Álit

I. Kvörtun.

Hinn 18. janúar 2008 leitaði B, hæstaréttarlögmaður, til umboðsmanns Alþingis, fyrir hönd A, og kvartaði yfir synjun Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 8. október 2007, á beiðni A um greiðslu lífeyris úr B-deild sjóðsins.

Í kvörtuninni er því lýst að A hafi greitt iðgjöld til B-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins á árunum 1971-1973, 1980-1983 og 1990-1997. Þegar hann hafi síðan hafið störf sem framkvæmdastjóri Sinfóníuhljómsveitar Íslands 1. september 1998 hafi hann óskað eftir að fá að greiða iðgjald í B-deild lífeyrissjóðsins en verið synjað um það. Síðan þá hafi hann greitt iðgjöld til A-deildar sjóðsins. Þegar A hafi orðið 67 ára í október 2006 hafi hann farið að huga að lífeyrissjóðsréttindum sínum og leitað eftir greiðslum úr B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins en verið synjað um þær. Honum hafi hins vegar verið bent á að honum væri frjálst að sækja um greiðslur úr A-deildinni, sem þó myndi skerða framtíðarréttindi hans í samræmi við reglur sjóðsins. Honum hafi jafnframt verið tjáð að þegar þar að kæmi að hann hætti störfum hjá Sinfóníuhljómsveit Íslands myndu greiðslur sjóðsins úr B-deild ekki verða afturvirkar, þ.e. ekki miðast við opinberan eftirlaunaaldur við 67 ár, heldur við þann tíma sem starfslok hans bæru upp á.

Í kvörtun A er á því byggt að með synjun lífeyrissjóðsins á greiðslum til hans úr B-deild sjóðsins sé verið að hafa af honum fé. Þar sem honum hafi verið meinuð aðild að B-deildinni þegar hann hóf störf hjá Sinfóníuhljómsveit Íslands hafi samskiptum hans við umrædda deild verið lokið. A telur að réttur sinn til að fá greidda inneign sína þaðan hljóti því að taka mið af algerlega aðskildum deildum enda þótt sjóðurinn sé sá sami. Í kvörtuninni er í þessu sambandi bent á 24. gr. laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, og því haldið fram að 54. gr. í samþykktum sjóðsins sé ekki í fullu samræmi við umrædda lagagrein. A telur að stjórn lífeyrissjóðsins túlki reglur sjóðsins of þröngt og að meðalhófs sé ekki gætt. Telur A að ekki sé hægt að synja honum um greiðslur úr B-deild sjóðsins með vísan til þess að starfið sem hann gegnir uppfylli skilyrði sjóðsins þegar staðreyndin sé sú að starfsmanninum sjálfum, þ.e. honum, sé meinað um aðild að B-deild lífeyrissjóðsins.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 5. mars 2010.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins eru málavextir þeir að á tímabilinu frá 1971 til 1997 greiddi A iðgjöld til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, þó ekki óslitið í þann tíma, vegna starfa sinna sem aðstoðarmaður ráðherra og framkvæmdastjóri þingflokks Alþýðuflokksins. Hinn 1. september 1998 tók A við starfi framkvæmdastjóra Sinfóníuhljómsveitar Íslands og óskaði eftir því að greiða áfram iðgjöld til B-deildar sjóðsins en var synjað um það. Í kjölfarið greiddi hann því iðgjöld til A-deildar sjóðsins vegna starfa sinna fyrir hljómsveitina.

A ritaði lífeyrissjóðnum bréf, dags. 30. ágúst 2007. Þar kemur fram að hann hafi spurst fyrir um þann möguleika að fá greiddan út áunninn rétt sinn í B-deild sjóðsins vegna þeirra starfa sem höfðu veitt honum rétt til aðildar að þeirri deild. Í bréfinu segir að honum hafi verið tjáð að „það gengi ekki, því í gildi væri regla hjá sjóðnum, sem segði að meðan [hann] væri í starfi hjá SÍ [Sinfóníuhljómsveit Íslands] gæti [hann] ekki fengið greitt úr B-deildinni þar sem [hann] ynni hjá stofnun (fyrirtæki) sem greiddi einnig í B-deild LSR“. Þá segir í bréfi A til sjóðsins um þau viðbrögð sem hann fékk við erindi sínu:

„Mér væri hins vegar frjálst að sækja um lífeyrisgreiðslu úr A-deildinni, sem þó myndi skerða framtíðarréttindi mín í samræmi við þar til gerðar reglur. Þá var mér jafnframt tjáð að þegar þar að kæmi að ég hætti störfum hjá SÍ myndu greiðslur sjóðsins úr B-deild ekki verða afturvirkar, þ.e. ekki miðast við opinberan eftirlaunaaldur við 67 ár, heldur við þann tíma sem starfslok mín bæru upp á.

Sé þetta rétt lít ég svo á að vísvitandi hafi verið að hafa af mér fé. Þegar mér var meinuð aðild að B-deild var samskiptum mínum við þá deild lokið. Réttur minn til að fá greidda þessa inneign mína hlýtur því að taka mið af algerlega aðskildum deildum hvað mig snertir, þótt sjóðurinn sé sá sami.“

Í svarbréfi Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins til A, dags. 8. október 2007, segir svo:

„Vísa til bréfs til stjórnar LSR, dags. 30. ágúst sl. þar sem farið er fram á greiðslur úr B-deild sjóðsins samhliða starfi hjá Sinfóníuhljómsveit Íslands. Stjórnarmenn lögðu á það áherslu að stofnun A-deildar LSR hafi ekki verið ætlað að opna þann möguleika að fastráðnir starfsmenn geti tekið lífeyri úr B-deild samhliða störfum. Synjun á aðild að B-deild byggir á því að ekki hafi verið greitt í deildina í tólf mánuði en þar sem starfið uppfyllir almenn skilyrði B-deildar er ekki heimilt að greiða lífeyri samhliða starfi, sbr. nánar 54. gr. samþykkta LSR.“

Í kjölfar tilvitnaðs svars lífeyrissjóðsins leitaði lögmaður A til umboðsmanns Alþingis, fyrir hönd hans, eins og áður segir.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins.

Í tilefni af kvörtun A ritaði umboðsmaður Alþingis bréf til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 22. febrúar 2008, þar sem hann reifaði málsatvik í stuttu máli og gerði grein fyrir efni kvörtunarinnar. Í bréfinu rakti umboðsmaður þessu næst ákvæði laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, einkum 1., 15. og 24. gr., lögskýringargögn og forsögu laganna. Þá tók hann fram að hann fengi ekki annað séð af gögnum þeim er fylgdu kvörtun A en að beiðni hans um greiðslu lífeyris úr B-deild sjóðsins lyti efnislega að greiðslu lífeyris vegna réttinda sem hann mun hafa áunnið sér með aðild að sjóðnum á árunum 1971-1997 og greiðslum í sjóðinn á því tímabili. Af gögnum þeim er fylgdu kvörtuninni yrði þannig ekki ráðið að „beiðni hans um greiðslu lífeyris [væri] á nokkurn hátt sett fram með vísan til lífeyrisréttinda sem hann [hefði] áunnið sér á grundvelli þess að [hefði] gegnt starfi [framkvæmdastjóra] Sinfóníuhljómsveitar Íslands, sem hann gegnir enn og greidd eru af lífeyrissjóðsiðgjöld til A-deildar sjóðsins“.

Í bréfinu segir ennfremur að „[ljóst væri] af bréfi sjóðsins til A, dags. 8. október 2007, að synjun sjóðsins á beiðni hans um töku lífeyris úr B-deild sjóðsins [væri byggð] á því að það starf sem hann gegnir nú uppfylli almenn skilyrði fyrir aðild að B-deild sjóðsins“. Í lok bréfs síns óskaði umboðsmaður eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að lífeyrissjóðurinn afhenti sér gögn málsins. Þá óskaði hann þess, sbr. 9. gr. sömu laga, að sjóðurinn gerði sérstaklega grein fyrir því hvaða sjónarmið hefðu legið til grundvallar þeirri afstöðu hans að starf það sem A gegndi nú uppfyllti þau skilyrði fyrir aðild að B-deild sjóðsins sem rakin væru í 4. gr. laga nr. 1/1997.

Svar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins barst umboðsmanni með bréfi, dags. 27. mars 2008. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„Sinfóníuhljómsveit Íslands á rétt til að greiða fyrir starfsmenn sína í B-deild LSR. Ástæða þess að [A] var synjað um aðild að B-deild LSR á árinu 1998 var skilyrði um tímamörk fyrir óslitnum iðgjaldagreiðslum eða réttindaávinnslu í B-deild, skv. 2. mgr. 5. gr. laga um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 1/1997. Þar sem iðgjaldagreiðslur höfðu fallið niður í lengri tíma en tólf mánuði var ekki frekari réttur til aðildar að B-deildinni. Hefðu iðgjaldagreiðslur ekki fallið niður í lengri tíma en eitt ár uppfyllti núverandi starf [A], hjá Sinfóníuhljómsveit Íslands, þau almennu skilyrði sem sett eru fyrir aðild að B-deild, þ.e. að vera skipaður, settur eða ráðinn til a.m.k. eins árs eða ráðning með minnst þriggja mánaða uppsagnarfresti og starfið eigi minna en hálft starf, sbr. nánar 2. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997.

Fyrir gildistöku, laga nr. 141/1996, starfaði Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins í einni deild. Eftir breytingarnar er eldra kerfi sem sjóðurinn starfaði samkvæmt kallað B-deild sjóðsins. Samhliða var stofnuð A-deild sem er uppbyggð með þeim hætti að henni er ætlað að eiga fyrir skuldbindingum sínum á hverjum tíma og eru iðgjaldagreiðslur til A-deildar því við það miðaðar (sjóðsöfnun). B-deild LSR er hins vegar aðeins að hluta til sjóðsöfnun en að meginstefnu gegnumstreymiskerfi þar sem launagreiðendur standa straum af öllum hækkunum sem verða á áður úrskurðuðum lífeyri, sbr. nánar nú 33. gr. laga nr. 1/1997. Auk þess er ríkissjóður í ábyrgð fyrir lífeyrisgreiðslum úr B-deild sjóðsins sbr. 32. gr. sl.

Við fyrrgreindar breytingar, sem fólust í setningu laga nr. 141/1996, áttu eldri sjóðfélagar val um að hætta greiðslum í B-deild og hefja greiðslur til A-deildar. Eins og fram kemur í bréfi LSR til [A], dags. 8. október sl., var ekki ætlunin að sjóðfélagar gætu hafið greiðslur til A-deildar af störfum sem uppfylltu almenn skilyrði B-deildar og samhliða hafið töku lífeyris úr B-deild sem er að stórum hluta eftirlaunasjóður.

Í bréfi umboðsmanns til LSR, dags. 22. febrúar sl., er rakinn aðdragandi núgildandi 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997 sem er ætlað það almenna hlutverk að koma í veg fyrir að sú aðstaða komi upp að sjóðfélagar taki lífeyri úr sjóðnum samhliða störfum sem uppfylla hin almennu aðildarskilyrði að sjóðnum. Við stofnun A-deildar var ljóst að setja þyrfti fyrir þann möguleika að sjóðfélagar hæfu að greiða í A-deild og taka samhliða lífeyri úr B-deild. Af þessum sökum var auk fyrrgreindrar 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997 sett inn ákvæði í 37. gr. laga nr. 141/1996, sem er í 37. gr. laga nr. 1/1997 og hljóðar svo:

„Sjóðfélagar sem rétt eiga á að greiða iðgjald til B-deildar lífeyrissjóðsins skv. 4. gr. en kjósa fremur að greiða til A-deildar, eiga ekki rétt til töku ellilífeyris úr B-deild á meðan þeir gegna störfum sem uppfylla aðildarskilyrði 4. gr.

Að öðru leyti skal setja ákvæði í samþykktir sjóðsins til að koma í veg fyrir niðurfall réttinda eða tvítryggingu réttinda þegar sjóðfélagi flytur sig úr B-deild sjóðsins í A-deild.“

Ákvæðið hefur það meginmarkmið að koma í veg fyrir að sjóðfélagar geti hafið lífeyristöku samhliða störfum, sem fyrir stofnun A-deildar hefðu verið þess eðlis að samhliða þeim væri ekki unnt að hefja töku lífeyris, sbr. meginrökin að baki núgildandi 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997.

Í athugasemdum við 37. gr. í frumvarpi því er varð að lögun nr. 141/1996 segir:

„Samkvæmt 1. mgr. 24. gr., eins og hún verður eftir breytingu skv. 15. gr. frumvarpsins, eiga sjóðfélagar í B-deild sjóðsins ekki rétt á lífeyri á meðan þeir gegna störfum sem uppfylla aðildarskilyrði að sjóðnum. Greinin er að þessu leyti óbreytt frá gildandi lögum sjóðsins. Ákvæði 1. mgr. 37. gr. frumvarpsins er til áréttingar því að sama gildi þó svo að sjóðfélagi, sem aðild hefur átt að B-deild sjóðsins, hefji iðgjaldagreiðslu til A-deildar hans. Þetta gildir um þá sjóðfélaga sem aðild eiga að sjóðnum við gildistöku þessara laga og færa sig yfir í A-deildina. Og þetta gildir einnig um þá sjóðfélaga sem eiga geymdan rétt í sjóðnum við gildistöku þessara laga en hefja síðar iðgjaldagreiðslu til A-deildar sjóðsins vegna starfa þar sem aðildarskilyrðum B-deildar um ráðningartíma og starfshlutfall er fullnægt.“

Á grundvelli ofangreindra sjónarmiða hefur sjóðfélögum sem eiga „geymd réttindi“ í B-deild en eru greiðandi í A-deild af starfi sem uppfyllir hin almennu skilyrði að B-deild, verið neitað um samhliða lífeyristöku. Í huga stjórnar og starfsmanna sjóðsins er þetta skýrt en af gefnu tilefni verður yfirfarið við næstu endurskoðun á samþykktum sjóðsins hvort ekki sé unnt að taka á atriði þessu með skýrari hætti en nú er.

Tekið skal fram að fyrir stofnun A-deildar hefði [A] átt rétt til að greiða af núverandi starfi sínu í B-deild LSR og ekki átt þess kost að taka samhliða lífeyri. Það, að fyrri ávinnsla réttinda sem nú eru geymd í B-deild er vegna annarra starfa, skiptir ekki máli í þessu sambandi. Ekki er óalgengt að starfsmenn eigi ávinnslu í sjóðnum vegna fjölda starfa og hefur slíkt ekki áhrif á það hvort réttur sé til lífeyristöku. Ríkisstarfsmenn, sem hafa hætt greiðslum til sjóðsins í lengri tíma en eitt ár, geta ekki áunnið sér frekari réttindi í B-deild sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 1/1997. Hefji þeir störf sem uppfylla hin almennu aðildarskilyrði að B-deild um ráðningartíma og starfhlutfall geta þeir ekki hafið töku lífeyris þótt skylt sé að greiða til A-deildar og ekki val um annað. Stofnun A-deildar var ekki ætlað að auka skuldbindingar B-deildar með þeim hætti að sjóðfélagar gætu undantekningarlaust hafið lífeyristöku úr B-deild óháð samhliða störfum, þ.e. að því gefnu að iðgjaldagreiðslur hafi fallið niður í a.m.k. eitt ár.

[...]

Að lokum ber að árétta afstöðu LSR er viðkemur valdsviði umboðsmanns Alþingis til málefna sjóðsins, sbr. bréf LSR til umboðsmanns Alþingis dags. 26. febrúar 1991.“

Ég ritaði Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins annað bréf, dags. 28. apríl 2009. Þar áréttaði ég að í fyrirspurnarbréfi umboðsmanns, dags. 23. febrúar 2008, hefði sérstaklega verið óskað eftir þeim sjónarmiðum sem legið hefðu til grundvallar þeirri afstöðu sjóðsins að starf það sem A gegndi uppfyllti þau skilyrði fyrir aðild að B-deild sjóðsins sem rakin væru í 4. gr. laga nr. 1/1997. Benti ég á að í svarbréfi lífeyrissjóðsins, dags. 27. mars 2008, hefði einungis komið fram um þetta atriði að Sinfóníuhljómsveit Íslands ætti „rétt til að greiða fyrir starfsmenn sína í B-deild LSR“.

Í bréfi mínu rakti ég efni fyrri málsl. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997 og ítrekaði áður framsetta ósk um að Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins skýrði nánar hvernig starf A hjá Sinfóníuhljómsveit Íslands teldist fullnægja aðildarskilyrðum að B-deild sjóðsins. Í því sambandi óskaði ég sérstaklega eftir því að sjóðurinn tæki í svari sínu afstöðu til þess hvaða réttarlegu þýðingu það hefði að í dómi Hæstaréttar frá 1. mars 2007 í máli nr. 438/2006 hefði verið lagt til grundvallar að í ljósi rekstrarforms Sinfóníuhljómsveitar Íslands samkvæmt lögum nr. 36/1982, sbr. lög nr. 7/2007, teldist hún ekki ríkisstofnun í skilningi laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 2. gr. laganna.

Mér barst svar lífeyrissjóðsins með bréfi, dags. 11. maí 2009. Þar segir meðal annars svo:

„Sinfóníuhljómsveit Íslands á rétt til að greiða fyrir starfsmenn sína í B-deild LSR samkvæmt ákvæði í 5. mgr. 4. gr. laga um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 1/1997. Þar segir að launagreiðendur, sem fengið höfðu heimild fyrir árslok 1996 til að greiða iðgjald til sjóðsins fyrir starfsmenn sína, hafi áfram sömu heimild til að greiða iðgjald til B-deildar sjóðsins.

Með lögum nr. 141/1996 voru gerðar umtalsverðar breytingar á lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 29/1963, með síðari breytingum. Eftir breytingarnar voru lögin endurútgefin sem lög nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Við breytingarnar árið 1996 var stefnt að því að loka eldra lífeyrissjóðakerfi, sem var að stórum hluta gegnumstreymiskerfi, og opna nýtt kerfi sem byggði á sjóðsöfnun þar sem iðgjöldin stæðu að fullu undir lífeyrisgreiðslum. Nýja kerfið var kallað A-deild en eldra kerfi var lokað fyrir nýjum launagreiðendum og nýjum sjóðfélögum og var kallað B-deild LSR Ákveðið var að þeir sem þegar væru greiðandi í LSR gætu haldið óbreyttri aðild að sjóðnum. Átti það jafnt við launagreiðendur sem heimild höfðu til að greiða fyrir starfsmenn sína í sjóðinn auk sjóðfélaga.

Lagaheimildin fyrir Sinfóníuhljómsveit Íslands til að greiða fyrir starfsmenn sína í Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins kom fyrst í lög um sjóðinn með 1. gr. laga nr. 65/1990 er breytti aðildarreglum sjóðsins. Reglan varð að 4. gr. laga nr. 29/1963 og var svohljóðandi:

Stjórn sjóðsins skal heimilt að taka í tölu sjóðfélaga starfsmenn fræðsluskrifstofa, starfsmenn bæjar-, sýslu- og hreppsfélaga og stofnana, er þeim tilheyra og sérstakan fjárhag hafa, starfsmenn landshlutasamtaka sveitarfélaga, starfsmenn stofnana í sameign ríkis og sveitarfélaga, sem sérstakan fjárhag hafa, starfsmenn Sinfóníuhljómsveitar Íslands, starfsmenn Bandalags starfsmanna ríkis og bæja. Bandalags háskólamanna svo og starfsmenn aðildarfélaga bandalaganna ásamt starfsfólki sparisjóða, samnorrænna stofnana og uppeldis- og heilbrigðisstofnana, sem reknar eru af sjálfstæðum styrktar- og líknarfélögum, svo og starfsmenn stjórnmálaflokka sem voru í starfi árið 1971 eða hófu starf síðar enda séu uppfyllt skilyrði 3. gr. I.a. um ráðningartíma og aðalstarf.

Í niðurlagi ákvæðisins er vísað til þess að starf, hjá þar til greindum aðilum, þurfi að uppfylla skilyrði 3. gr. I.a. um ráðningartíma og aðalstarf Í 3. gr. I.a. er tilgreint að starf þurfi að vera „til eigi skemmri tíma en eins árs eða með minnst þriggja mánaða uppsagnarfresti, enda sé það starf þeirra aðalstarf og hlutaðeigandi taki ekki minna en hálf laun, er slíku starfi fylgja fyrir fullan vinnutíma.“

Eftir lokun á B-deild fyrir nýjum launagreiðendum var ætlunin að tryggja áfram óbreytta heimild til að greiða fyrir starfsmenn sem heimilt var að greiða fyrir samkvæmt ofangreindri 4. gr. laga nr. 29/1963. Í 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997 er verið að vísa til þeirra sem heimild höfðu samkvæmt 4. gr. eldri laga nr. 29/1963, sbr. 1. gr. laga nr. 65/1990. Þessu til skýringar skal bent á ummæli í greinargerð með 4. gr. frumvarps er varð að lögum nr. 141/1996 um lífeyrisréttindi starfsmanna ríkisins (lögin voru síðan endurútgefin sem lög nr. 1/1997). Þar segir í greinargerð um 5. mgr. 4. gr.:

„Í 5. mgr. eru ákvæði um að launagreiðendur, sem fengið höfðu heimild fyrir árslok 1996 til að greiða iðgjald fyrir starfsmenn sína, hafa áfram sömu heimild til að greiða iðgjald til B-deildar sjóðsins fyrir þá starfsmenn sína sem voru aðilar að sjóðnum við þetta tímamark. Heimild þessi nær bæði til þeirra starfsmanna sem voru í starfi hjá viðkomandi launagreiðanda við árslok 1996 og einnig til þeirra starfsmanna sem þeir ráða til starfa síðar, ef þeir hafa við árslok 1996 átt aðild að sjóðnum og fullnægja að öðru leyti ákvæðum um samfellu í iðgjaldagreiðslum.

Þeir launagreiðendur, sem hér um ræðir, eru m.a. fjöldi sveitarfélaga og stofnana í eigu sveitarfélaga, stéttarfélög, líknarfélög og heilbrigðisstofnanir á vegum líknarfélaga, stjórnmálaflokkar o.fl. aðilar sem fengið hafa heimild skv. 4. gr. laga nr. 29/1963, ásamt síðari breytingum, til að greiða fyrir starfsmenn sína til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins.

Samkvæmt 5. mgr. hafa þessir launagreiðendur „sömu heimild“ til að greiða iðgjald til B-deildarinnar og þeir höfðu til að greiða í Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Þarna er bæði verið að vísa til greiðsluheimildarinnar sem s1íkrar, og eins til þess að heimildin nái einungis til þeirra starfsmanna sem ráðnir eru með minnst þriggja mánaða uppsagnarfresti og í a.m.k. hálft starf.“

Synjun LSR á greiðslu til [A] úr B-deild, byggir á því að starf hans sem framkvæmdastjóri Sinfóníuhljómsveitar Íslands, sem hann greiðir af til A-deildar, uppfylli aðildarskilyrði að B-deild LSR, sbr. 5. mgr. 4. gr. laga um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 1/1997. Fyrir stofnun A-deildar LSR hefði verið greitt af umræddu starfi til LSR og ekki verið samhliða réttur til töku lífeyris.

LSR hefur ekki byggt synjun á lífeyrisgreiðslum á því að Sinfóníuhljómsveit Íslands eigi rétt til að greiða fyrir starfsmenn sína í B-deild með vísan í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997 en það ákvæði tryggir ríkisstarfsmönnum rétt til aðildar að B-deild. Tilvitnaður dómur Hæstaréttar frá 1. mars 2007, mál nr. 438/2006, hefur ekki áhrif á afstöðu LSR í málinu þar sem heimild Sinfóníuhljómsveitar Íslands byggir á ákvæði sem áður var í 4. gr. laga nr. 29/1963, sbr. l. gr. laga nr. 65/1990, sbr. nú 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997. Um upphaflega heimild Sinfóníuhljómsveitar Íslands til að greiða fyrir starfsmenn sína í LSR vísast til frumvarps er varð að lögum nr. 65/1990 en með þeim lögum var fyrst tryggð lagastoð undir aðildina, sbr. hjálagt frumvarp.

Í bréfi sjóðsins til umboðsmanns Alþingis dags. 27. mars sl. segir að „...af gefnu tilefni verður yfirfarið við næstu endurskoðun á samþykktum sjóðsins hvort ekki sé unnt að taka á atriði þessu með skýrari hætti en nú er.“ Tekið skal fram að á fundi stjórnar LSR sem haldinn var þann 6. maí sl. voru samþykktar nokkrar breytingar á samþykktum sjóðsins. Þar á meðal var samþykkt orðalagsbreyting á 54. gr., sem er svohljóðandi eftir breytinguna:

Sjóðfélagi, sem greitt hefur iðgjald til sjóðsins 1996 og fyrr eða til B-deildar hans, á rétt á lífeyri úr henni frá þeim tíma sem kveðið er á um í 57. grein, hafi hann látið af þeim störfum sem veitt geta aðild að sjóðnum sem er skipun eða setning eða ráðning til a.m.k. eins árs eða ráðning með minnst þriggja mánaða uppsagnarfresti og að starfið sé eigi minna en hálft starf. Sjóðfélagi, sem gegnir starfi, sem uppfyllir aðildarskilyrði að B-deild sjóðsins skv. 17. grein eða fær greidd óskert laun, sem starfinu fylgdu, eftir að hann lét af störfum á ekki auk launa jafnframt rétt til lífeyris. Sjóðfélagi á ekki rétt á lífeyri úr deildinni á meðan hann fær greitt þingfararkaup, biðlaun þingmanna, ráðherralaun eða biðlaun ráðherra.

Sjóðfélagi, sem greiðir til A-deildar af starfi sem uppfyllir aðildarskilyrði að B-deild, á ekki rétt til töku ellilífeyris úr B-deild á meðan hann gegnir slíku starfi.

Að öðru leyti vísast til þeirra raka sem fram koma í bréfi LSR til umboðsmanns Alþingis, dags. 27. mars 2009. Einnig ber að árétta óbreytta afstöðu LSR til valdsviðs umboðsmanns Alþingis til málefna sjóðsins, sbr. bréf LSR til umboðsmanns Alþingis, dags. 26. febrúar 1991.“

Eftir að hafa kynnt mér svör Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins við framangreindum fyrirspurnum taldi ég nauðsynlegt að rita sjóðnum að nýju bréf, dags. 20. nóvember 2009. Í bréfinu rifjaði ég upp tilefni fyrirspurnarbréfs míns frá 28. apríl 2008. Í bréfinu segir svo orðrétt:

„Svar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins af þessu tilefni, dags. 11. maí sl., barst mér 14. s.m. Í bréfinu er m.a. rakið að Sinfóníuhljómsveit Íslands eigi rétt til að greiða fyrir starfsmenn sína í B-deild LSR samkvæmt ákvæði 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1991. Þá segir svo:

„Synjun LSR á að greiða til [A] úr B-deild, byggir á því að starf hans sem framkvæmdastjóri Sinfóníu-hljómsveitar Íslands, sem hann greiðir af til A-deildar, uppfylli aðildarskilyrði að B-deild LSR, sbr. 5. mgr. 4. gr. laga um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 1/1997. Fyrir stofnun A-deildar LSR hefði verið greitt af umræddu starfi til LSR og ekki verið samhliða réttur til töku lífeyris.“

Af tilvitnuðum skýringum sjóðsins leiðir að skilja verður afstöðu Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins á þá leið að þar sem „starf“ [A] hafi almennt séð uppfyllt aðildarskilyrði að B-deild samkvæmt 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1991 þá hafi sjóðurinn haft næga lagaheimild til að synja honum um samhliða lífeyristöku úr B-deildinni meðan hann gegndi því starfi á grundvelli 8. mgr. 24. gr. Í því ákvæði segir að sjóðfélagi, sem „[gegni] starfi sem uppfyllir aðildarskilyrði að sjóðnum skv. 4. gr.,“ eigi ekki auk launa jafnframt rétt til lífeyris meðan hann gegnir því starfi. „Starf“ [A] sem framkvæmdastjóra Sinfóníuhljómsveitar Íslands hafi þannig fullnægt aðildarskilyrðum 5. mgr. 4. gr. og þannig fallið undir 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997.“

Í bréfi mínu benti ég á að í ljósi framangreinds hefði það grundvallarþýðingu í málinu að taka afstöðu til þess hvort sú ályktun sjóðsins væri rétt að „starf“ A hefði, eins og atvikum væri háttað, fullnægt þeim skilyrðum sem fram kæmu í 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997.

Í bréfi mínu rakti ég efni 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997 og athugasemdir að baki ákvæðinu í greinargerð með frumvarpi er varð að lögum nr. 141/1996, sem síðar voru endurútgefin sem lög nr. 1/1997. Í bréfi mínu segir því næst orðrétt:

„Að þessu virtu, og í ljósi tilvitnaðrar afstöðu Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, sem birtist fyrst við meðferð þessa máls með ofangreindum hætti í svarbréfi sjóðsins til mín, dags. 11. maí 2009, tel ég nauðsynlegt, áður en ég lýk afgreiðslu minni á kvörtun [A], að óska eftir skýringum sjóðsins, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, í tilefni af eftirfarandi spurningum:

1. Óumdeilt er að [A] var við upphaf starfs sem framkvæmdastjóra Sinfóníuhljómsveitar Íslands hafnað heimild til að greiða iðgjald í B-deild sjóðsins þar sem hann hafði ekki fullnægt skilyrðum 2. mgr. 5. gr. laga nr. 1/1991 um samfellu í iðgjaldagreiðslum í B-deild sjóðsins. Að þessu virtu óska ég eftir nánari skýringum Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins á því á hvaða lagasjónarmiðum sú afstaða sjóðsins sé reist að „starf“ [A], eins og atvikum var þá háttað, hafi getað talist fullnægja aðildarskilyrðum 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1991 í ljósi þess að „starfsmaðurinn“, þ.e. [A], sem tók við umræddu starfi, féll hvorki í þann flokk, samkvæmt tilvitnuðum lögskýringargögnum að baki 5. mgr. 4. gr., að vera í starfi hjá Sinfóníuhljómsveitinni við árslok 1996 eða að vera starfsmaður, er hljómsveitin réð til starfa síðar, sem átti aðild að sjóðnum og „fullnægði að öðru leyti ákvæðum um samfellu í iðgjaldagreiðslum“. Er það nánar tiltekið afstaða Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins að starf tiltekins starfsmanns falli undir 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997 alveg óháð því hvort launagreiðandinn hafi heimild til að greiða iðgjöld í B-deild sjóðsins fyrir þann tiltekna starfsmann sem gegnir því starfi, og þá vegna þess að starfsmaðurinn, sem í hlut á, fullnægir ekki sjálfur skilyrðum fyrir aðild að B-deild sjóðsins, sbr. tilvitnaðar athugasemdir að baki 5. mgr. 4. gr.? Ef svo er, óska ég eftir því að lífeyrissjóðurinn taki í svari sínu afstöðu til þess hvernig slík lögskýring, sem tekur aðeins mið af almennri heimild launagreiðanda til að greiða í B-deild vegna starfs, sbr. 5. mgr. 4. gr., en ekki til þess hvort sá starfsmaður, sem sinnir starfinu sem greitt er fyrir, fullnægir sjálfur skilyrðum fyrir aðild að B-deild sjóðsins, samrýmist því grundvallarhlutverki sjóðsins að tryggja „sjóðfélögum“ lífeyri samkvæmt ákvæðum laganna, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 1/1997, og því eðli lífeyrisréttinda einstakra sjóðfélaga að fela í sér persónubundin eignaréttindi sem varin eru af 72. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignaréttar.

2. Ég óska eftir upplýsingum um hvort einhver tilvik séu fyrir hendi úr framkvæmd Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins um að einstaklingur, sem á áunninn rétt til lífeyris úr B-deild, hafi fengið greitt úr þeirri deild samhliða því að gegna launuðu starfi hjá ríkinu í merkingu 2. mgr. 4. gr. eða hjá stofnun eða aðila sem hefur þá heimild sem fram kemur í 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1991. Ef svo er, óska ég eftir því að mér verði veittar upplýsingar um slík tilvik og þá á hvaða lagalegu forsendum slík lífeyristaka hafi verið talin heimil.

3. Loks óska ég eftir upplýsingum um hvort tiltæk séu einhver tilvik, önnur en mál [A], þar sem einstaklingi sem á geymd réttindi í B-deild, en hefur verið hafnað um aðild að þeirri deild vegna 2. mgr. 5. gr. laga nr. 1/1991 um samfellu í iðgjaldagreiðslum, og gegnir launuðu starfi hjá stofnun eða aðila sem að öðrum skilyrðum uppfylltum gæti fallið undir 5. mgr. 4. gr. og greiðir þar iðgjöld í A-deild sjóðsins, hafi verið hafnað um samhliða lífeyristöku úr B-deild sjóðsins á grundvelli 8. mgr. 24. gr. og/eða 37. gr. laga nr. 1/1997. Ef svo er óska ég eftir upplýsingum hvort þeim einstaklingum hafi verið hafnað um greiðslurnar á sömu forsendum og [A].“

Mér bárust svör lífeyrissjóðsins með bréfi, dags. 23. nóvember 2009. Í bréfinu var vísað að hluta til fyrra svarbréfs, dags. 11. maí 2009. Nánar tiltekið var vísað til þess hluta svarbréfsins sem laut að því að Sinfóníuhljómsveit Íslands hefði áfram sömu heimild til að greiða fyrir starfsmenn sína í B-deild lífeyrissjóðsins. Þá var rakið að synjun sjóðsins á greiðslu til A úr B-deild byggði á því að starf hans sem framkvæmdastjóra Sinfóníuhljómsveitar Íslands, sem hann greiðir af til A-deildar, uppfylli aðildarskilyrði að B-deild LSR, sbr. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997. Fyrir stofnun A-deildar LSR hefði verið greitt af umræddu starfi til sjóðsins og ekki verið samhliða réttur til töku lífeyris. Síðan segir m.a. svo:

„Samkvæmt framangreindu er annars vegar athugað hvort viðkomandi launagreiðandi hafi heimild til að greiða fyrir starfsmenn í B-deild. Sinfóníuhljómsveit Ísland hefur ótvírætt slíka heimild. Hins vegar er kannað hvort umrætt starf uppfylli þau skilyrði sem viðkomandi starf þarf að uppfylla til að heimilt sé að greiða af því til B-deildar sem er skipun, setning eða ráðning til a.m.k. eins árs eða ráðning með minnst þriggja mánaða uppsagnafresti. Þessi skilyrði koma fram í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997 þar sem rætt er um heimild til greiðslu fyrir ríkisstarfsmenn. Sömu skilyrði þurfa störfin að uppfylla þegar launagreiðandinn sækir heimild sína til að greiða fyrir starfsmenn í 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997 enda er þar vísað til sömu heimildar, þ.e. þeirrar heimildar sem var til staðar fyrir gildistöku laga nr. 141/1996. Í bréfi LSR til umboðsmanns Alþingis, dags. 11. maí sl., er atriði þetta rakið nánar og vísast til þess sem þar segir.

Af framangreindu leiðir að LSR er ekki sammála þeirri nálgun sem fram kemur í síðasta bréfi umboðsmanns Alþingis til LSR, dags. 20. nóvember sl. og varðar aðildarskilyrði þar sem segir:

„...að þeir starfsmenn, sem heimildin nær til, séu í starfi hjá launagreiðandanum við árslok 1996 eða að um sé að ræða starfsmenn sem launagreiðandinn ræður til starfa síðar að því tilskildu að þeir hafi við árslok 1996 átt aðild að sjóðnum og „fullnægja að öðru leyti ákvæðum um samfellu í iðgjaldagreiðslum“...“

Ofangreint í 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997 vísar til þeirra skilyrða sem þurfa að vera fyrir hendi til að heimilt sé að greiða áfram í sjóðinn fyrir viðkomandi sjóðfélaga, þ.e. að heimila frekari ávinnslu réttinda eftir 1996 eftir að deildinni var lokað. Hins vegar er ekki litið til þess hvort sjóðfélagi hafi verið „virkur greiðandi“ á árinu 1996 þegar til þess kemur að meta hvort réttur sé til lífeyristöku.

Með vísan til 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997 er í umræddu máli synjað um greiðslu lífeyris þar sem viðkomandi sjóðfélagi er með fastráðningu í meira en hálft starf hjá launagreiðanda sem heimild hafði til að greiða í sjóðinn fyrir starfsmenn sína í LSR fyrir árið 1996.

Vona að ofangreint sé til skýringar á afstöðu LSR en ef eitthvað er enn óljóst kann að vera æskilegt að fara yfir málið að nýju og þá á fundi eftir atvikum.

Með vísan í aðra fyrirspurn umboðsmanns Alþingis í bréfi dags. 20. nóvember skal tekið fram að ekki fer saman lífeyristaka úr B-deild LSR og starf sem uppfyllir það að vera skipun, setning eða ráðning til a.m.k. eins árs eða ráðning með minnst þriggja mánaða uppsagnarfresti og að starfið sé eigi minna en hálft starf hjá launagreiðanda sem heimild hefur til að greiða í B-deild. Hins vegar getur farið saman lífeyristaka úr B-deild og samhliða greiðsla í A-deild af starfi sem ekki uppfyllir fyrrgreind skilyrði. LSR er ekki kunnugt um að sjóðfélagar séu ranglega að taka lífeyri úr sjóðnum enda væru slíkar greiðslur stöðvaðar lægju slíkar upplýsingar fyrir.

Hvað viðkemur þriðju fyrirspurn má fullyrða að mikill fjöldi slíkra mála fyrirfinnst þar sem sjóðfélögum hefur verið tjáð að ekki sé heimilt að taka út lífeyri úr B-deild samhliða starfi sem uppfyllir almenn aðildarskilyrði að B-deild og greitt er af þeim til A-deildar. Hins vegar er ekki haldið utanum slíkar synjanir þar sem þær byggja á almennri upplýsingagjöf til sjóðfélaga.“

Síðan er í bréfi lífeyrissjóðsins áréttað það sem kom fram í bréfi sjóðsins til umboðsmanns Alþingis, dags. 27. mars 2008, um að ákvæði 37. gr. laga nr. 1/1997 hafi það að meginmarkmiði að koma í veg fyrir að sjóðfélagar geti hafið lífeyristöku samhliða störfum, sem fyrir stofnun A-deildar hefðu verið þess eðlis að samhliða þeim væri ekki unnt að hefja töku lífeyris, sbr. meginrökin að baki gildandi 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997. Því næst er vitnað til athugasemda við 37. gr. frumvarpsins, sem varð að sama ákvæði í lögum nr. 141/1996, sbr. síðar lög nr. 1/1997, og tekið fram að á grundvelli þeirra sjónarmiða hafi sjóðfélögum, sem ættu „geymd réttindi“ í B-deild, en greiddu í A-deild af starfi sem uppfyllir hin almennu skilyrði að B-deild, verið neitað um samhliða lífeyristöku. Síðan segir svo í bréfi LSR:

„Í samþykktum LSR, 54. gr. er nánari útfærsla á ofangreindum lagákvæðum.

I 26. gr. laga um Lífeyrissjóð hjúkrunarfræðinga 2/1997 er sambærilegt ákvæði við 37. gr. laga um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 1/1997. Ákvæði er svohljóðandi:

„Sjóðfélagar eiga ekki rétt til töku ellilífeyris úr Lífeyrissjóði hjúkrunarfræðinga á meðan þeir gegna hjúkrunarstörfum sem veita þeim rétt til aðildar að Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins.

Að öðru leyti skal setja ákvæði í samþykktir sjóðsins til að koma í veg fyrir niðurfall réttinda eða tvítryggingu réttinda þegar sjóðfélagi flytur sig úr Lífeyrissjóði hjúkrunarfræðinga í A-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins.“

Í athugasemdum í frumvarpi við greinina, þ.e. athugasemdir við 64. gr. frumvarpsins er varð að lögum nr. 141/1996 segir:

„Samkvæmt 1. mgr. 8. gr., eins og hún verður eftir breytingu skv. 45. gr. þessa frumvarps, eiga sjóðfélagar ekki rétt á lífeyri á meðan þeir gegna störfum sem uppfylla aðildarskilyrði að sjóðnum. Greinin er að þessu leyti óbreytt frá gildandi lögum sjóðsins. Ákvæði l. mgr. 64. gr. þessa frumvarps er til áréttingar því að sama gildi þó svo að sjóðfélagi, sem aðild hefur átt að Lífeyrissjóði hjúkrunarkvenna, hefji iðgjaldagreiðslu til A-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins. Þetta gildir um þá sjóðfélaga sem aðild eiga að sjóðnum við gildistöku þessara laga og færa sig yfir í A-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins. Og þetta gildir einnig um þá sjóðfélaga sem eiga geymdan rétt í sjóðnum við gildistöku þessara laga en hefja síðar iðgjaldagreiðslu til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins vegna starfa þar sem aðildarskilyrðum að Lífeyrissjóði hjúkrunarkvenna er fullnægt.

Samkvæmt 2. mgr. þessarar greinar á að setja ákvæði í samþykktir sjóðsins til að koma í veg fyrir niðurfall réttinda eða tvítryggingu réttinda þegar sjóðfélagi flytur sig úr Lífeyrissjóði hjúkrunarkvenna í A-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins.“

Af ofangreindum lögskýringargögnum liggur fyrir að það var vilji löggjafans að ekki væri unnt að taka lífeyri úr eftirlaunakerfi ríkisstarfsmanna samhliða störfum sem veita eftirlaunaréttindi úr sama kerfi. LSR hefur túlkað lögin til samræmis við þennan vilja og í huga þeirra sem komu að lagasetningunni og framkvæmd laganna hefur aldrei leikið vafi á því að ekki sé heimilt að taka lífeyri úr B-deild samhliða „föstum störfum“ hjá aðilum sem heimild hafa til að greiða í B-deild LSR eða LH. Það er ekki fyrr en við afgreiðslu á máli [A] sem í ljós kemur að lagatextinn er ekki eins skýr og æskilegt hefði verið.

Með bréfi þessu vonast LSR til að hafa skýrt afstöðu sína til málsins en eftir kann að standa ágreiningur um lagatúlkun sem eftir atvikum kann að vera borinn undir dómstóla.

Enn ber að árétta óbreytta afstöðu LSR til valdsviðs umboðsmanns Alþingis til málefna sjóðsins, sbr. bréf LSR til umboðsmanns Alþingis, dags. 26. febrúar 1991.“

Ég tel rétt að geta þess að afrit af framangreindum bréfaskiptum voru send jafnóðum til lögmanns A og honum um leið veitt tækifæri á að koma að athugasemdum í tilefni af svörum Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins við erindum umboðsmanns Alþingis. Athugasemdir þar að lútandi bárust með bréfum lögmannsins, dags. 19. nóvember 2008, 2. júlí 2009 og 3. desember 2009.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Athugun mín á máli þessu beinist að því hvort synjun Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 8. október 2007, á beiðni A Ólafssonar um greiðslu lífeyris úr B-deild lífeyrissjóðsins, á þeim grundvelli að ekki sé heimilt að greiða lífeyri úr B-deild sjóðsins samhliða starfi sem uppfyllir almenn skilyrði fyrir aðild að sömu deild, hafi verið í samræmi við lög. Eins og áður er rakið gegndi A á umræddum tíma starfi framkvæmdastjóra Sinfóníuhljómsveitar Íslands.

Ég tek fram að kvörtun málsins beinist ekki að þeirri afstöðu Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins að á hafi skort að A fullnægði skilyrðum 2. mgr. 5. gr. laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, um samfellu í iðgjaldagreiðslum til að hafa getað átt áframhaldandi aðild að B-deild sjóðsins eftir að hann hóf störf hjá Sinfóníuhljómsveit Íslands. Athugun mín hefur því ekki beinst að því atriði. Ég hef því lagt það til grundvallar við úrlausn málsins að leysa þurfi úr þeim ágreiningi sem fyrir liggur með þá aðstöðu A í huga.

Í kafla IV.2 mun ég rekja viðhorf mín til þess hvernig leggja beri mat á álitaefni máls þessa að virtri grundvallarreglu stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar, sbr. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Í kafla IV.3 verður því næst vikið að þeim ákvæðum laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, sem á reynir í máli þessu, forsögu þeirra og lögskýringargögnum. Með umfjöllunina í köflum IV.2. og IV.3 að leiðarljósi mun ég loks í kafla IV.4 taka afstöðu til þeirra röksemda sem stjórn sjóðsins hefur byggt á til stuðnings ákvörðun sinni, dags. 8. október 2007, um að synja erindi A um greiðslu lífeyris úr B-deild sjóðsins.

Áður en lengra er haldið tel ég rétt að fara nokkrum orðum um starfssvið umboðsmanns Alþingis gagnvart Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins, og þá vegna ítrekaðra áréttinga í svarbréfum sjóðsins við meðferð þessa máls á eldri sjónarmiðum sjóðsins sem settar voru fram í tveimur bréfum stjórnar lífeyrissjóðsins til umboðsmanns Alþingis, dags. 26. febrúar 1991.

Í áliti sínu frá 4. október 1991 í máli nr. 82/1989 fjallaði umboðsmaður Alþingis um þau sjónarmið sem fram höfðu komið í ofangreindum bréfum stjórnar lífeyrissjóðsins frá 1991. Hann hafði áður með bréfi til stjórnarinnar, dags. 27. apríl 1990, lýst almennum viðhorfum sínum til þess með hvaða hætti starfssvið umboðsmanns tæki til úrlausna lífeyrissjóðsins. Þar tók umboðsmaður m.a. eftirfarandi fram:

„Að því er sérstaklega varðar Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, þá er í mínum huga ekki vafi á því, að starfssvið umboðsmanns Alþingis tekur til hans, a.m.k. að því er tekur til úrlausna hans um réttindi og skyldur sjóðfélaga, en ég læt hér liggja milli hluta, hvað gildi um aðra þætti í starfi sjóðsins. Sjóðurinn byggist á og starfar samkvæmt sérstökum lögum. Nánari ákvæði um skipulag sjóðsins og starfsemi hans skal setja með reglugerð, er fjármálaráðherra staðfestir, en stjórn sjóðsins semur. Fjármálaráðherra skipar þrjá af sex stjórnarmönnum sjóðsins. Dæmi eru um önnur bein afskipti fjármálaráðherra af starfsemi sjóðsins. Ríkissjóður ábyrgist greiðslu lífeyris úr sjóðnum og hefur samkvæmt 25. gr. laga nr. 29/1963 reitt af hendi veruleg fjárframlög umfram lögboðnar greiðslur iðgjalda. Réttindi og skyldur sjóðfélaga eru lögákveðnar og er þar um að ræða veigamikinn þátt í réttindum og skyldum ríkisstarfsmanna. Ágreiningur milli ríkisins og starfsmanna um þessi réttindi og skyldur er tvímælalaust almennt á starfssviði umboðsmanns. Það er meðal annars hlutverk stjórnar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, að úrskurða um réttindi sjóðfélaga og skyldur þeirra við sjóðinn og tel ég ekki eðlilegt, að aðrar reglur gildi um afskipti umboðsmanns af þessum þætti í réttindum og skyldum ríkisstarfsmanna en almennt gildir um réttarstöðu þeirra.“

Að fengnum umræddum tveimur bréfum stjórnar lífeyrissjóðsins, dags. 26. febrúar 1991, áréttaði umboðsmaður ofangreind sjónarmið sín í áðurnefndu áliti sínu frá 4. október 1991. Umboðsmaður tók þar m.a. sérstaklega fram að þrátt fyrir ákvörðun sína um að fjalla um það mál sem var tilefni álitsins, og í framhaldi af rökstuðningi fyrir því af hverju hann teldi starfssvið umboðsmanns taka til málsins, hefði sjóðstjórnin „[allt] að einu [...] talið það bera undir sig að ákveða starfssviðið að þessu leyti“. Af því tilefni tók umboðsmaður m.a. eftirfarandi fram:

„Þótt ekki séu sérstök ákvæði í lögum og reglum um umboðsmann Alþingis um úrlausn ágreiningsefna, er upp kunna að koma um takmörk starfssviðs umboðsmannsins, verður ekki sú ályktun dregin, að það beri undir viðkomandi stjórnvald að skera úr slíku álitaefni.“

Ég tek fram að stjórn Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins hefur ekki vísað til annarra röksemda til stuðnings endurteknum áréttingum á fyrri afstöðu hennar til valdsviðs umboðsmanns Alþingis gagnvart sjóðnum en þeirra sem fram komu í bréfum stjórnar sjóðsins frá 1991. Að þessu virtu er ekki þörf á öðru en að taka fram að um þær röksemdir sjóðsins hefur umboðsmaður Alþingis áður fjallað, eins og að framan greinir, og lagt til grundvallar að á röksemdir stjórnar lífeyrissjóðsins verði ekki fallist. Því til viðbótar tek ég fram að þær ólíku reglur laga nr. 1/1997 sem nú gilda um fjármögnun A-deildar sjóðsins annars vegar og hins vegar B-deildar, m.a. í formi ríkisábyrgðar hvað hina síðarnefndu varðar, sbr. 32. gr. sömu laga, geta ekki með vísan til annarra lagasjónarmiða í ofangreindu áliti umboðsmanns Alþingis leitt hér til annarrar niðurstöðu.

Að þessu sögðu vík ég nú að því ágreiningsefni sem uppi er í máli A.

2. Ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar að virtu álitaefni málsins.

Í máli þessu reynir á það álitaefni hvort Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins hafi á grundvelli laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, eða eftir atvikum á grundvelli samþykkta sjóðsins, haft fullnægjandi heimild til að synja A, sem á áunnin lífeyrisréttindi í B-deild sjóðsins, um greiðslu úr þeirri deild eftir að hann hafði náð þeim lágmarksaldri sem lögin áskilja fyrir útgreiðslu réttinda úr B-deild. Synjunin var einkum reist á þeirri forsendu að A gegndi þá starfi framkvæmdastjóra Sinfóníuhljómsveitar Íslands sem fullnægði almennum aðildarskilyrðum að B-deild sjóðsins, sbr. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997. Synjunin var þannig óháð þeirri afstöðu sjóðsins að A sjálfur ætti ekki rétt til aðildar að B-deildinni þar sem hann uppfyllti ekki skilyrði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 1/1997 um samfellu í iðgjaldagreiðslum, eins og áður er rakið.

Samkvæmt gögnum málsins greiddi A fyrir gildistöku laga nr. 1/1997 iðgjöld til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins á árunum 1971-1973, 1980-1983 og 1990-1995 vegna starfa sem aðstoðarmaður ráðherra. Hann greiddi einnig iðgjöld í B-deild sjóðsins er hann var framkvæmdastjóri þingflokks Alþýðuflokksins 1995-1997. Um hlutfallsprósentu iðgjalda sjóðfélaga og mótframlag launagreiðenda var á þessum tíma fjallað í 10. gr. þágildandi laga nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, með síðari breytingum. Ég tek fram að samkvæmt 1. mgr. 4. gr. gildandi laga nr. 1/1997 bar við gildistöku laganna að varðveita iðgjaldagreiðslur sjóðfélaga og réttindaávinnslu til ársloka 1996 í B-deild sjóðsins.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er að mínu áliti ótvírætt að A ávann sér með m.a. iðgjaldagreiðslum sínum tiltekinn rétt til lífeyris úr B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins sem að öðru jöfnu hefði átt að koma til útgreiðslu frá og með næstu mánaðamótum eftir að hann varð 65 ára, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997, enda voru önnur skilyrði laganna uppfyllt. Þessi lífeyrisréttindi A njóta því verndar grundvallarreglu 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 um friðhelgi eignarréttar, sjá til hliðsjónar, Björgu Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi, Reykjavík 2008, bls. 461, og doktorsritgerð Gauks Jörundssonar: Um eignarnám, Reykjavík 1969, sem kom út í gildistíð laga nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Á bls. 76 í ritgerð hans er fjallað um „lífeyri og eftirlaun“ og m.a. tekið eftirfarandi fram um það hvort réttindi af því tagi verði talin til eignar í merkingu eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar: „Réttindi af því tagi eru bæði endurgjald fyrir vinnu og (nú) komin til fyrir bein fjárframlög rétthafanna. [...] Er hvorki ástæða til að takmarka þá vernd við það, að rétturinn sé orðinn virkur, þ.e. að starfsmaður hafi látið af starfi, né upphæð bóta við þær greiðslur, sem hann hefur innt af hendi [...], þótt erfitt geti verið að meta réttarstöður þessar til peningaverðs.“

Lífeyrisréttindi skipta að jafnaði miklu fyrir framfærslu einstaklinga sem huga að starfslokum og náð hafa þeim aldri að réttur til útgreiðslu úr lífeyrissjóði getur stofnast. Fyrirsjáanleiki um það hvenær og að uppfylltum hvaða skilyrðum slíkur réttur getur stofnast skiptir því sömuleiðis miklu um það hvernig einstaklingar geta skipulagt og hagað lífi sínu. Að þessu virtu, og þar sem við úrlausn á réttarstöðu A reynir samkvæmt ofangreindu á hagsmuni sem njóta stjórnskipulegrar eignarréttarverndar, er það álit mitt að stjórn Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins hafi á árinu 2007, þegar hún synjaði beiðni A, þurft að geta stutt ákvörðun sína við skýra og ótvíræða heimild í lögum nr. 1/1997 eða eftir atvikum í samþykktum sjóðsins, enda hafði A þá fullnægt lágmarksaldursskilyrði 1. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997, sbr. til hliðsjónar Hrd. 1998, bls. 2140. Af þessu leiðir jafnframt það lögskýringarsjónarmið að vafa um hvort stjórn sjóðsins hafi haft viðhlítandi heimild til að synja A um rétt til lífeyris verður almennt að túlka honum, sem handhafa þeirra réttinda sem njóta stjórnskipulegrar verndar, í hag. Því verður að áskilja að nokkuð skýrt hafi mátt ráða af texta laga nr. 1/1997 eða eftir atvikum af ákvæðum í samþykktum sjóðsins, sem sett voru með fullnægjandi stoð í lögunum, að mælt hafi verið fyrir um þá takmörkun á rétti sjóðfélaga á borð við A til útgreiðslu lífeyris úr B-deild, þótt skilyrði um lágmarksaldur væru uppfyllt, þegar lífeyrissjóðurinn synjaði beiðni hans 8. október 2007. Þessi ályktun styðst jafnframt við lögmætisreglu stjórnsýsluréttar sem kann eftir atvikum að þurfa að horfa til þegar stjórn Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins tekur ákvarðanir um réttindi sjóðfélaga, en samkvæmt henni geta stjórnvöld eða aðilar, sem hafa með lögum fengið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, ekki íþyngt einstaklingum með ákvörðunum sínum nema hafa til þess viðhlítandi heimild í lögum. Eftir því sem slík ákvörðun verður meira íþyngjandi því strangari verða þær kröfur sem gera verður til þess að lagaheimildin sé skýr og ótvíræð.

Í þessu sambandi tel ég einnig rétt að benda á að eignarrétturinn nýtur að íslenskum rétti jafnframt verndar 1. mgr. 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, sem hefur verið veitt lagagildi með ákvæði 1. gr. laga nr. 62/1994, um mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið að 1. málsl. 1. mgr. 1. gr., um að öllum mönnum og lögaðilum beri réttur til að njóta eigna sinna í friði, feli í sér sjálfstæða efnisreglu, sbr. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu frá 5. janúar 2000 (nr. 33202/96) í máli Beyeler gegn Ítalíu, og að sá réttur verði ekki skertur nema með lögum, sbr. dóm frá 25. mars 1999 (nr. 31107/96) í máli Iatridis gegn Grikklandi.

Með ofangreind lagasjónarmið í huga vík ég nú að því álitaefni hvort synjun Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 8. október 2007, á beiðni A um lífeyrisgreiðslur úr B-deild sjóðsins, hafi verið í samræmi við lög.

3. Ákvæði laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, forsaga þeirra og lögskýringargögn.

Í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi til laga um lífeyrisréttindi starfsmanna ríkisins, sem varð að lögum nr. 141/1996, er lýst forsögu lagaákvæða um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Þar kemur fram í kafla IV að stofnun sjóðsins megi rekja til laga nr. 72/1919, „um stofnun lífeyrissjóðs fyrir embættismenn og um skyldur þeirra til að kaupa sjer geymdan lífeyri“. Lífeyrissjóður embættismanna og ekkna þeirra hafi síðan verið stofnaður með lögum nr. 51/1921. Með 1. gr. laga nr. 101/1943 hafi nafni sjóðsins verið breytt í Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins og hafi sjóðurinn eftirleiðis starfað með því markmiði og skipulagi sem greindi í lögunum og síðari löggjöf um sjóðinn. Næstu heildarlög um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins hafi verið lög nr. 64/1955 en þau hafi síðar verið leyst af hólmi með lögum nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 1566.)

Með ákvæðum ofangreindra laga nr. 141/1996 voru gerðar umtalsverðar breytingar á því lífeyrisréttindakerfi opinberra starfsmanna sem kveðið var á um í lögum nr. 29/1963. Í samræmi við 2. mgr. 34. gr. laga nr. 141/1996 voru lög nr. 29/1963, með áorðnum breytingum, jafnframt endurútgefin og hlutu við það númerið 1/1997. Í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 141/1996 kemur fram að fjármálaráðherra hafi í nóvember 1995 ákveðið að skipa nefnd til að yfirfara lífeyrismál opinberra starfsmanna og þá sérstaklega lög um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins og Lífeyrissjóð hjúkrunarkvenna. Í athugasemdunum segir m.a. eftirfarandi um þau atriði sem höfð voru að leiðarljósi í starfi nefndarinnar:

„Í stuttu máli voru eftirfarandi meginatriði höfð að leiðarljósi í nefndarstarfinu:

1. Núverandi starfsmönnum verði tryggður réttur til áframhaldandi aðildar að núverandi lífeyriskerfi, en jafnframt gefinn kostur á að flytja sig yfir í nýtt kerfi.

2. Nýir starfsmenn fái eingöngu aðild að nýju kerfi.

3. Verðmæti heildarréttinda verði hliðstæð í nýju kerfi og þau eru hjá Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins.

4. Iðgjald verði greitt af heildarlaunum.

5. Sjóðfélagar ávinni sér réttindi á grundvelli innborgaðra iðgjalda.

6. Ákvæði um réttindi verði lögbundin, en iðgjald launagreiðenda breytilegt.

7. Vægi ellilífeyris- og örorkulífeyrisréttinda verði aukið.

8. Réttur til töku ellilífeyris verði ekki háður starfslokum.

9. Réttindi verði verðtryggð miðað við neysluverðsvísitölu.

10. Réttur til flýtingar/seinkunar á töku ellilífeyris verði almennur.“ (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 1561-1562.)

Með þeim lagabreytingum sem fólust í lögum nr. 1/1997 var komið á nýju réttindakerfi sem nýráðnir starfsmenn, og þeir sem kysu að færa sig úr eldra kerfi, skyldu greiða iðgjald til og stofnuð um það sérstök deild í Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins, svokölluð A-deild. Eldra réttindakerfi var hins vegar lokað fyrir nýjum starfsmönnum og skipað í svokallaða B-deild sem þeir sem aðild áttu að Lífeyrisjóði starfsmanna ríkisins við gildistöku laga nr. 141/1996 skyldu greiða til hefðu þeir ekki kosið að færa sig yfir í A-deild lífeyrissjóðsins.

Samkvæmt 3. málsl. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 1/1997 er það hlutverk Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins „að tryggja sjóðfélögum, eftirlifandi mökum þeirra og börnum lífeyri samkvæmt ákvæðum þessara laga“. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laga nr. 1/1997 starfar lífeyrissjóðurinn nú í tveimur fjárhagslega sjálfstæðum deildum eins og áður er rakið, A-deild og B-deild, sem skipta með sér rekstrarkostnaði í hlutfalli við umfang hvorrar deildar í rekstri sjóðsins samkvæmt reglum er stjórn sjóðsins setur. Sjóðfélagar samkvæmt lögum nr. 1/1997 eru þeir einstaklingar sem greiða iðgjald til sjóðsins, þeir sem njóta elli- eða örorkulífeyris úr sjóðnum og þeir einstaklingar sem með iðgjaldagreiðslum hafa áunnið sér rétt í sjóðnum en greiða ekki lengur iðgjald og hafa ekki hafið töku lífeyris úr sjóðnum, sbr. 2. gr. laganna.

Aðild sjóðfélaga að A-deild sjóðsins ræðst nánar af þeim skilyrðum sem er að finna í ákvæði 3. gr. laga nr. 1/1997, en það er svohljóðandi:

„Sjóðfélagar í A-deild sjóðsins skulu vera allir þeir starfsmenn ríkisins sem náð hafa 16 ára aldri, eiga ekki aðild að B-deild sjóðsins skv. 4. eða 5. gr. og fá greidd laun á grundvelli kjarasamninga samkvæmt lögum nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, eða á grundvelli launaákvarðana samkvæmt lögum um kjararáð. Ákvæði 1. málsl. á jafnframt við um forseta Íslands, ráðherra og alþingismenn. Heimilt er þó að semja svo um í kjarasamningi að tilteknir hópar starfsmanna ríkisins, sem uppfylla þessi skilyrði, greiði í aðra lífeyrissjóði.

Starfsmenn annarra launagreiðenda en ríkissjóðs, sem rétt eiga á aðild að B-deild sjóðsins skv. 2. og 3. mgr. 4. gr. þessara laga, skulu eiga rétt til aðildar að A-deild hans, kjósi þeir að nýta sér heimild 4. mgr. 4. gr., og skulu launagreiðendur þeirra þá greiða iðgjald þeirra vegna til sjóðsins skv. 13. gr. Sama gildir um þá hjúkrunarfræðinga sem hefur verið skylt að greiða iðgjald til Lífeyrissjóðs hjúkrunarkvenna en kjósa fremur aðild að A-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, og hvílir þá sama skylda á launagreiðendum þeirra um iðgjaldagreiðslur til sjóðsins.

Félagsmönnum aðildarfélaga Bandalags starfsmanna ríkis og bæja, aðildarfélaga Bandalags háskólamanna og Kennarasambands Íslands, sem ekki eiga aðild að sjóðnum skv. 1. og 2. mgr., er jafnframt heimilt að greiða iðgjald til A-deildar sjóðsins, enda hafi viðkomandi launagreiðandi samþykkt aðildina og þær skuldbindingar sem henni fylgja. Nánar skal kveðið á um aðild þessa í samþykktum sjóðsins.

Stjórn sjóðsins er heimilt að veita öðrum en þeim er að framan greinir aðild að A-deild sjóðsins, enda beri þeim ekki að greiða í annan lífeyrissjóð og fyrir liggi samþykki viðkomandi launagreiðenda fyrir aðildinni og þeim skuldbindingum sem henni fylgja. Nánari ákvæði um aðild að A-deild sjóðsins skulu vera í samþykktum hans.

Þeir launagreiðendur, sem greiddu iðgjald til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins á árinu 1996 fyrir starfsmenn sína, hafa heimild til að tryggja þá starfsmenn hjá A-deild sjóðsins sem ekki eiga aðild að B-deild hans skv. 4. gr. Sama gildir um þá starfsmenn þessara launagreiðenda sem áunnu sér réttindi án iðgjaldagreiðslu á árinu 1996.“

Um aðild sjóðfélaga að B-deild sjóðsins er fjallað í 4. gr. laga nr. 1/1997, en ákvæði 1.-6. mgr. greinarinnar eru svohljóðandi:

„Iðgjaldagreiðslur sjóðfélaga og réttindaávinnsla til ársloka 1996 skulu varðveitt í B-deild sjóðsins.

Sjóðfélagar, sem greiddu iðgjald til sjóðsins eða áunnu sér réttindi án iðgjaldagreiðslu við árslok 1996, skulu eiga rétt til aðildar að B-deild lífeyrissjóðsins á meðan þeir gegna störfum hjá ríkinu, enda séu þeir skipaðir, settir eða ráðnir til a.m.k. eins árs eða ráðnir með minnst þriggja mánaða uppsagnarfresti og starf þeirra sé eigi minna en hálft starf. Sama á við um þá kennara og skólastjórnendur við grunnskóla sem voru í starfi við árslok 1996 á meðan þeir starfa við grunnskóla sem reknir eru af sveitarfélögum, enda uppfylli ráðning þeirra sömu skilyrði um ráðningartíma og starfshlutfall.

Þeir sem starfa hjá grunnskólum við annað en kennslu eða skólastjórnun, þeir sem starfa hjá skólaskrifstofum og hjá Sjúkrahúsi Reykjavíkur og aðild áttu að sjóðnum við árslok 1996 skulu eiga sama rétt til aðildar að B-deild sjóðsins meðan þeir gegna þessum störfum

Kjósi sjóðfélagi, sem 2. eða 3. mgr. tekur til, að greiða fremur iðgjald til A-deildar sjóðsins er honum það þó heimilt, enda hafi hann tilkynnt sjóðnum um þá ákvörðun sína fyrir 1. desember 1997. Fellur þá niður réttur hans til að greiða iðgjald til B-deildarinnar. Sjóðfélagi, sem þessi málsgrein eða 5. mgr. taka til og greiðir iðgjald til B-deildar sjóðsins eftir 1. desember 1997, getur einungis hafið greiðslu til A-deildar hans ef hann skiptir um starf, enda uppfylli hið nýja starf hans aðildarskilyrði að sjóðnum, eða ef iðgjaldagreiðslur hans hafa fallið niður af öðrum ástæðum í tólf mánuði eða lengur.

Launagreiðendur, sem fengið höfðu heimild fyrir árslok 1996 til að greiða iðgjald til sjóðsins fyrir starfsmenn sína, hafa áfram sömu heimild til að greiða iðgjald til B-deildar sjóðsins fyrir þá starfsmenn sína og aðra sjóðfélaga sem greiddu iðgjald til sjóðsins við árslok 1996. Hafi sjóðfélagi lokið iðgjaldagreiðslu fyrir árslok 1996 en áfram áunnið sér réttindi án iðgjaldagreiðslu vegna starfa hjá launagreiðanda sem um ræðir í þessari málsgrein skal hann halda sama rétti til réttindaávinnslu hjá B-deild sjóðsins. Kjósi sjóðfélagi, sem þessi málsgrein tekur til, að greiða fremur iðgjald til A-deildar sjóðsins er honum það þó heimilt að tilskildu samþykki launagreiðanda hans. Sjóðfélaginn þarf að hafa tilkynnt sjóðnum um þessa ákvörðun sína fyrir 1. desember 1997. Fellur þá niður heimild hans til að greiða iðgjald til B-deildarinnar.

Einstaklingur, sem fengið hefur heimild til áframhaldandi aðildar að Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins fyrir árslok 1996 vegna niðurlagningar á stöðu eða starfi, hefur sömu heimild til að greiða iðgjald til B-deildar sjóðsins.“

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 1/1997 hefur sjóðfélagi, sem ekki greiddi iðgjald til lífeyrissjóðsins við árslok 1996, án þess þó að formlegu ráðningarsambandi hans og launagreiðanda sem tryggir starfsmenn sína hjá sjóðnum hafi verið slitið, sama rétt til aðildar að B-deild sjóðsins og þeir einstaklingar sem falla undir ofan-tilvitnaðar 2., 3. og 5. mgr. 4. gr. sömu laga. Þá segir svo í 2. og 3. mgr. 5. gr.:

„Falli iðgjaldagreiðslur til B-deildar sjóðsins niður af öðrum ástæðum en segir í 1. mgr., t.d. vegna þess að viðkomandi sjóðfélagi hættir í starfi eða skiptir um starf, hefur sjóðfélagi áfram rétt til aðildar að B-deildinni, svo fremi hann hefji aftur starf sem veitir honum rétt til aðildar að deildinni eigi síðar en tólf mánuðum frá því að iðgjaldagreiðslur féllu niður. Ef iðgjaldagreiðslur til sjóðsins falla hins vegar niður lengur en tólf mánuði, eða réttindaávinnsla án iðgjaldagreiðslu fellur niður í jafnlangan tíma, á viðkomandi einstaklingur ekki framar rétt á aðild að B-deild sjóðsins.

Sjóðfélagar, sem greiddu iðgjald til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins eða áunnu sér réttindi hjá sjóðnum án iðgjaldagreiðslu á árinu 1996, þó svo að þeir hafi ekki verið í starfi sem veitti þeim rétt til aðildar að lífeyrissjóðnum í lok þess árs, eiga rétt til aðildar að B-deild sjóðsins hefji þeir störf sem um ræðir í 2. og 3. mgr. 4. gr. á árinu 1997, enda uppfylli ráðning þeirra skilyrði 2. mgr. 4. gr. um ráðningartíma og starfshlutfall. Sömu heimild til iðgjaldagreiðslu fyrir starfsmenn sína hafa þeir launagreiðendur sem falla undir 5. mgr. 4. gr.“

Eins og rakið er í upphafi kafla IV.1 hér að framan gerir A ekki athugasemdir við þá afstöðu Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins að hann hafi ekki átt framar rétt til aðildar að B-deild sjóðsins þar sem tilvik hans hafi fallið undir síðari málslið tilvitnaðrar 2. mgr. 5. gr. laga nr. 1/1997 um að iðgjaldagreiðslur eða réttindaávinnsla án iðgjaldagreiðslu til B-deildar sjóðsins hafi fallið niður í lengri tíma en tólf mánuði. Ég ítreka að þar sem kvörtun A er þannig fram sett hef ég ekki tekið neina afstöðu til þessarar forsendu heldur miðað athugun mína við að ekki sé deilt um þá afstöðu lífeyrissjóðsins.

Samkvæmt 3. og 4. gr. laga nr. 1/1997 er ljóst að tiltekinn sjóðfélagi getur ekki átt aðild að bæði A- og B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins á sama tíma. Með þessum ákvæðum er þannig mælt fyrir um í hvora deildina sjóðfélagi skuli tilheyra og getur það að nokkru marki ráðist af eigin ákvörðun hlutaðeigandi, sbr. 2. mgr. 3. gr. og 4. mgr. 4. gr. laganna.

Í máli þessu reynir eins og áður er rakið á það álitaefni hvort ákvæði laga nr. 1/1997, eða eftir atvikum samþykktir sjóðsins, hafi síðla árs 2007 girt með skýrum og ótvíræðum hætti fyrir að A hafi samhliða starfi sínu hjá Sinfóníuhljómsveit Íslands getað notið réttar til lífeyris úr B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins sem hann hafði áunnið sér á árum áður.

Af ákvæðum II. og III. kafla laga nr. 1/1997 er ljóst að greinarmunur er gerður á rétti sjóðfélaga til töku lífeyris samhliða því að þeir gegni áfram starfi sínu. Í 15. gr. laganna, sem er í II. kafla laganna um A-deild lífeyrissjóðsins, er kveðið á um lífeyristöku sjóðfélaga A-deildar. Í 1. mgr. 15. gr. er mælt svo fyrir að hver sjóðfélagi sem greitt hefur iðgjald til A-deildar sjóðsins eigi rétt á lífeyri frá næstu mánaðamótum eftir að hann verður 65 ára og er ekki gert að skilyrði samkvæmt ákvæðinu að hann hafi jafnframt látið af þeim störfum sem veittu honum aðild að sjóðnum. Í 3.-5. mgr. 15. gr. er enn fremur gert ráð fyrir því að sjóðfélögum A-deildar sé heimilt að fresta eða flýta töku lífeyris og að sjóðfélagi geti áunnið sér réttindi eftir að hann hefur töku ellilífeyris.

Ákvæði 15. gr. var lögfest með 27. gr. laga nr. 141/1996. Í athugasemdum greinargerðar við 27. gr. í frumvarpi því sem varð að þeim lögum segir m.a. að ekki sé gerð krafa um að sjóðfélagi í A-deild sjóðsins þurfi að hafa látið af störfum til þess að hann geti hafið töku lífeyris „frá þeirri deild sjóðsins“. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 1588.)

Í 24. gr. laga nr. 1/1997, sem er í III. kafla laganna um B-deild lífeyrissjóðsins, er kveðið á um lífeyristöku sjóðfélaga B-deildar. Í 1. mgr. 24. gr. segir að hver sjóðfélagi sem greitt hefur iðgjald til sjóðsins eigi rétt á lífeyri frá næstu mánaðamótum eftir að hann verður 65 ára „enda hafi hann þá látið af þeim störfum sem veitt hafa honum aðild að sjóðnum“. Samkvæmt 8. mgr. 24. gr. á sjóðfélagi, sem gegnir starfi sem uppfyllir aðildarskilyrði að sjóðnum samkvæmt 4. gr. laganna, ekki auk launa jafnframt rétt til lífeyris meðan hann gegnir því starfi. Sama á við um þá sem fá greidd óskert laun sem starfinu fylgja eftir að þeir láta af störfum.

Ákvæði 24. gr. var áður að finna í 12. gr. laga nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Breytingar voru gerðar á ákvæðinu með 15. gr. laga nr. 141/1996. Í athugasemdum greinargerðar við 15. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 141/1996 segir m.a. svo:

„Með þeirri breytingu sem lögð er til í a-lið þessarar greinar á 1. mgr. eru tekin af öll tvímæli um að réttur til lífeyris hefjist næstu mánaðamót eftir að maður verður 65 ára. Jafnframt er í 1. mgr. áréttað að miðað sé við að sjóðfélagi hafi látið af þeim störfum, sem veittu honum aðild að sjóðnum, til þess að hann eigi rétt á lífeyri frá B-deild sjóðsins.

[…]

Með g-lið þessarar greinar eru gerðar breytingar á 9. mgr. 12. gr. gildandi laga sjóðsins, sem verður 8. mgr. 24. gr. Núgildandi 9. mgr. 12. gr. er að ýmsu leyti óljós og hefur valdið erfiðleikum í framkvæmd. Ekki hefur verið óalgengt að menn starfi áfram eftir að taka lífeyris hefst. Frá þeirri ráðningu hefur verið gengið með ýmsum hætti. Vafi hefur leikið á í hvaða tilvikum menn eigi engu að síður rétt á lífeyri, þrátt fyrir áframhaldandi störf, ýmist í sambærilegu starfi eða ólíku. Málsgrein þessari er því ætlað að taka af öll tvímæli. Í henni er tvennt tiltekið:

Í fyrsta lagi það að ef sjóðfélagi gegnir starfi sem uppfyllir aðildarskilyrði að B-deild sjóðsins skv. 4. gr. laga hans, eigi hann ekki rétt á lífeyri. Samkvæmt þessu á sjóðfélagi hins vegar rétt á lífeyri eftir að hann hefur látið af þeim störfum, sem veitt geta honum rétt til aðildar að B-deild sjóðsins skv. 4. gr., að því tilskyldu að hann hafi þá náð þeim aldri að hann eigi rétt á lífeyri. Breytir þá engu þótt hann stundi launaða vinnu sem ekki getur veitt aðild að B-deildinni.

Í öðru lagi er tiltekið í málsgreininni að ef sjóðfélagar fá áfram óskert laun sem starfinu fylgja eftir að þeir láta af störfum, eigi þeir ekki jafnframt rétt til lífeyris.“ (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 1578-1579.)

Að framan er rakið að með lögum nr. 1/1997 var gerð sú grundvallarbreyting á Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins að sjóðnum var skipt upp í tvær deildir, A- og B-deild, og ráðgert að hin síðarnefnda tæki við fyrirliggjandi iðgjaldagreiðslum og réttindaávinnslu sjóðfélaga, sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna, henni lokað fyrir nýjum sjóðfélögum og að allir nýir sjóðfélagar yrðu aðilar að A-deildinni að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum, sbr. 3. gr. Á hinn bóginn var gert ráð fyrir því að þeir sem áttu aðild að B-deildinni gætu eftir atvikum ákveðið að færa sig yfir í A-deildina við gildistöku laganna, sbr. einkum 2. mgr. 3. gr. og 4. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997. Í ljósi þessarar aðstöðu var í ákvæðum IV. kafla laganna um „[lagaskil] og sérákvæði“ jafnframt nauðsynlegt að fjalla um samhliða lífeyristöku þeirra sjóðfélaga sem áttu fyrir árslok 1996 aðild að B-deildinni, en héldu áfram störfum og greiddu iðgjald til A-deildarinnar eftir það.

Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 1/1997 er þannig kveðið á um að sjóðfélagar sem rétt eiga á að greiða iðgjald til B-deildar lífeyrissjóðsins samkvæmt 4. gr. laganna, en „[kjósi] fremur“ að greiða til A-deildar, eigi ekki rétt til töku ellilífeyris úr B-deild á meðan þeir gegna störfum sem uppfylla aðildarskilyrði 4. gr. Að öðru leyti skuli setja ákvæði í samþykktir sjóðsins til að koma í veg fyrir niðurfall réttinda eða tvítryggingu réttinda þegar sjóðfélagi flytur sig úr B-deild sjóðsins í A-deild, sbr. 2. mgr. 37. gr. laganna.

Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga nr. 1/1997 var lögfest með 37. gr. laga nr. 141/1996. Í athugasemdum greinargerðar við 37. gr. frumvarps er varð að þeim lögum segir svo:

„Samkvæmt 1. mgr. 24. gr., eins og hún verður eftir breytingu skv. 15. gr. frumvarpsins, eiga sjóðfélagar í B-deild sjóðsins ekki rétt á lífeyri á meðan þeir gegna störfum sem uppfylla aðildarskilyrði að sjóðnum. Greinin er að þessu leyti óbreytt frá gildandi lögum sjóðsins. Ákvæði 1. mgr. 37. gr. frumvarpsins er til áréttingar því að sama gildi þó svo að sjóðfélagi, sem aðild hefur átt að B-deild sjóðsins, hefji iðgjaldagreiðslu til A-deildar hans. Þetta gildir um þá sjóðfélaga sem aðild eiga að sjóðnum við gildistöku þessara laga og færa sig yfir í A-deildina. Og þetta gildir einnig um þá sjóðfélaga sem eiga geymdan rétt í sjóðnum við gildistöku þessara laga en hefja síðar iðgjaldagreiðslu til A-deildar sjóðsins vegna starfa þar sem aðildarskilyrðum B-deildar um ráðningartíma og starfshlutfall er fullnægt.“ (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 1594-1595.)

Samkvæmt 5. málsl. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 1/1997 setur stjórn Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins honum samþykktir í samræmi við ákvæði laganna og ákvæði annarra laga um lífeyrissjóði eftir því sem við á. Fjármálaráðherra staðfestir hvort samþykktir sjóðsins og breytingar á þeim séu í samræmi við þessi lög og önnur lög um lífeyrissjóði að fenginni umsögn Fjármálaeftirlitsins, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Í þessu sambandi minni ég á að samkvæmt 2. mgr. 37. gr. laganna skal að öðru leyti en mælt er fyrir um í 1. mgr. sömu greinar setja ákvæði í samþykktir sjóðsins til að koma í veg fyrir niðurfall réttinda eða tvítryggingu réttinda þegar sjóðfélagi flytur sig úr B-deild sjóðsins í A-deild.

Á þeim tíma sem A beindi erindi sínu til lífeyrissjóðsins og erindinu var synjað, þ.e. 8. október 2007, var svohljóðandi ákvæði að finna í 54. gr. samþykkta LSR:

„Sjóðfélagi, sem greitt hefur iðgjald til sjóðsins 1996 og fyrr eða til B-deildar hans, á rétt á lífeyri úr henni frá þeim tíma sem kveðið er á um í 57. grein, hafi hann látið af þeim störfum sem veitt hafa honum aðild að sjóðnum. Sjóðfélagi, sem gegnir starfi, sem uppfyllir aðildarskilyrði að B-deild sjóðsins skv. 17. grein eða fær greidd óskert laun, sem starfinu fylgdu, eftir að hann lét af störfum á ekki auk launa jafnframt rétt til lífeyris. Sjóðfélagi á ekki rétt á lífeyri úr deildinni á meðan hann fær greitt þingfararkaup, biðlaun þingmanna, ráðherralaun eða biðlaun ráðherra.

Sjóðfélagi, sem átti rétt á að greiða iðgjald til B-deildar sjóðsins en kaus fremur að greiða til A-deildar, á ekki rétt til töku ellilífeyris úr B-deild á meðan hann gegnir störfum sem uppfylla aðildarskilyrði að deildinni.“

Hinn 6. maí 2009 samþykkti stjórn lífeyrissjóðsins að gerðar yrðu m.a. breytingar á ofangreindri 54. gr. samþykktanna. Hljóðar hún nú svo:

„Sjóðfélagi, sem greitt hefur iðgjald til sjóðsins 1996 og fyrr eða til B-deildar hans, á rétt á lífeyri úr henni frá þeim tíma sem kveðið er á um í 57. grein, hafi hann látið af þeim störfum sem veitt geta aðild að sjóðnum sem er skipun eða setning eða ráðning til a.m.k. eins árs eða ráðning með minnst þriggja mánaða uppsagnarfresti og að starfið sé eigi minna en hálft starf. Sjóðfélagi, sem gegnir starfi, sem uppfyllir aðildarskilyrði að B-deild sjóðsins skv. 17. grein eða fær greidd óskert laun, sem starfinu fylgdu, eftir að hann lét af störfum á ekki auk launa jafnframt rétt til lífeyris. Sjóðfélagi á ekki rétt á lífeyri úr deildinni á meðan hann fær greitt þingfararkaup, biðlaun þingmanna, ráðherralaun eða biðlaun ráðherra.

Sjóðfélagi, sem greiðir til A-deildar af starfi sem uppfyllir aðildarskilyrði að B-deild, á ekki rétt til töku ellilífeyris úr B-deild á meðan hann gegnir slíku starfi.“

Með breytingunni á árinu 2009 er þannig í fyrsta lagi bætt við 1. mgr. 54. gr. samþykktanna að þau störf sem veitt geta aðild að sjóðnum séu „skipun eða setning eða ráðning til a.m.k. eins árs eða ráðning með minnst þriggja mánaða uppsagnarfresti og [...] eigi minna en hálft starf“. Í öðru lagi kemur nú fram í 2. mgr. ákvæðisins að sjóðfélagi sem greiðir til A-deildar af starfi sem uppfyllir aðildarskilyrði að B-deild eigi ekki rétt til töku ellilífeyris úr B-deild á meðan hann gegnir starfinu. Fyrir breytingu þá sem gerð var á samþykktunum árið 2009 tók ákvæði 2. mgr. 54. hins vegar eingöngu til þeirra sjóðfélaga sem höfðu haft val um til hvorrar deildar sjóðsins þeir greiddu, sbr. 4. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997, og höfðu „[kosið]“ að greiða frekar iðgjöld sín til A-deildar lífeyrissjóðsins.

4. Um lögmæti synjunar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins á beiðni A um greiðslu lífeyris úr B-deild sjóðsins.

Af synjun Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 8. október 2007, og þremur skýringarbréfum sjóðsins til umboðsmanns Alþingis, dags. 27. mars 2008, 11. maí 2009 og 23. nóvember 2009, má draga þá ályktun að afstaða sjóðsins sé í megindráttum reist á því að það hafi ekki verið ætlunin með stofnun A-deildar lífeyrissjóðsins „að opna þann möguleika að fastráðnir starfsmenn [gætu] tekið lífeyri úr B-deild samhliða störfum“, eins og segir í synjunarbréfi sjóðsins til A, dags. 8. október 2007. Í þessu sambandi hefur sjóðurinn einkum vísað til 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997, sbr. skýringarbréf til umboðsmanns, dags. 27. mars 2008, þar sem jafnframt er lagt til grundvallar að af því ákvæði verði ráðið það „meginmarkmið að koma í veg fyrir að sjóðfélagar geti hafið lífeyristöku samhliða störfum, sem fyrir stofnun A-deildar hefðu verið þess eðlis að samhliða þeim væri ekki unnt að hefja töku lífeyris, sbr. meginrökin að baki gildandi 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997“. Í því bréfi er einnig í þessu sambandi vísað til 37. gr. laga nr. 1/1997 og lögskýringargagna að baki því ákvæði. Með vísan til þessa er í bréfi sjóðsins tekið fram að á grundvelli þeirra „sjónarmiða“ sem fram koma í lögskýringargögnum að baki 37. gr. hafi „sjóðfélögum sem eiga „geymd réttindi“ í B-deild en eru [greiðendur] í A-deild af starfi sem uppfylli hin almennu skilyrði að B-deild, verið neitað um samhliða lífeyristöku“. Í sama skýringarbréfi er því næst tekið fram að í huga stjórnar og starfsmanna sjóðsins hafi þetta verið skýrt en að gefnu tilefni yrði yfirfarið við næstu endurskoðun á samþykktum sjóðsins hvort ekki væri unnt að taka á þessu atriði „með skýrari hætti en nú er“. Í þessu sambandi minni ég á umfjöllun mína hér að framan í niðurlagi kafla IV.3 um þær breytingar sem sjóðurinn gerði á 54. gr. samþykkta sjóðsins 6. maí 2009.

Í skýringarbréfum sínum til mín, dags. 11. maí 2009 og 23. nóvember 2009, hefur Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins í megindráttum skýrt nánar afstöðu sína á sömu forsendum og fram koma í upphaflegu skýringarbréfi til umboðsmanns, dags. 27. mars 2008. Þó er þar í ríkari mæli lögð á það áhersla að samkvæmt 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997 hafi Sinfóníuhljómsveit Íslands lengi haft heimild til að greiða fyrir starfsmenn sína í B-deild sjóðsins. Það sama hafi gilt um starf það sem A gegndi þegar hann sótti um greiðslu lífeyrisréttinda úr B-deild sjóðsins og verið synjað um hana á árinu 2007. Með því móti hafi starf það sem hann gegndi uppfyllt „aðildarskilyrði að B-deild LSR, sbr. 5. mgr. 4. gr. laga um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 1/1997. Fyrir stofnun A-deildar LSR hefði verið greitt af umræddu starfi til LSR og ekki verið samhliða réttur til töku lífeyris“. Í sama bréfi er áréttað að lífeyrissjóðurinn hafi „ekki byggt synjun á lífeyrisgreiðslum á því að Sinfóníuhljómsveit Íslands eigi rétt til að greiða fyrir starfsmenn sína í B-deild með vísan í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997 [...]“. Í síðasta skýringarbréfi sjóðsins til mín, dags. 23. nóvember 2009, kemur síðan fram að með vísan til greiðsluheimildar Sinfóníuhljómsveitar Íslands hafi í máli A verið synjað um greiðslu lífeyris með „vísan til 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997“ þar sem „viðkomandi sjóðfélagi [hafi verið] með fastráðningu í meira en hálft starf hjá launagreiðanda sem heimild hafði til að greiða í sjóðinn fyrir starfsmenn sína í LSR fyrir árið 1996“. Í lok sama bréfs eru áréttuð sömu sjónarmið og komu fram í upphaflegu bréfi sjóðsins til umboðsmanns, dags. 27. mars 2008, um þau meginmarkmið sem hafi búið að baki 8. mgr. 24. gr. og 37. gr. laga nr. 11/1997. Þá er vísað til 26. gr. laga nr. 2/1997 um Lífeyrissjóð hjúkrunarfræðinga, sem sé sambærilegt við 37. gr. laga nr. 1/1997, og lögskýringargögn að baki fyrrnefnda ákvæðinu. Að lokum segir í bréfi sjóðsins:

„Af ofangreindum lögskýringargögnum liggur fyrir að það var vilji löggjafans að ekki væri unnt að taka lífeyri úr eftirlaunakerfi ríkisstarfsmanna samhliða störfum sem veita eftirlaunaréttindi úr sama kerfi. LSR hefur túlkað lögin til samræmis við þennan vilja og í huga þeirra sem komu að lagasetningunni og framkvæmd laganna hefur aldrei leikið vafi á því að ekki sé heimilt að taka lífeyri úr B-deild samhliða „föstum störfum“ hjá aðilum sem heimild hafa til að greiða í B-deild LSR eða LH. Það er ekki fyrr en við afgreiðslu á máli [A] sem í ljós kemur að lagatextinn er ekki eins skýr og æskilegt hefði verið.“

Ég hef í kafla IV.2 hér að framan lýst þeirri afstöðu minni að við úrlausn á máli þessu verði að horfa til þess að hér reynir á hagsmuni sem njóta verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar, þar sem A hafi m.a. með iðgjaldagreiðslum sínum í B-deild lífeyrissjóðsins á árum áður áunnið sér lífeyrisréttindi sem teljast til eignar hans í merkingu stjórnarskrárákvæðisins. Það sé því ljóst að Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins hafi, þegar hann synjaði beiðni A, þurft að geta stutt ákvörðun sína við skýra og ótvíræða heimild í lögum nr. 1/1997 eða eftir atvikum í samþykktum sjóðsins, enda hafði A þá fullnægt lágmarksaldursskilyrði 1. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997. Af þessu leiði það lögskýringarsjónarmið að vafa um hvort stjórn sjóðsins hafi haft viðhlítandi heimild til að synja A um rétt til lífeyris verður almennt að túlka honum í hag. Því verði að áskilja að nokkuð skýrt hafi legið fyrir af texta laga nr. 1/1997, eða eftir atvikum af ákvæðum í samþykktum sjóðsins, sett með viðhlítandi stoð í lögunum, að mælt hafi verið fyrir um þá takmörkun á rétti sjóðfélaga á borð við A til útgreiðslu lífeyris úr B-deild, þótt skilyrði um lágmarksaldur væri uppfyllt, þegar lífeyrissjóðurinn synjaði beiðni hans 8. október 2007.

Við úrlausn á máli þessu verður í upphafi að hafa það í huga að þegar löggjafinn tók þá ákvörðun að loka eldra réttindakerfi Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins og færa það í B-deild sjóðsins, en um leið að stofna til A-deildar fyrir nýja sjóðfélaga, varð í ljósi eðli þeirra réttinda sem hér um ræðir að virtri grundvallarreglu stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar, sbr. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar, að búa svo um hnútana að réttarstaða þeirra sem áttu réttindi í B-deild, er færðust yfir í A-deildina, yrði skýr og ótvíræð. Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins hefur í skýringum sínum til mín lýst því yfir að texti laga nr. 1/1997 sé ekki „eins skýr og æskilegt hefði verið“ hvað varðar það álitaefni sem uppi er í máli A. Þótt sjóðurinn hafi í megindráttum byggt afstöðu sína á ákvæðum 5. mgr. 4. gr., 8. mgr. 24. gr. og 37. gr. laganna liggur þannig fyrir að afstaða sjóðsins er að verulegu leyti reist á tilvísun til „vilja löggjafans“ og „meginmarkmiða“ áðurgreindra ákvæða.

Að þessu virtu, og í ljósi framangreindra sjónarmiða, verður að taka afstöðu til þess hvort ákvæði laga nr. 1/1997, sem sjóðurinn hefur vísað til, eða eftir atvikum ákvæði í samþykktum sjóðsins, eins og þau hljóðuðu síðla árs 2007 þegar A var synjað um greiðslu lífeyris úr B-deild, hafi verið nægilega skýr og ótvíræð um þá takmörkun á rétti hans sem sjóðurinn hefur lagt til grundvallar ákvörðun sinni í máli þessu.

Samkvæmt 1. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997 á hver sjóðfélagi, sem greitt hefur iðgjald til sjóðsins, rétt á lífeyri frá næstu mánaðamótum eftir að hann verður 65 ára, „enda hafi hann þá látið af þeim störfum sem veitt hafa honum aðild að sjóðnum“. Takmörkunin í niðurlagi 1. mgr. 24. gr. er nánar útfærð í 8. mgr. sömu greinar, sem er svohljóðandi:

„Sjóðfélagi, sem gegnir starfi sem uppfyllir aðildarskilyrði að sjóðnum skv. 4. gr., á ekki auk launa jafnframt rétt til lífeyris meðan hann gegnir því starfi. Sama á við um þá sem fá greidd óskert laun, sem starfinu fylgja, eftir að þeir láta af störfum.“

Ekki verður sem fyrr segir dregin önnur ályktun af svörum Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins en að sjóðurinn telji að þar sem A hafi, þegar beiðni hans var synjað 8. október 2007, verið í starfi framkvæmdastjóra Sinfóníuhljómsveitar Íslands, hafi hann gegnt „starfi sem uppfyllir aðildarskilyrði að sjóðnum skv. 4. gr.“ í merkingu tilvitnaðrar 8. mgr. 24. gr. Ástæðan sé sú að Sinfóníuhljómsveit Íslands hafi samkvæmt 5. mgr. 4. gr. almenna heimild til að greiða iðgjald til B-deildar sjóðsins fyrir starfsmenn sína. Þessi afstaða sjóðsins er þannig óháð þeirri staðreynd að A hafði, þegar hann hóf að gegna umræddu starfi, verið hafnað um rétt til aðildar að B-deild sjóðsins vegna skorts á samfellu í iðgjaldagreiðslum, sbr. 2. mgr. 5. gr. sömu laga.

Álitaefnið er því nánar tiltekið það hvort fallast beri á það með Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins að 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997 verði túlkuð á þá leið að starfsmaður, sem er sjóðfélagi í A-deild og greiðir þannig iðgjald til þeirrar deildar af launum sínum, verði í merkingu ákvæðisins talinn gegna starfi sem uppfyllir „aðildarskilyrði að sjóðnum skv. 4. gr.“, á þeim forsendum einum að launagreiðandi hans hafi almenna heimild samkvæmt 5. mgr. 4. gr. sömu laga til að greiða iðgjöld í B-deild fyrir starfsmenn sína. Þannig sé það ekki skilyrði samkvæmt 8. mgr. 24. gr. að takmörkun á lífeyristöku úr B-deild samhliða starfi sé einskorðuð við þá sjóðfélaga sem í starfi sínu eiga jafnframt rétt til aðildar að B-deildinni, og þá þannig að hann og launagreiðandi greiði iðgjöld af starfi hans til B-deildarinnar þegar hann óskar eftir rétti til lífeyris úr þeirri deild sjóðsins.

Við afmörkun á því hvort tilvísun 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997 til „[aðildarskilyrða]“ 4. gr. geti takmarkast í tilviki 5. mgr. 4. gr. við hina almennu heimild launagreiðenda, sem þar eru upptaldir, til að greiða iðgjald í B-deild lífeyrissjóðsins, og áskilji þannig ekki að sjóðfélaginn, sem í hlut á, eigi sjálfur rétt til aðildar að B-deildinni í starfi sínu, verður í upphafi að hafa í huga að samkvæmt 3. málsl. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 1/1997 er það hlutverk Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins „að tryggja sjóðfélögum, eftirlifandi mökum þeirra og börnum lífeyri samkvæmt ákvæðum þessara laga“. Hæstiréttur Íslands hefur lagt til grundvallar að horfa beri til þessa lögfesta markmiðsákvæðis um meginhlutverk sjóðsins þegar einstök ákvæði laganna eru túlkuð við úrlausn ágreinings um réttarstöðu sjóðfélaga, sjá Hrd. 24. janúar 2008, mál nr. 262/2007, en þar reyndi m.a. á túlkun 6. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997. Ákvæði 24. gr. laganna, þ. á m. 8. mgr. sem hér reynir á, snýr því að réttindum og hagsmunum hlutaðeigandi sjóðfélaga. Því verður túlkun á ákvæðinu að stefna að því markmiði eins og kostur er að tryggja sjóðfélögum þann stjórnarskrárvarða rétt til lífeyrisréttinda sem eru meginviðfangsefni laganna.

Að þessu sögðu minni ég á að III. kafli laga nr. 1/1997, þar sem 24. gr. er að finna, fjallar um réttindi sjóðfélaga í „B-deild“ lífeyrissjóðsins eins og ráðið verður af síðari málslið 1. mgr. 22. gr., þar sem segir að auk ákvæða þeirrar greinar „[gildi] ákvæði 23.–34. gr. sérstaklega um deildina“. Er þessi skilningur auk þess sérstaklega áréttaður í VII. kafla almennra athugasemda greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 141/1996. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 1568.) Þannig er ótvírætt að hugtakið „sjóðfélagi“ í 24. gr. laga nr. 1/1997 tekur einungis til þeirra sem eiga eða hafa átt lífeyrisréttindi í B-deild sjóðsins. Af þessu leiðir að sú takmörkunarregla 8. mgr. 24. gr., sem hér reynir á, hefur það að „meginmarkmiði“, svo notað sé orðalag úr skýringarbréfum Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, að koma í veg fyrir að þeir sem eiga rétt á lífeyri úr B-deild, og eiga vegna starfs síns jafnframt rétt til að vera sjóðfélagar í þeirri deild sjóðsins, geti hafið lífeyristöku úr þeirri deild samhliða því að gegna starfi sem fullnægir skilyrðum 4. gr. um aðildarskilyrði að B-deild sjóðsins. Í því sambandi minni ég á að aðildarskilyrði að A-deild sjóðsins koma fram í 3. gr. en ekki 4. gr. sem er einskorðuð við framsetningu á aðildarskilyrðum að B-deildinni.(Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 1578-1579.)

Í athugasemdum greinargerðar við 15. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 141/1996, sem síðar varð að 24. gr. laga nr. 1/1997, segir í samræmi við framangreint að miðað sé við að sjóðfélagi hafi látið af þeim störfum sem veittu „honum aðild að sjóðnum“ til þess að hann eigi rétt á lífeyri frá B-deild sjóðsins“. Þá segir að ef sjóðfélagi gegnir starfi sem uppfyllir aðildarskilyrði að B-deild sjóðsins samkvæmt 4. gr. laga hans eigi hann ekki rétt á lífeyri. Samkvæmt þessu eigi sjóðfélagi hins vegar rétt á lífeyri eftir að hann hefur látið af þeim störfum sem veitt geta „honum rétt til aðildar“ að B-deild sjóðsins samkvæmt 4. gr. að því tilskildu að hann hafi þá náð þeim aldri að hann eigi rétt á lífeyri. Ennfremur kemur fram að þá breyti „engu þótt hann stundi launaða vinnu sem ekki getur veitt aðild að B-deildinni“.

Í þessu sambandi er einnig mikilvægt að horfa til forsögu 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997, og þá þeirrar breytingar sem gerð var á texta ákvæðisins með 15. gr. laga nr. 141/1996, sem varð að gildandi 24. gr. laga nr. 1/1997. Eldra ákvæði 9. mgr. 12. gr. laga nr. 29/1963 hljóðaði svo fyrir breytinguna:

„Á meðan starfsmaður gegnir áfram starfi, eftir að hann hefur verið frá því leystur, eða hann fær að öðrum ástæðum áfram greidd óskert laun, sem starfinu fylgja, á hann ekki jafnframt rétt til lífeyris“.

Í athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að lögum nr. 141/1996 segir svo við 15. gr.:

„Núgildandi 9. mgr. 12. gr. er að ýmsu leyti óljós og hefur valdið erfiðleikum í framkvæmd. Ekki hefur verið óalgengt að menn starfi áfram eftir að taka lífeyris hefst. Frá þeirri ráðningu hefur verið gengið með ýmsum hætti. Vafi hefur leikið á í hvaða tilvikum menn eigi engu að síður rétt á lífeyri, þrátt fyrir áframhaldandi störf, ýmist í sambærilegu starfi eða ólíku. Málsgrein þessari er því ætlað að taka af öll tvímæli. Í henni er tvennt tiltekið […]”. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 1579.)

Af þessum athugasemdum verður ráðið að með þeirri breytingu sem gerð var á ákvæðinu hafi aðeins verið stefnt að því, eins og segir í athugasemdunum, að „taka af öll tvímæli“ um að ef sjóðfélagi átti rétt til aðildar að sjóðnum fyrir gildistöku laga nr. 141/1996, sem varð að B-deild eftir þá lagabreytingu, ætti hann ekki samhliða rétt á lífeyri. Í tíð laga nr. 29/1963 hafði í framkvæmd hins vegar verið gengið frá ráðningu „með ýmsum hætti“ og vafi leikið á því í hvaða tilvikum menn ættu engu að síður rétt á lífeyri þrátt fyrir áframhaldandi störf. Þeirri breytingu sem gerð var á orðalagi 9. mgr. 12. gr. laga nr. 29/1963 með 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997 var þannig stefnt gegn þeirri réttaróvissu sem var í framkvæmd í tíð laga 29/1963 en ekki ætlað að rýmka gildissvið ákvæðisins og þá þannig að það tæki til þeirra sjóðfélaga sem ekki áttu sjálfir rétt til aðildar að B-deild sjóðsins eftir gildistöku laga nr. 1/1997. Þessi skilningur á gildissviði 24. gr. á sér einnig að nokkru marki stoð í athugasemdum að baki 37. gr. laga nr. 1/1997, sem vikið verður nánar að hér síðar, en þar segir: „Samkvæmt 1. mgr. 24. gr., eins og hún verður eftir breytingu skv. 15. gr. frumvarpsins, eiga sjóðfélagar í B-deild sjóðsins ekki rétt á lífeyri meðan þeir gegna störfum sem uppfylla aðildarskilyrði að sjóðnum. Greinin er að þessu leyti óbreytt frá gildandi lögum sjóðsins“. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 1594.)

Af lögskýringargögnum að baki 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997 og forsögu ákvæðisins verður samkvæmt framangreindu ótvírætt dregin sú ályktun að mínu áliti að takmörkunarregla ákvæðisins sé bundin við þau tilvik þegar sjóðfélagi, sem náð hefur lágmarksaldri 1. mgr. 24. gr. og óskar eftir rétti til lífeyris, gegnir starfi sem getur veitt honum sjálfum vegna starfs síns rétt til aðildar að B-deild lífeyrissjóðsins eftir þeim reglum sem fram koma í 4. gr. laganna. Þannig fari hann fram á útgreiðslu lífeyris á sama tíma og hann gegnir starfi þar sem hann og launagreiðandi hans geta greitt iðgjöld í B-deildina í samræmi við 23. gr. sömu laga. Þessi ályktun leiðir auk þess af samræmisskýringu 8. mgr. 24. gr. við 37. gr. sömu laga, sem áður er rakin. Í síðarnefnda ákvæðinu er enda fjallað um þau tilvik þegar sjóðfélagi, sem á rétt til lífeyris úr B-deild vegna fyrri starfa, óskar eftir lífeyristöku úr þeirri deild sjóðsins þegar hann hefur tekið þá ákvörðun að færa sig yfir í A-deild sjóðsins. Í því sambandi minni ég á að í ákvæðum IV. kafla laga nr. 1/1997 um „[lagaskil] og sérákvæði“ var sérstaklega mælt fyrir um þær reglur sem tóku við af þeirri grundvallarbreytingu á starfsemi lífeyrissjóðsins að honum var skipt upp í A- og B-deild, og þá með tilteknum réttaráhrifum fyrir sjóðfélaga. Um samspil ákvæða 8. mgr. 24. gr. og 37. gr. fjalla ég að öðru leyti nánar hér síðar.

Ég minni á að Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins hefur lagt til grundvallar að „starf“ það sem A gegndi hjá Sinfóníuhljómsveit Íslands hafi uppfyllt aðildarskilyrði 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997 og að það dugi til að hafna beiðni A um lífeyristöku úr B-deild sjóðsins á grundvelli 8. mgr. 24. gr. sömu laga.

Ákvæði 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997 er svohljóðandi:

„Launagreiðendur, sem fengið höfðu heimild fyrir árslok 1996 til að greiða iðgjald til sjóðsins fyrir starfsmenn sína, hafa áfram sömu heimild til að greiða iðgjald til B-deildar sjóðsins fyrir þá starfsmenn sína og aðra sjóðfélaga sem greiddu iðgjald til sjóðsins við árslok 1996. Hafi sjóðfélagi lokið iðgjaldagreiðslu fyrir árslok 1996 en áfram áunnið sér réttindi án iðgjaldagreiðslu vegna starfa hjá launagreiðanda sem um ræðir í þessari málsgrein skal hann halda sama rétti til réttindaávinnslu hjá B-deild sjóðsins. Kjósi sjóðfélagi, sem þessi málsgrein tekur til, að greiða fremur iðgjald til A-deildar sjóðsins er honum það þó heimilt að tilskildu samþykki launagreiðanda hans. Sjóðfélaginn þarf að hafa tilkynnt sjóðnum um þessa ákvörðun sína fyrir 1. desember 1997. Fellur þá niður heimild hans til að greiða iðgjald til B-deildarinnar.“

Í upphafi ákvæðisins er samkvæmt beinum texta þess fjallað um heimild launagreiðenda, sem fengið höfðu heimild fyrir árslok 1996 til að greiða iðgjald til sjóðsins fyrir „starfsmenn“ sína, til að hafa áfram sömu heimild til að greiða iðgjald fyrir „starfsmenn“ sína og aðra sjóðfélaga sem greiddu iðgjald til sjóðsins fyrir árslok 1996. Um það er ekki deilt í máli þessu að Sinfóníuhljómsveit Íslands hefur slíka almenna heimild fyrir starfsmenn sína, enda eigi þeir sjálfir rétt til aðildar að B-deildinni. Í niðurlagi málsgreinarinnar er hins vegar fjallað um þau tilvik þegar sjóðfélagi, sem málsgreinin tekur til, kýs fremur að greiða iðgjald til A-deildar sjóðsins. Honum er það heimilt að því tilskildu að launagreiðandi samþykki. Sjóðfélaginn þarf að hafa tilkynnt sjóðnum um þessa ákvörðun sína fyrir 1. desember 1997 og fellur þá niður heimild hans til að greiða iðgjald til B-deildarinnar.

Í athugasemdum greinargerðar við 5. mgr. 4. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 141/1996, sem síðar voru endurútgefin sem lög nr. 1/1997 eins og fyrr greinir, segir m.a. svo:

„Í 5. mgr. eru ákvæði um að launagreiðendur, sem fengið höfðu heimild fyrir árslok 1996 til að greiða iðgjald fyrir starfsmenn sína, hafa áfram sömu heimild til að greiða iðgjald til B-deildar sjóðsins fyrir þá starfsmenn sína sem voru aðilar að sjóðnum við þetta tímamark. Heimild þessi nær bæði til þeirra starfsmanna sem voru í starfi hjá viðkomandi launagreiðanda við árslok 1996 og einnig til þeirra starfsmanna sem þeir ráða til starfa síðar, ef þeir hafa við árslok 1996 átt aðild að sjóðnum og fullnægja að öðru leyti ákvæðum um samfellu í iðgjaldagreiðslum.“ (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 1572.)

Í skýringum Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins til mín, dags. 23. nóvember 2009, er því haldið fram að tilvitnuð lögskýringargögn vísi til „þeirra skilyrða sem þurfa að vera fyrir hendi til að heimilt sé að greiða áfram í sjóðinn fyrir viðkomandi sjóðfélaga, þ.e. að heimila frekari ávinnslu réttinda eftir 1996 eftir að deildinni var lokað. Hins vegar [sé] ekki litið til þess hvort sjóðfélagi hafi verið „virkur greiðandi“ á árinu 1996 þegar til þess kemur að meta hvort réttur sé til lífeyristöku“.

Af þessu tilefni tel ég rétt að ítreka að Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins hefur byggt synjun sína í máli A á því að 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997 girði fyrir að heimilt sé að greiða honum lífeyri úr B-deildinni þar sem starf hans hjá Sinfóníuhljómsveitinni hafi „uppfyllt aðildarskilyrði að sjóðnum skv. 4. gr.“ í merkingu ákvæðisins. Í því sambandi vísar sjóðurinn til 5. mgr. 4. gr. laganna, sem að framan er rakin.

Ég legg á það áherslu að texti 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997 vísar til heimildar launagreiðanda til að greiða í B-deild sjóðsins fyrir tiltekna „starfsmenn“ sína. Af texta 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997 og lögskýringargögnum verður því að mínu áliti ekki dregin önnur ályktun en að tiltekið „starf“ geti aðeins uppfyllt aðildarskilyrði ákvæðisins í merkingu 8. mgr. 24. gr., sbr. 5. mgr. 4. gr. sömu laga, þegar tvö skilyrði eru uppfyllt: Annars vegar að ákveðinn launagreiðandi hafi fengið heimild fyrir árslok 1996 til að greiða iðgjald fyrir starfsmenn sína og hins vegar að þeir starfsmenn, sem heimildin náði til, séu í starfi hjá launagreiðandanum við árslok 1996 eða að um sé að ræða starfsmenn sem launagreiðandinn ræður til starfa síðar að því tilskildu að þeir hafi við árslok 1996 átt aðild að sjóðnum og „fullnægja að öðru leyti ákvæðum um samfellu í iðgjaldagreiðslum“, eins og segir orðrétt í niðurlagi tilvitnaðra lögskýringargagna að baki 5. mgr. 4. gr.

Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins hefur ekki fært fram nein haldbær rök fyrir þeim skilningi að einungis sé áskilið samkvæmt 8. mgr. 24. gr., í tilviki eins og A, að launagreiðandi hafi í tilviki annarra starfsmanna eftir atvikum heimild samkvæmt 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997 til að greiða fyrir þá starfsmenn sína í B-deild sjóðsins. Ákvæði 5. mgr. 4. gr. á einfaldlega ekki við þegar starfsmaðurinn greiðir sjálfur iðgjald til A-deildar á grundvelli 13. gr. laga nr. 1/1997 þar sem hann hefur þá annað hvort kosið sjálfur að færa sig yfir í þá deild á grundvelli 4. mgr. 4. gr. eða að hann á ekki lengur rétt til aðildar að B-deildinni vegna skilyrða um samfellu í iðgjaldagreiðslum, sbr. 2. mgr. 5. gr. Fyrir þá starfsmenn ber launagreiðanda, sem í öðrum tilvikum hefði heimild samkvæmt 5. mgr. 4. gr. til að greiða til B-deildar í samræmi við efnisreglu 3. mgr. 23. gr. laga nr. 1/1997, hins vegar að greiða til sjóðsins að lágmarki 8% af launum þeim er sjóðfélagar taka hjá þeim samkvæmt 4. mgr. 13. gr. sem gildir um greiðslu launagreiðenda í A-deild. Með öðrum orðum, þegar starfsmaður á ekki sjálfur rétt til aðildar að B-deildinni og greiðir í starfi sínum iðgjald til A-deildar sjóðsins getur hann ekki talist gegna starfi sem „uppfyllir aðildarskilyrði að sjóðnum skv. 4. gr.“ í merkingu 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997. Skiptir þá engu máli þótt launagreiðandinn kunni í tilviki annarra starfsmanna að hafa heimild til að greiða í B-deild sjóðsins á grundvelli 5. mgr. 4. gr. sömu laga. Ég ítreka í þessu sambandi að 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997, eins og það ber að túlka í ljósi hins lögfesta markmiðsákvæðis 1. gr. laganna, beinist að réttarstöðu sjóðfélaga en ekki að réttarstöðu eða heimild launagreiðanda hans.

Að öllu þessu virtu, og í ljósi stjórnarskrárvarins réttar A til að njóta lífeyrisréttinda úr B-deildinni nema skýr og ótvíræð lagaheimild standi til annars, er það álit mitt að Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins hafi ekki getað byggt synjun á beiðni hans á 8. mgr. 24. gr., sbr. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997.

Í upphafi þessa kafla var rakið að í skýringarbréfi Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins til umboðsmanns, dags. 27. mars 2008, hafi, auk tilvísunar til ofangreindrar 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997, verið vísað til 37. gr. laga nr. 1/1997 og lögskýringargagna að baki því ákvæði. Með vísan til þessa væri í bréfi sjóðsins tekið fram að á grundvelli þeirra „sjónarmiða“ sem fram koma í lögskýringargögnum að baki 37. gr. hafi „sjóðfélögum sem eiga „geymd réttindi“ í B-deild en eru [greiðendur] í A-deild af starfi sem uppfylli hin almennu skilyrði að B-deild, verið neitað um samhliða lífeyristöku“.

Ákvæði 37. gr. laga nr. 1/1997 er svohljóðandi:

„Sjóðfélagar, sem rétt eiga á að greiða iðgjald til B-deildar lífeyrissjóðsins skv. 4. gr. en kjósa fremur að greiða til A-deildar, eiga ekki rétt til töku ellilífeyris úr B-deild á meðan þeir gegna störfum sem uppfylla aðildarskilyrði 4. gr.

Að öðru leyti skal setja ákvæði í samþykktir sjóðsins til að koma í veg fyrir niðurfall réttinda eða tvítryggingu réttinda þegar sjóðfélagi flytur sig úr B-deild sjóðsins í A-deild.“

Eins og rakið er í kafla IV.3 hér að framan var með 37. gr. m.a. mælt fyrir um þær reglur sem eiga að gilda við yfirfærslu sjóðfélaga úr B-deild yfir í A-deild í ljósi þeirrar grundvallarbreytingar á starfsemi sjóðsins frá fyrri tíð sem innleidd var með lögum nr. 141/1996. Þar sem tilvitnuð 1. mgr. 37. gr. fjallar um takmörkun á samhliða lífeyristöku þeirra sjóðfélaga, sem rétt áttu til að greiða iðgjald til B-deildar samkvæmt 4. gr. en „[kusu] fremur“ að greiða til A-deildar, er ljóst að ákvæðið tekur við þar sem 8. mgr. 24. gr. sleppir, enda fjallar síðarnefnda ákvæðið, eins og áður er rakið, aðeins um takmörkun á því að sjóðfélagi í B-deild geti samhliða starfi, sem veitir honum rétt til aðildar að þeirri sömu deild, átt rétt til lífeyris á grundvelli 1. mgr. 24. gr. Eins og áður er rakið verður ekki önnur ályktun dregin af þessu samspili ákvæðanna á grundvelli samræmisskýringar en að 8. mgr. 24. gr. geti ekki átt við um tilvik A, enda átti hann ekki rétt til aðildar að B-deildinni þegar hann sótti um lífeyri úr þeirri deild heldur greiddi hann iðgjald til A-deildarinnar. Verður þá að taka afstöðu til þess hvort Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins hafi getað reist synjun sína, dags. 8. október 2007, á ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga nr. 1/1997.

Ég tek af því tilefni fram að samkvæmt beinum og ótvíræðum texta 1. mgr. 37. gr. tekur ákvæðið aðeins til þeirra tilvika þegar sjóðfélagar hafa nýtt hina valkvæðu heimild 4. mgr. 4. gr. laganna og „[kosið] fremur“ að færa sig yfir í A-deildina. Efnisreglan er því bundin við þau tilvik þar sem sjóðfélagi hefur á grundvelli sjálfsákvörðunarréttar sem honum er fenginn í lögunum ákveðið að nýta sér þann möguleika sem tvískipting sjóðakerfis lífeyrissjóðsins fól í sér við gildistöku laga nr. 1/1997. Það er því vafalaust að af texta ákvæðisins verður ekki ráðin sú efnisregla að sama gildi um tilvik á borð við það sem um ræðir í máli þessu þar sem sjóðfélagi í B-deild hefur misst rétt sinn til aðildar að þeirri deild vegna skilyrða 2. mgr. 5. gr. laga nr. 1/1997 um samfellu í iðgjaldagreiðslum. Hann hafi því án þess að hafa um það val verið knúinn til að greiða iðgjald af launum sínum í A-deild sjóðsins.

Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 141/1996 segir um 37. gr., sem varð að sama ákvæði í lögum nr. 1/1997, að samkvæmt „1. mgr. 24. gr. [...] [eigi] sjóðfélagar í B-deild sjóðsins ekki rétt á lífeyri á meðan þeir gegna störfum sem uppfylla aðildarskilyrði að sjóðnum“. Síðan kemur fram að ákvæði 1. mgr. 37. gr. sé til „áréttingar því að sama gildi þó svo að sjóðfélagi, sem aðild hefur átt að B-deild sjóðsins, hefji iðgjaldagreiðslu til A-deildar hans. Þetta gildi um þá sjóðfélaga sem aðild eiga að sjóðnum við gildistöku þessara laga og færa sig yfir í A-deildina.“ Hins vegar segir í framhaldinu í athugasemdunum við 37. gr. að „þetta [gildi] einnig um þá sjóðfélaga sem eiga geymdan rétt í sjóðnum við gildistöku þessara laga en hefja síðar iðgjaldagreiðslu til A-deildar sjóðsins vegna starfa þar sem aðildarskilyrðum B-deildar um ráðningartíma og starfshlutfall er fullnægt.“ (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 1594-1595.)

Samkvæmt þessu er ljóst að í lögskýringargögnum að baki 1. mgr. 37. gr. laga nr. 1/1997 er að finna rýmri lýsingu á inntaki ákvæðisins en fært er með nokkru móti að leiða af beinum texta ákvæðisins, sem er alfarið bundinn við að sjóðfélagi hafi „[kosið] fremur“ að færa sig yfir í A-deildina. Ákvæðið getur því ekki samkvæmt orðanna hljóðan eða með rýmkandi lögskýringu verið túlkað með þeim hætti að það eigi einnig við um þá sem eiga „geymdan rétt í sjóðnum við gildistöku [laganna] en hefja síðar iðgjaldagreiðslu til A-deildar sjóðsins vegna starfa þar sem aðildarskilyrðum B-deildar um ráðningartíma og starfshlutfall er fullnægt“.

Þá ítreka ég að samkvæmt beinum texta 1. mgr. 37. gr. laga nr. 1/1997 er ákvæðið bundið við þau tilvik þegar sjóðfélagi í B-deild hefur nýtt valrétt sinn samkvæmt 4. mgr. 4. gr. til að færa sig yfir í A-deildina. Það tilvik getur ekki talist eðlislíkt eða samkynja tilviki A enda er brottfall hans úr B-deild ekki til komið vegna eigin ákvörðunar heldur vegna skilyrða 2. mgr. 5. gr. um samfellu í iðgjaldagreiðslum, eins og áður er komið fram. Að því virtu, og með það í huga að hér reynir á það hvort viðhlítandi heimild hafi verið í lögum nr. 1/1997 til að skerða rétt A til að nýta lífeyrisréttindi sem varin eru af grundvallarreglu 72. gr. stjórnarskrárinnar, eru engar forsendur til þess að beita 1. mgr. 37. gr. laga nr. 1/1997 með lögjöfnun um tilvik hans.

Með vísan til þess sem að framan greinir er það niðurstaða mín að Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins hafi ekki sýnt mér fram á að sjóðurinn hafi haft nægilega ótvíræða og skýra heimild í lögum nr. 1/1997 til að synja A um lífeyri úr B-deild sjóðsins hinn 8. október 2007. Ég legg á það áherslu að hvað sem líður réttmæti þeirra fullyrðinga sjóðsins að það hafi verið „vilji löggjafans“ og „meginmarkmið“ við setningu laganna að girða alfarið fyrir að þeir sem ættu réttindi í B-deild gætu hafið töku þeirra samhliða störfum sem uppfylla aðildarskilyrði að sjóðnum, hvort sem er í A- eða B-deild, verður ekki dregin sú ályktun af ákvæðum laganna að löggjafinn hafi með beinum ákvæðum laganna fjallað um tilvik það sem fjallað er um í áliti þessu. Þegar reynir á hagsmuni sem njóta verndar mannréttindaákvæða stjórnarskrárinnar verður ekki að jafnaði á það fallist að sá einstaklingur, sem í hlut á, verði við slíkar aðstæður látinn bera hallann af skorti á skýrum og ótvíræðum fyrirmælum löggjafans um tilvist skerðingar slíkra réttinda.

Í synjunarbréfi Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 8. október 2007, er um forsendur fyrir ákvörðun sjóðsins aðeins vísað til 54. gr. samþykkta sjóðsins eins og hún hljóðaði á þeim tíma, en ákvæðið er tekið orðrétt upp í kafla IV.3 hér að framan. Ég tel engum vafa undirorpið að 54. gr. samþykktarinnar, fyrir þá breytingu sem gerð var á henni á árinu 2009 og einnig er rakin hér að framan, hafi ekki talist viðhlítandi heimild til að synja A um greiðslu lífeyrisréttinda úr B-deild sjóðsins. Í því sambandi hef ég í huga að í ákvæðinu er ekki fjallað um tilvik A og ákvæðið bætir að öðru leyti litlu við þau ákvæði laga nr. 1/1997 sem ég hef fjallað um hér að framan. Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins hefur raunar í skýringarbréfum til mín tekið fram að þegar mál A hafi komið upp hafi stjórn sjóðsins talið nauðsynlegt að taka samþykktir sjóðsins til endurskoðunar. Þannig voru hinn 6. maí 2009 gerðar tilteknar efnisbreytingar á 54. gr. samþykktanna sem að mati sjóðsins eiga að taka af skarið um tilvik á borð við það sem hér um ræðir.

Ég tek af þessu tilefni fram að ég tel ekki þörf á því við úrlausn máls þessa að taka afstöðu til þess hvort stjórn Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins hafi á grundvelli ákvæða laga nr. 1/1997, sbr. einkum 2. mgr. 37. gr. laganna, viðhlítandi heimild til að mæla í samþykktum sjóðsins fyrir um takmörkunarreglu sem girða myndi fyrir samhliða lífeyristöku í málum af því tagi sem mál þetta snýst um. Ástæðan er sú að hvað sem líður niðurstöðu um hvort gildandi 54. gr. samþykktanna, eftir þá breytingu sem gerð var 6. maí 2009, taki til slíkra tilvika verður ákvæðinu ekki beitt með afturvirkum og íþyngjandi hætti gagnvart A, sem synjað var um töku lífeyrisréttinda 8. október 2007, enda yrði þá um að ræða skerðingu á virkum lífeyrisrétti sem varinn er af eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín í máli þessu að synjun Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 8. október 2007, á beiðni A um rétt til lífeyris úr B-deild sjóðsins, hafi ekki verið í samræmi við lög.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að synjun Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 8. október 2007, á beiðni A um rétt til lífeyris úr B-deild sjóðsins, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég beini þeim tilmælum til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins að það taki mál A til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.

Í skýringarbréfi Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins til mín, dags. 23. nóvember 2009, kemur fram að „fullyrða [megi] að mikill fjöldi [...] mála [fyrirfinnist] þar sem sjóðfélögum hefur verið tjáð að ekki sé heimilt að taka út lífeyri úr B-deild samhliða starfi sem uppfyllir almenn aðildarskilyrði að B-deild og greitt er af þeim til A-deildar. Hins vegar [sé] ekki haldið utanum slíkar synjanir þar sem þær byggja á almennri upplýsingagjöf til sjóðfélaga“. Að þessu virtu, og í ljósi niðurstöðu minnar í áliti þessu, beini ég þeim almennu tilmælum til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins að tekin verði eins skjótt og kostur er afstaða til þess hvort og þá með hvaða hætti verði brugðist við gagnvart þeim sjóðfélögum sem teljast að mati sjóðsins vera í sömu stöðu og A.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar 2009.

Róbert R. Spanó

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins var ritað bréf, dags. 1. febrúar 2011, þar sem þess var óskað að sjóðurinn upplýsti um hvort álit setts umboðsmanns í málinu hefði orðið tilefni til einhverra ráðstafana hjá sjóðnum og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 24. febrúar 2011, kom fram að stjórn lífeyrissjóðsins hefði tekið málið til umfjöllunar á fundi 16. mars 2010. Um það sagði eftirfarandi í niðurlagi svarbréfsins:

„Með vísan í skýran vilja löggjafans sem fram kemur í athugasemdum er fygldi fyrrgreindu frumvarpi taldi stjórnin sér ekki fært að greiða út lífeyri úr B-deild sjóðsins í umræddum tilvikum. Stjórnin leit hins vegar svo á að eftir álit umboðsmanns ríkti nokkur óvissa og af því tilefni var lagt til að lagatextanum væri breytt til að skýra og styrkja lagastoðina undir núverandi framkvæmd. Var lögunum breytt með lögum nr. 48/2010.“

Til nánari skýringar tek ég fram að í skýringum Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins til mín og setts umboðsmanns Alþingis vegna málsins var einkum vísað til til „vilja löggjafans“ og „meginmarkmiða“ tilgreindra ákvæða í lögum nr. 1/1997, og þá með vísan til athugasemda í lögskýringargögnum, til stuðnings því að afgreiðsla málsins hefði verið í samræmi við lög. Þannig segir t.d. eftirfarandi í bréfi lífeyrissjóðsins til mín, dags. 27. mars 2008:

„Í bréfi umboðsmanns til LSR, dags. 22. febrúar sl., er rakinn aðdragandi núgildandi 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997 sem er ætlað það almenna hlutverk að koma í veg fyrir að sú aðstaða komi upp að sjóðfélagar taki lífeyri úr sjóðnum samhliða störfum sem uppfylla hin almennu aðildarskilyrði að sjóðnum. Við stofnun A-deildar var ljóst að setja þyrfti fyrir þann möguleika að sjóðfélagar hæfu að greiða í A-deild og taka samhliða lífeyri úr B-deild. Af þessum sökum var auk fyrrgreindrar 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997 sett inn ákvæði í 37. gr. laga nr. 141/1996, sem er í 37. gr. laga nr. 1/1997 og hljóðar svo:

„Sjóðfélagar sem rétt eiga á að greiða iðgjald til B-deildar lífeyrissjóðsins skv. 4. gr. en kjósa fremur að greiða til A-deildar, eiga ekki rétt til töku ellilífeyris úr B-deild á meðan þeir gegna störfum sem uppfylla aðildarskilyrði 4. gr.

Að öðru leyti skal setja ákvæði í samþykktir sjóðsins til að koma í veg fyrir niðurfall réttinda eða tvítryggingu réttinda þegar sjóðfélagi flytur sig úr B-deild sjóðsins í A-deild.“

Ákvæðið hefur það meginmarkmið að koma í veg fyrir að sjóðfélagar geti hafið lífeyristöku samhliða störfum, sem fyrir stofnun A-deildar hefðu verið þess eðlis að samhliða þeim væri ekki unnt að hefja töku lífeyris, sbr. meginrökin að baki núgildandi 8. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997.

Í athugasemdum við 37. gr. í frumvarpi því er varð að lögun nr. 141/1996 segir:

„Samkvæmt 1. mgr. 24. gr., eins og hún verður eftir breytingu skv. 15. gr. frumvarpsins, eiga sjóðfélagar í B-deild sjóðsins ekki rétt á lífeyri á meðan þeir gegna störfum sem uppfylla aðildarskilyrði að sjóðnum. Greinin er að þessu leyti óbreytt frá gildandi lögum sjóðsins. Ákvæði 1. mgr. 37. gr. frumvarpsins er til áréttingar því að sama gildi þó svo að sjóðfélagi, sem aðild hefur átt að B-deild sjóðsins, hefji iðgjaldagreiðslu til A-deildar hans. Þetta gildir um þá sjóðfélaga sem aðild eiga að sjóðnum við gildistöku þessara laga og færa sig yfir í A-deildina. Og þetta gildir einnig um þá sjóðfélaga sem eiga geymdan rétt í sjóðnum við gildistöku þessara laga en hefja síðar iðgjaldagreiðslu til A-deildar sjóðsins vegna starfa þar sem aðildarskilyrðum B-deildar um ráðningartíma og starfshlutfall er fullnægt.“

Á grundvelli ofangreindra sjónarmiða hefur sjóðfélögum sem eiga „geymd réttindi“ í B-deild en eru greiðandi í A-deild af starfi sem uppfyllir hin almennu skilyrði að B-deild, verið neitað um samhliða lífeyristöku. Í huga stjórnar og starfsmanna sjóðsins er þetta skýrt en af gefnu tilefni verður yfirfarið við næstu endurskoðun á samþykktum sjóðsins hvort ekki sé unnt að taka á atriði þessu með skýrari hætti en nú er.“

Í áliti sínu lagði settur umboðsmaður hins vegar til grundvallar að efni lögskýringargagna væri annað og rýmra en leiddi af texta laganna sem hann taldi ekki, m.a. í ljósi 72. gr. stjórnarskrár, hafa að geyma nægilega ótvíræða og skýra heimild til að synja A um greiðslu lífeyris úr B-deild sjóðsins.

Í bréfi Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins frá 24. febrúar 2011 kom einnig fram að A hefði stefnt Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins vegna málsins og aðalmeðferð yrði í málinu 17. maí 2011.

Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins var ritað á ný bréf, dags. 10. mars 2011, þar sem sérstaklega var óskað upplýsinga um hvort A hefði óskað eftir endurskoðun á máli sínu hjá lífeyrissjóðnum sjálfum eftir að settur umboðsmaður sendi sjóðnum álit sitt. Í svarbréfi Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 29. mars 2011, kemur fram að stjórn sjóðsins hafi fjallað um málið 16. mars 2010 og ákveðið að það yrði ekki endurskoðað þrátt fyrir álitið. A hafi verið tilkynnt þessi afstaða stjórnar með bréfi, dags. 23. mars 2010, og ekki hafa verið um frekari bréfaskriftir að ræða eftir það.

Að lokum tel ég rétt að geta þess að meðferð dómsmálsins sem A höfðaði á hendur Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins var frestað og samkvæmt mínum upplýsingum var aðalmeðferð síðast fyrirhuguð 12. október 2011.

VII.

Í áliti þessu komst settur umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að synjun Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 8. október 2007, við beiðni um greiðslu lífeyris úr B-deild sjóðsins hefði ekki verið í samræmi við lög. Hann beindi tilmælum til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins um að taka málið til endurskoðunar, kæmi fram beiðni þess efnis, og taka þá mið af þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu. Þá beindi hann almennum tilmælum til sjóðsins um að taka eins skjótt og kostur væri afstöðu til þess hvort og þá með hvaða hætti yrði brugðist við gagnvart þeim sjóðfélögum sem teldust að mati sjóðsins vera í sömu stöðu og aðili þessa máls. Í bréfi Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins til mín, dags. 29. mars 2011, kom fram að stjórn sjóðsins hefði fjallað um málið og ákveðið að það yrði ekki endurskoðað þrátt fyrir álitið. Með dómi héraðsdóms Reykjavíkur frá 28. október 2011 í máli nr. E-5176/2010 var fallist á kröfu málsaðilans um viðurkenningu á því að Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins bæri að greiða honum lífeyri úr B-deild í samræmi við áunnin réttindi hans. Synjun lífeyrissjóðsins þótti ekki byggð á skýrri lagaheimild. Með dómi Hæstaréttar frá 19. júní 2012 í máli nr. 32/2012 var Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins hins vegar sýknaður af kröfu A. Þar var lagt til grundvallar að starfið, sem A gegndi þegar hann fór fram á greiðslu lífeyrisins, hefði uppfyllt skilyrði 2. mgr., sbr. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, til aðildar að sjóðnum. Samkvæmt 8. mgr. 24. gr. laganna hefði A því ekki átt rétt til ellilífeyris úr hendi sjóðsins á meðan hann gegndi því starfi.