Álit

I. Hinn 15. apríl 1992 leitaði til mín B og bar fram kvörtun fyrir hönd A út af framkvæmd útboðs á smíði skips til að annast flutninga milli Vestmannaeyja og Þorlákshafnar, svonefndrar Vestmannaeyjaferju. Í kvörtun B eru málavextir raktir í aðalatriðum. Kemur þar fram, að 20. júlí 1990 hafi verið opnuð tilboð í smíði á 70,5 metra ferju fyrir Herjólf h.f. í Vestmannaeyjum og hafi A verið meðal 23 bjóðenda. Síðar hafi verið ákveðið að breikka skipið og hafi fimm lægstbjóðendum, þar á meðal A og C, verið gefinn kostur á að bjóða í þær breytingar. Hafi tilboð í breytingarnar verið opnuð 30. ágúst 1990. Við prófanir á líkani skipsins í nóvember 1990 hafi komið í ljós, að enn þyrfti að breyta hönnun skipsins, og í febrúar 1991 hafi A og C verið boðið að gera tilboð í þær. Síðan segir í kvörtun B: "Nú brá svo við að ekki fékkst uppgefið hverjir hefðu lagt fram tölur/tilboð og hvaða fjárhæðir hefði verið um að ræða, en tilkynnt að [A] væri lægstbjóðandi og þeim boðið til samningaviðræðna. Er samningaviðræður voru hafnar kom í ljós að Smíðanefnd Vestmannaeyjaferju hafði ekki tekið afstöðu til ýmissa atriða, t.d. val á aðalvél, en stöðvarnar höfðu allan tímann boðið með fjórum valkostum aðalvéla. Þetta var í síðustu viku fyrir páska '91 og var fundinum frestað fram yfir páska, tímann ætlaði smíðanefnd að nota til að velja aðalvél og taka afstöðu til ýmissa smáatriða. 27. mars 1991 sendi smíðanefnd [A] lista yfir smávægilegar breytingar og biður þá um að staðfesta kostnaðarauka vegna breytinganna fyrir 5. apríl, sem þeir og gerðu. 8. maí tilkynnir smíðanefndin að [C] sé nú lægstbjóðandi, að samið verði við þá. Öll meðferð málsins var mjög tortryggileg. Staðfestingar á verðum 19/2 '91 og 8/5 '91 voru afhent á einkaskrifstofu ráðgjafa nefndarinnar [X]. Tilboð ekki opnuð saman á auglýstum tíma, því síður lesin upp eins og venja er. Engar upplýsingar voru gefnar um hverjir byðu hvað. Að samningum loknum fékkst ekki uppgefið samningsverð, né um hvað hefði verið samið. Þar sem skip var fullmótað er tölur voru kallaðar inn 19. febrúar 1991, lögðum við mikla áherslu á að fá uppgefið hvernig mál hefðu staðið á þeim tímapunkti, en þá hafði því verið lýst yfir að [A] væri lægstbjóðandi. Samkvæmt bréfi nefndarinnar til F.S. dags. 8. maí 1991 virtist boð [C] hafa verið NOK 563.700 lægra en boð [A]. Þar sem [A] hafði reiknað viðbótarverkin (breytingar ákveðnar 19/2 og 27/3) á NOK. 463.000- hvernig gat þá [A] hafa verið lægstbjóðandi 19/2, nema [C] hefði verið gefinn kostur á að lækka boð sitt einhliða eftir opnun útboðs." Í bréfi B frá 15. apríl 1992 tilgreinir félagið þrjú atriði, sem kvörtunin beinist að: "1. Á auglýstum skilastað og tíma, [...], aðsetri [X] skipaverkfr., voru viðbótartilboð ekki opnuð að viðstöddum bjóðendum eins og venja er. Tilboðin voru opnuð í einrúmi af ráðgjöfum nefndarinnar. "2. Ekki fékkst uppgefið hverjir hefðu boðið né fengust tilboðsfjárhæðir uppgefnar. Vísað er í íslenskan staðal IST 30, sem einnig er tekin upp í handbók Fjármálaráðuneytis um framkvæmd útboða, en í gr. 9.3.1. er gert ráð fyrir að grein sé gerð fyrir vali á tilboði. "3. Samkvæmt þeim upplýsingum sem þó hafa náðst, er auðsætt að samningsaðila [C], hafi verið gefinn kostur á að lækka tilboð sitt eftir opnun, auk þess sem ráðgjafar nefndarinnar hafa hagrætt umfangi verksins til samræmis við hagsmuni [C]. Með samstilltu átaki hafi ráðgjöfum og [C] tekist að hagræða tölum um 75 milljónir ísl. króna til þess að sýna endanlega tölu 0,4% lægri en tilboð lægstbjóðanda (í stað 5,8% hærri)." II. 1. Skipun samráðsnefndar í maí 1989. Í maímánuði 1989 heimiluðu fjármálaráðherra og samgönguráðherra stjórn Herjólfs h.f. að leita eftir verðtilboðum í smíði ferju samkvæmt teikningu, sem stjórnin hafði látið gera af 79 m langri ferju. Jafnframt var skipuð þriggja manna nefnd, sem meðal annars átti að fylgjast með verðkönnuninni og hafa samráð við stjórn Herjólfs h.f. um framkvæmd hennar. Verðtilboða var aflað og voru tilboð opnuð í byrjun október 1989 og barst 21 tilboð. Samráðsnefndin skilaði skýrslu 5. desember 1989 og var niðurstaðan þessi: "1. Sama skip notað áfram en það væri ófullnægjandi kostur. "2. Að kaupa notað skip 10-12 ára gamalt en ekkert slíkt hentugt skip fannst á þeim tíma. "3. Að smíða nýtt 79 m skip að lokinni yfirferð yfir hönnun þess og að gerðum nauðsynlegum breytingum á henni. "4. Að kanna til hlítar tilboð um smíði í 66 m skip í Noregi en þessi kostur virtist í fljótu bragði geta uppfyllt kröfur Herjólfs hf. en var verulega ódýrari kostur. Ef enginn þessara kosta yrði talinn fýsilegur, kæmi til greina að láta hanna 65-70 m skip fyrir Herjólf hf." 2. Skipun samráðsnefndar 31. janúar 1990. Í 14. gr. lánsfjárlaga nr. 116/1989 fyrir árið 1990 er tekið fram, að "Herjólfi hf., Vestmannaeyjum, er heimilt, að taka lán á árinu 1990 að fjárhæð allt að 500.000 þús. kr. til smíða á nýrri ferju". Við meðferð lagafrumvarpsins á Alþingi voru að tillögu meirihluta fjárhags- og viðskiptanefndar gerðar breytingar á því og er 14. gr. laganna að rekja til tillagna nefndarinnar. Í nefndaráliti meirihlutans er lagt til, að Herjólfi h.f. verði heimilað að taka erlent lán til smíði og kaupa á ferju, en ákvörðun um smíði slíkrar ferju verði tekin bráðlega. (Alþt. 1989, A-deild, bls. 1796.) Með bréfi samgönguráðherra 31. janúar 1990 skipaði samgönguráðherra samráðsnefnd til þess að fylgja eftir samþykkt ríkisstjórnarinnar frá 9. janúar 1990 um smíði skips fyrir Herjólf hf. Tillaga sú, sem ríkisstjórnin samþykkti, var eftirfarandi: "1. Að ríkisstjórnin taki nú þegar ákvörðun um að stefnt skuli að smíði ferju fyrir Vestmannaeyjar. "2. Að umrædd ferja verði 68-70 m að lengd. "3. Að ríkisstjórnin heimili að aflað verði verðhugmynda frá innlendum skipasmíðastöðvum í 68-70 m skip á grundvelli lauslegrar lýsingar á skipinu. Til álita komi að nýta fyrirliggjandi hönnun og teikningar, sem Herjólfur hf. hefur þegar eignast, með þeirri breytingu að þær geti átt við 68-70 m skip. "4. Að fengnum þessum verðhugmyndum verði þær bornar saman við þau verð frá erlendu skipasmíðastöðvunum, sem aflað var fyrr á þessu ári (1989), eftir því sem hægt er, áður en endanleg ákvörðun verður tekin um smíðina." 3. Útboð 7. júní 1990 og opnun tilboða 20. júlí 1990. Á fundi samráðsnefndar 13. febrúar 1990 voru lagðar fram teikningar Y h.f. að 70 m skipi. Fjallað var um útboð á smíði skipsins á fundum nefndarinnar í byrjun júní 1990 og heimild veitt til útboðs. Y h.f. var falið að annast umrætt útboð. Var útboðið kynnt mörgum aðilum með bréfum Y h.f. 7. júní 1990. Eftir því sem næst verður komið, leit verkkaupi, Herjólfur hf., á útboðið sem opið útboð, þar sem tekið yrði við öllum tilboðum, er bærust. Í þessum bréfum sagði meðal annars: "SUBJECT: INVITATION TO TENDER FOR A 70.5 M PASSENGER/CAR FERRY FOR HERJÓLFUR LTD. Herjólfur Ltd. is a ferry company, owned mostly by the Icelandic state and municipal authorities in Vestmannaeyjar (Westman Islands). In connection with Herjólfur's intentions of replacing its present ferry, the company in July last year invited yards to tender for a 79 m passenger/car ferry. The results from the tenderopening resulted in a modified design, based on 70.5 m length. [Y] Ltd. on behalf of Herjólfur Ltd. hereby invites you to tender for construction of a 70.5 m ferry according to following enclosed documents: 1. Specification for 70,5 m car and passenger ferry for Herjólfur Ltd. made by [Y] Ltd. dated 31.05.1990. 2. Drawings (guidance plans) as specified in item 041 in specification. 3. Bidform, part I, II and III. Main particulars for the new ferry are now as follows. [...] An alternative proposal for another design of a suitable passenger/car ferry may also be considered. The tenderer can include the best possible financing. We reserve ourselves the right to accept which ever bid offered or to reject them all. Offers should be sent to [Y] Ltd. and received not later than July 20th of 1990. Offers will be opened that day at 1000 hours (1000 GMT) in the presence of those bidders, who would like to be represented. Only offers properly filled out acc. to bidform, Part I, II and III will be accepted. Any deviations from specification or drawings, if any, should be listed seperately. Validity of offers should not be less than 3 months." Samkvæmt framansögðu skiptist útboðið í eftirfarandi þrjá þætti: a) Skipið sjálft samkvæmt lýsingu Y h.f., ásamt uppsetningu véla og tækja. b) Svartolíubúnað, ásamt tækjum og uppsetningu. c) Svonefndan tækjapakka, sem skyldi geyma vélar og tæki, er tilboðsgjafi byði, þar sem hvert tæki væri verðlagt án uppsetningar. Alls bárust 23 tilboð í smíði skipsins og voru þau opnuð 20. júlí 1990. 4. Tilboð í breikkun skipsins. Í gögnum málsins kemur fram, að eftir að smíði skipsins hafði verið boðin út var tekin ákvörðun um að breikka skipið af öryggisástæðum. Með bréfum Y h.f. 3. ágúst 1990 var fimm bjóðendum frá útboðinu 7. júní 1990 gefinn kostur á að bjóða í þær breytingar, sem leiddu af breikkun skipsins. Voru það þeir bjóðendur, sem töldust hafa gert hagstæðustu tilboðin, þ. á m. C og A. Í bréfi Y h.f. segir meðal annars um þetta efni: "We refer to your interesting quotation for 70.5 m ferry for Herjólfur Ltd. As mentioned to you by Mr. [X]/[Z], our detailed calculation of the light ship weight, carried out during the tender periode, has resulted in the light ship weight close to 1915 tons. In the bidding documents we estimated the light ship weight to be 1720 tons. Both due to less deadweight and also due to problems of complying with latest tonnage stability requirements i.e. IMO resolution MSC 12 (56), we have suggested the breadth moulded to be increased by 1.0 meter, i.e. to 16.00 meters. We have already made linesplan for this new breadth. General arrangement drawings indicating new deckareas will be sent to you separately. Herjólfur Ltd has asked us to request the five yards, being considered as the most favourable ones, to give an indication of which effect this change in main dimensions will have on the contract price, as specified in our bidform, item A. [...] We would appreciate to have your price estimation before 20th of August if possible." Allir þessir fimm bjóðendur skiluðu tilboðum, þar á meðal C og A. Samkvæmt þeim upplýsingum, sem fyrir liggja, ritaði Y h.f. öðrum bjóðendum en fyrrnefndum fimm lægstbjóðendum bréf 3. ágúst 1990, sem hljóðar svo í íslenskri gerð þess: "Við þökkum áhugavert tilboð yðar í smíði 70.5 m ferju fyrir Herjólf h/f. Hjálagt sendum við yður yfirlit yfir móttekin tilboð eins og þau komu fyrir við opnun þeirra þann 20. júlí s.l. Tilboðin hafa nú verið tekin til athugunar og samanburðar. Er þess að vænta að unnt verði að hefja samningaviðræður í lok þessa mánaðar." Ekki liggur fyrir, að verkkaupi hafi síðar sent þessum öðrum bjóðendum bréf um útboð þetta. 5. Skýrsla samráðsnefndar 18. september 1990. Samráðsnefnd skilaði samgönguráðuneytinu skýrslu 18. september 1990 um störf sín ásamt tillögum um, hvernig skyldi staðið að framhaldi málsins. Í niðurstöðum samráðsnefndarinnar lagði nefndin til, að samgönguráðherra gengist fyrir því, að á árinu 1991 yrði veitt heimild í lánsfjárlögum til lántöku fyrir Herjólf h.f. til smíði nýrrar ferju. Þá lagði nefndin til, að teknar yrðu "upp viðræður án skuldbindinga við þær skipasmíðastöðvar sem skiluðu hagstæðustu tilboðum". Skyldi stefnt að því að ljúka þeim viðræðum í síðasta lagi 15. október 1990, en að þeim tíma liðnum yrði "lögð fram tillaga um hvaða skip verði smíðað og við hvaða skipasmíðastöð skuli semja um smíðina". Ennfremur lagði samráðsnefndin til, að skipuð "... yrði smíðanefnd til þess að annast samningagerð um smíði skipsins, ráða tæknilegan og fjármálalegan eftirlitsaðila og skal nefndin jafnframt hafa með höndum alla umsjón með smíði skipsins. ... Áður en frá samningum verður gengið um smíði skips skulu tankprófanir á líkani þess gerðar." Í 6. gr. lánsfjárlaga nr. 26/1991 fyrir árið 1991 er sams konar ákvæði og í 14. gr. laga nr. 116/1989. 6. Bréf A frá 26. september 1990. Fyrir liggur í gögnum málsins bréf, sem A hefur ritað Y h.f. 26. september 1990. Geymir bréfið ýmsar skýringar á tilboði fyrrnefnds fyrirtækis. Þar er einnig lækkað tilboð þess vegna breytinga á aðalvél og andveltiuggum. Ber bréfið með sér að það geymir svar við ýmsum fyrirspurnum frá Y h.f. 7. Skipun smíðanefndar 4. október 1990. Í samræmi við niðurstöður samráðsnefndar og samþykkt ríkisstjórnarfundar 25. september 1990 skipaði samgönguráðherra smíðanefnd Vestmannaeyjaferju. Í samþykkt ríkisstjórnarinnar segir: "Skipuð verði smíðanefnd til þess að annast viðræður við þær skipasmíðastöðvar sem skiluðu hagstæðustu tilboðum í smíði Vestmannaeyjaferju. Nefndin skal sjá um samningagerð um smíði skipsins, ráða tæknilegan og fjármálalegan eftirlitsaðila og hafa með höndum alla umsjón með smíði þess." Samgönguráðherra skipaði smíðanefndina með bréfi 4. október 1990. Var nefndin skipuð sex mönnum, þrem frá Herjólfi h.f., einum frá samgönguráðuneytinu, einum frá iðnaðarráðuneytinu og einum frá fjármálaráðuneytinu. Um verkefni nefndarinnar er í skipunarbréfum nefndarmanna frá 4. október 1990 vísað til samþykktar ríkisstjórnarinnar frá 25. september 1990 og til skýrslu samráðsnefndar frá 18. september 1990. 8. Tilboð 19. febrúar 1991. Með bréfi 13. febrúar 1991 skilaði smíðanefnd Vestmannaeyjaferju áfangaskýrslu til samgönguráðherra. Í bréfinu óskar nefndin heimildar til þess að ganga til "samninga við skipasmíðastöðina [C] í Noregi með þeim skilmálum...", sem fram komu í skýrslunni. Af þeim fimm bjóðendum, sem boðið höfðu í breikkun skipsins, höfðu tveir bjóðendur fallið frá þátttöku, og sá þriðji verið með óhagstæðara tilboð í breikkunina en norsku fyrirtækin C og A. Með bréfi til Y h.f. 14. febrúar 1991 var félaginu falið að leita fyrir hönd smíðanefndar Vestmannaeyjaferju og Herjólfs h.f. eftir tilboðum frá A og C í þær breytingar, sem þá höfðu enn verið gerðar á hönnun skipsins, fyrst og fremst varðandi lag á botni skipsins, auk minni atriða. Annars vegar var þar um að ræða breytingar á innréttingum og tækjum og hins vegar verk, sem fram voru komin vegna beiðni áhafnar. Í fundargerð smíðanefndar Vestmannaeyjaferju 15. febrúar 1991 er meðal annars eftirfarandi bókað: "3. Bréf [Y] hf til [A] og [C], dags. 14. þ.m. Bréfið kynnt. Samþykkt að svör verði móttekin og opnuð hjá [Y] hf á þriðjudag 19. þ.m. kl 11 að viðstöddum fulltrúa frá smíðanefnd." Í nefndum bréfum til A og C segir meðal annars: "On behalf of the building committee and Herjólfur Ltd, we hereby ask you to give us a revised quotation for design and construction of the 70,5 x 16,0 m car & passenger ferry based on following: [...] 6. Preliminary guidance list for revised quotation, dated 11.02.91 following this letter, where some items which were not decided at our meeting in Copenhagen last week, are now preliminary decided. This means that your quotation, we are now asking for, shall take these items as already decided. The information in the newest documents are to overrule information given in previous documents. Please fill out attached bid forms part I B and part II B. These bidforms and your preliminary pre-engineering and construction schedule shall be in our hand before 11:00 o'clock the 19th of February." Eftir að tilboð bárust tilkynnti formaður stjórnar Herjólfs hf. bjóðendum með bréfi 27. febrúar 1991, að samgönguráðherra tæki endanleg ákvörðun um smíðina og biði nefndin eftir ákvörðun hans. Tekið var fram, að þegar ákvörðun ráðherra lægi fyrir, yrði aðilum tilkynnt um framhald málsins. Hinn 4. mars 1991 sendi samgönguráðherra smíðanefnd Vestmannaeyjaferju svohljóðandi bréf: "Með vísan til bréfs Smíðanefndar Vestmannaeyjaferju, dags. 13. f.m., og til áfangaskýrslu nefndarinnar, þar sem óskað er heimildar til þess að ganga til samninga við skipasmíðastöðina [C] í Noregi um smíði á 70,5 m ferju samkvæmt teikningum og útboðslýsingu frá [Y] hf, tilkynnist yður hér með, að ráðuneytið veitir smíðanefndinni hér með heimild til þess að ganga til samninga við [C] eða þann aðila sem nefndin kynni að meta hagstæðastan um smíði á 70,5 m ferju fyrir Vestmannaeyjar." 9. Tilboð 8. apríl 1991. Með bréfi smíðanefndar Vestmannaeyjaferju 27. mars 1991 óskaði nefndin eftir því, að A og C gerðu tilboð í tilgreindar breytingar. Um það segir meðal annars í bréfinu: "Changes have been made in the specification based on: [...] The building committee has come to conclusions regarding most of the points that were still unsolved and a list stating decisions of equipments will be sent to you by fax before April 2nd 1991. We will today send to you revised specification and revised General Arrangement Drawing by DLH. Drafts to a contract will be sent to you by fax on April 2nd 1991. The Committee wishes to receive your statement on final price and delivery time based on abovementioned points not later that Friday April 5th 1991 at 1500 hours (1600 hours Norwegian time). Statement to be sent to telefax no 623373 Reykjavík where delegates from the committee will be present. We presume that a building contract will be made during week 15 and the contract will be signed in Vestmannaeyjar on April 12th 1991." Báðar umræddar skipasmíðastöðvar gerðu þau tilboð, sem óskað var eftir og eru þau dagsett 8. apríl 1991. 10. Samningur við C um smíði ferju. Hinn 12. apríl 1991 undirritaði Herjólfur h.f. samning við C um smíði ferjunnar. Í bréfi, er Herjólfur h.f. ritaði A 8. maí 1991, tilkynnti félagið, að félagið hefði gert samning við C. Í bréfinu er tilgreindur samanburður á tilboðunum og sú niðurstaða Herjólfs h.f., að tilboð C hafi verið hagstæðara. 11. Skipun smíðanefndar 13. september 1991. Með bréfi 13. september 1991 skipaði samgönguráðherra nýja smíðanefnd. Verkefni hennar var, að hafa tæknilegt og fjármálalegt eftirlit með smíði ferjunnar. Skyldi nefndin í störfum sínum meðal annars hafa samráð við skipstjóra og áhöfn Herjólfs h.f., stjórn Herjólfs h.f. og viðkomandi ráðuneyti. III. Með bréfi, dags. 25. september 1991, til framkvæmdastjóra Herjólfs h.f. og þáverandi formanns smíðanefndar Vestmannaeyjaferju óskaði B eftir skýringum á mati tilboðanna. Þá óskaði B eftir því 18. febrúar 1992, að samgönguráðherra og fjármálaráðherra létu í té frekari skýringar á samanburði tilboðanna. Samgönguráðuneytið beindi þeim tilmælum í bréfi 24. febrúar 1992 til smíðanefndar Vestmannaeyjaferju, að nefndin gæfi B þær skýringar, sem óskað var eftir. Var afrit bréfs þessa meðal annars sent B. Í svarbréfi fjármálaráðherra 28. febrúar 1992 segir: "Fulltrúi fjármálaráðuneytisins í smíðanefnd Herjólfs hefur tjáð mér að ekki hafi verið samin önnur skýrsla en sú sem verður hluti svokallaðs skilamats. Skilamatsskýrslu skal skila til yfirvalda að loknu verki og fjárhagsuppgjöri. Yður er að sjálfsögðu heimilt að hafa beint samband við fulltrúa ráðuneytisins í smíðanefndinni, [...], en hann mun veita yður þær upplýsingar sem hann getur." Svör smíðanefndarinnar bárust B með bréfi 24. mars 1992. Þar segir: "Tilboð voru upphaflega opnuð 20. júlí 1990. Skömmu síðar kom í ljós að breikka þurfti skipið um einn metra. Fengin voru tilboð skipasmíðastöðva í þá breytingu, og voru þau opnuð 30. ágúst 1990. Við prófanir á líkan skipsins í nóvember 1990 komu fram ágallar á lögun skipsins neðan sjólínu og kölluðu þeir á frekari breytingar. Að þeim gerðum og að loknum prófunum á líkani skipsins var beðið um tilboð í breytingarnar. Voru þau tilboð opnuð 19. febrúar 1991. Enn kom í ljós að gera þyrfti breytingar á hönnun skipsins og var beðið um tilboð í þær breytingar. Þau tilboð voru opnuð 8. apríl 1991. Í framhaldi af því var lokasamanburður gerður og varð niðurstaðan sú að [C] átti hagstæðasta tilboðið. Þess vegna var samið við það fyrirtæki. Í því sambandi var farið eftir þeim reglum sem ríkisvaldið notar við mat á tilboðum og hafa þær verið notaðar í mörg ár. Tilboðstölur frá 19. febrúar 1991 eru ekki samanburðarhæfar við tilboðstölur frá 8. apríl 1991 né heldur við niðurstöður á samanburði á tilboðum. Nefndin kannast ekki við loforð um skýringar "í næstu viku síðan í september s.l. eða í fimm mánuði". Smíðanefnd hefur í fórum sínum drög að skilamati fyrir smíði skipsins og nær það fyrir verkið frá upphafi þar til samningur var kominn á. Slíkt skilamat er fyrir stjórnvöld og ekki til almennrar dreifingar." Í tilefni af skýringum smíðanefndarinnar ritaði B samgönguráðherra bréf 31. mars 1992. Tók B fram, að engar tölulegar upplýsingar eða svör kæmu fram í skýringunum. Síðan segir í bréfi B: "Hinsvegar kemur nýtt fram í bréfi smíðanefndarinnar: 1. Staðfesting á endanlegum verðum 9.4 '91 (er lítilsháttar viðbót hafði verið óskað frá útboði 19.2.'91), er nú talið nýtt útboð verksins. Þetta kemur okkur mjög á óvart og er ekki í samræmi við þær upplýsingar sem lægstbjóðenda voru gefnar á þeim tíma né er það í samræmi við útboðsvenjur og staðla. 2. Nefndin telur sig óbundna af íslenskum staðli IST 30 og reglum Fjármálaráðuneytis um útboð, sem eru nær samhljóða IST 30. Um úrvinnslu útboðsgagna er sagt: "Var farið eftir þeim reglum sem ríkisvaldið notar við mat á tilboðum og hafa þær verið notaðar í mörg ár." Fróðlegt væri að vita hvernig þær reglur hljóða. Þar sem varla er að vænta frekari upplýsinga frá smíðanefnd í framhaldi af beinum fyrirmælum yðar um að þeir veiti upplýsingar um þau mörgu atriði sem eru aðfinnsluverð er t.d. ennþá óútskýrt eftirfarandi: Tilboðsfjárhæðir samkvæmt fylgiskjali [sbr. handskrifað blað, dags. 13. ágúst 1991]. [C] NOK. 138.843.000 [A] " 131.200.000 mismunur 7.673.000 Endanlegar tölur samkvæmt fylgiskjali [sbr. bréf Herjólfs frá 8. maí 1991]. [A] NOK. 132.906.530 [C] " 132.342.750 mismunur NOK. 000.563.780 Ekki verður annað séð en að [C] hafi verið gefið tækifæri til þess að lækka tilboð sitt um 75 milljónir ísl. krónur, eða niðurfyrir tilboð [A]. Þetta er gert eftir opnun útboðs." Með bréfi, dags. 15. apríl 1992, lét smíðanefnd Vestmannaeyjaferju B í té niðurstöður sínar um samanburð á tilboðum A og C. Er bréf nefndarinnar svohljóðandi: "Vísað er til tveggja funda með fulltrúa fjármálaráðuneytisins í Smíðanefnd Vestmannaeyjaferju um útboð hennar. Í framhaldi af þeim er yður veittar upplýsingar um meðferð tilboða eins og óskað hafði verið eftir og er hér miðað við að aðalvélar yrðu af gerðinni ALPHA-MAN B & W. Fjárhæðir eru í norskum krónum. Tilboð 21.02.1991 131.200.000 138.843.000 Tilboð 08.04.1991 131.663.000 133.900.000 Breytt tíðni rafmagns (470.000) (1.000.000) Ábyrgð úr 2 árum í 1 ár 0 (1.329.000) Ofreik. v/greiðsluábyrgða 0 (997.000) Vextir v/flyt. á greiðslum 469.000 Samanburðarhæf niðurst. 131.662.000 130.574.000 B ritaði samgönguráðuneytinu bréf 21. apríl 1992 og óskaði eftir því, að málið yrði rannsakað og að fullu upplýst. IV. Með bréfi samgönguráðuneytisins 29. apríl 1992 bárust mér gögn og upplýsingar um skipun smíðanefndar Vestmannaeyjaferju. Hinn 11. júní 1992 óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að mér yrði látin í té skýrsla samráðsnefndar frá 18. september 1990 svo og önnur gögn, sem gætu komið að notum við athugun mína á málinu. Jafnframt ritaði ég sama dag smíðanefnd Vestmannaeyjaferju bréf og óskaði eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987, að mér yrðu afhent tiltæk gögn um samskipti smíðanefndarinnar og B. Óskaði ég sérstaklega eftir því, að mér yrðu sendar upplýsingar og gögn um þau atriði, er tilgreind voru í bréfi B til mín 15. apríl 1992. Með bréfum 20. júlí, 25. ágúst og 28. september 1992 ítrekaði ég óskir mínar um að smíðanefndin léti í té þessar upplýsingar og gögn. Upplýsingar smíðanefndarinnar bárust mér með bréfi hennar 27. nóvember 1992. Þar segir: "Athugasemd 1 var svohljóðandi: Á auglýstum skilastað og tíma, [...], aðsetri [X], skipaverkfræðings voru viðbótartilboð ekki opnuð að viðstöddum bjóðendum eins og venja er. Tilboðin voru opnuð í einrúmi af ráðgjöfum nefndarinnar. Svar: Upphaflega stóð til að opna tilboð í síðustu breytingarnar 5. apríl 1992 á skrifstofu [X] að viðstöddum fulltrúum smíðanefndar. [A] bað um frest til 8. apríl og var sá frestur samþykktur. Þann dag kom tilboð frá [C] á myndsendi um hádegisbil. Fulltrúar [A] mættu á staðinn án langs fyrirvara og voru með tilboðið. Viðstaddir voru [X] og fulltrúi smíðanefndar, [...], en ekki voru aðrir nefndarmenn þá tiltækir. Á þessum fundi afhentu fulltrúar [A] ekki tilboð sitt en óskuðu eftir fundi næsta dag, 9. apríl 1992 [á að vera 1991], með smíðanefnd. Að morgni þessa dags afhentu þeir tilboð sitt að viðstöddum [X] og [fulltrúa smíðanefndar] en aðrir nefndarmenn voru ekki tiltækir fyrr en síðdegis. Smíðanefnd kom svo saman sama dag kl. 1500 og opnaði tilboðin. Athugasemd 2 var svohljóðandi: Ekki fékkst uppgefið hverjir hefðu boðið né fengust tilboðsfjárhæðir uppgefnar. Vísað er í íslenskan staðal ÍST-30 sem einnig var tekinn upp í handbók fjármálaráðuneytis um framkvæmd útboða, en í gr. 9.3.1. er gert ráð fyrir að grein sé gerð fyrir vali á tilboði. Svar: Aldrei hefur verið leynt hverjir buðu í breytingarnar í apríl 1991. Fjárhæðir tilboða hafa ávallt verið gefnar upp til þeirra sem málið varða. Grein 9.3.1. í íslenskum staðli ÍST-30 hljóðar svo: "Ef hagstæðasta tilboð er ekki jafnframt lægsta tilboð ber verkkaupa að senda bjóðendum með rökstuðningi um valið á tilboðinu eigi síðar en þremur vikum eftir að ákvörðun um að taka tilboði hefur verið tekin". Bréf sem er formleg tilkynning til [A] var sent 8. maí 1991. Hins vegar voru fulltrúar þess félags hér á landi er ákvörðun var tekin og var þeim þá þegar gerð grein fyrir ákvörðun nefndarinnar um val á smíðaaðila. Athugasemd 3 var svohljóðandi: Samkvæmt þeim upplýsingum sem þó hafa náðst er auðsætt að samningsaðila [C], hafi verið gefinn kostur á að lækka tilboð sitt eftir opnun, auk þess sem ráðgjafar nefndarinnar hafa hagrætt umfangi verksins til samræmis við hagsmuni [C]. Með samstilltu átaki hafi ráðgjöfum og [C] tekist að hagræða tölum um 75 milljónir ísl. króna til þess að sýna endanlega tölu 0,4% lægri en tilboð lægstbjóðanda (í stað 5,8% hærri). Svar: Fullyrðing þessi er alröng. Allar tillögur um breytingar á hönnun komu frá [Y] hf og voru lagðar fyrir smíðanefnd til ákvörðunar þar. Þær ákvarðanir höfðu í för með sér útboð til skipasmíðastöðva um breytingarnar. Skipasmíðastöðvarnar gerðu síðan tilboð í þær. Aðrar athugasemdir við bréf [B]. Fullyrðing um að [B] hafi í tæpt eitt ár reynt að fá skýringar á hvernig að þessu máli hafi verið staðið án árangurs er út í hött og alröng. Þessi vitneskja hefur ávallt legið ljós fyrir og [B] aðgengileg. Jafnframt eru gerðar eftirfarandi athugasemdir við greinargerð þá er fylgdi tilvitnuðu bréfi: Fullyrðing um að einhvern tíma fyrir árslok 1990 hefði verið skipt um aðalráðgjafa smíðanefndarinnar og í stað [Þ] hafi komið [X] er röng. [Þ] er í forsvari fyrir [Y] hf en það fyrirtæki frumhannaði hina nýju ferju og fór útboð skipsins fram á vegum þess fyrirtækis f.h. Herjólfs hf. Ráðunautar frá upphafi smíðanefndar voru ráðnir þeir [X], skipaverkfræðingur í Reykjavík og [Æ], skipatæknifræðingur í Vestmannaeyjum. Við þetta má bæta að [X] hefur verið ráðgjafi fulltrúa samgöngu- og fjármálaráðuneyta allt frá árinu 1988 að farið var að huga að smíðinni. Fullyrðing um að ekki hafi fengist uppgefið hverjir hefðu lagt fram tilboð og hvaða fjárhæðir hefðu verið um að ræða við opnun 19. febrúar 1991 er með öllu óskiljanleg. Þessar upplýsingar hafa alltaf legið fyrir. Þetta er þeim mun óskiljanlegra þar sem [A] tók þátt í viðbótartilboðum 8/9. apríl 1991 án þess að gera athugasemdir um hið fyrra þ.e. tilboð frá 19. febrúar 1991. Hvað varðar ákvörðun um aðalvélar skipsins er það að segja að ákvörðun um þær voru teknar af smíðanefnd á fundi 21. maí 1991 að afloknum samningaviðræðum sem fram fóru 13. og 14. maí. Þar sem vélar voru hluti tilboðanna gátu skipasmíðastöðvarnar í raun ákveðið þær sjálfar svo fremi að þær uppfylltu skilyrði útboðslýsingar. Hins vegar var að sjálfsögðu samvinna um þessa ákvörðun milli Herjólfs hf, vélstjóra Herjólfs hf, smíðanefndar og skipasmíðastöðvar. Það er því rangt sem segir í greinargerðinni að fundum hafi verið frestað fram yfir páska og tímann ætlaði smíðanefnd að nota til að velja aðalvél. Fullyrðing greinargerðar um að staðfestingar á verðum 19/2. '91 og 8/5. '91 hafi verið afhent á einkaskrifstofu ráðgjafa nefndarinnar [X] er óskiljanleg. Þann 19. febrúar voru tilboð í breytingar opnuð á skrifstofu [Y] hf. Þann 8. maí 1991 var [A] sent bréf undirritað af [...] formanni Herjólfs hf og smíðanefndar. Það er rangt að skip hafi verið fullmótað er tölur voru kallaðar inn 19. febrúar 1991. Eftir þann dag gerðu frumhönnuðir skipsins um 20 einstakar breytingar á því og töldu þeir rétt að biðja um tilboð í þær. Þau tilboð voru opnuð 8/9. apríl 1991. [B] mun hafa skrifað formanni samgöngunefndar Alþingis [...] bréf um þetta mál og beðið hann að afla tiltekinna upplýsinga. Fulltrúi fjármálaráðuneytis í smíðanefnd, [...], veitti [formanni samgöngunefndar] þær upplýsingar sem beðið var um. Fyrrverandi og núverandi formenn smíðanefndar vísa á bug fullyrðingum [forsvarsmanns B] í greinargerðinni að hvorugur hafi "verið með það á hreinu" hvernig endanlegar tölur fengust. Allri smíðanefndinni var það á öllum stigum ljóst og bar fulla ábyrgð á útreikningum og samanburði talna varðandi tilboðin. Þá er athyglisvert að hvergi er minnst á fund [forsvarsmanns B] með [fulltrúa smíðanefndar] í fjármálaráðuneytinu en hann var haldinn miðvikudaginn 8. apríl 1992. Þar lét [fulltrúi fjármálaráðuneytisins í smíðanefnd] [forsvarsmanni B] í té upplýsingar sem skýrðu í öllum atriðum meðferð smíðanefndar á tilboðum og mat á þeim. Þær upplýsingar sem [forsvarsmanni B] voru látnar í té voru niðurstöður nefndarinnar á þeim atriðum þar sem tilboðin voru ekki sambærileg. Fylgja þær með á meðfylgjandi blaði. Í greinargerðinni er látið að því liggja að þessar upplýsingar séu ekki til. Sú fullyrðing greinargerðarinnar er röng. Þá er athyglisvert að hvergi er getið þess að formaður Herjólfs og smíðanefndar, [...], átti tvo fundi með forsvarsmönnum [B] um þessi sömu mál. Trú [B] um að ráðgjafar hafi einungis lagt fyrir smíðanefnd niðurstöður útreikninga er úr lausu lofti gripin. Útreikningar voru lagðir fyrir smíðanefnd hverju sinni. Að lokum skal þess getið að verið er að semja skilamat fyrir smíði þessa umrædda skips fyrir Herjólf hf. Skilamatinu verður væntanlega lokið fyrir árslok þessa árs í meginatriðum að því tilskyldu að þær athugasemdir sem gerðar hafa verið um galla í skipinu hafi verið lagfærðir. Skipið er með tveggja ára ábyrgð og við því er búist að smíðanefnd láti ekki af störfum fyrr en að þeim tíma liðnum þ.e. í júní 1994. Í skilamatinu verður fjallað í öllum atriðum um allar breytingar á skipinu og breytingar á verðum tilboðsgjafa allt til þess að samningur var gerður. Munu bæði samgönguráðuneyti og fjármálaráðuneyti fá eintök slíks skilamats sem og Ríkisendurskoðun. Smíðanefndin bendir einnig á að [forsvarsmaður B] skrifaði greinar bæði í Morgunblaðið og DV á árinu 1991 og stóð að skrifum í Pressunni á sama tíma. Voru þessar greinar til þess fallnar að gera þessa smíði tortryggilega með sama hætti og gert hefur verið í greinargerð [B]. Fylgja ljósrit blaðagreinanna hér með. Ýmis fleiri tilvik eru í greinargerðinni sem ekki er svarað sérstaklega en þær fullyrðingar eru rangar og byggðar á misskilningi eða mistúlkun. Jafnframt er hér tekið fram að [forsvarsmaður B] hefur á hverjum tíma getað leitað til einstakra nefndarmanna smíðanefndar til öflunar upplýsinga um ofangreint mál. Eins og fylgiskjal 1 ber með sér bauð [A] lægra verð en [C] bæði 19. febrúar 1991 og 8/9. apríl s.á. Tilboðin voru þó ekki samanburðarhæf. Að teknu tilliti til þeirra atriða sem voru mismunandi auk niðurfellingar breytilegrar tíðni rafmagns var lægsta tilboðið ekki það hagstæðasta. Það hljóta því að hafa verið þeim aðila mikil vonbrigði að fá ekki samninginn, þ.e. [A] sem [B] er umboðsaðili fyrir. Um var að ræða samning sem var hærri en NOK 130.000,00 sem svarar til um 1.200.000.000 kr. á verðlagi nú." Fylgiskjal 1, sem vísað er til í bréfi smíðanefndarinnar hér að framan, er svohljóðandi: "Fjárhæðir í NOK [A] [C] Tilboð 19. 02. 1991 131.200.000 138.843.000 Tilboð 8/9. 04 1991 131.663.000 133.900.000 - breyting í fasta tíðni $AN470.000 $AM$AN1.000.000 $AM + vextir v/greiðslutilhögunar 459.000 - breyting v/ábyrgðar í 1 ár 0 $AN1.329.000 $AM - breyting v/greiðsluábyrgða 0 $AN996.750 $AM Tilboð samanburðarhæf 131.652.175 130.574.250 Hér að ofan eru birtar tilboðstölur frá 19. 02. 1991 en þessar fjárhæðir eru ekki samanburðarhæfar. Neðar eru tilboðstölur frá 8. ([C]) og 9. ([A]) apríl en þær fjárhæðir eru ekki samanburðarhæfar. Til að tilboðin verði samanburðarhæf þarf að leiðrétta þau í þremur atriðum. [A] krefst greiðslna fyrr en [C]. Um er að ræða að greiða 20% verðs þremur mánuðum fyrr og er reiknað með 7% vöxtum p.a. Smíðanefnd krafðist tveggja ára ábyrgðar á smíðinni en [A] bauð einungis eins árs ábyrgð nema að hægt væri að fá seljendur búnaðar til að veita 2 ára ábyrgð. [C] bauð 2 ára ábyrgð en bauð jafnframt 1% lækkun gegn því að ábyrgðin yrði eins árs ábyrgð. Í síðasta lagi bauð [C] greiðsluábyrgð sem var umfram kröfur smíðanefndar, en [A] bauð greiðsluábyrgðir sem hægt var að fallast á. Upplýst var að þessi viðbótargreiðsluábyrgð svarar til þess að lækka megi tilboðsverð um 0,75%. Til viðbótar þessum atriðum mæltu tæknimenn með því að föst tíðni rafmagns yrði notuð í stað breytilegar tíðni. Fjárhæðir til lækkunar voru upplýstar í tengslum við tilboð frá 19. 02. 1991 en ákvörðun tekin í apríl s.á. Breytileg tíðni rafmagns er ekki talin hagkvæm á svo stuttri leið sem er á milli Vestmannaeyja og Þorlákshafnar." Með bréfi, dags. 4. desember 1992, gaf ég B kost á að senda mér þær athugasemdir, sem félagið teldi rétt að gera í tilefni af bréfi nefndarinnar. Athugasemdir B bárust mér 10. desember 1992. Einnig bárust mér með bréfi Y h.f. 9. desember 1992 athugasemdir félagsins í tilefni af bréfi smíðanefndarinnar. V. Í bréfi til smíðanefndar Vestmannaeyjaferju 19. ágúst 1993 tók ég fram, að kvörtun B frá 15. apríl 1992 lyti að framkvæmd útboðs vegna smíðar Vestmannaeyjaferju. Væri meginefni kvörtunar félagsins, að ekki hefði verið gætt jafnræðis milli A og C og teldi B, að ekki hefðu fengist skýringar á því, að C hefði lækkað tilboð sitt verulega frá því að tilboð voru opnuð 19. febrúar 1991 og þar til ný tilboð voru opnuð í apríl 1991. Með bréfi mínu lét ég fylgja athugasemdir B frá 10. desember 1992 og bréf Y h.f. frá 9. desember 1992. Að endingu vísaði ég til 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis og óskaði eftir því, að smíðanefnd Vestmannaeyjaferju skýrði afstöðu sína til kvörtunar B, að því leyti sem þær hefðu ekki þegar komið fram í bréfi nefndarinnar frá 27. nóvember 1992. Í bréfi mínu er óskað eftirfarandi skýringa: "1. Hvort útboð það, sem efnt var til í ágústmánuði 1990, hafi verið nýtt og lokað útboð, óháð því verki, sem áður hafði verið boðið út og tilboð borist í, en síðastgreind tilboð höfðu verið opnuð 20. júlí 1990. "2. Hvernig háttað hafi verið tilmælum smíðanefndarinnar frá því í febrúar 1991 til [A] og [C] og þá einkum hvort um nýtt útboð á smíði skipsins í heild hafi verið að ræða eða aðeins á afmörkuðum breytingum frá fyrra útboði. Einnig óskast upplýst, hvernig svörum (tilboðum) nefndra fyrirtækja hafi verið háttað að þessu leyti. "3. Hvernig hafi verið staðið að opnun tilboða 19. febrúar 1991 og þá einkum með hvaða hætti bjóðendum hafi verið gefinn kostur á vera viðstaddir opnun tilboðanna. "4. Hvenær og með hvaða hætti bjóðendum hafi verið kynnt tilboð, sem borist höfðu 19. febrúar 1991. "5. Hvernig háttað hafi verið tilmælum smíðanefndarinnar frá 27. mars 1991 til [A] og [C] og þá einkum hvort um nýtt útboð á smíði skipsins í heild hafi verið að ræða eða aðeins á afmörkuðum breytingum frá fyrra útboði. Einnig óskast upplýst, hvernig svörum (tilboðum frá 8. apríl 1991) nefndra fyrirtækja hafi verið háttað að þessu leyti og þá eftir atvikum, hvort [C] hafi lækkað fyrra tilboð sitt (frá 19. mars 1991) umfram það, sem breytingar frá því tilboði gáfu tilefni til." Jafnframt óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987, að smíðanefndin léti mér í té frekari gögn um málið. Svör smíðanefndarinnar bárust mér með bréfi, dags. 17. desember 1993, en þar segir meðal annars: "Svör smíðanefndar Vestmannaeyjaferju við spurningum í bréfi yðar eru sem hér segir: 1. Útboð það sem upphaflega var efnt til var opið útboð. Tilboð voru opnuð 20. júlí 1990. Þann 31. júlí skýrir [Y] h.f. frá ágöllum á hönnun og telur að breytinga sé þörf. Ákveðið var að gefa fimm lægstu bjóðendum frá 20. júlí kost á að bjóða í breytingarnar. Opnun þeirra tilboða átti sér stað 30. ágúst 1990. Eftir prófanir á líkani hins fyrirhugaða skips í nóvember 1990 varð ljóst að hönnunargallar voru enn umtalsverðir og voru gerðar breytingar á hönnun og prófanir endurteknar með breytingum í janúar 1991. Í kjölfarið var tveimur lægst bjóðendum boðið að bjóða í þær breytingar. Þau tilboð voru opnuð 19. febrúar 1991. Enn á ný leggur [Y] h.f. fram skrá með breytingum og var ákveðið að afla tilboða frá sömu bjóðendum. Tilboð frá þeim bárust 8. og 9. apríl 1991. Hjálagt eru öll tilboð stöðvanna, [A] og [C], frá opnun tilboða 20. júlí 1990, 30. ágúst 1990, 19. febrúar 1991 og 8/9. apríl 1991 en þau bera glöggt með sér að þrjú síðasttöldu tilboðin eru viðbótartilboð við upphaflega tilboðið. Útboð þessi og tilboð eru öll á vegum Herjólfs hf sem væntanlegs verkkaupa en samráðsnefnd og síðar smíðanefnd hafði þó veruleg áhrif á ákvarðanatökur. Herjólfur hf annaðist útboðið á eigin vegum með ráðgjöfum sem stjórn félagsins ákvað sem var [Y] hf. Ljósrit tilboðanna fylgja hér með. Þar sem í þeim felast trúnaðarupplýsingar um viðskipti stöðvanna við ýmis fyrirtæki er farið fram á að þeim verði ekki dreift. 2. Eins og fram kemur í svari við spurningu 1 og fylgiskjölum 1 voru þrjú síðustu útboðin einungis í afmarkaðar breytingar. 3. Opnun tilboða 19. febrúar 1991 fór fram hjá [Y] hf að viðstöddum einum fulltrúa úr smíðanefnd, [...]. Stöðvarnar áttu kost á að vera viðstaddar en nýttu sér það ekki. 4. Hvorki stjórn Herjólfs hf. né smíðanefnd gerðu skipasmíðastöðvunum bréflega grein fyrir niðurstöðum tilboðanna frá 19. febrúar 1991. Hins vegar komu forsvarsmenn [A] til viðræðna í Reykjavík 18. mars 1991 og þar gerðu þeir engar athugasemdir við opnun tilboðanna 19. febrúar 1991. Forsvarsmenn [C] komu einnig til viðræðna og gerðu heldur engar athugasemdir við opnun tilboðanna 19. febrúar 1991. Þá gerðu stöðvarnar engar athugasemdir við upplýsingar eða skort á þeim vegna nefndrar opnunar. 5. Eins og fram kemur í tilboðum frá apríl 1991 voru þar breytingar sem skilgreindar höfðu verið og voru í framhaldi af fyrri tilboðum. Það er rétt að [C] lagði fram ný verð til hækkunar og lækkunar á liðum sem ekki höfðu verið skilgreindir. Ekki var tekið tillit til allra þessara liða. Hjálagðar eru fundagerðir 6.-19. fundar smíðanefndar en þær taka til tímans frá ársbyrjun 1991 og þar til að ákvörðun um að semja við [C] hafði verið tekin. Þá er hjálögð bráðabirgðaskilamatsskýrsla smíðanefndar en skýrslunni verður endanlega lokið 4. júní 1994 þegar ábyrgðartíminn er runnin út en þá lýkur smíðanefnd störfum. Þar sem skýrslan er enn í drögum hefur hún ekki verið lögð fram formlega og er þess óskað að þessum drögum verði ekki dreift." Þá gerði smíðanefndin í skýringum sínum grein fyrir svörum sínum í tilefni af athugasemdum B og Y h.f., og í lok þeirra óskaði nefndin eftir því að skýra viðhorf sitt frekar munnlega. Á fundum er ég átti með mönnum úr smíðanefndinni 6. janúar og 2. febrúar 1994 gerðu þeir frekari grein fyrir afstöðu sinni til málsins. Með bréfi til samgönguráðherra 19. ágúst 1993 gaf ég samgönguráðuneytinu, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, kost á að lýsa viðhorfi sínu til umræddrar kvörtunar. Með bréfum 18. nóvember 1993 og 14. desember 1993 ítrekaði ég við samgönguráðuneytið, að það skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Með bréfi samgönguráðuneytisins 20. desember 1993 upplýsti ráðuneytið, að því hefði borist skýrsla smíðanefndar um smíði nýrrar ferju fyrir Herjólf h.f. og að vænta væri svara ráðuneytisins við bréfi mínu frá 19. ágúst 1993. Hinn 6. janúar 1994 tilkynnti ég B, að mér hefðu borist bréf smíðanefndar Vestmannaeyjaferju frá 17. desember 1993, og samgönguráðuneytisins, dags. 20. desember 1993. Jafnframt gaf ég B kost á að senda mér þær athugasemdir, sem félagið teldi ástæðu til. Athugasemdir B bárust mér með bréfi félagsins 18. janúar 1994. Með bréfi 17. febrúar 1994 upplýsti ég B um, að 6. janúar 1994 og 2. febrúar 1994 hefðu mér borist viðbótargögn og upplýsingar frá smíðanefnd Vestmannaeyjaferju. Jafnframt tók ég fram, að mér hefðu ekki borist skýringar samgönguráðuneytisins, er ég hafði óskað eftir 19. ágúst 1993, og að ég hefði ákveðið að bíða ekki frekar eftir svörum ráðuneytisins. Hinn 21. október 1994 fékk ég afhent nokkur frekari gögn, sem ég hafði óskað eftir að smíðanefnd Vestmannaeyjaferju léti mér í té. Með bréfi, dags. 10. nóvember 1994, barst mér bréf frá samgönguráðuneytinu og segir þar, að ráðuneytið telji engin efni til athugasemda við skýringar smíðanefndar varðandi þau atriði, sem kvörtunin lýtur að. VI. Í forsendum og niðurstöðum álits míns, dags. 18. nóvember 1994, sagði svo: "Hlutafélagið Herjólfur h.f. var stofnað á árinu 1974 til að bæta samgöngur á milli Vestmannaeyja og lands. Meginhluti hlutafjár hefur verið í eigu ríkisins og Vestmannaeyjakaupstaðar og hefur ríkið látið þessar samgöngur mjög til sín taka. Herjólfur h.f. hefur gert út skip, svonefnda Vestmannaeyjaferju, til að annast flutninga milli Vestmannaeyja og Þorlákshafnar. Á árinu 1992 var ný ferja tekin í notkun til siglinga milli Vestmannaeyja og Þorlákshafnar. Snertir kvörtun B, í umboði A, útboð á smíði þessa skips. Smíði Vestmannaeyjaferjunnar nýju átti sér nokkuð langan aðdraganda. Var fjallað bæði á Alþingi og í ríkisstjórn um kaup eða smíði slíks skips. Ríkisstjórnin gerði samþykkt um málið 9. janúar 1990. Skipaði samgönguráðherra síðan 31. janúar 1990 sérstaka samráðsnefnd til að fylgja eftir þessari samþykkt ríkisstjórnarinnar. Skilaði samráðsnefndin skýrslu í september 1990 um störf sín og stöðu mála. Í samræmi við tillögu samráðsnefndarinnar og samþykkt ríkisstjórnarinnar frá 25. september 1990 skipaði samgönguráðherra sérstaka smíðanefnd til að sjá um smíði Vestmannaeyjaferju, eins og nánar hefur verið lýst í II. kafla 7 að framan. Með hliðsjón af því, sem að framan hefur verið rakið, er niðurstaða mín sú, að á vegum ríkisins hafi í þeim mæli verið fylgst með og staðið að ákvörðunum um útboð á smíði Vestmannaeyjaferju, að mér sé rétt að fjalla um kvörtun A á grundvelli 2. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis. VII. Þegar útboðið fór fram, var ekki til að dreifa almennum ákvæðum um framkvæmd útboða í settum lögum, nema lögum nr. 52/1987 um opinber innkaup, þótt dæmi væru um, að vikið væri að útboðum í öðrum lögum, svo sem lögum nr. 63/1970, um skipan opinberra framkvæmda, og lögum nr. 20/1989, um verðbréfaviðskipti og verðbréfasjóði, varðandi útboð verðbréfa, sbr. nú lög nr. 9/1993 um verðbréfaviðskipti. Með lögum nr. 65/1993, um framkvæmd útboða, er gengu í gildi 27. maí 1993, voru lögfestar almennar lagareglur um þetta efni. Þrátt fyrir það, að ekki hafi verið settar almennar lagareglur um framkvæmd útboða fyrr en með lögum nr. 65/1993, hefur þó verið við venjur og reglur að styðjast, einkum ÍST 30 - almenna útboðs- og samningsskilmála um verkframkvæmdir. Þar á meðal eru þær almennu reglur, að sé um að ræða almennt útboð, þar sem ótilteknum fjölda aðila sé gefinn kostur á að bjóða í tiltekið verk, þá geti verkkaupi ákveðið að taka hvaða tilboði sem er eða hafna þeim öllum. Einnig gera þessar almennu reglur ráð fyrir því, að tilboð, sem gerð eru á grundvelli sama útboðs, skuli opna á tilteknum stað og tíma og sé bjóðendum eða fulltrúum þeirra heimilt að vera viðstaddir opnun tilboðanna. Helstu venjur, sem mótast höfðu um framkvæmd útboða, hafa verið teknar upp í lög nr. 65/1993 um framkvæmd útboða. VIII. Áður hefur verið rakið, að smíði Vestmannaeyjaferju var boðin út snemma í júnímánuði 1990. Tilboð voru opnuð 20. júlí sama ár og var þar um að ræða 23 tilboð. Engu þessara tilboða var tekið en í þess stað var 3. ágúst 1990 leitað eftir tilboðum vegna breytingar á smíði skipsins frá þeim fimm bjóðendum, sem hagstæðust tilboð höfðu gert. Voru A og C meðal þessara fimm bjóðenda. Jafnframt var öðrum bjóðendum sent bréf sama dag, sem tekið er upp í II. kafla 4 hér að framan. Sagði þar meðal annars: "Tilboðin hafa nú verið tekin til athugunar og samanburðar. Er þess að vænta að unnt verði að hefja samningaviðræður í lok þessa mánaðar." Engu þeirra tilboða, sem bárust frá nefndum fimm bjóðendum var tekið. Var 14. febrúar 1991 óskað eftir tilboðum frá A og C. Urðu fyrirtækin við þeim tilmælum, en hvorugu tilboða þeirra var tekið. Var 27. mars 1991 enn leitað eftir tilboðum þessara tveggja sömu bjóðenda í tilefni af frekari breytingum á skipinu. Bárust tilboð frá þeim í bréfum, dags. 8. apríl 1991, eins og nánari grein hefur verið gerð fyrir. Samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, verður ekki litið svo á, að í framangreindri málsmeðferð hafi falist ákvörðun um að hafna framkomnum tilboðum og leita nýrra tilboða í verkið í heild. Samkvæmt bréfi smíðanefndarinnar til mín frá 17. desember 1993, sem rakið er í V. kafla að framan, leit nefndin heldur ekki svo á. Var það skoðun nefndarinnar, að um eitt útboð hefði verið að ræða, en leitað hefði verið þrívegis viðbótartilboða í tilteknar breytingar, þ.e. 3. ágúst 1990, 14. febrúar 1991 og 27. mars 1991. Samkvæmt almennum reglum um útboð, sbr. einkum grein 10.3. í almennum útboðs- og samningsskilmálum um verklegar framkvæmdir (ÍST 30) og nú 18. gr. laga nr. 65/1993, um framkvæmd útboða, lýkur útboði við opnun tilboða og á verkkaupi þá tveggja kosta völ. Annar kostur er sá, að taka einhverju þeirra tilboða, sem borist hafa. Hinn kosturinn er að hafna öllum tilboðunum og ber þá að greina öllum bjóðendum frá því. Mál það, sem hér er fjallað um, horfir þannig við, að útboð sama verks fór fram í fjórum áföngum. Fór það í bága við fyrrgreindar reglur um útboð og vandaða útboðshætti. Eftir opnun útboða 20. júlí 1990 bar að taka afstöðu til þeirra á þeim fresti, sem þar hafði verið áskilinn, annað hvort með því að hafna tilboðunum öllum eða taka einhverju þeirra, sbr. nú 13. gr. laga nr. 65/1993. Tilkynna bar og bjóðendum um höfnun tilboða. Það var ekki gert, heldur aflað viðbótartilboða tiltekinna bjóðenda, fyrst fimm bjóðenda og síðan tveggja, í ákveðnar breytingar á útboðsverkinu. Það samrýmdist ekki þeim grundvallarsjónarmiðum, sem almennar útboðsreglur byggjast á, að eftir opnun tilboða í verk væri aflað tilboða í sama verk, jafnvel þótt þar væri um breytingar á verki að ræða. Við opnun tilboða er leynd um meginatriði tilboða rofin og jafnframt hefur opnast leið fyrir bjóðendur að hagnýta sér upplýsingar um tilboð annarra og bæta stöðu sína. Varð sú og reyndin í máli þessu, eins og viðurkennt hefur verið í bréfi smíðanefndar til mín frá 17. desember 1993. Var því um að ræða óeðlilega keppni bjóðenda með breytingum á tilboðsverðum. Þessir útboðshættir voru því fallnir til þess að valda tortryggni og grafa undan trausti á útboðum. Í þessu sambandi er rétt að benda á, að ekki voru skýr mörk milli sumra þeirra verkþátta, sem tilheyrðu upphaflegu útboðsverki, og þeirra verkþátta, sem síðar var óskað tilboða í, svo sem var um breikkun skipsins. Þar við bætist, að umrædd viðbótartilboð fólu ekki í sér verulegar breytingar á því verki, sem boðið var út í upphafi. Þannig reyndist breikkun skipsins ekki vera nema 2,5% af heildarverði skipsins og breytingar þær, sem óskað var tilboða í síðar, í febrúar og mars 1991, voru samkvæmt fyrirliggjandi gögnum ekki verulegar. Stóðu þessar breytingar út af fyrir sig naumast í vegi fyrir því, að gengið væri til samninga á grundvelli þeirra tilboða, sem opnuð voru 20. júlí 1990. Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að við umrætt útboð á smíði Vestmannaeyjaferju hafi ekki verið nægilega gætt veigamikilla reglna um framkvæmd útboða. IX. Kvörtun A beinist einnig að því, hvaða háttur var hafður á opnun umræddra viðbótartilboða. Fyrirtækið kvartar ennfremur yfir því, að við opnun viðbótartilboðanna hafi hvorki fengist uppgefið, hverjir hefðu boðið né hverjar væru fjárhæðir tilboða. Þessi atriði tengjast þeim annmörkum á framkvæmd umrædds útboðs, sem að framan hefur verið fjallað um. Tel ég ekki ástæðu til að fjalla um þau sérstaklega. X. Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að við framkvæmd umrædds útboðs á smíði Vestmannaeyjaferju hafi ekki verið nægilega gætt veigamikilla reglna um útboð, svo sem nánari grein hefur verið gerð fyrir hér að framan."