Álit

Bréf umboðsmanns Alþingis til rannsóknarnefndar umferðarslysa, dags. 29. júlí 2009, hljóðar svo í heild sinni:

I.

Ég vísa til fyrri bréfaskipta vegna kvörtunar A yfir því að rannsóknarnefnd umferðarslysa hafi birt á vefsíðu sinni skýrslu um banaslys sem átti sér stað á X 16. september 2008. Maki A lést í slysinu.

Eins og kemur fram í bréfi mínu til A, sem fylgir hér hjálagt í ljósriti, hef ég ákveðið að ljúka umfjöllun minni um mál það sem kvörtunin laut að. Þrátt fyrir það hefur athugun mín á þessu máli orðið mér tilefni til að koma eftirfarandi ábendingum á framfæri og þá með það í huga að umrædd atriði verði framvegis höfð í huga við úrlausn hliðstæðra mála hjá rannsóknarnefnd umferðarslysa.

II.

Ákvæði laga nr. 24/2005, um rannsóknarnefnd umferðarslysa, taka til slysa og atvika sem tengjast umferð ökutækja og í lögunum eru nefnd „umferðarslys“, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Rannsóknir umferðarslysa samkvæmt lögunum skulu miða að því að leiða í ljós orsakir umferðarslyss til að koma í veg fyrir að sams konar umferðarslys verði aftur og draga úr afleiðingum sambærilegra slysa og stuðla með því að auknu öryggi í umferðinni, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna.

Í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 24/2005 segir að þegar rannsókn einstaks máls, sem falli undir gildissvið laganna, sé lokið geti rannsóknarnefnd umferðarslysa samið sérstaka skýrslu um niðurstöðu rannsóknarinnar telji hún tilefni til. Í skýrslunni skuli gerð grein fyrir orsökum eða sennilegum orsökum, auk þess sem þar skuli gerðar tillögur um þær varúðarráðstafanir sem gera má til þess að afstýra frekari slysum af sömu eða líkum orsökum eða draga úr afleiðingum þeirra. Skuli skýrslan gerð opinber svo fljótt sem verða megi.

Samkvæmt 4. mgr. 12. gr. laga nr. 24/2005 skal rannsóknarnefnd umferðarslysa gefa aðilum þeim sem hafa að mati nefndarinnar sérlega ríkra hagsmuna að gæta kost á, með þeim hætti sem rannsóknarnefndin ákveður hverju sinni, að tjá sig um drög að skýrslu nefndarinnar innan tilskilins frests, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða þeirra og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skal rannsóknarnefnd umferðarslysa fella úr skýrslum sínum um einstök mál beina tilvísun til trúnaðargagna sem hún aflar í tengslum við rannsókn máls, svo og gagna sem aflað hefur verið hjá lögreglu, sé rannsókn sakamáls ekki lokið nema að því leyti sem óhjákvæmilegt er talið vegna greiningar á orsökum umferðarslyss. Nöfn aðila er tengjast umferðarslysi skulu jafnframt máð úr skýrslu nefndarinnar.

Kvörtun A sneri m.a. að því að hann hefði hvorki verið látinn vita um tilurð umræddrar skýrslu né verið spurður álits á því hvort hana mætti birta. Í bréfi sínu til mín, dags. 25. mars sl., lýsir A því jafnframt að birting skýrslunnar hafi sett hann í óþægilega stöðu vegna viðbragða vina hans og vandamanna við tilteknum upplýsingum sem fram komu í skýrslunni.

Eins og kemur fram í áðurnefndu bréfi mínu til A er ljóst að rannsóknarnefnd umferðarslysa hefur lögum samkvæmt heimild til að semja sérstaka skýrslu um niðurstöður rannsóknar einstaks máls telji hún tilefni til, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 24/2005. Ákvörðun um að semja og birta slíka skýrslu er því ekki háð samþykki þeirra sem lenda í viðkomandi umferðarslysi eða eftirlifandi aðstandenda þeirra sem láta lífið í slysinu.

Þrátt fyrir framangreint taldi ég rétt að taka til athugunar hvort ákvæði 4. mgr. 12. gr. laga nr. 24/2005 leggi þá skyldu á rannsóknarnefnd umferðarslysa að gefa eftirlifandi aðstandendum þeirra sem láta lífið í umferðarslysum eftir atvikum kost á að tjá sig um drög að skýrslu nefndarinnar um viðkomandi slys.

Í bréfi rannsóknarnefndar umferðarslysa frá 22. apríl sl. segir að rannsóknarnefndin telji ákvæði 4. mgr. 12. gr. laga nr. 24/2005 ekki fela í sér að nefndinni beri að tilkynna aðstandendum um að slys sé til rannsóknar hjá nefndinni eða að þeir skuli eiga kost á að heimila eða banna birtingu á rannsóknarskýrslum nefndarinnar.

Í ljósi þess að samgönguráðuneytið fer með mál er varða öryggi í samgöngum og slysarannsóknir þeim tengdar, sbr. 7. tölul. 9. gr. reglugerðar nr. A 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, ritaði ég samgönguráðuneytinu bréf, dags. 25. maí sl., og óskaði eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort maki eða aðrir nánustu aðstandendur þeirra sem láta lífið í umferðarslysi geti eftir atvikum við tilteknar aðstæður talist hafa sérlega ríkra hagsmuna að gæta í skilningi 4. mgr. 12. gr. laga nr. 24/2005, svo sem ef í skýrslu rannsóknarnefndar umferðarslysa komi fram upplýsingar um andlegt eða líkamlegt ástand hins látna.

Í svarbréfi samgönguráðuneytisins, dags. 15. júní sl., er vísað til athugasemda í greinargerð með frumvarpi því er síðar varð að lögum nr. 24/2005. Í framhaldinu er lýst því mati ráðuneytisins að ljóst sé að tilgangur löggjafans með 4. mgr. 12. gr. laganna hafi ekki beinlínis verið sá að aðstandendur eigi rétt á að tjá sig um skýrslur rannsóknarnefndarinnar um einstök mál heldur hafi ætlunin verið að aðilar sem tilmæli og tillögur um úrbætur í umferðaröryggismálum beinist að hafi þann rétt. Þrátt fyrir það telji ráðuneytið að hugsanlega megi líta svo á að tilteknir nánir aðstandendur geti fallið undir ákvæði 4. mgr. 12. gr. Það sé hins vegar skýrt af orðalagi ákvæðisins að ákvörðun um það sé rannsóknarnefndar umferðarslysa og sé það í samræmi við þá ákvörðun löggjafans að rannsóknarnefndin skuli starfa sjálfstætt og óháð stjórnvöldum, sbr. 3. gr. laga nr. 24/2005. Bréf samgönguráðuneytisins fylgir hjálagt.

Þegar orðalag 4. mgr. 12. gr. laga nr. 24/2005 er virt er ég sammála þeirri afstöðu samgönguráðuneytisins að nánir aðstandendur þeirra sem láta lífið í umferðarslysum geti við tilteknar aðstæður talist hafa sérlega ríkra hagsmuna að gæta í skilningi 4. mgr. 12. gr. laga nr. 24/2005, svo sem ef í skýrslu rannsóknarnefndar umferðarslysa koma fram upplýsingar um andlegt eða líkamlegt ástand hins látna. Við slíkar aðstæður ber rannsóknarnefnd umferðarslysa því að gæta þess að gefa nánum aðstandendum eftir atvikum kost á að tjá sig um skýrsludrögin. Þar hef ég meðal annars í huga að framsetning slíkra skýrslna kann að varða eftirlifandi aðstandendur miklu af ástæðum eða vegna aðstæðna sem ekki liggja rannsóknarnefnd umferðarslysa í augum uppi. Ábendingar þeirra og athugasemdir gætu þannig orðið til þess að staðreyndir yrðu settar fram með öðrum hætti án þess þó að það kæmi í veg fyrir að skýrslan næði tilgangi sínum. Ég get því ekki fallist á þá fortakslausu túlkun rannsóknarnefndar umferðarslysa á ákvæði 4. mgr. 12. gr. laga nr. 24/2005 að nánir aðstandendur þeirra sem látast í umferðarslysum geti ekki fallið undir ákvæðið. Ég tek þó fram að eins og nánar er rakið í meðfylgjandi bréfi mínu til A tel ég að af gögnum málsins verði ekki ráðið að í máli A hafi slíkar aðstæður verið fyrir hendi að rannsóknarnefnd umferðarslysa hafi borið samkvæmt 4. mgr. 12. gr. að veita honum kost á að tjá sig um drög að skýrslu um slysið við X.

Í bréfi rannsóknarnefndar umferðarslysa til mín, dags. 22. apríl sl., kemur fram að rannsóknarnefnd umferðarslysa hafi tekið þá afstöðu að tilkynna eftirlifandi aðstandendum almennt ekki fyrirfram um það þegar rannsóknarnefndin hyggst með heimild í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 24/2005, um rannsóknarnefnd umferðarslysa, birta opinberlega skýrslu um rannsókn einstaks máls. Fyrir þeirri afstöðu rannsóknarnefndarinnar eru færð tvenns konar rök. Í fyrsta lagi telur rannsóknarnefndin að erfitt sé að ákvarða hverjir séu hinum látna nákomnastir og því erfitt að ákvarða hverjum eigi að tilkynna um fyrirhugaða birtingu. Í öðru lagi bendir rannsóknarnefndin á að í skýrslunum sé almennt ekki upplýst um atvik sem aðstandendum hafi ekki verið kunnugt um áður og að um viðkomandi umferðarslys hafi í öllum tilvikum áður verið fjallað í fjölmiðlum.

Eins og fram kemur í bréfi mínu til A tel ég að almennt séu upplýsingar um að farþegi hafi verið í bíl einstaklings sem lætur lífið í umferðarslysi ekki þess eðlis að rannsóknarnefnd umferðarslysa megi fyrirfram ætla að að fjölskylda hins látna hafi sérstaklega ríka hagsmuni af því að tjá sig um þær, sbr. 4. mgr. 12. gr. laga nr. 24/2005. Hins vegar tek ég fram að þrátt fyrir að aðstæður í máli A virðist ekki hafa verið með þeim hætti að rannsóknarnefnd umferðarslysa hafi borið samkvæmt 4. mgr. 12. gr. laga nr. 24/2005 að veita honum kost á að tjá sig um drög að skýrslu um banaslysið við X hvílir sú skylda á stjórnvöldum að gæta í hvívetna tillitsemi við borgarana í störfum sínum, einkum í tengslum við viðkvæm og vandmeðfarin mál. Í ljósi þessa tel ég sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, leiða til þess að rétt sé að gera nánustu aðstandendum þeirra sem láta lífið í umferðarslysi almennt viðvart fyrirfram þegar til stendur að birta skýrslu um slys samkvæmt 2. mgr. 12. gr. laga nr. 24/2005 og veita þeim jafnframt færi á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum um efni skýrslunnar. Í því sambandi bendi ég á að hefði A verið veittur kostur á að koma á framfæri viðhorfum sínum til birtingar upplýsinga um að farþegi hefði verið í bíl maka hans er ekki útilokað að slíkt hefði haft áhrif á mat rannsóknarnefndar umferðarslysa á nauðsyn þess að birta umræddar upplýsingar.

Ég fæ ekki séð að það ætti almennt að vera sérstökum vandkvæðum bundið að hafa samband við nánustu aðstandendur í þessu skyni, sérstaklega í ljósi þeirra heimilda sem rannsóknarnefndin hefur til öflunar upplýsinga, meðal annars hjá lögreglu, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 24/2005. Ég tek fram að ég geri mér grein fyrir því að niðurlagsákvæði 2. mgr. 12. gr. laga nr. 24/2005, um að skýrsla rannsóknarnefndarinnar skuli gerð opinber svo fljótt sem verða megi, kann við sérstakar aðstæður að takmarka þær kröfur sem hægt er að gera til nefndarinnar í þessu sambandi. Vegna þeirrar athugasemdar rannsóknarnefndar umferðarslysa að örðugt geti reynst að ákvarða hver teljist nánasti aðstandandi tek ég hins vegar fram að hér á landi er almennt lagt til grundvallar að maki, niðjar og skyldmenni að feðgatali séu nánustu aðstandendur einstaklings. Rannsóknarnefndin myndi þannig snúa sér til maka viðkomandi, væri hann til staðar, en annars eftir atvikum til þess aðstandenda sem komið hefði fram fyrir hönd hins látna gagnvart stjórnvöldum, svo sem lögreglu, í kjölfar slyssins.

Vegna athugasemdar rannsóknarnefndarinnar um að í skýrslum sé almennt ekki upplýst um atvik sem aðstandendum hafi ekki verið kunnugt um áður, og að um umferðarslysin hafi í öllum tilvikum áður verið fjallað í fjölmiðlum, ítreka ég að framsetning skýrslnanna og birting þeirra fyrir alþjóð kann að varða eftirlifandi aðstandendur miklu þrátt fyrir að þeim sé sjálfum þegar kunnugt um atvik sem fram koma í skýrslunni. Þá kunna að koma fram í slíkri skýrslu upplýsingar sem ekki hafa birst í fjölmiðlum þrátt fyrir að fjallað hafi verið um slysið sem skýrslan varðar. Að lokum bendi ég á að ekki er ólíklegt að skýrsla á vegum hins opinbera kunni í ýmsum tilfellum að hafa aðra og meiri þýðingu í huga fólks en frásögn fjölmiðils.

Með vísan til þess sem að framan greinir set ég fram þá ábendingu til rannsóknarnefndar umferðarslysa að leggja mat á það hverju sinni hvort aðstæður séu slíkar að eftirlifandi aðstandendur geti haft sérstaklega ríkra hagsmuna að gæta af birtingu skýrslu og veita þeim þá færi á að koma á framfæri ábendingum sínum og athugasemdum, sbr. 4. mgr. 12. gr. laga nr. 24/2005. Jafnframt set ég fram þá ábendingu til rannsóknarnefndarinnar að taka til athugunar í samræmi við sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti hvort rétt sé að taka upp það verklag að tilkynna nánustu aðstandendum þeirra sem láta lífið í umferðarslysum þegar fyrirhugað er að birta skýrslu um rannsókn einstaks máls samkvæmt 2. mgr. 12. gr. laga nr. 24/2005 og veita þeim færi á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum um efni skýrslunnar, jafnvel þótt skilyrði 4. mgr. 12. gr. laga nr. 24/2005 séu ekki fyrir hendi.

Róbert R. Spanó.