðuneytisins. Ráðuneytið teldi að einkunnin 0,0 eða 1,0 og skólasókn undir 50% gæti verið tilefni spurninga um hvort sá nemandi hefði örugglega mætt í próf og fullnægt þeim skilyrðum sem sett hefðu verið fyrir fjárveitingum byggðum á nemendatalningu. Þess var óskað að skólinn staðfesti að tölur hans um prófaða nemendur í tilteknum áföngum á vorönn 2005 væru réttar en gæfi skýringar ella. A sendi slíka staðfestingu með bréfi, dags. 23. maí 2006.

Í bréfi menntamálaráðuneytisins til A, dags. 28. nóvember s.á., var tilkynnt um skipun nefndar til að leggja mat á umrætt misræmi í gögnum og skýrslu sem unnin hefði verið í ráðuneytinu um skil framhaldsskóla á tölum um prófaða nemendur vorannarinnar 2005. Nefndin óskaði eftir því að koma í skólann og eiga viðtal við skólameistara og aðra tilgreinda stjórnendur og starfsmenn skólans og að á þeim fundi lægju fyrir gögn sem staðfestu viðveru prófaðra nemenda í nánar tilgreindum dönskuáföngum. Í bréfinu sagði síðan að það gætu verið „upphaflegir nafnalistar með merkingum (kennara og/eða prófstjóra), prófúrlausnir nemenda, símatsvitnisburður og verkefnaskil nemenda í símatsáföngum, námsferilsútprentanir nemenda eða annað sem skólinn [teldi] sanna próftöku tiltekins nemendafjölda“. Þá sagði að „[kennsluáætlanir] viðkomandi áfanga gætu varpað ljósi á fyrirkomulag verkefnaskila og fyrirgjafar“.

Umræddur fundur var haldinn 6. desember 2006 í X og annaðist nefnd menntamálaráðuneytisins ritun fundargerðar. Í fundargerðinni segir m.a.:

„Vegna vorannar ársins 2005 er ekki hægt að fá útskýringu á misræmi því sem ráðuneytið óskar skýringa á. Niðurstaða fundarins er sú að ekki sé hægt að sýna fram á að skil skólans á prófuðum nemendum í dönsku á vorönn 2005 séu rétt. Búið er að farga öllum prófgögnum frá vorönn 2005. Fulltrúar skólans telja einhver brögð að því að nemendur séu taldir fram sem fari ekki í lokapróf eða skili fullnaðarnámsmati en draga í efa að skekkjan sé 10.4%.“

Fundargerðin var send A með tölvupósti, dags. 22. desember 2006, og hann staðfesti með tölvupósti, dags. 23. s.m., að rétt væri bókað.

Hinn 8. janúar 2007 barst A tölvupóstur frá sama starfsmanni menntamálaráðuneytisins og árið áður vegna áfangalista fyrir árið 2006. Í tölvubréfinu var þess óskað að skólinn yfirfæri áfangalista úr Innu, m.a. með tilliti til þess að á þeim væru „réttar tölur skráðra og prófaðra“. Síðan var að finna stutta skýringu á því hvenær nemendur teldust prófaðir og í niðurlagi tölvubréfsins var að finna sama texta og árið áður um að listarnir yrðu eingöngu notaðir til talningar og því ekki bornir saman við miðlæga áfangaskrá eða reiknaðir til verðs og ekki færðir inn í reiknilíkan menntamálaráðuneytisins.

A svaraði með tölvupósti, dags. 11. janúar 2007, þar sem m.a. kom fram að búið væri að „yfirfara skrárnar m.t.t. prófalista og taka út nemendur sem ekki mættu í próf“, en leiðrétti nemendatöluna með öðrum tölvupósti, dags. 31. janúar s.á., þar sem hann taldi sig hafa vantalið nemendur í fyrra skeyti sínu. Í svari starfsmanns menntamálaráðuneytisins dagsettu sama segir m.a. eftirfarandi:

„Af gefnu þessu tilefni tölvupóstsins þíns í dag finnst mér nauðsynlegt að nefna vinnulagið sem við tókum upp í byrjun síðasta árs (og áréttað er í skólasamningi). Þá fórum við saman í gegnum Berta og reyndum eftir bestu getu að áætla nemendatölur ársins 2006 og 2007. Niðurstöður þeirrar vinnu voru þá og verða væntanlega framvegis forsenda allrar áætlanagerðar ráðuneytisins hvað varðar nemendatölur fjárlagafrumvarps. Við komumst að því í fyrra að talan 1.050 í fjárlögum ársins 2006 væri of lág og spáðum 1.165, þ.e. 115 ársnemendum hærri en fjárlögin. Út frá þessari tölu höfum við gengið bæði gagnvart fjáraukalögum og árinu 2007. Við þá tölu verður uppgjörið 2006 miðað. Þannig skiptir það því miður ekki máli fyrir okkur eða uppgjörið við ykkur hvort rétta talan er 1222 eða 1172. Talan 1165 er sú sem við höfum miðað alla okkar vinnu við. Ef um aðrar tölur á að vera að ræða en þá sem samið er um í byrjun árs þarf að semja upp á nýtt í lok sumarinnritunar sem er síðasti möguleiki okkar til þess að hnika einhverju til á milli skóla. Ramminn hefur þá venjulega verið ákveðinn nokkrum vikum fyrr.“

Skoðunarnefnd menntamálaráðuneytis vegna nemendaframtala framhaldsskólanna var skipuð öðru sinni 28. mars 2007. Hinn 17. apríl 2007 ritaði ráðuneytið A bréf þar sem tilkynnt var um að fyrirhugað væri að skoða frekar nemendaframtöl skólans vegna vormisseris 2006. Í því skyni var óskað eftir því að prófúrlausnir frá vormisseri 2006, svo og öll fyrirliggjandi gögn vegna prófahalds og námsmats á sama misseri, yrðu varðveitt til loka júnímánaðar 2007. Í skýringum mennta- og menningarmálaráðuneytisins til mín, dags. 8. júní 2010, vegna þeirrar kvörtunar, sem A lagði síðar fram til mín, kemur hins vegar fram að ráðuneytið geti ekki fullyrt að bréfið hafi verið sent og að athuguðu máli þyki sennilegast að í stað þess hafi þótt rétt að senda dreifibréf til skólameistara og rektora framhaldsskóla, dags. 23. apríl 2007. Í dreifibréfinu sagði:

„Af gefnu tilefni áréttar menntamálaráðuneytið með bréfi þessu fyrirmæli sín og ákvæði almenns hluta aðalnámskrár um skráningu vitnisburðar fyrir próf og skil skóla á fjölda nemenda sem koma í próf eða staðist hafa kröfur próflausra áfanga um viðveru, þátttöku og verkefnaskil.

Í hverjum framhaldsskóla er prófstjórn eða prófstjóri samkvæmt nánari ákvörðun skóla. Á prófdegi eru gerðar skrár yfir prófaða nemendur dagsins bæði í reglulegum prófum, sjúkraprófum og endurtekningarprófum, þar sem merkt er við nemendur sem koma í próf, taka próf og skila prófúrlausn. Samsvarandi listar, annar eða vetrar, eru haldnir um verkefnaskil nemenda próflausra áfanga. Kennarar standa prófstjórn eða prófstjóra skil á slíkum listum eftir því sem við á.

Í próflausum áföngum, sem öðrum, er nemendum í upphafi annar (skólaárs) birt kennsluáætlun skv. grein 7.4. hins almenna hluta aðalnámskrár framhaldsskóla frá 28. jan. 2004 sem kveður m.a. á um fyrirkomulag námsmats. Í próflausum áföngum er tiltekin þátttaka (tímasókn) eða verk(efna)skil sem þarf að uppfylla til þess að ljúka áfanga. Nemandi sem ekki uppfyllir skilyrði kennsluáætlunar um verkefnaskil, viðveru eða vinnu, sem krafist er, telst ekki prófaður nemandi (hlýtur ekki fullnaðarnámsmat eins og það hefur verið orðað) og er merking á prófalista í samræmi við það. Hann telst ekki mættur í próf.

Gerður er greinarmunur á einkunnalistum og prófalistum. Kennari viðkomandi greinar skráir og skilar, í Innu eða með öðrum hætti, vitnisburð skv. reglum hins almenna hluta aðalnámskrár þar á meðal vitnisburðinn 0 hjá þeim sem ekki koma í prófið. Þetta er einkunnalisti. Nemandi sem ekki uppfyllir skilyrði próflausra áfanga til þess að teljast prófaður nemandi fær sömuleiðis vitnisburðinn 0 hafi hann ekki uppfyllt kröfur kennsluáætlunar um viðveru, þátttöku og verkefnaskil.

Prófúrlausnir eru varðveittar í eitt ár. Rafrænar úrlausnir eru ýmist varðveittar útprentaðar eða í aðgengilegu og læsilegu tölvutæku formi. Ekki er gert ráð fyrir varðveislu gagna próflausra áfanga en prófa- og einkunnalistar (listar um verkefnaskil) koma í þeirra stað.

Einkunnalistar teljast til skilaskyldra skjala stofnana sem heyra undir stjórnarráðið og um skil þeirra til Þjóðskjalasafns eða héraðsskjalasafna fer eftir lögum um Þjóðskjalasafn Íslands, nr. 66/1995.“

Í bréfi menntamálaráðuneytisins til A, dags. 25. maí 2007, var tilkynnt um fyrirhugaða athugun á prófagögnum vegna vormisseris 2006 með vísan til bréfsins frá 17. apríl þ.á., en samkvæmt framangreindum skýringum mennta- og menningarmálaráðuneytisins til mín stóðu starfsmenn ráðuneytisins þá í þeirri trú að bréfið hefði verið póstlagt. Óskað var eftir að skoðunarnefnd ráðuneytisins fengi að skoða gögn varðandi próftöku og námsmat nemenda í íslensku og stærðfræði á vorönn 2006. Bréfinu fylgdi listi með nöfnum og kennitölum nemendanna.

Í bréfi menntamálaráðuneytisins til A, dags. 18. október 2007, var fundi skoðunarnefndar ráðuneytisins með A og öðrum skólastjórnendum lýst með eftirfarandi hætti:

„Með bréfi til yðar, dags. 25. maí 2007, var tilkynnt um heimsókn nefndarinnar í [X] og fór sá fundur fram 12. júní 2007. Þér sátuð fundinn með skoðunarnefndinni, ásamt aðstoðarskólameistara og áfangastjóra. Á fundinum kom fram að prófúrlausnir nemenda höfðu ekki verið varðveittar heldur fargað fyrir mistök, þrátt fyrir beiðni menntamálaráðuneytisins um að þeim yrði haldið til haga. Þau mistök voru af yðar hálfu réttlætt með breytingum í mannahaldi. Af hálfu menntamálaráðuneytisins var upplýst að 80 nemendur í dagskóla hefðu verið oftaldir í íslensku og stærðfræði á vorönn 2006. Af hálfu skólans komu ekki fram neinar teljandi athugasemdir við þær upplýsingar, sem ráðuneytið hafði, en samkvæmt þeim var misræmi í framtali skólans í íslensku og stærðfræði á vorönn 2006 5,5% í íslensku og 8,1% í stærðfræði.“

Síðar í bréfinu voru rakin ákvæði 1. mgr. 8. gr. laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, og 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Síðan sagði svo:

„Menntamálaráðuneytið hefur samkvæmt framansögðu ástæðu til að ætla að þér berið ábyrgð á því, að framtöl yfir prófaða nemendur og nemendur sem lokið hafa próflausum áföngum í þeim áföngum/fögum, sem að ofan greinir séu röng og að ekki sé útilokað að það hafi verið með ráðum gert. Samkvæmt framangreindum ákvæðum berið þér sem skólameistari ábyrgð á slíkum framtölum [X].

Menntamálaráðuneytið hefur til athugunar til hvaða úrræða verður gripið vegna framangreindrar háttsemi.

Vakin skal athygli á því, að hin röngu framtöl geta hugsanlega falið í sér brot á 158. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, um ranga tilgreiningu upplýsinga í opinberu skjali, sem skylt er að halda í starfi, sbr. og ákvæði XIV. kafla laganna um brot í opinberu starfi. Í því sambandi verður að hafa í huga, að röng framtöl, sem sýna of marga prófaða nemendur, eða nemendur, sem réttilega hafa lokið próflausum áföngum, eru grundvöllur þess að of mikið fé er greitt úr ríkissjóði miðað við það, sem reglur og reiknilíkan gera ráð fyrir og það sem þeir framhaldsskólar fá, sem tilgreina réttilega þá nemendur sem um ræðir.

Þá er hugsanlegt að beitt verði agaviðurlögum samkvæmt 21. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, en það ákvæði hljóðar svo:

„Ef starfsmaður hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu skal forstöðumaður stofnunar veita honum skriflega áminningu. Áður skal þó gefa starfsmanni kost á að tala máli sínu ef það er unnt.“

Áður en ákvörðun verður tekin um hvort og þá til hvaða úrræða verður gripið vill menntamálaráðuneytið enn gefa yður kost á því að skýra það misræmi, sem gerð er grein fyrir í bréfi þessu, skýra ástæður þess og hvort og hvernig það réttlætist, svo og gefa yður kost á því að koma með aðrar athugasemdir og andmæli, einnig við því að misræmið gefi tilefni til úrræða af hálfu ráðuneytisins.

Yður skal sérstaklega bent á, að íhuga hvort máli skipti að þér tókuð við starfi yðar frá 1. janúar 2005 og getur það því haft þýðingu fyrir yður að gera grein fyrir fyrri störfum yðar við stjórn [X].“

A svaraði með bréfi, dags. 14. nóvember 2007. Í bréfinu gagnrýndi hann m.a. reiknilíkan menntamálaráðuneytisins sem notað er til að reikna út kennslukostnað og fjárveitingar til skólans. Einnig hélt hann því fram að „einhliða túlkun ráðuneytisins á því hvað [teldust] prófaðir nemendur [væri] ekki byggð á lögum, reglugerðum eða skólasamningi og því [væri] réttmætur vafi á að sú túlkun [væri] bindandi fyrir [X]“ og jafnframt að fyrirmæli gætu „ekki undir neinum kringumstæðum orðið tilefni til beitingar þeirra stjórnsýsluviðurlaga eða refsiviðurlaga sem ráðuneytið [hefði boðað]“. Að því er sérstaklega varðar nemendaframtöl X sagði eftirfarandi:

„[X] leitaðist við að veita skýringar vegna athugasemda sem bárust frá ráðuneytinu vegna nokkurra dönskuáfanga. Nú hefur ráðuneytið eða öllu heldur „skoðunarnefnd“ þess, athugað stærðfræði 102 á vorönn 2005, íslensku á vorönn 2006 og stærðfræði á vorönn 2006 án þess að leita sérstakra skýringa frá skólanum vegna þessa áður en farið er fram með þær ávirðingar sem birtast í bréfi. Það er álit undirritaðs að það séu í það minnsta góðir stjórnsýsluhættir að leita fyrst skýringa áður en ávirðingar eru settar fram. [X] mun að sjálfsögðu vinna með ráðuneytinu eins og áður að gerð fjárhagsáætlunar þannig að hún endurspegli raunverulegan kostnað við þá starfsemi sem nauðsynleg er við skólann lögum samkvæmt. [X] hefur ætíð brugðist fljótt við öllum beiðnum um upplýsingar og mun að sjálfsögðu gera það áfram og vinna með ráðuneytinu eins og áður að áætlunum og upplýsingagjöf.“

Í bréfinu lýsti A einnig þeirri afstöðu sinni að vandséð væri hvernig skólahald ætti að ganga upp fjárhagslega ef fjárframlög til skólans tækju ekki mið af öllum þeim sem stunduðu skólann með einum eða öðrum hætti en lykju ekki lokaprófi. Þá gerði hann grein fyrir fyrirkomulagi námsmats við skólann, benti á að námsmat væri í höndum kennara og lýsti þeirri skoðun sinni að skólameistari gæti ekki fært einkunn, sem kennari hefði gefið nemanda er ekki hefði mætt í lokapróf, niður í 0. Þá óskaði hann eftir upplýsingum um á hvaða gögnum, öðrum en þeim er skólinn hefði undir höndum, menntamálaráðuneytið byggði þá afstöðu sína að X færi ekki eftir settum reglum um skráningu á prófuðum nemendum. Jafnframt gerði A athugasemdir við málsmeðferð menntamálaráðuneytisins og kvað það óljóst hvort skoðunarnefnd ráðuneytisins hefði verið heimilt samkvæmt lögum nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, að óska eftir því að sjá prófúrlausnir og einkunnir nemenda og hafa undir höndum útprentaðan lista yfir tiltekna nemendur.

Með bréfi, dags. 14. desember 2007, var A tilkynnt að ráðgert væri „að áminna [hann] vegna óhlýðni [hans] (brota) á löglegum fyrirmælum menntamálaráðuneytisins um hvernig telja beri fram prófaða nemendur í áföngum og nemendur sem sagðir eru hafa lokið með réttum hætti án prófa tilteknum áföngum/greinum vorin 2005 og 2006“. Í bréfinu sagði m.a.:

„Sú háttsemi yðar að hlýða ekki löglegum fyrirmælum menntamálaráðuneytisins um aðferðir við framtal á prófuðum nemendum og nemendum, sem lokið hafa réttilega próflausum áföngum, sbr. 21. gr. laga nr. 70/1996, hefur leitt til þess að útgjöld ríkissjóðs til kennslu við [X] hafa orðið meiri en forsendur fjárveitinga hafa miðast við.

...

Í bréfi yðar frá 14. nóvember sl. er einnig að finna ýmis ummæli, sem virðast fela í sér viðleitni til leiðbeiningar af yðar hálfu til ráðuneytisins um hvernig góð eða rétt stjórnsýsla eigi að vera. Þá segið þér að lögleg fyrirmæli menntamálaráðuneytis séu, miðað við ákveðnar forsendur sem þér gefið yður „markleysa“. Auk þess er í bréfinu ítarleg umfjöllun yðar um tilgreind ákvæði í lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000. Af hálfu menntamálaráðuneytisins eru þessir hlutar bréfs yðar taldir óviðeigandi og eruð þér hvattur til þess að nýta andmælarétt yðar í því skyni að koma að frambærilegum skýringum, eða skýlausum yfirlýsingum um að úr brotum á löglegum fyrirmælum verði bætt og þeim hlýtt framvegis.

...

Menntamálaráðuneytið vill leggja áherslu á, að í ráði er að veita yður áminningu samkvæmt 21. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Brot yðar hefur, eins og marg oft hefur komið fram, falist í því að þér hafið ekki sinnt löglegum fyrirmælum menntamálaráðuneytisins um efni framtala um prófaða nemendur og nemendur, sem lokið hafa próflausum áföngum. Slík áminning hefur m.a. þau réttaráhrif að ef þér brjótið aftur þær skyldur yðar að hlíta slíkum fyrirmælum getur það leitt til þess að yður verði veitt lausn um stundarsakir og eftir atvikum lausn að fullu í framhaldi af því, sbr. 26. og 27. gr. síðast greindra laga. Þá verður einnig að vekja athygli á því, að slík áminning kann að skipta máli, þegar ákveðið verður um skipan skólameistara að nýju, eftir að skipunartími yðar rennur út.

Af þessu tilefni er yður gefinn frestur til og með 28. desember næstkomandi til að koma að andmælum yðar. Að fengnum þeim andmælum eða að liðnum framangreindum fresti verður tekin endanleg ákvörðun um hvort áminning verður veitt eða ekki.“

Í svarbréfi A frá 4. janúar 2008 kom m.a. fram að hann teldi sig ekki hafa brotið gegn lögum eða reglugerðum við talningu nemenda í X, að hann teldi fyrirmæli ráðuneytisins um hvað teldust prófaðir nemendur hafa verið óskýr, misvísandi og með breytilegu orðafari og skilgreiningum frá ári til árs og að hvergi væri að finna sérstök fyrirmæli um hvaða nemendur teldust hafa lokið námi í áfanga með réttum hætti án prófa. Einnig kom fram að hann hefði ekki fengið að sjá skýrslu skoðunarnefndar ráðuneytisins og ætti erfitt með að andmæla skýrslu sem hann hefði ekki séð. Í niðurlagi bréfsins sagði svo:

„Ég er að sjálfsögðu hvenær sem er tilbúinn að ræða við ráðherra eða fulltrúa hans um hvernig haga eigi nemendatalningu og mun að sjálfsögðu fara eftir fyrirmælum ráðuneytisins þar um.“

Með bréfi, dags. 21. janúar 2008, veitti menntamálaráðuneytið A áminningu. Í áminningarbréfinu sagði m.a. eftirfarandi:

„Mál það sem til meðferðar er varðar verulegt misræmi á milli framtaldra prófaðra nemenda og nemenda, sem lokið hafa réttilega próflausum áföngum af hálfu [X] og upplýsinga menntamálaráðuneytisins. Ástæðan er sú, að skólinn hefur ekki farið að fyrirmælum ráðuneytisins um forsendur slíks framtals. Kemur þetta ítarlega fram í bréfaskiptum vegna málsins og öðrum gögnum þess. Með því að fara ekki að fyrirmælum ráðuneytisins hafið þér óhlýðnast löglegum boðum þess, sem er brot á 21. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Það hefur leitt til þess að fjárveitingar til [X] hafa verið rangar og hærri en ættu að vera. Eins og fyrr greinir telur ráðuneytið að engin vissa sé fyrir því að þér farið að fyrirmælum þess um efnið í framtíðinni, enda hefur skýlaus yfirlýsing yðar um það efni ekki komið fram, þótt skýrlega hafi verið gefinn kostur á því í bréfi þess frá 14. desember 2007.

Menntamálaráðuneytið telur því ekki fært að beita öðrum og vægari úrræðum en mælt er fyrir um í síðastgreindu ákvæði og er yður því hér með veitt þessi áminning.“

Með bréfi, dags. 29. janúar 2008, óskaði A eftir því að áminningin yrði dregin til baka. Í bréfinu kom fram að A teldi sig hafa lýst því yfir með skýlausum hætti að hann myndi fara að fyrirmælum ráðuneytisins. Með bréfi, dags. 10. apríl 2008, tilkynnti menntamálaráðuneytið A að ráðuneytið teldi ekki tilefni til að draga áminninguna til baka.

III. Samskipti umboðsmanns og menntamálaráðuneytisins.

Í tilefni af kvörtun A og með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, ritaði ég menntamálaráðherra bréf, dags. 16. febrúar 2009, þar sem ég óskaði þess að menntamálaráðuneytið veitti mér tilteknar upplýsingar og skýringar. Ég óskaði þess jafnframt að menntamálaráðuneytið veitti mér afrit af öllum þeim gögnum sem hefðu legið til grundvallar veitingu áminningar ráðuneytisins til A, dags, 21. janúar 2008, að því marki sem þau hefðu ekki fylgt kvörtuninni.

Eins og kemur fram í kafla IV.1 hér á eftir hef ég ákveðið að takmarka umfjöllun mína í áliti þessu við það hvort ákvörðun menntamálaráðuneytisins um að áminna A hafi samrýmst jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, en fyrir liggur að fallið var frá því að veita nokkrum öðrum skólameisturum áminningu í sambærilegum málum vegna framtals prófaðra nemenda. Ég tel því ekki ástæðu til að gera sérstaklega grein fyrir samskiptum mínum við menntamálaráðuneytið að öðru leyti en að því er varðar þetta afmarkaða álitaefni.

Í fyrirspurnarbréfi mínu til menntamálaráðuneytisins, dags. 16. febrúar 2009, vísaði ég m.a. til þess að í kvörtun A kæmi fram að ráðuneytið hefði fallið frá áminningu til þriggja annarra skólameistara í sambærilegum málum á þeirri forsendu að þeir hefðu lýst því yfir að þeir myndu framvegis fara að fyrirmælum ráðuneytisins um framtal nemenda. Í ljósi þess að í niðurlagi bréfs A til menntamálaráðuneytisins, dags. 4. janúar 2008, segðist hann „að sjálfsögðu hvenær sem er tilbúinn að ræða við ráðherra eða fulltrúa hans um hvernig haga eigi nemendatalningu og [munu] að sjálfsögðu fara eftir fyrirmælum ráðuneytisins þar um“ óskaði ég eftir nánari skýringum ráðuneytisins á því hvers vegna það teldi A ekki hafa lýst því yfir að hann myndi fara að fyrirmælum ráðuneytisins og hvort það teldi sig við úrlausn þeirra mála sem A vísaði til hafa gætt jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga.

Skýringar menntamálaráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 24. apríl 2009. Í þeim sagði m.a. svo:

„Í lið 2.3. í bréfi ráðuneytisins frá 14. desember 2007 var [A] hvattur til þess koma á framfæri við ráðuneytið „... skýlausum yfirlýsingum um að úr brotum á löglegum fyrirmælum verði bætt og þeim hlýtt framvegis“. Í tilvitnuðu bréfi [A] frá 4. janúar 2008 bar hann af sér sakir og taldi að fyrirmælin hefðu verið óskýr og ekki samræmd. Eftir að hafa virt bréf [A] frá 4. janúar í heild sinni og að þar sem hann vísaði að öðru leyti til bréfs síns frá 14. nóvember 2007 varð það niðurstaða ráðuneytisins að í ljósi þess samhengis sem ummælin voru fram sett að yfirlýsing hans gæfi ekki tilefni til þess að áminningin yrði afturkölluð.“

Með bréfi, dags. 27. apríl 2009, var lögmanni A sent afrit af skýringum menntamálaráðuneytisins og gefinn kostur á að gera þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera af því tilefni. Athugasemdir lögmannsins bárust mér með bréfi, dags. 28. maí 2009.

Við athugun mína á málinu greindi ég með sjálfstæðum hætti töluleg gögn sem fylgdu skýringum menntamálaráðuneytisins frá 24. apríl 2009 og lutu að talningu á prófuðum nemendum við X. Vegna þeirrar athugunar taldi ég óhjákvæmilegt að afla frekari skýringa hjá mennta- og menningarmálaráðuneytinu. Ég ritaði ráðuneytinu því á ný bréf, dags. 2. mars 2010, og óskaði tiltekinna upplýsinga og skýringa. Skýringar ráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 8. júní 2010. Í niðurlagi þess bréfs segir m.a. að líta verði heildstætt á málið og að ráðuneytið telji sig hafa farið að reglum stjórnsýslulaga og óskráðum réttarreglum hins opinbera starfsmannaréttar við undirbúning ákvörðunar sinnar um að veita A áminningu. Það sé mat ráðuneytisins, að virtu heildstæðu mati á málavöxtum og lagagrundvelli málsins, að ekki séu skilyrði til að endurupptaka málið og fella áminninguna úr gildi.

Með bréfi, dags. 11. júní 2010, var A veittur kostur á að gera athugasemdir við skýringar mennta- og menningarmálaráðuneytisins frá 8. s.m. Athugasemdir lögmanns hans bárust mér með bréfi, dags. 30. júlí 2010.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Í máli þessu er til skoðunar lögmæti ákvörðunar menntamálaráðuneytisins um að veita A áminningu fyrir að óhlýðnast fyrirmælum ráðuneytisins um framtal prófaðra nemenda. Að framan er rakið að fallið var frá því að veita nokkrum öðrum skólameisturum áminningu í sambærilegum málum. Athugun mín hefur beinst að því hvort ákvörðun menntamálaráðuneytisins um að veita A áminningu umrætt sinn hafi samrýmst jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með vísan til niðurstöðu minnar um það efni í kafla IV.2 er ekki þörf á því að ég taki efnislega afstöðu til annarra atriða í kvörtun A, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

2. Ákvörðun menntamálaráðuneytisins um áminningu og jafnræðisregla stjórnsýslulaga.

Ákvæði laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, taka til hvers manns sem er skipaður, settur eða ráðinn í þjónustu ríkisins til lengri tíma en eins mánaðar, án tillits til þess hvort og þá hvaða stéttarfélagi hann tilheyrir, enda verði starf hans talið aðalstarf, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Í lögunum er greint á milli embættismanna og annarra ríkisstarfsmanna og felst sérstaða embættismanna m.a. í þeim lögbundnu sérreglum sem gilda um lausn þeirra úr embætti, sbr. VI. kafla laga nr. 70/1996. Ýmis önnur ákvæði laganna gilda hins vegar jöfnum höndum um embættismenn og aðra starfsmenn ríkisins, þ. á m. 15. gr. laganna sem mælir fyrir um að starfsmanni sé skylt að hlýða löglegum fyrirskipunum yfirmanna um starf sitt.

Af stjórnsýslusambandi mennta- og menningarmálaráðherra og skólameistara opinbers framhaldsskóla leiðir að ráðherra getur að jafnaði veitt skólameistara almenn eða sérstök fyrirmæli um hvernig honum ber að rækja starfa sinn, þ. á m. í tengslum við undirbúning fjárlagagerðar og um túlkun laga og reglna sem falla undir réttarsvið sem heyrir undir yfirstjórn ráðuneytisins. Embættismönnum ber að hlýða slíkum fyrirmælum brjóti þau ekki í bága við lög, sbr. 15. gr. laga nr. 70/1996.

Samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996 skal forstöðumaður opinberrar stofnunar veita starfsmanni skriflega áminningu hafi hann sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu. Áður skal þó gefa starfsmanni kost á að tala máli sínu ef það er unnt. Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. áðurgildandi laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, skipaði menntamálaráðherra skólameistara til fimm ára í senn. Af því leiðir að menntamálaráðherra fór í gildistíð laga nr. 80/1996 með vald samkvæmt áðurnefndri 21. gr. laga nr. 70/1996 til að veita skólameistara áminningu að uppfylltum skilyrðum síðarnefndu laganna og að gættum málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, sjá nú samsvarandi ákvæði í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla.

Ákvörðun forstöðumanns, þ. á m. ráðherra, um að veita opinberum starfsmanni áminningu er stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Um undirbúning og töku slíkrar ákvörðunar gilda því ákvæði laganna og óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins. Í 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um að stjórnvöld skuli gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála. Í athugasemdum greinargerðar við 11. gr. frumvarps er síðar varð að stjórnsýslulögum segir að í reglunni felist að mál sem séu sambærileg í lagalegu tilliti skuli hljóta sams konar úrlausn. Í því sambandi verði þó að hafa í huga að ekki sé um mismunun að ræða í lagalegu tilliti jafnvel þótt mismunur sé á úrlausn mála, byggist sá mismunur á frambærilegum og lögmætum sjónarmiðum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3294.) Af jafnræðisreglu stjórnsýslulaga leiðir þannig að þegar leyst er úr sambærilegum málum á grundvelli matskennds lagaákvæðis ber almennt að leggja sömu sjónarmið til grundvallar úrlausn málsins.

Atvik máls þessa eru ítarlega rakin í kafla II hér að framan.

Fyrir liggur að athugun á nemendaframtölum X var liður í víðtækari athugun menntamálaráðuneytisins á nemendaframtölum framhaldsskólanna. Þeir fimm framhaldsskólar sem skiluðu nemendaframtölum, þar sem hlutfall framtalinna nemenda með einkunn undir 1,0 eða slaka skólasókn var yfir tilteknum mörkum, þ.e. X, Y, Z, Þ og Æ, voru teknir til sérstakrar athugunar og við þá athugun voru lögð til grundvallar almenn töluleg viðmið sem voru hin sömu fyrir alla skólana.

Kvörtun A fylgdu gögn er varða samskipti menntamálaráðuneytisins við skólameistara framangreindra skóla. Af þeim gögnum er ljóst að skólameistararnir fimm, A þar á meðal, sendu um miðjan nóvembermánuð 2007 skýringar á nemendaframtölum sínum. Skýringarnar eru að verulegu leyti samhljóða og snúa m.a. að réttmæti reiknilíkans ráðuneytisins og álitamálum um hvort útreikningur ráðuneytisins á kennslukostnaði framhaldsskóla og upplýsingaöflun í því skyni standist lög.

Ráðuneytið brást við með því að tilkynna skólameisturunum með bréfum, dags. 14. desember 2007, sem einnig eru að hluta til samhljóða, að ráðgert væri að veita þeim áminningu á grundvelli 21. gr. laga nr. 70/1996 og að þeim væri með bréfinu veittur kostur á að koma að andmælum sínum. Í bréfunum voru skólameistararnir sérstaklega hvattir til að „nýta andmælarétt [sinn] í því skyni að koma að frambærilegum skýringum, eða skýlausum yfirlýsingum um að úr brotum á löglegum fyrirmælum [yrði] bætt og þeim hlýtt framvegis“.

Í kjölfar svara skólameistaranna fimm, sem dagsett eru 3. og 4. janúar 2008, tók menntamálaráðuneytið ákvörðun um að veita A og skólameistara Æ áminningu, en hinir þrír skólameistararnir hlutu ekki áminningu. Menntamálaráðuneytið lauk málum þeirra skólameistara, sem ekki hlutu áminningu, með bréfum, dags. 21. janúar 2008. Í öllum bréfunum var m.a. eftirfarandi texti:

„Í ljósi skýlausrar yfirlýsingar yðar, sem vísað er til að framan, skal tekið fram að menntamálaráðuneytið leggur traust sitt á að staðið verði við þau heit, sem þar eru gefin. Ráðuneytið telur, að því markmiði með rannsókn máls þessa, að tryggja eftirfylgni við lögleg fyrirmæli þess um framtöl á prófuðum nemendum og nemendum, sem lokið hafa próflausum áföngum, þannig að fjárveitingar til framhaldsskóla séu reistar á réttum grundvelli, sé náð. Í trausti þess að eftir þessu verði farið og þér tryggið að fyrirmæli um rétt framtal nemenda skili sér til kennara við skólann hefur verið ákveðið í ljósi meginreglunnar um meðalhóf við val á íþyngjandi úrræðum í 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, að veita yður ekki áminningu.

Menntamálaráðuneytið væntir þess að mál, eins og það sem verið hefur til meðferðar og lýkur með bréfi þessu, komi ekki upp aftur. Ef slíkt á sér stað, má telja víst að áminningu verði beitt.“

Ég tek fram að af gögnum máls þessa, virtum heildstætt, tel ég vafalaust að mál skólameistaranna fimm hafi verið sambærileg í lagalegu tilliti í þeim skilningi sem lagður er í það hugtak í lögskýringargögnum að baki 11. gr. stjórnsýslulaga. Af því leiðir að til þess að sá mismunur, sem var á úrlausn ráðuneytisins á málefnum einstakra skólameistara, hafi verið í samræmi við jafnræðisregluna verður að liggja fyrir, eins og að framan er rakið, að sá mismunur hafi verið reistur á frambærilegum og málefnalegum forsendum.

Í bréfi mínu til menntamálaráðuneytisins, dags. 16. febrúar 2009, óskaði ég m.a. eftir skýringum ráðuneytisins á því hvers vegna það teldi A ekki hafa lýst því yfir að hann myndi fara að fyrirmælum ráðuneytisins og hvort ráðuneytið teldi sig, við úrlausn þeirra mála sem A vísaði til, hafa gætt jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í skýringum menntamálaráðuneytisins til mín, dags. 24. apríl 2009, segir að „í tilvitnuðu bréfi [A] frá 4. janúar 2008 [hafi] hann [borið] af sér sakir og [talið] að fyrirmælin hefðu verið óskýr og ekki samræmd“. Þá segir að eftir að ráðuneytið hafi „virt bréf [A] frá 4. janúar í heild sinni og að þar sem hann [hafi vísað] að öðru leyti til bréfs síns frá 14. nóvember 2007 [hafi] það [orðið] niðurstaða ráðuneytisins að í ljósi þess samhengis sem ummælin [hefðu verið] fram sett [gæfi] yfirlýsing hans ... ekki tilefni til þess að áminningin yrði afturkölluð“. Ég tek fram að þrátt fyrir að ráðuneytið vísi þarna til þeirra sjónarmiða sem réðu því að ekki var orðið við beiðni A um að afturkalla áminninguna, legg ég þann skilning í svarbréf ráðuneytisins að umrædd sjónarmið hafi einnig verið lögð til grundvallar ákvörðun ráðuneytisins um að veita honum umrædda áminningu.

Athugun mín hefur samkvæmt þessu verið einskorðuð við þessar skýringar sem ráðuneytið hefur fært fram í tilefni af fyrirspurnum mínum, enda hefur ráðuneytið ekki í máli þessu vísað til annarra sjónarmiða sem það telur að hafi getað réttlætt að úr máli A yrði leyst með öðrum hætti en skólameistaranna þriggja sem ekki hlutu áminningu. Í ljósi þeirra skyldna sem hvíldu á ráðuneytinu samkvæmt jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefur athugun mín þannig beinst að því hvort framangreind sjónarmið hafi einnig verið lögð til grundvallar við úrlausn mála skólameistaranna þriggja sem ekki fengu áminningu og hvort þeim hafi verið beitt með sama hætti í öllum tilvikum. Mál skólameistara Æ kemur ekki til athugunar í þessu samhengi. Tek ég enga afstöðu til réttarstöðu hans í áliti þessu.

Eins og áður sagði sendi menntamálaráðuneytið skólameisturunum fimm bréf, dags. 14. desember 2007, sem að hluta til voru samhljóða, einkum um þýðingarmikil atriði sem lutu að forsendum hugsanlegra áminninga. Með bréfunum var þeim tilkynnt að ráðgert væri að veita þeim áminningu á grundvelli 21. gr. laga nr. 70/1996, þeim veittur kostur á að koma að andmælum sínum og þeir hvattir til að „nýta andmælarétt [sinn] í því skyni að koma að frambærilegum skýringum, eða skýlausum yfirlýsingum um að úr brotum á löglegum fyrirmælum [yrði] bætt og þeim hlýtt framvegis“. Efni svars A varð til þess að menntamálaráðuneytið mat það svo að tilefni væri til að veita honum áminningu. Efni svarbréfa þriggja skólameistara var aftur á móti metið svo að ekki væri tilefni til að veita þeim áminningu. Af þessum sökum er nauðsynlegt að kanna nánar hvort og þá með hvaða hætti viðbrögð skólameistaranna þriggja hafi verið önnur en A og þá jafnframt hvort það hafi leitt til þess að málefnalegt hafi verið að leysa úr málum þeirra annars vegar og A hins vegar með ólíkum hætt þannig að samrýmst hafi jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.

Skólameistari Y svaraði bréfi ráðuneytisins til sín með svohljóðandi yfirlýsingu, dags. 4. janúar 2008:

„Undirrituð, skólameistari [Y], lýsir því hér með yfir að farið verður eftir fyrirmælum menntamálaráðuneytisins hvað varðar framtöl á prófuðum nemendum við skólann þótt óeining sé um þau, sbr. bréf til menntamálaráðuneytisins dagsett 15. nóvember s.l.“

Skólameistari Z svaraði umræddu bréfi ráðuneytisins með bréfi, dags. 3. janúar 2008. Í bréfinu segir m.a.:

„Ég tel mig ætíð hafa hlýtt og fylgt fyrirmælum Menntamálaráðuneytisins samkvæmt bestu vitund og mun gera það sem forstöðumaður stofnunar sem undir ráðuneytið heyrir.

Varðandi fyrirmæli ráðuneytisins um talningu á prófuðum nemendum og skil skólans á þeim upplýsingum fyrir vorönn 2005 og vorönn 2006 vil ég ennfremur taka fram:

• Stjórnendur skólans hafa ætíð komið þeim fyrirmælum og leiðbeiningum til starfsmanna og leitast við að fara eftir þeim.

• Þau fyrirmæli, hvað teljast prófaðir nemendur, hafa verið með breytilegu orðafari og skilgreiningum á því tímabili sem um ræðir og m.a. kom inn einkunnin 0 á árinu 2004 fyrir þá nemendur sem ekki mættu til lokaprófs.

Þetta kann að hafa valdið einhverjum misskilningi hjá þeim sem að þessum málum koma.“

Síðan eru færðar fram skýringar sem snúa sérstaklega að nemendaframtali Z og kemur m.a. fram að skólameistara hafi ekki borist nein gögn um niðurstöðu skoðunarnefndar vegna skólaársins 2006 eða hvað var skráð í tilefni af fundi skoðunarnefndarinnar með þáverandi aðstoðarskólameistara skólans vegna athugunar á framtölum. Því næst segir eftirfarandi:

„Innan skólans hefur farið fram ítarleg skoðun og kynning á þessum málum til að tryggja að verkferlar haldi í framtíðinni.

Undirritaður hefur í mörg ár átt góð samskipti við þann starfsmann ráðuneytisins sem að þessu máli hefur komið og reynt, samkvæmt bestu vitund, að bregðast bæði fljótt og vel við öllum fyrirspurnum sem hafa komið varðandi talningu nemenda og aðra upplýsingagjöf um skólastarfið.

Ég er jafnframt ætíð reiðubúinn til fundar með starfsmönnum ráðuneytis um þá framkvæmd þannig að ekki þurfi að koma til ágreinings eða efasemda í framtíðinni um hvernig nemendur eru taldir í [Z].

Eins og ítrekað hefur komið fram þá hefur undirritaður ákveðnar skoðanir á flestu því sem snertir skólastarfið, þar með talið á fyrirmælum ráðuneytisins um hvenær nemandi telst hafa gengið undir próf og hvenær ekki, og telur það rétt sinn og skyldu að koma þeirri skoðun á framfæri við ráðherra og starfsmenn ráðuneytisins.

Það breytir því hins vegar ekki að undirritaður telur sig hafa farið eftir og mun í framtíðinni fara eftir þeim fyrirmælum sem hann fær á hverjum tíma.“

Skólameistari Þ svaraði bréfi ráðuneytisins til sín með bréfi, dags. 4. janúar 2008. Í bréfinu segir m.a.:

„Undirrituð og þeir starfsmenn/aðstoðarstjórnendur aðrir sem komið hafa að þessum málum innan [Þ] hafa talið sig vinna samkvæmt lögum og reglugerðum við talningu nemenda í [Þ]. Gott samstarf hefur verið við starfsmenn menntamálaráðuneytisins um þessi mál og skólanum hafa ekki borist athugasemdir við þessa framkvæmd. Fyrirmæli menntamálaráðuneytisins um talningu nemenda hafa verið breytileg frá einu ári til annars og skilgreining á því hverjir hafa „lokið áfanga/grein með réttum hætti án prófa“ liggur ekki fyrir.“

Því næst eru settar fram skýringar sem lúta að framtali nemenda í Þ. Síðan segir:

„Undirrituð hefur hvorki áhuga á né vilja til annars en fara að fyrirmælum menntamálaráðuneytisins um talningu nemenda [Þ] og mun hlíta í einu og öllu þeim fyrirmælum sem skólanum berst um þetta efni. Hins vegar óskar undirrituð eftir fundi með starfsmönnum menntamálaráðuneytis til að fara yfir framkvæmdina (sbr. ofangreint) þannig að tryggt sé að ekki rísi ágreiningur um talningu nemenda [Þ].“

A svaraði bréfi ráðuneytisins frá 14. desember 2007 með bréfi, dags. 4. janúar 2008. Í bréfinu segir m.a.:

„Vegna ásakana um að ranglega hafi verið staðið að talningu nemenda í [X]og að ekki hafi verið farið að löglegum fyrirmælum menntamálaráðuneytisins vil ég undirritaður taka eftirfarandi fram:

Ég tel mig ekki hafa á nokkurn hátt brotið gegn lögum eða reglugerðum við talningu nemenda í [X].

Að mínum dómi hafa fyrirmæli ráðuneytis um hvað teljist prófaðir nemendur verið óskýr, misvísandi og með breytilegu orðafari og skilgreiningum frá ári til árs.

Hvergi er að finna sérstök fyrirmæli um hvaða nemendur teljist hafa lokið námi í áfanga með „réttum hætti án prófa“.

Hvergi er að finna leiðbeiningar um hvernig mæting nemenda tengist fullnaðar námsmati. Í aðalnámskrá 8. kafla segir „Námsmat getur farið fram með mismunandi hætti eftir ákvörðun skóla.“

Í [X] er lögð áhersla á verkefnabundið nám. Í verkefnabundnu námi fer námsmat fram jafnóðum og verkefnin eru unnin og eitt próf í lok annar er aðeins hluti af heildarnámsmati.

Undirritaður hefur ekki fengið í hendur skýrslu skoðunarnefndar sem ásakanir ráðuneytisins byggja á. Ég á erfitt með að andmæla skýrslu sem ég hef ekki séð. Svo virðist sem skoðunarnefndin hafi úrskurðað að nemendur sem fengu lokaeinkunn 1 og höfðu töluverðar fjarvistir séu ekki prófaðir nemendur. Ég skil ekki hvernig hægt er að fullyrða slíkt.

Í mörg ár hefur verið góð samvinna við starfsmann ráðuneytisins um hvernig talning nemenda í [X] er háttað og höfum við ávallt litið svo á að um það ríkti samkomulag.

Skólinn hefur á umræddu tímabili verið rekinn innan fjárheimilda samkvæmt úttekt ríkisendurskoðunar.

Að öðru leyti vísa ég til svarbréfs sem dagsett var 14. nóvember 2007.

Tilkynning um ráðgerða áminningu barst mér rétt fyrir jól þegar brautskráning var í undirbúningi. Eftir brautskráningu hófst skipulag kennslu vorannar. Fjárhagsáætlun fyrir árið 2008 var einnig í smíðum og þurfti hún að vera tilbúin fyrir áramót samkvæmt fyrirmælum ráðuneytisins. Ráðuneytinu ætti að vera kunnugt um miklar annir skólameistara á þessum árstíma. Ég óskaði eftir fresti til 18. janúar en við því var ekki orðið og frestur einungis veittur til 4. janúar. Ég er ósáttur við að hafa ekki fengið frest til andmæla sem ég sótti um.

Ég er að sjálfsögðu hvenær sem er tilbúinn að ræða við ráðherra eða fulltrúa hans um hvernig haga eigi nemendatalningu og mun að sjálfsögðu fara eftir fyrirmælum ráðuneytisins þar um.“

Í niðurlagi tilvitnaðs svarbréfs A kemur þannig skýrt fram að hann muni „að sjálfsögðu fara eftir fyrirmælum ráðuneytisins“ um „hvernig haga eigi nemendatalningu“. Ljóst er þó að í bréfinu setur A fram tilteknar athugasemdir við afstöðu ráðuneytisins í málinu og málsmeðferð. Af því tilefni tek ég fram að ekki verður með réttu dregin önnur ályktun af tilvitnuðum andmælabréfum skólameistaranna en að auk A hafi a.m.k. skólameistarar Þ og Z, sem ekki voru áminntir, einnig gert tilteknar athugasemdir í andmælabréfum sínum. Þannig taldi enginn þeirra sig hafa gerst brotlegan við reglur, þeir töldu allir að skilgreiningar eða fyrirmæli ráðuneytisins um hvað teldust prófaðir nemendur hefðu verið breytileg milli ára, bæði A og skólameistari Þ töldu að ekki lægju fyrir skýr fyrirmæli um hvaða nemendur teldust hafa lokið námi í próflausum áföngum og bæði A og skólameistari Z gerðu athugasemdir við að hafa ekki fengið að sjá skýrslu skoðunarnefndar menntamálaráðuneytisins.

Það sem skilur á milli bréfs A og þeirra skólameistara sem ekki fengu áminningu er ábending hans um að nám við X sé gjarnan verkefnabundið og að lokapróf sé aðeins hluti af heildarnámsmati annars vegar og hins vegar að menntamálaráðuneytið hafi ekki útskýrt hvernig mæting nemanda tengist mati á því hvort hann hafi gengist undir fullnaðarnámsmat og að honum hafi ekki verið veittur lengri frestur til að koma andmælum sínum á framfæri. Þá vísar hann til fyrra bréfs síns til ráðuneytisins, dags. 14. nóvember 2007, og tekur einnig sérstaklega fram að X hafi verið rekinn innan fjárheimilda á umræddu tímabili samkvæmt úttekt Ríkisendurskoðunar.

Ég legg þann skilning í ábendingu A um verkefnabundið nám að þar vísi hann til skoðana sinna á réttmæti reiknilíkans ráðuneytisins. Það gerðu aðrir skólameistarar einnig í bréfum sínum. Ég fæ því ekki séð að í reynd hafi verið efnislegur munur á viðbrögðum hans og annarra skólameistara að þessu leyti. Aðrar athugasemdir hans beindust að málsmeðferð menntamálaráðuneytisins við athugun sem gat haft verulega þýðingu fyrir réttarstöðu hans. Í því sambandi árétta ég það sem kom fram í áliti umboðsmanns Alþingis frá 26. júlí 1999 í máli nr. 2475/1998, að opinberir starfsmenn njóta verndar tjáningarfrelsisákvæðis 73. gr. stjórnarskrárinnar. Þrátt fyrir að ekki sé loku fyrir það skotið að tjáningarfrelsi opinberra starfsmanna geti sætt takmörkunum, þegar tjáning er liður í starfi þeirra, verða stjórnvöld þó að gæta varfærni þegar slíkar skorður eru settar. Þannig verður almennt að leggja til grundvallar að opinberum starfsmönnum sé heimilt að koma á framfæri við yfirstjórnendur sína athugasemdum við verklag í opinberri stjórnsýslu.

Ég ítreka að í niðurlagi andmælabréfsins 4. janúar 2008 til ráðuneytisins tók A skýrt fram að hann myndi „að sjálfsögðu fara eftir fyrirmælum ráðuneytisins“ um „hvernig haga [bæri] nemendatalningu“. Ég vek í því sambandi einnig athygli á því að í bréfi A, dags. 29. janúar 2008, sem hann sendi ráðuneytinu að fenginni ákvörðun þess, dags. 21. s.m., um áminningu, ítrekaði hann að hann hefði í andmælabréfi sínu 4. s.m. lýst „yfir með skýlausum hætti að [hann] myndi „að sjálfsögðu fara eftir fyrirmælum ráðuneytisins“ um hvernig haga ætti nemendatalningu“. Hann hefði þar jafnframt lýst sig reiðubúinn hvenær sem væri að „ræða við ráðherra eða fulltrúa hans um hvernig haga ætti nemendatalningu, og fyrirbyggja með því áminningu eins og gefinn [hefði verið] kostur á“. Hann hefði því ekki búist við áminningu og ráðuneytinu hefði verið í lófa lagið að „óska eftir skýrari yfirlýsingu væri hún óskýr“. Því næst tók hann fram að hefði „yfirlýsingin verið óskýr [væri] það hér með áréttað að [hann myndi] í einu og öllu fara eftir fyrirmælum ráðuneytisins eins og ætlunin [hefði verið]. [Hann bæðist] velvirðingar á því ef þetta [hefði ekki verið] nægjanlega skýrt í bréfi [hans] frá 4. janúar [2008]“. Í niðurlagi bréfsins benti hann loks á að ráðuneytið hefði ekki talið ástæðu til að veita áminningu í málum af sama tilefni þegar yfirlýsingar skólameistara hefðu verið nægjanlega skýrar.

Að þessu sögðu tek ég fram að þrátt fyrir að A hafi í fyrra andmælabréfi sínu, dags. 14. nóvember 2007, gagnrýnt reiknilíkan ráðuneytisins og m.a. haldið því fram að útreikningur kennslukostnaðar á grundvelli þess stæðist ekki lög, verður að mínu áliti ekki dregin sú ályktun af einfaldri tilvísun í það bréf í síðara andmælabréfi hans, dags. 4. janúar 2008, að hann hafi ekki ætlað í reynd að standa við þá yfirlýsingu sína sem sett var fram í síðarnefnda bréfinu. Í því sambandi vek ég sérstaka athygli á því að fyrra bréfið var meira að efni til, og í því hélt hann m.a. fram að hann hefði talið nemendur X réttilega fram. Þá hefur það verulega þýðingu að fyrir liggur að a.m.k. einn skólameistaranna sem ekki hlutu áminningu, skólameistari Z, hélt einnig gagnrýni sinni á reiknilíkanið til streitu í síðara andmælabréfi sínu þrátt fyrir að hafa ekki vísað í fyrra bréf sitt sem, eins og áður hefur komið fram, var að hluta til samhljóða bréfi A frá 14. nóvember 2007.

Að öllu framangreindu virtu er það álit mitt að ekki verði með réttu dregin sú ályktun af gögnum máls þessa og málsmeðferð ráðuneytisins í heild sinni, en að mál skólameistaranna fimm hafi verið samsvarandi í lagalegu tilliti, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Það er því niðurstaða mín að menntamálaráðuneytið hafi ekki eins og atvikum er háttað sýnt fram á að sá mismunur er gerður var á meðferð máls A annars vegar og hins vegar skólameistara Þ og Z, í kjölfar yfirlýsinga þeirra í janúarbyrjun 2008, hafi byggst á frambærilegum og lögmætum sjónarmiðum. Í ljósi þess hvernig ráðuneytið kaus að leysa úr málum skólameistara Þ og skólameistara Z, er því óhjákvæmilegt að leggja til grundvallar að ráðuneytið hafi, með því að veita A áminningu, tekið ákvörðun sem ekki var í samræmi við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Ákvörðunin var því ólögmæt.

Í ljósi þessarar niðurstöðu minnar, og eðli þessa annmarka á ákvörðun menntamálaráðuneytisins sem telst einn og sér verulegur, ítreka ég að ekki er ástæða til þess að ég taki efnislega afstöðu til annarra þátta í kvörtun A, eins og atvikum er háttað.

V. Niðurstaða.

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða mín að ákvörðun menntamálaráðuneytisins um að áminna A hafi ekki verið í samræmi við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvörðunin var því ólögmæt.

Ég beini þeim tilmælum til menntamálaráðuneytisins að það taki mál A til endurskoðunar, komi fram ósk þess efnis frá honum, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem sett eru fram í áliti þessu.

Undirritaður hefur í samræmi við 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sbr. breytingu með lögum nr. 142/2008, farið með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis í fjarveru kjörins umboðsmanns á tímabilinu 1. janúar 2009 til 30. júní 2010. Forsætisnefnd Alþingis samþykkti á fundi sínum 23. júní 2010 að ég yrði áfram settur umboðsmaður Alþingis í ákveðnum málum sem voru til lokaafgreiðslu við lok þess tímabils og er mál þetta þar á meðal.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi, dags. 5. nóvember 2010, upplýsti mennta- og menningarmálaráðuneytið mig um það að eigin frumkvæði að A hefði, með bréfi dags. 1. október 2010, óskað eftir því að áminning hans yrði dregin til baka og að mennta- og menningarmálaráðherra hefði orðið við beiðninni. Bréfi ráðuneytisins fylgdi afrit af ákvörðun ráðherra, dags. 4. nóvember 2010, um afturköllun áminningarinnar.