A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að sér hefði verið synjað um framhaldssetningu í embætti fangavarðar við fangelsið á Kvíabryggju. Í kvörtuninni kom m.a. fram að forstöðumaður fangelsisins hefði tilkynnt A að ástæða þess ekki yrði af framhaldssetningunni væri kvartanir sem hefðu borist vegna starfa hans og að A teldi þær ekki eiga við rök að styðjast. Þá kom fram að A hefði ekki fengið neina aðvörun eða tilsögn í starfi áður en ákvörðunin var tekin og að forstöðumaður Kvíabryggju hefði neitað að veita honum upplýsingar um allar þær kvartanir sem borist hefðu vegna starfa hans.
Umboðsmaður lauk málinu með bréfi til A, dags. 9. mars 2009, þar sem hann taldi sig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við ákvörðun forstjóra fangelsismálastofnunar og taldi ekki ástæðu til að aðhafast frekar vegna kvörtunarinnar.
Í bréfi umboðsmanns til A kom m.a. fram að A hefði mátt vera ljóst að hann hefði verið settur til reynslu um þriggja mánaða skeið til að gegna starfi fangavarðar áður en tekin yrði afstaða til þess hvort hann yrði áfram settur til reynslu í embættið allt að þeim tíma sem mælt væri fyrir um í 2. málsl. 24. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Umboðsmaður taldi ekki ástæðu til að gera athugasemdir við þá ákvörðun forstjóra fangelsismálastofnunar, einkum í ljósi þess að A hafði ekki lokið prófi frá Fangavarðaskóla Íslands og fullnægði því ekki almennum hæfisskilyrðum til þess að vera skipaður í embætti fangavarðar. Þá rakti umboðsmaður viðeigandi ákvæði 22.-25. gr. laga nr. 70/1996 og lagði áherslu á að með 2. málsl. 24. gr. hefði beinlínis verið stefnt að því að gefa veitingarvaldshafa kost á að setja mann í embætti „til reynslu“ tímabundið áður en til þess að kæmi að taka ákvörðun um hvort hann hlyti skipan í embættið. Þá ítrekaði umboðsmaður að sá sem settur væri í embætti til reynslu gæti ekki vænst þess að hann gegndi embættinu þegar setningartími hans væri runninn út og hefði því ekki að lögum sjálfkrafa tilkall til áframhaldandi setningar í embættið. Af því leiddi að hann ætti almennt ekki rétt á að fá sérstaklega tilgreindar þær ástæður sem lægju til grundvallar ákvörðun um að framlengja ekki setningu í embætti eða eiga kost á að tjá sig um atriði sem slík ákvörðun væri reist á. Umboðsmaður tók þó fram að hann teldi ekki ástæðu til að útiloka að verulegar ávirðingar á hendur manni, sem settur væri til reynslu í embætti, kynni að leiða til þess að í einhverjum tilvikum ætti hann rétt á að koma sínum sjónarmiðum að áður en ákvörðun væri tekin um framhald á starfssambandi hans hjá opinberri stofnun. Af gögnum í máli A yrði hins vegar ekki séð að þau atriði og sjónarmið sem réðu ákvöðun forstjóra fangelsismálastofnunar um að framlengja ekki setningu A hefði byggst á ávirðingum af slíku tagi. Frekar hefði verið um almenn atriði að ræða sem heimilt væri að líta til við mat á starfsmanni sem settur hefði verið í embætti til reynslu. Að lokum tók umboðsmaður fram að hann hefði ekki forsendur til að taka efnislegt mat á frammistöðu A í starfi til endurskoðunar en ekkert í gögnum málsins gæfi tilefni til að ætla að ómálefnaleg sjónarmið hefðu búið að baki ákvörðun í máli hans.
Bréf umboðsmanns Alþingis til A, dags. 9. mars 2009, hljóðar svo í heild sinni:
I.
Ég vísa til erindis yðar, sem barst umboðsmanni Alþingis 25. nóvember sl., þar sem þér kvartið yfir því að yður hafi verið synjað um verða settur áfram í embætti fangavarðar við fangelsið á Kvíabryggju.
Af gögnum málsins verður ráðið að þér voruð settir til að gegna embætti fangavarðar við fangelsið frá 2. nóvember 2007 til og með 1. febrúar 2008. Með bréfi frá forstjóra Fangelsismálastofnunar ríkisins, dags. 24. janúar 2008, var yður hins vegar tilkynnt að ekki gæti orðið um framhaldssetningu að ræða. Í erindi yðar kemur fram að forstöðumaður fangelsisins á Kvíabryggju hafi tilkynnt yður að ástæða þess að þér fenguð ekki framhaldssetningu hefðu verið kvartanir sem borist hefðu vegna starfa yðar. Í erindinu vísið þér jafnframt m.a. til þess að „þessar kvartanir eigi engan vegin við rök að styðjast“ og að þér hefðuð ekki fengið neina aðvörun eða tilsögn í starfi áður en framangreind ákvörðun var tekin. Þá er í erindi yðar vísað til þess að forstöðumaður Fangelsisins Kvíabryggju hafi neitað að veita yður upplýsingar um allar þær kvartanir sem hefðu borist vegna starfa yðar.
Í tilefni af kvörtun yðar ritaði starfsmaður umboðsmanns Alþingis fangelsismálastofnun bréf, dags. 31. desember sl., þar sem óskað var eftir gögnum málsins, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Einnig var þess óskað að fangelsismálastofnun veitti umboðsmanni upplýsingar um á hvaða sjónarmiðum sú ákvörðun stofnunarinnar að framlengja ekki setningu yðar í starf fangavarðar hefði byggst. Þá var þess óskað að veittar yrðu upplýsingar um hvort að fangavarðastarf yðar hefði verið auglýst eftir að þriggja mánaða reynslutíma yðar lauk hinn 1. febrúar 2008.
Svarbréf fangelsismálastofnunar barst mér hinn 2. febrúar sl. Með bréfi dagsettu sama dag gaf starfsmaður minn yður kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf fangelsismálastofnunar. Umboðsmanni bárust athugasemdir yðar með bréfi, dags. 8. febrúar sl.
II.
Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga, skipar forstjóri fangelsismálastofnunar fangaverði til fimm ára í senn. Áður en fangavörður er skipaður skal hann hafa lokið prófi frá Fangavarðaskóla ríkisins.
Ég tek að af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að þegar þér voruð settir í umrætt embætti þá höfðuð þér ekki lokið prófi úr Fangavarðaskóla ríkisins. Virðist þessi háttur vera í samræmi við þá framkvæmd sem alla jafna er lögð til grundvallar við reynslusetningu í störf fangavarða en samkvæmt upplýsingum á heimasíðu fangelsismálastofnunar eru menn almennt settir fangaverðir um tíma til að þeir öðlist starfsreynslu. Síðan er þeim gert að sækja Fangavarðaskólann og að svo búnu skipaðir í stöður fangavarða. Ég tek það fram að ég tel ekki þörf á því í máli yðar að fjalla sérstaklega um þessa framkvæmd með almennum hætti.
Samkvæmt setningarbréfi fangelsismálastofnunar til yðar, dags. 14. nóvember 2007, voruð þér settir sem fangavörður við fangelsið á Kvíabryggju frá 2. nóvember 2007 til og með 1. febrúar 2008. Þá var í ráðningarsamningi yðar við fangelsismálastofnun vikið að því að upphafsdagur starfs yðar hjá fangelsinu væri 2. nóvember 2007 og um lokadag var vísað til framangreinds setningarbréfs yðar.
Samkvæmt framansögðu mátti yður vera ljóst að þér voruð settir til reynslu um þriggja mánaða skeið til að gegna starfi fangavarðar við fangelsið á Kvíabryggju áður en tekin yrði afstaða til þess hvort þér yrðuð áfram settir í embættið til reynslu allt að þeim tíma sem mælt er fyrir um í 2. málsl. 24. gr. laga nr. 70/1996. Ég tek það fram að þótt mælt sé svo fyrir í þessu lagaákvæði að heimilt sé að setja mann í embætti til reynslu, áður en hann er skipaður í það, til eins árs í senn, þó aldrei lengur en tvö ár, tel ég ekki ástæðu til athugasemda við þá ákvörðun forstjóra fangelsismálastofnunar í máli yðar að miða, a.m.k. í fyrstu atrennu, við það að setning yðar skyldi vara í þrjá mánuði. Hef ég þá einkum í huga að þér höfðuð ekki lokið prófi frá Fangavarðaskóla Íslands og fullnægðuð því ekki almennum hæfisskilyrðum til þess að verða skipaður í embætti fangavarðar, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 59/2005.
Samkvæmt 9. tölulið 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, eru fangaverðir embættismenn. Almennt skulu embættismenn skipaðir til starfa tímabundið til fimm ára í senn nema annað sé tekið fram í lögum, sbr. 23. gr. laganna. Í ofangreindum 2. málsl. 24. gr. laga nr. 70/1996 er vikið frá meginreglu 23. gr. en þar er að finna heimild til að setja mann til reynslu í embætti, áður en hann er skipaður í það, til eins árs í senn, þó aldrei lengur en tvö ár. Sá sem settur er í embætti nýtur réttinda og ber skyldur samkvæmt VI. og VII. kafla eftir því sem við á, sbr. lokamálslið 24. gr. Samkvæmt umræddu ákvæði hefur löggjafinn talið rétt að gera stjórnvöldum kleift að setja í embætti til reynslu, t.d. áður en nýr maður er skipaður í það í fyrsta sinn. Þá segir m.a. í 25. gr. laga nr. 70/1996 að nú sé maður skipaður eða settur í embætti og beri þá að líta svo á að hann skuli gegna því þar til að setningartími hans samkvæmt 24. gr. laganna er runninn út, sbr. 7. tölulið ákvæðisins.
Samkvæmt ofangreindu legg ég á það áherslu að með 2. málsl. 24. gr. laga nr. 70/1996, sem lögfest var með 10. gr. laga nr. 150/1996, var beinlínis stefnt að því að gefa veitingarvaldshafa kost á að setja mann í embætti „til reynslu“ tímabundið áður en til þess kæmi að ákvörðun væri tekin um hvort hann hlyti skipan í embættið. Þau sjónarmið sem búa að baki þessu fyrirkomulagi eru þau að rétt sé og heppilegt að veita veitingarvaldshafa svigrúm til að meta hvernig reynsla af starfi manns, sem settur er til reynslu í embætti, hefur verið þegar veitingarvaldshafi tekur ákvörðun um hvort af framhaldi hlutaðeigandi í embætti verður, annað hvort með nýrri ákvörðun um setningu til reynslu, enda sé gætt tímaskilyrða 2. málsl. 24. gr., eða þá með því að hann er skipaður í embætti. Ég ítreka hins vegar að samkvæmt 7. tölul. 25. gr. laga nr. 70/1996 getur sá, sem settur er í embætti til reynslu, ekki vænst þess að hann gegni embættinu þegar setningartími hans er runninn út og hefur hann því ekki að lögum sjálfkrafa tilkall til áframhaldandi setningar í embættið. Af þessu leiðir að sá, sem settur er í embætti til reynslu um tiltekinn tíma á grundvelli 2. málsl. 24. gr. laga nr. 70/1996, á almennt séð ekki heldur rétt á að fá sérstaklega tilgreindar þær ástæður sem liggja til grundvallar ákvörðun um að framlengja ekki setningu í embætti eða að eiga kost á að tjá sig um þau atriði sem slík ákvörðun er reist á. Ég ítreka í þessu sambandi að samkvæmt gögnum málsins gegnduð þér embætti fangavarðar í fangelsinu á Kvíabryggju allan setningartíma yðar frá 2. nóvember 2007 til og með 1. febrúar 2008.
Þótt þau lagasjónarmið sem á reynir í málum ríkisstarfsmanna, sem ráðnir eru á grundvelli ótímabundins ráðningarsamnings, eru um margt ólík þeim sem gilda um embættismenn, bendi ég til hliðsjónar og samanburðar á það að samkvæmt dómafordæmum Hæstaréttar hefur verið talið að veitingarvaldshafa sé að jafnaði heimilt að segja slíkum starfsmanni upp á reynslutíma án þess að tilgreina ástæður uppsagnarinnar eða veita hlutaðeigandi starfsmanni kost á að neyta andmælaréttar. Í þessu sambandi sjá dóma Hæstaréttar frá 16. desember 1999 í máli nr. 296/1999, 8. nóvember 2001 í máli nr. 131/2001 og 10. mars 2005 í máli nr. 378/2004.
Ég tek fram að ég tel ekki ástæðu til að útiloka að verulegar ávirðingar á hendur manni sem settur er til reynslu í embætti, t.d. um lögbrot eða sambærileg atvik, kunni að leiða til þess að gera verði í einhverjum tilvikum ráð fyrir að hann eigi rétt á að koma að sínum sjónarmiðum áður en ákvörðun er tekin um framhald á starfssambandi hans hjá opinberri stofnun. Hef ég þá meðal annars í huga að ákvörðun sem tekin er á slíkum forsendum getur haft verulega þýðingu fyrir möguleika hlutaðeigandi til starfs eða embættis hjá hinum opinbera í framhaldinu. Hvað sem því líður fæ ég ekki séð af gögnum máls yðar að þau atriði og sjónarmið sem réðu þeirri ákvörðun forstjóra fangelsismálastofnunar um að framlengja ekki setningartíma yðar til reynslu, sbr. 2. málsl. 24. gr. laga nr. 70/1996, hafi byggst á ávirðingum af því tagi. Fremur var um að ræða almenn atriði um samskipti yðar við fanga og aðra fangaverði og um viðhorf yðar til starfsins sem voru að mati forstöðumanns fangelsisins og forstjóra fangelsismálastofnunar þess eðlis að ekki hafi verið forsendur til að framlengja setningu yðar til reynslu. Ég tel að veitingarvaldshafa sé heimilt að líta til atriða af því tagi þegar mat er lagt á starfsmann sem settur er í embætti til reynslu á grundvelli 2. málsl. 24. gr. laga nr. 70/1996, sbr. einnig til hliðsjónar þau sjónarmið sem á er byggt í ofangreindri dómaframkvæmd um ráðningar ríkisstarfsmanna til reynslu. Ég tek það fram að ég hef eðli máls samkvæmt ekki forsendur til að taka efnislegt mat forstöðumannsins á Kvíabryggju og forstjóra fangelsismálastofnunar á frammistöðu yðar í starfi til endurskoðunar, en ítreka hins vegar að ekkert í gögnum málsins gefur tilefni til að ætla að ómálefnaleg sjónarmið hafi búið að baki ákvörðun forstjórans í máli yðar.
Með vísan til þessa, og þeirra lagasjónarmiða sem að framan eru rakin, er það niðurstaða mín að ekki séu forsendur af minni hálfu til að gera athugasemdir við þá ákvörðun forstjóra fangelsismálastofnunar að framlengja ekki setningu yðar til reynslu í embætti fangavarðar. Tel ég því ekki ástæðu til að aðhafast frekar vegna kvörtunar yðar, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég hef hins vegar ákveðið að rita fangelsismálastofnun bréf og óska eftir tilteknum upplýsingum um auglýsingu starfs yðar í kjölfar þess að yður var synjað um framhaldssetningu sem fangavörður hjá fangelsinu á Kvíabryggju og fylgir afrit af því bréfi hjálagt.
Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar sl.
Róbert R. Spanó.