A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir athöfum lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu í máli sem varðaði ólögráða dóttur hans. Kvörtun A laut að ýmsum atriðum, þ. á m. frelsissviptingu barns, játningu fenginni með ólögmætum hætti, broti á meðalhófsreglu, broti á tilkynningarskyldu lögreglu o.fl. Umboðsmaður lauk málinu með bréfi til A, dags. 17. mars 2009. Í ljósi þeirrar afstöðu ríkissaksóknara, sem komið hafði fram við athugun málsins hjá umboðsmanni, að almennum kvörtunum og athugasemdum vegna starfa lögreglu ætti, þegar sérstökum kæruheimildum sleppti, að beina til ríkislögreglustjórans en ekki dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, eins og umboðsmaður hafði að jafnaði talið rétt að gera, taldi umboðsmaður þó rétt að óska eftir afstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til þessa atriðis. Það gerði hann í fyrirspurnarbréfi, dags. 17. mars 2009, og tók þar fram að fyrirspurnin væri liður í athugun á því hvort rétt væri að umboðsmaður tæki þetta atriði til skoðunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 24. september 2009, kom m.a. fram að kvartanir vegna athafna lögreglu beindust yfirleitt að framkomu eða starfsháttum ákveðins lögreglumanns án þess þó að um refsiverða háttsemi væri að ræða. Í slíkum tilvikum bæri að beina kvörtunum til viðkomandi forstöðumanns sem hefði heimildir samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur ríkisins, til að veita starfsmanninum áminningu að uppfylltum þartilgreindum skilyrðum. Almennt færu lögreglustjórar með almennar stjórnunarheimildir yfir lögreglumönnum í sínu umdæmi og bæru ábyrgð á störfum þeirra og því bæri að beina kvörtunum til viðkomandi lögreglustjóra. Ákvörðun lögreglustjórar um tilefni til áminningar viðkomandi starfsmanns væri endanleg og yrði ekki skotið til æðra stjórnvalds en tæki lögreglustjóri ákvörðun um synjun bóta eða kvörtun beindist að ótilteknum hópi manna væri ákvörðun lögreglustjórans kæranleg til ráðuneytisins svo sem fremi sem um stjórnvaldsákvörðun væri að ræða.
Í ljósi skýringa ráðuneytisins taldi umboðsmaður ekki ástæðu til að aðhafast frekar í málinu en ákvað þó að rita dómsmála- og mannréttindaráðherra bréf þar sem hann áréttaði að dómsmálaráðherra væri æðsti yfirmaður lögreglunnar og gæti á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna tekið almennar kvartanir og athugasemdir vegna starfa lögreglunnar til athugunar. Í þessu sambandi benti umboðsmaður á að í vissum tilvikum gæti athafnaskylda hvílt á ráðuneyti til að beita yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum sínum gagnvart lægra settu stjórnvaldi. Umboðsmaður lagði jafnframt á það áherslu að kvartanir vegna embættisathafna lögreglu kynnu að vera mjög almenns eðlis og lúta að atriðum sem ekki koma til úrlausnar í máli á grundvelli 21. gr. laga nr. 70/1996 auk þess sem kvörtun kynni að beinast almennt að lögregluembætti en ekki að ákveðnum lögreglumanni. Umboðsmaður hefði því leitast við að tryggja að þeir sem í hlut ættu gætu lagt umkvartanir sínar í ákveðinn farveg hjá æðsta yfirmanni lögreglunnar, dómsmálaráðherra, áður en til efnislegrar umfjöllunar af hálfu umboðsmanns kynni að koma. Þá taldi umboðsmaður rétt að draga fram heildarmynd af reglum laga nr. 70/1996 um áminningar og lausn um stundasakir í tilviki lögreglumanna. Í því sambandi benti umboðsmaður á að samkvæmt 1. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996 kæmi það í hlut dómsmálaráðherra að veita yfirlögregluþjónum og aðstoðaryfirlögregluþjónum lausn um stundarsakir samkvæmt 4. mgr. 26. gr. Það kæmi síðan í hlut ríkislögreglustjóra að veita öðrum lögreglumönnum lausn um stundarsakir samkvæmt sama ákvæði.
Í bréfi umboðsmanns Alþingis til dómsmála- og mannréttindaráðherra, dags. 31. desember 2009, sagði m.a. svo:
...
II.
Ég tek af þessu tilefni fram að ofangreind fyrirspurn mín til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, nú dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins, beinist að þeim tilvikum þegar einstaklingar eða lögaðilar leita til umboðsmanns og kvarta yfir tilteknum embættisathöfnum eða eftir atvikum athafnaleysi lögreglunnar eða einstakra lögreglumanna sem þeir hafa átt í samskiptum við. Þar sem umboðsmanni er samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, ekki heimilt að fjalla um mál ef á skortir að æðra stjórnvald hafi komið að máli, áður en kvörtun er lögð fram, hefur umboðsmaður almennt við þessar aðstæður talið nauðsynlegt að leiðbeina hlutaðeigandi um að freista þess að leita fyrst með umkvartanir sínar til ráðuneytis yðar, enda sé ekki um að ræða kæru vegna refsiverðrar háttsemi lögreglumanns sem ótvírætt skal beina til ríkissaksóknara, sbr. 35. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, eins og fram kemur í tilvitnuðu svarbréfi ráðuneytis yðar. Hefur umboðsmaður í þessu sambandi horft til þess að samkvæmt grunnreglu 14. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, 9. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, og 4. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, er dómsmálaráðherra æðsti yfirmaður lögreglunnar og getur á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda tekið almennar kvartanir og athugasemdir vegna starfa lögreglumanna til athugunar. Í þessu sambandi bendi ég einnig til hliðsjónar á álit mitt frá 7. júlí 2009 í máli nr. 5718/2009 en þar taldi ég að bein athafnaskylda gæti í vissum tilvikum hvílt á ráðuneyti til að grípa til virkra úrræða gagnvart lægra settu stjórnvaldi á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna.
Ég tek fram að ég legg þann skilning í framangreindrar skýringar ráðuneytis yðar að á það sé í sjálfu sér fallist að almennar athugasemdir og kvartanir vegna athafna og ákvarðana lögreglunnar, þegar hinar sérstöku kæruheimildir eru ekki fyrir hendi, verði bornar undir dómsmála- og mannréttindaráðuneytið. Þegar slíkt erindi berist ráðuneytinu á grundvelli leiðbeiningar þess efnis frá umboðsmanni Alþingis kunni hins vegar ráðuneytið að telja rétt í ljósi eðlis erindisins að beina því, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, til hlutaðeigandi lögreglustjóra, enda komi til greina að taka ákvörðun um að áminna lögreglumann, sbr. 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í þessu sambandi legg ég í fyrsta lagi á það áherslu að kvartanir borgaranna vegna embættisathafna lögreglu, sem bornar eru undir umboðsmann Alþingis, kunna hins vegar að vera mjög almenns eðlis, lúta að tilteknu verklagi, samskiptaháttum, athafnaleysi við úrlausn mála o.s.frv., þar sem ekki er í sjálfu sér um að ræða atriði sem að öllu jöfnu koma til úrlausnar í máli á grundvelli 21. gr. laga nr. 70/1996, auk þess sem kvörtun kann að beinast að lögregluembætti almennt en ekki að ákveðnum lögreglumanni. Umboðsmaður Alþingis hefur þá með ofangreindri framkvæmd í störfum sínum leitast við að tryggja að þeir, sem í hlut eiga, geti lagt umkvartanir sínar í ákveðinn farveg innan stjórnsýslunnar hjá æðsta yfirmanni lögreglunnar, dómsmálaráðherra, áður en til efnislegrar umfjöllunar af hálfu umboðsmanns Alþingis kann að koma og þá í ljósi 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 sem áður er rakin.
Í tilefni af þeim sjónarmiðum í svarbréfi ráðuneytis yðar um að í þeim tilvikum þegar verið er að kvarta yfir athöfnum lögreglumanna, þ.e. framkomu eða starfsháttum þeirra, án þess þó að um meinta refsiverða háttsemi sé að ræða, beri að beina kvörtun til viðkomandi forstöðumanns, þ.e. lögreglustjóra, sem taki ákvörðun um hvort tilefni sé til að áminna viðkomandi starfsmann eða ekki, tek ég í öðru lagi eftirfarandi fram, þar sem ekki er að því vikið í svarbréfi ráðuneytis yðar til mín.
Áminning lögreglumanns getur verið undanfari þess að honum verði vikið úr starfi um stundarsakir samkvæmt 4. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996 kemur það annars vegar í hlut dómsmálaráðherra að veita yfirlögregluþjónum og aðstoðaryfirlögregluþjónum lausn um stundarsakir og hins vegar í hlut ríkislögreglustjóra að veita öðrum lögreglumönnum lausn um stundarsakir, sbr. 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Í því sambandi bendi ég á að það leiðir af 2. málsl. 4. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996 að skylt er að veita lögreglumanni áminningu samkvæmt 21. gr. sömu laga, og gefa honum áður færi að bæta ráð sitt, áður en honum er veitt lausn um stundarsakir af ástæðum sem greindar eru í 2. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996. Þegar ríkislögreglustjóri hefur tekið ákvörðun um að veita almennum lögreglumanni lausn frá störfum um stundarsakir getur lögreglumaðurinn síðan borið þá ákvörðun undir dómsmálaráðherra samkvæmt 5. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996.
Að virtum skýringum ráðuneytis yðar, og þeim upplýsingum sem ég hef undir höndum um almenna framkvæmd lögreglu í þessu efnum, er ljóst að þegar fyrir liggur að taka ákvörðun um hvort skilyrði séu til að áminna lögreglumann á grundvelli 2. og 4. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996, er sú ákvörðun tekin af hálfu hlutaðeigandi lögreglustjóra, sbr. 21. gr. sömu laga, þótt ákvörðunarvaldið um hvort skilyrði kunni að vera fyrir hendi um að veita honum lausn um stundarsakir sé hjá hlutaðeigandi veitingarvaldshafa í merkingu 1. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996, þ.e. dómsmála- og mannréttindaráðherra eða ríkislögreglustjóra. Ég tel ekki tilefni til að gera almennar athugasemdir við þá afstöðu ráðuneytisins, að hlutaðeigandi lögreglustjóri hafi þetta áminningarvald þegar um undirmenn hans úr hópi lögreglumanna er að ræða, að teknu tilliti til forsendna í dómi Hæstaréttar frá 18. mars 2004 í máli nr. 371/2003 og þeirrar stjórnsýsluframkvæmdar á þessu sviði sem lengi hefur verið við lýði. Þar sem samspils ákvörðunarvalds lögreglustjóra annars vegar og hlutaðeigandi veitingarvaldshafa embætta lögreglumanna hins vegar var ekki getið í skýringarbréfi ráðuneytis yðar, taldi ég rétt að draga hér fram heildarmynd af reglum laga nr. 70/1996 um áminningar og um lausn um stundarsakir í tilviki lögreglumanna.
Að þessu sögðu, og með vísan til skýringa ráðuneytis yðar til mín, tel ég ekki ástæðu til að aðhafast frekar í máli þessu á grundvelli 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sbr. og a-lið 2. mgr. 10. gr. sömu laga. Ég hef í bréfi mínu til embættis ríkissaksóknara tilkynnt embættinu um framangreinda ákvörðun mína.
Róbert R. Spanó.