Álit

I. Kvörtun.

Hinn 19. september 2007 leitaði A til umboðsmanns Alþingis vegna afgreiðslu félagsmálanefndar X frá 5. desember 2006 þar sem umsókn hennar um fjárhagsaðstoð til greiðslu húsaleigu eða lán vegna kaupa á húsnæði var synjað. Úrskurðarnefnd félagsþjónustu staðfesti synjun félagsmálanefndar með úrskurði, dags. 19. júní 2007, mál nr. 1/2007.

Í kvörtun A segir að kvörtunin snúi að félagsþjónustu Y-hreppi og meðferð hennar á málum íbúa sveitarfélagsins. Í bréfi hennar til umboðsmanns, dags. 15. nóvember 2007, gerir hún athugasemdir við að við afgreiðslu félagsmálanefndar X og úrskurðarnefndar félagsþjónustu hafi eingöngu verið litið til heildartekna hennar árið 2003 en ekkert tillit hafi verið tekið til þess að vegna atvinnumissis hafi meiri hluta þessara tekna verið aflað á fyrri hluta þess árs. Athugun umboðsmanns Alþingis hefur þannig beinst að því hvort úrskurðarnefnd félagsþjónustu hafi í ofangreindum úrskurði sínum frá 19. júní 2007 byggt niðurstöðu sína um að staðfesta synjun félagsmálanefndar X á réttum lagagrundvelli.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. febrúar 2009.

II. Málavextir.

Málavextir eru í stórum dráttum þeir að A var sagt upp störfum við tiltekinn skóla í Y-hreppi með bréfi, dags. 4. júní 2003, og gert að rýma húsnæði sem fylgdi stöðunni. Í kjölfarið óskaði hún með bréfi, dags. 12. júní s.á., eftir því að sveitarfélagið útvegaði henni og fjölskyldu hennar annað húsnæði í sveitarfélaginu, en fékk munnlegt afsvar. Þá lagði móðir A fram beiðni fyrir hennar hönd, dags. 22. júlí s.á., um lán að upphæð kr. 1.000.000 til kaupa á íbúð. Beiðninni var fyrst synjað af sveitarstjórn Y-hrepps með bréfi, dags. 22. ágúst 2003, en var tekin fyrir að nýju á fundi félagsmálanefndar X 6. desember 2004 eftir að úrskurðarnefnd félagsþjónustu hafði lagt fyrir nefndina að taka málið til meðferðar og ákvörðunar, sbr. úrskurð, dags. 7. maí 2004, mál nr. 42/2003. Félagsmálanefnd X synjaði um aðstoðina á fundi nefndarinnar 6. desember 2004. Í rökstuðningi félagsmálastjóra fyrir ákvörðuninni til A, dags. 21. desember 2004, er rakið að til úrlausnar nefndarinnar hafi annars vegar verið beiðni um „fjárhagsstuðning fyrir eldri dætur [A], upphæð sem samsvaraði dreifbýlisstyrk“. Er tekið fram að beiðni þessari hafi verið hafnað „á þeim forsendum að [dætur hennar] væru ekki með lögheimili í sveitarfélaginu“. Hins vegar hafi verið afgreidd beiðni A um greiðslu húsaleigu. Henni hafi verið hafnað á þeirri forsendu að A hafi „samþykkt að fara í meðferð og að yngri dætur [hennar], yrðu vistaðar á meðan“. Þá segir að A hafi ekki lokið umræddri meðferð en hins vegar hafi sveitarfélagið séð um að koma búslóð hennar í geymslu og greitt fyrir það. Loks segir í bréfi félagsmálastjórans að á „þeim tímapunkti [hafi það verið] krafa frá barnaverndarnefndinni að [hún kláraði] umrædda meðferð, svo [hún væri] fær um að taka ábyrgð á börnunum“.

A kærði þessa ákvörðun félagsmálanefndar X til úrskurðarnefndar félagsþjónustu sem taldi málið ekki nægilega upplýst og felldi ákvörðunina úr gildi með úrskurði, dags. 30. september 2005, mál nr. 17/2005. Félagsmálanefnd X tók málið aftur til meðferðar og synjaði á ný umsókn A á fundi sínum 27. júlí 2006, nú á þeim grundvelli að tekjur hennar væru yfir viðmiðunarmörkum reglna sveitarfélaganna í X um fjárhagsaðstoð frá 19. apríl 2004. Þá ákvörðun kærði A til úrskurðarnefndar félagsþjónustu sem felldi hana úr gildi með úrskurði, dags. 1. nóvember 2006, mál nr. 15/2006, þar sem reglur sveitarfélaganna höfðu ekki tekið gildi þegar umsóknin barst, en félagsmálanefndinni hafi borið að leysa úr máli A á grundvelli þeirra reglna sem í gildi voru þegar umsóknir hennar voru bornar fram á árinu 2003. Í kjölfarið tók félagsmálanefnd X beiðni A á ný til afgreiðslu á fundi sínum 5. desember 2006 og synjaði enn um aðstoðina, nú á þeim grundvelli að tekjur hennar væru yfir þeim viðmiðunarmörkum sem miðað var við á þeim tíma sem umsókn barst.

A kærði ákvörðunina til úrskurðarnefndar félagsþjónustu sem staðfesti synjun félagsmálanefndarinnar með úrskurði, dags. 19. júní 2007, mál nr. 1/2007, en það er sem fyrr greinir sá úrskurður sem kvörtun máls þessa og athugun umboðsmanns Alþingis tekur til.

Við meðferð málsins fyrir úrskurðarnefnd félagsþjónustu ritaði nefndin bréf, dags. 2. maí 2007, til félagsmálanefndar X. Var þar vísað til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og tekið fram að meðal gagna málsins væru ítarlegar reglur um fjárhagsaðstoð félagsmálanefndarinnar sem í gildi hafi verið frá 1999-2004 og hafi því gilt um meðferð máls A. Þá er tekið fram að í reglunum hafi verið kveðið á um „meðferð mála sem undir þær falla, svo sem varðandi umsókn, afgreiðslu umsóknar og mat á fjárþörf og framfærslukostnað og í 17. gr. reglnanna [væri] gerð grein fyrir því hvernig reikna [skyldi] út framfærslugrunn einstaklings“. Með vísan til þessa óskaði úrskurðarnefndin eftir því að félagsmálanefndin veitti upplýsingar um meðferð máls A með vísan til reglna sveitarfélagsins og að því yrði svarað á „hvaða forsendum hin kærða ákvörðun [hafi verið] tekin, sbr. sömu reglur, sérstaklega 17. gr. þeirra“.

Í svarbréfi félagsmálastjóra X til úrskurðarnefndarinnar af þessu tilefni, dags. 9. maí 2007, er vísað til meðfylgjandi greinargerðar fyrir fund félagsmálanefndar X 8. maí 2007. Þar er vísað til þess að í reglum um fjárhagsaðstoð frá 1999 hafi í 15. gr. verið miðað við framfærslukostnað samkvæmt bótum Tryggingastofnunar ríkisins og þeim sé ætlað að nægja til daglegrar framfærslu. Hafi framfærslukostnaður tryggingastofnunar árið 2003 verið kr. 77.029 fyrir einstakling og fyrir fjölskyldu á stærð við fjölskyldu A, þ.e. einstæða móður með fjögur börn, hefði framfærslukostnaður samkvæmt 17. gr. reglnanna verið kr. 77.029 x 2,2 eða kr. 169.464 á mánuði. Þá segir svo í svarbréfi félagsmálastjórans:

„Árstekjur [A] voru árið 2003 skv. skattframtali hennar kr. 1.772.657,- Reiknað er með að [A] hafi einnig haft tekjur vegna barna, þ.e. meðlög, mæðralaun og barnalífeyri að upphæð kr. 1.634.495,- Það má því ætla að árstekjur [A] hafi verið árið 2003 kr. 3.407.125,- amk. Ekki er vitað um barnabætur hennar á þessum tíma en þær teljast einnig meðal tekna þegar reiknaður er út réttur til fjárhagsaðstoðar. Ef einungis er reiknað með tekjum og meðlagi, mæðralaunum og barnalífeyri eru mánaðartekjur að meðaltali kr. 283.929,- á mánuði, sem er talsvert yfir kvarða til útreikningar fjárhagsaðstoðar, eða um 114.000 kr. yfir kvarðamörkum á mánuði.

Þess er getið í reglunum að einungis sé heimilt að taka tillit til framfærsluskulda viðkomandi, ef sýnilegt er að tekjur undanfarna mánuði hafi verið lægri en sem nemur lágmarki framfærslukostnaðar skv. ofanrituðu. Það á því ekki við í þessu tilfelli. Á móti kostnaði vegna húsaleigu eða húsnæðis sem er umfram sem nemur leiguupphæð í leiguíbúðum sveitarfélagsins greiðir sveitarfélagið húsaleigubætur skv. neðstu málsgr. 15. gr. reglnanna.

Skv. ofanrituðu er [A]langt yfir kvarðamörkunum og á því ekki rétt á fjárhagsaðstoð.“

Í niðurstöðukafla úrskurðar úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 19. júní 2007 er í upphafi vísað til málskotsheimildar 3. tölul. 64. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, og tekið fram að miða hafi átt við reglur félagsmálanefndar X um fjárhagsaðstoð frá 1999 sem hafi verið staðfestar af oddvitum allra sveitarfélaga sem aðild eiga að félagsmálanefndinni með undirritun 13. mars 2007. Þessu næst er vikið að ákvæðum laga nr. 40/1991, um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, sem nánar verða rakin í kafla IV.2 í áliti þessu. Síðan segir svo í úrskurðinum:

„Lög nr. 40/1991 veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar félagsþjónustu enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.“

Í úrskurðinum eru í framhaldinu raktar upplýsingar um árstekjur A samkvæmt skattframtali 2003 og skattfrjálsar tekjur hennar frá Tryggingastofnun ríkisins, samtals að upphæð kr. 3.266.225. Meðaltekjur hennar samkvæmt úrskurðinum hafi þannig numið kr. 272.185. Framfærslugrunnur einstæðrar móður með fjögur börn hafi samkvæmt 17. gr. reglna félagsmálanefndar X um fjárhagsaðstoð frá 1999 hins vegar miðast við kr. 169.583 á mánuði. Síðan segir eftirfarandi í úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu:

„Meðaltekjur kæranda voru því talsvert umfram framfærslugrunn samkvæmt reglum um fjárhagsaðstoð og með vísan til þess átti kærandi ekki rétt á fjárhagsaðstoð hjá félagsmálanefnd [X] árið 2003.

Úrskurðarnefnd félagsþjónustu bendir félagsmálanefnd [X] á að mál þetta hefur áður komið til meðferðar hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og eru fyrri númer 42/2003, 17/2005 og 15/2006. Ástæða þessa er einkum sú að málsmeðferð félagsmálanefndar hefur verið verulega ábótavant og brotalamir hafa verið á meðferð málsins samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Málið hefur ekki verið nægilega upplýst áður en ákvörðun hefur verið tekin í því skv. 10. gr. stjórnsýslulaga. Þannig kemur eftirfarandi fram í greinargerð félagsmálastjóra, dags. 8. maí 2007: „Reiknað er með að [A] hafi einnig haft tekjur vegna barna, þ.e. meðlög, mæðralaun og barnalífeyri að upphæð kr. 1.634.495. Það má því ætla að árstekjur [A] hafi verið árið 2003 kr. 3.407.152 amk. Ekki er vitað um barnabætur hennar á þessum tíma en þær teljast einnig meðal tekna þegar reiknaður er út réttur til fjárhagsaðstoðar.“ Með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Þá ber stjórnvaldi meðal annars að byggja ákvörðun sína á framlögðum gögnum sem þeim ber skylda til að afla. Þrátt fyrir þessar brotalamir á þessari stjórnsýslu liggur fyrir í gögnum málsins, þ.e. skattframtali kæranda, að tekjur hennar voru yfir viðmiðunarmörkum eins og áður hefur verið rakið.“

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í tilefni af erindi A ritaði umboðsmaður Alþingis úrskurðarnefnd félagsþjónustu bréf, dags. 26. október 2007, þar sem hann óskaði þess með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að úrskurðarnefndin veitti sér afrit af öllum gögnum málsins. Rakti hann atvik málsins og ákvæði VI. kafla laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, er fjalla um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga. Þá rakti hann ákvæði reglna um fjárhagslega aðstoð félagsmálanefndar X frá 15. desember 1999. Því næst tók umboðsmaður fram að tilgangur upplýsingaöflunar sinnar væri ekki síst sá að fá fram afstöðu úrskurðarnefndarinnar til þýðingar þess sjónarmiðs sem fram kæmi í 10. gr. reglnanna að mat á þörf fyrir fjárhagsaðstoð skyldi byggja á fjárhagsstöðu er umsókn var gerð og taka mið af framtíðarhorfum. Umboðsmaður tók einnig fram að hann fengi ekki betur séð en að úrskurðarnefndin byggði afstöðu sína í málinu á meðaltali tekna A allt árið 2003, óháð aðstæðum hennar á þeim tíma sem umsóknir um fjárhagsaðstoð voru fram lagðar af hennar hálfu. Þá benti hann á að samkvæmt 15. gr. umræddra reglna virtist ekki aðeins hafa verið gert ráð fyrir að tekið væri tillit til framfærslukostnaðar miðað við bótafjárhæðir Tryggingastofnunar ríkisins heldur skyldi að öðru leyti tekið tillit til raunverulegra útgjalda í hverju tilviki.

Í bréfi sínu óskaði umboðsmaður Alþingis sérstaklega eftir því, með hliðsjón af orðalagi 10. gr. og 1.-2. mgr. 15. gr. reglnanna um fjárhagsaðstoð félagsmálanefndar X, frá 15. desember 1999, að úrskurðarnefndin upplýsti sig um hvort það væri mat nefndarinnar að það hefði verið fortakslaust skilyrði fjárhagsaðstoðar samkvæmt reglunum að tekjur væru undir þeim viðmiðunarmörkum sem kveðið hefði verið á um í 17. gr. reglnanna. Ef svo væri óskaði hann einnig eftir upplýsingum um á hvaða rökum nefndin byggði það mat sitt. Teldi nefndin að það hefði ekki verið fortakslaust skilyrði fyrir fjárhagsaðstoð að tekjur væru undir nefndum viðmiðunarmörkum samkvæmt 17. gr. reglnanna óskaði umboðsmaður eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvort hún teldi að fullnægjandi grundvöllur hefði verið lagður að úrlausn málsins, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því sambandi óskaði umboðsmaður meðal annars eftir upplýsingum um það hvort úrskurðarnefnd félagsþjónustu hefði kallað eftir upplýsingum um mat félagsmálanefndar X á raunverulegum útgjöldum A og framtíðarhorfum á þeim tíma sem hún lagði umsóknir sínar um aðstoð fram. Umboðsmaður tók fram að hann hefði þá meðal annars í huga að henni hefði verið sagt upp störfum í byrjun júní 2003.

Svarbréf úrskurðarnefndar félagsþjónustu, dags. 9. nóvember 2007, barst umboðsmanni Alþingis 14. s.m. Í því segir meðal annars eftirfarandi:

„Með vísan til 10. gr. reglna um fjárhagsaðstoð [X] skal hafa hliðsjón af framtíðarhorfum. Það mat virðist ekki hafa farið fram af hálfu félagsmálanefndar. Þegar málið kom í þriðja sinn til afgreiðslu úrskurðarnefndar árið 2006 lá hins vegar fyrir að tekjur [A] á árinu 2003 samkvæmt skattframtali voru yfir viðmiðunarmörkum samkvæmt 17. gr. reglna um fjárhagsaðstoð, en það kom ekki til frekari skoðunar hjá úrskurðarnefndinni þá þar sem málinu var vísað frá vegna þess að hin kærða ákvörðun byggðist á reglum sveitarfélagsins um fjárhagsaðstoð frá 19. apríl 2004, þ.e. vísað var til yngri reglna.

Úrskurðarnefnd taldi sig því geta úrskurðað í samræmi við reglurnar að [A] hafi ekki uppfyllt skilyrði 15. gr. sbr. 10. gr. reglna um fjárhagsaðstoð félagsmálanefndar [X] sbr. úrskurð nr. 1/2007.

Úrskurðarnefnd hafði til viðmiðunar að [A] starfaði við kennslu fram í júní 2003 og hefur því haft atvinnutekjur að minnsta kosti fram að þeim tíma, en upplýsingar þar að lútandi hafa ekki fengist upp gefnar. Á þessum tíma, þ.e. frá mars 2003 og fram í janúar 2005, að því er ráða má af gögnum málsins, voru tvær yngri dæturnar í vistun á vegum félagsmálayfirvalda á grundvelli barnaverndarlaga og bar [A] ekki kostnað vegna framfærslu þeirra. [A] kveðst hafa verið í áfengismeðferð í eitt og hálft ár, eða frá júní 2003 til janúar 2005. Á þeim tíma hefur hún því verið á opinberu framfæri og virðist aðeins hafa borið fjárhagslega ábyrgð á framfærslu eldri dætra sinna tveggja. Auk framangreindra staðreynda talar skattframtal [A] sínu máli um tekjur hennar árið 2003, en hún hafði í atvinnutekjur það ár 1.772.657 kr. og skattfrjálsar tekjur frá Tryggingastofnun ríkisins 1.493.568 kr.

Úrskurðarnefnd vinnur samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991 og reglum viðkomandi sveitarfélaga með vísan til sjálfsákvörðunarréttar sveitarfélaga skv. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár. Þó telur úrskurðarnefnd umhugsunarefni að hliðsjón skuli höfð af framtíðarhorfum sbr. 10. gr. reglna um fjárhagsaðstoð [X] frá 15. desember 1999.“

Með bréfi, dags. 14. nóvember 2007, gaf umboðsmaður Alþingis A kost á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf úrskurðarnefndar félagsþjónustu. Athugasemdir hennar bárust með bréfi, dags. 15. nóvember s.á.

Í bréfi A til umboðsmanns kveðst hún meðal annars hafa sent skattaskýrslur og afrit af launaseðlum og greiðsluyfirlitum til nefndarinnar og ávallt verið reiðubúin að veita umbeðnar upplýsingar. Einnig segist hún hafa sótt dætur sínar til fósturforeldra í ágúst 2003, flutt með þær út á Z og þar af leiðandi haft þær á sínu framfæri. Þá segist hún ekki hafa verið á framfæri hjá hinu opinbera, en að lokinni sex vikna innliggjandi áfengismeðferð hafi tekið við göngudeildarmeðferð hjá SÁÁ. Um þá afstöðu úrskurðarnefndar félagsþjónustu að miða við heildartekjur A á árinu 2003 samkvæmt skattframtali benti hún á að ekkert tillit hefði verið tekið til þess að „stærsti hluti tekna [hefði] verið á fyrstu mánuðum ársins. Framfærslugeta [hafi skerst] verulega eins og margsinnis [hafi komið] fram í gögnum málsins[. Þá] staðreynd að [henni hafi verið] sagt upp eftir að ráðningar höfðu farið fram í skólum fyrir næsta skólaár og [að fjölskyldan hafi] misst heimilið og með enga möguleika miðað við fyrirliggjandi aðstæður til að stofna nýtt heimili. Ekkert tillit [hafi] verið tekið til þeirrar miklu skerðingar sem [hún hafi orðið] fyrir [rúmu einu og hálfu ári] eftir uppsögn eða þar til [hún] hafði lokið námi [...]“

Eftir að umboðsmaður Alþingis hafði kynnt sér svarbréf úrskurðarnefndar félagsþjónustu og athugasemdir A taldi hann nauðsynlegt að leita frekari skýringa hjá úrskurðarnefndinni og ritaði henni á ný bréf, dags. 4. september 2008. Í bréfinu ítrekaði umboðsmaður ósk sína um upplýsingar um hvort úrskurðarnefnd félagsþjónustu hefði talið það vera fortakslaust skilyrði fjárhagsaðstoðar samkvæmt reglum um fjárhagsaðstoð X, frá 15. desember 1999, að tekjur umsækjanda væru undir þeim viðmiðunarmörkum sem kveðið var á um í 17. gr. reglnanna, en hann taldi að svar við þeirri spurningu sinni hefði ekki komið fram með skýrum og afdráttarlausum hætti í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar frá 9. nóvember 2007. Teldi úrskurðarnefndin skilyrðið vera fortakslaust óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um á hvaða rökum nefndin byggði það mat sitt. Hefði úrskurðarnefndin hins vegar ekki talið skilyrði 17. gr. um viðmiðunarmörk vera fortakslaust óskaði umboðsmaður upplýsinga um hvort úrskurðarnefndin hefði lagt einstaklingsbundið mat á framtíðarhorfur A á þeim tíma sem hún sótti um fjárhagsaðstoðina en ekki þótt ástæða til að víkja frá viðmiðunarmörkunum. Ef svo væri óskaði umboðsmaður upplýsinga um hvort og þá hvaða upplýsinga nefndin hefði aflað um aðstæður og framtíðarhorfur A á þeim tíma sem hún sótti um fjárhagsaðstoð og tók fram að hann spyrði að þessu m.a. með hliðsjón af athugasemdum A. Einnig óskaði umboðsmaður upplýsinga um hvort úrskurðarnefndin hefði kannað hverjar meðaltekjur hennar hefðu verið eftir að henni hefði verið sagt upp störfum. Þá óskaði umboðsmaður upplýsinga um hvort og þá hvernig úrskurðarnefndin teldi rökstuðning úrskurðarins frá 19. júní 2007, mál nr. 1/2007, hafa verið í samræmi við 4. tölul. 31. gr., sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Svarbréf úrskurðarnefndar félagsþjónustu, dags. 24. október 2008, barst umboðsmanni 5. nóvember s.á. Í því segir eftirfarandi:

„Við meðferð máls [A] hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu kom í ljós að hún var á þeim tíma sem hér um ræðir yfir tekjumörkum samkvæmt 17. gr. reglna um fjárhagsaðstoð félagsmálanefndar [X] sem þá voru í gildi. Fjallað er um rétt til fjárhagsaðstoðar til þeirra sem eigi fá séð fyrir sjálfum sér, maka sínum og börnum yngri en 18 ára í IV. og VI. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Samkvæmt 21. gr. laganna skal sveitarstjórn setja sér reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar er metur þörf og ákveður fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Lög nr. 40/1991 veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar félagsþjónustu enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti. Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið, gagna málsins og þeirra upplýsinga sem fengust þegar málið var til vinnslu, er það mat úrskurðarnefndar félagsþjónustu að [A] hafi á umræddum tíma ekki átt rétt á fjárhagsaðstoð.“

IV. Álit umboðsmanns Alþingis

1. Afmörkun athugunar.

Athugun mín í tilefni af kvörtun A beinist að því hvort úrskurður úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 19. júní 2007, mál nr. 1/2007, þar sem staðfest var synjun félagsmálanefndar X frá 5. desember 2006 á umsókn hennar um fjárhagsaðstoð, hafi verið í samræmi við lög.

Eins og ráðið verður af þeirri málsatvikalýsingu, sem rakin er í kafla II hér að framan, er atburðarásin í samskiptum A við félagsmálanefnd X ekki að öllu leyti glögg um efni þeirra umsókna sem hún eða móðir hennar lögðu fram og þá hvenær. Það verður hins vegar ráðið af forsendum í niðurstöðukafla úrskurðar úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 19. júní 2007, mál nr. 1/2007, sem hér er til athugunar, sjá bls. 5 í úrskurðinum, að nefndin hafi litið svo á að ágreiningurinn fyrir nefndinni hafi lotið að því „hvort félagsmálanefnd [X] hafi borið, í júní 2003, að veita [A] styrk til greiðslu húsaleigu eða lán að fjárhæð 1.000.000 kr. til kaupa á íbúð, en aðstæður hennar á þessum tíma [hafi verið] með þeim hætti að henni hafði í júní 2003 verið sagt upp störfum sem leiðbeinandi við [Þ-skóla] og gert að rýma íbúð sem fylgdi starfinu. Hún [hafi verið] einstæð móðir fjögurra barna og [hafi verið] í áfengismeðferð frá júní 2003 til janúar 2005. Tvær fjögurra dætra hennar [hafi verið] vistaðar á vegum sveitarfélagsins vegna aðstæðna [hennar]“. Þá verður ekki önnur ályktun dregin af úrskurði úrskurðarnefndarinnar en að nefndin hafi lagt til grundvallar að umsóknir A að þessu leyti hafi sem slíkar rúmast innan reglna félagsmálanefndar X frá 15. desember 1999, þótt niðurstaða nefndarinnar hafi verið sú að rétt væri að staðfesta synjun félagsmálanefndarinnar frá 5. desember 2006 um að veita A fjárhagsaðstoð á grundvelli reglnanna. Að þessu virtu, og eins og kvörtun málsins er lögð fram, hef ég miðað athugun mína við ofangreindar forsendur í úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu. Hef ég því ekki tekið sjálfstæða afstöðu til þess hvort framsettar umsóknir A hafi sem slíkar fallið innan reglna félagsmálanefndar heldur alfarið beint sjónum mínum að því hvort úrskurðarnefnd félagsþjónustu hafi, að gefinni þeirri forsendu, leyst úr kæru A í samræmi við lög nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, og reglur félagsmálanefndar X frá 15. desember 1999.

Eins og rakið er í kafla II hér að framan má rekja samskipti A við félagsmálanefnd X allt aftur til ársins 2004 og þar áður hafði sveitarstjórn Y-hrepps fjallað um beiðni hennar um tiltekna fjárhagsaðstoð á árinu 2003. Áður en úrskurðarnefnd félagsþjónustu kvað upp úrskurð 19. júní 2007 í mál nr. 1/2007, sem til umfjöllunar er í þessu áliti, höfðu ákvarðanir sveitarstjórnarinnar og félagsmálanefndarinnar þrívegis verið kærðar af hálfu A til nefndarinnar og í öll þau skipti hafði úrskurðarnefndin fellt ákvarðanirnar úr gildi. Eins og kvörtun málsins er lögð fyrir mig og í ljósi 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, verður hins vegar ekki hjá því komist að ég takmarki athugun mína alfarið við lögmæti úrskurðar úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 19. júní 2007.

2. Matsgrundvöllur félagsmálanefndar samkvæmt lögum nr. 40/1991 og reglum um fjárhagsaðstoð frá 15. desember 1999.

Fjárhagsleg aðstoð sveitarfélaga er veitt á grundvelli laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Samkvæmt 20. gr. laganna gilda almenn ákvæði IV. kafla þeirra um skyldur sveitarfélags til að veita fjárhagsaðstoð. Í ákvæðum IV. kafla, sbr. 1. mgr. 12. gr., er kveðið á um að sveitarfélag skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Þá segir í 2. mgr. 12. gr. að aðstoð og þjónusta skuli jöfnum höndum vera til þess fallin að bæta úr vanda og koma í veg fyrir að einstaklingar og fjölskyldur komist í þá aðstöðu að geta ekki ráðið fram úr málum sínum sjálf. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. er með „íbúa sveitarfélags“ átt við hvern þann sem á lögheimili í viðkomandi sveitarfélagi.

Í 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 er sérstaklega mælt fyrir um það hlutverk sveitarstjórnar að setja reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar. Þá segir í 2. mgr. 21. gr. að félagsmálanefnd meti þörf og ákveði fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar.

Ljóst er að framangreind ákvæði miða að því almenna marki sem lá til grundvallar við setningu laga nr. 40/1991 að ákvæði þeirra mynduðu rammalöggjöf á þessu sviði í því skyni að tryggja sveitarfélögunum ákveðið svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vildu veita. Er það sjónarmið enn fremur í samræmi við þá tilætlan stjórnarskrárinnar að sveitarfélögin eigi sjálfsákvörðunarrétt um þau málefni sem þeim eru fengin með lögum, sbr. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, eins og henni var breytt með 1. mgr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Í almennum athugasemdum frumvarps þess er varð að lögum nr. 40/1991 er enn fremur fjallað um samspil ábyrgðar sveitarfélags og einstaklings að þessu leyti, en þar segir meðal annars svo:

„Enda þótt frumvarp þetta mæli fyrir um margvíslegar skyldur sveitarfélaga til að tryggja félagslega velferð einstaklinga verður að leggja áherslu á það grundvallaratriði að einstaklingum er engu að síður ætlað að bera ábyrgð á sjálfum sér og sínum. Þetta kemur skýrt fram í markmiðslýsingu frumvarpsins svo og einstökum köflum þess þar sem kveðið er á um tiltekna aðstoð, t.d. fjárhagsaðstoð. Enn fremur er mikilvægt að hið opinbera velferðarkerfi dragi ekki úr almennri félagslegri samhjálp sem birtist í umhyggju fyrir öðrum. Þannig er kveðið á um „að hvetja einstaklinginn til ábyrgðar á sjálfum sér og öðrum“ í markmiðslýsingu frumvarpsins, jafnframt því sem markmið félagsþjónustunnar er að „virða sjálfsákvörðunarrétt hans og styrkja hann til sjálfshjálpar.“ Því ber ekki að líta svo á að einstök ákvæði í frumvarpi þessu feli í sér opinbera forsjá á málum einstaklinga eða hópa heldur hið gagnstæða. Í því felst að stuðlað skuli að því að einstaklingnum verði skapað það öryggi og þau skilyrði sem nauðsynleg eru til þess að hann fái lifað og dafnað með eðlilegum hætti í samfélagi við aðra.

[...] Loks er mælt fyrir um ábyrgð sveitarfélaga er lýtur að því að koma til móts við ýmsar almennar félagslegar þarfir einstaklinga sem eðlilegt er að gert sé í velferðarsamfélagi.

Þrátt fyrir ofangreinda ábyrgð sveitarfélaga eru skyldur þeirra þó ekki svo afdráttarlausar að einstaklingur eigi skilyrðislausan og tafarlausan rétt til tiltekinnar þjónustu eða aðstoðar. Bæði er að félagsþjónusta á Íslandi á langt í land með að rísa undir slíkum kröfum auk þess sem umdeilanlegt er hvort jafn afdráttarlaus réttur sé eðlilegur eða verði nokkurn tíma skilgreindur með lagasetningu svo vit sé í.“ (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 3174-3175.)

Samkvæmt framansögðu er ljóst að sveitarfélögum er fengið verulegt svigrúm við framkvæmd þeirra skyldna sem þeim hafa verið lagðar á herðar með lögum nr. 40/1991. Þrátt fyrir það leiðir það af orðalagi ákvæða 12. gr. laga nr. 40/1991 og tilgangi þeirra, sbr. einnig 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, að gera verður tilteknar lágmarkskröfur til sveitarfélaga um að þau komi með raunhæfum og virkum hætti til aðstoðar einstaklingum í því skyni að tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum og til þess að bæta úr vanda og koma í veg fyrir að einstaklingar og fjölskyldur komist í þá aðstöðu að geta ekki ráðið fram úr málum sínum sjálf. Við nánari afmörkun á því hvort sveitarfélagið hafi uppfyllt þær lágmarkskröfur sem þarna koma fram verður að horfa heildstætt á viðkomandi mál og þá til þess hvort og þá hvaða ákvarðanir hafi verið teknar í málinu af hálfu félagsmálanefndar sveitarfélags, hvernig þær hafi samrýmst lögum og þeim reglum sem sveitarstjórn hefur sett á grundvelli 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 og hvort þær ná markmiði sínu með því að mæta þörfum einstaklingsins til lágmarksframfærslu.

Það hefur hér verulega þýðingu að í 2. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 er kveðið á um að félagsmálanefnd „meti þörf“ einstaklinga til fjárhagsaðstoðar. Ákvæðið felur þannig í sér lögbundna skyldu til þess að félagsmálanefnd sveitarfélags leggi mat á aðstæður einstaklinga sem sækja um fjárhagsaðstoð hverju sinni. Það er hins vegar ljóst að innan ramma 2. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 getur sveitarfélag sett í reglur um fjárhagsaðstoð tiltekin hlutlæg viðmið, t.d. lágmarksviðmið varðandi mat á framfærslu og framfærslukostnaði, sem höfð skuli til hliðsjónar við úrlausn einstakra mála til að gæta ákveðins samræmis og jafnræðis, enda sé gætt að því að slík viðmið útiloki ekki að öllu leyti að fram fari mat á þörfum þess einstaklings eða fjölskyldu sem í hlut á.

Þegar A lagði umsóknir sínar fram sumarið 2003 giltu um fjárhagsaðstoð félagsmálanefndar X reglur frá 15. desember 1999, settar á grundvelli 21. gr. laga nr. 40/1991. Reglurnar voru ekki undirritaðar en oddvitar X staðfestu með undirritun, dags. 13. mars 2007, að þær hefðu í reynd verið í gildi á árunum 1999-2004. Ákvörðun um rétt A til fjárhagsaðstoðar bar að taka á grundvelli þessara reglna eins og úrskurðarnefnd félagsþjónustu lagði til grundvallar í úrskurði sínum frá 1. nóvember 2006, mál nr. 15/2006.

Matsgrundvöll ákvörðunar um fjárhagsaðstoð var að finna í 10. gr. reglnanna sem hljóðaði svo:

„Ákvörðun um fjárhagsaðstoð skal ávallt byggð á víðtæku, einstaklingsbundnu mati á félagslegri og fjárhagslegri stöðu, þ.á m. á tekjum og útgjöldum, eignum og skuldastöðu er umsókn er gerð og með hliðsjón af framtíðarhorfum. Mat það skal unnið af starfsmanni félagsmálanefndar og um niðurstöður þess fjallað af félagsmálanefnd.“

Í 15.-18. gr. reglnanna var kveðið á um mat á fjárþörf og framfærslukostnaði. Ákvæði 1.-2. mgr. 15. gr. var svohljóðandi:

„Við ákvörðun fjárhagsaðstoðar skal ganga út frá fjárþörf viðkomandi, sem að öðru jöfnu er mismunur framfærslukostnaðar miðað við fjölskyldustærð og tekna og/eða bóta viðkomandi. Framfærslukostnaður miðast við bætur Tryggingastofnunar ríkisins og er ætlað að ná til daglegrar framfærslu. Að öðru leyti skal tekið tillit til raunverulegra útgjalda í hverju einstöku tilfelli. Til grundvallar greiðslu fjárhagsaðstoðar skal leggja framfærslugrunn og framfærslumat eftir því sem við á og heimilað er í hverju einstöku tilviki.

Að auki er heimilt að taka tillit til framfærsluskulda viðkomandi, ef sýnilegt er að tekjur hafi undanfarna mánuði verið lægri en nemur lágmarki framfærslukostnaðar skv. ofangreindu mati.“

Ákvæði 16. gr. hljóðaði svo:

„Mat á tekjum skal miðast við rauntekjur viðkomandi einstaklings eða fjölskyldu. Þannig skal reikna bætur frá Tryggingastofnun ríkisins, barnabætur, atvinnuleysisbætur o.s.frv. að fullu sem tekjur og deila þeim niður á hvern mánuð sem sjaldnar eru greiddar. Hins vegar koma stéttarfélagsgjöld, greiðslur til lífeyrissjóða, barnsmeðlög og opinber gjöld yfirstandandi mánaðar til frádráttar vinnutekjum.“

Í 17. gr. var að finna þau viðmið sem framfærslukostnaður skyldi grundvallaður á. Ákvæðið hljóðaði svo:

„Við útreikning á framfærslugrunni einstaklings skal miða við að hann jafngildi lífeyrisgreiðslu, fullri tekjutryggingu, heimilisuppbót og sérstakri heimilisuppbót, eins og þær eru ákveðnar af Tryggingastofnun ríkisins hverju sinni. Til frádráttar þeirri upphæð kemur meðaltalsleiga á 3ja herb. félagslegri íbúð í eigu sveitarfélaga. Þá stendur eftir framfærslugrunnur einstaklings, sem hækkar með fjölskyldustærð sem hér segir:

Tveggja manna fjölskylda x 1,5

Þriggja manna fjölskylda x 1,8

Fjögurra manna fjölskylda x 2,0

Í stærri fjölskyldum skal viðbót fyrir hvern einstakling vera 0,2.

Reikna skal fjárráða einstaklingi búandi í foreldrahúsum/hjá ættingjum helming af framfærslu einstaklings.“

Í ljósi orðalags framangreindra ákvæða reglnanna fæ ég ekki séð að það hafi verið fortakslaust skilyrði fyrir fjárhagsaðstoð að tekjur umsækjanda væru undir viðmiðum 17. gr. reglnanna, heldur hafi ákvörðun þar að lútandi verið matskennd. Þannig sagði í 10. gr. að ákvörðun um fjárhagsaðstoð skyldi ávallt byggð á „víðtæku, einstaklingsbundnu mati“ og í 15. gr. reglnanna var kveðið á um að fjárþörf væri „að öðru jöfnu“ mismunur framfærslukostnaðar miðað við fjölskyldustærð og tekna og/eða bóta. Í 15. gr. kom einnig fram að framfærslukostnaður skyldi miðast við bætur Tryggingastofnunar ríkisins og væri ætlað að ná til daglegrar framfærslu en að öðru leyti skyldi tekið tillit til „raunverulegra útgjalda í hverju einstöku tilviki“ og að í vissum tilvikum væri heimilt að taka tillit til framfærsluskulda umsækjanda.

Með vísan til framangreindrar umfjöllunar um fyrirmæli laga nr. 40/1991 og reglurnar um fjárhagsaðstoð frá 15. desember 1999 tek ég fram að það er grundvallarregla stjórnsýsluréttar að í þeim tilvikum er löggjafinn hefur veitt stjórnvöldum mat til þess að geta tekið ákvörðun sem best hentar í hverju og einu tilviki með tilliti til allra aðstæðna er stjórnvöldum óheimilt að afnema matið eða takmarka það óhóflega með því að setja reglu sem tekur til allra mála, sambærilegra eða ósambærilegra. Í slíkum tilvikum er mat stjórnvalda skyldubundið, en um þessa reglu hefur verið fjallað í fjölmörgum álitum umboðsmanns Alþingis, sjá t.d. álit frá 1. desember 2008 í máli nr. 5132/2007. Í þessu sambandi vek ég einnig athygli á grein Páls Hreinssonar: „Skyldubundið mat stjórnvalda“, Tímarit lögfræðinga, 3. hefti 2006, bls. 263 o.áfr.

Hér er aðstaðan nánar tiltekið sú að sveitarstjórnum er falið á grundvelli 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 að setja reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar, sem eins og áður segir skulu mæla nánar fyrir um þá skyldu félagsmálanefnda samkvæmt 2. mgr. sömu greinar að meta þörf og ákveða fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við slíkar reglur sveitarstjórna. Lagagrundvöllur mats félagsmálanefnda, sem er 2. mgr. 21. gr., er því að efni til réttarregla sem áskilur tiltekið mat á þörfum einstaklinga við úrlausn umsókna um fjárhagsaðstoð. Þó er gert ráð fyrir því að matsviðmiðin séu, í samræmi við meginregluna um sjálfstjórn sveitarfélaga samkvæmt 78. gr. stjórnarskrárinnar, nánar ákveðin af hverju sveitarfélagi fyrir sig í reglum sem settar eru samkvæmt 1. mgr. sömu greinar. Þegar tekin er afstaða til þess hvort félagsmálanefnd hafi leyst úr umsóknum íbúa sveitarfélags þannig að fullnægt sé þessum kröfum verður þannig að horfa til þess hvernig sveitarfélag hefur á grundvelli 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 valið að útfæra það mat sem félagsmálanefndum er falið að framkvæma samkvæmt 2. mgr. sömu greinar.

Að framan er rakið að ekki verði önnur ályktun dregin af þeim reglum um fjárhagsaðstoð, sem sveitarfélögin sem áttu aðild að félagsmálanefnd X höfðu sett, og í gildi voru þegar A lagði umsókn sína fram, en að félagsmálanefndinni hafi borið að leggja „víðtækt einstaklingsbundið mat“ á umsóknir A, m.a. með tilliti til framtíðarhorfa hennar á þeim tíma sem hún lagði umsóknirnar fram, þ.e. í júní og júlí árið 2003. Þessi framsetning reglnanna var í góðu samræmi við reglu 2. mgr. 21. gr. laga nr. 40/2001. Það var því í ósamræmi við tilvitnuð ákvæði reglnanna að félagsmálanefndin skyldi alfarið byggja synjun sína á viðmiðunum um útreikning framfærslukostnaðar sem fram komu í 17. gr. reglnanna án þess að slíkt mat færi fram. Þá leiðir það af lögmætisreglunni að félagsmálanefndin var við úrlausn málsins bundin af því að fylgja gildandi reglum um fjárhagsaðstoð sem sveitarfélögin höfðu sett á grundvelli 2. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991.

Af forsendum í úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 19. júní 2007 í máli A verður ekki önnur ályktun dregin en að nefndin hafi talið sig geta staðfest synjun félagsmálanefndar X á þeim grundvelli einum að samkvæmt skattframtali A fyrir árið 2003 hafi heildartekjur hennar umrætt ár verið yfir viðmiðunarmörkum 17. gr. reglnanna frá 15. desember 1999. Í skýringum sínum til mín hefur úrskurðarnefndin ekki fært rök fyrir því að skilja beri úrskurð nefndarinnar með öðrum hætti. Þau sjónarmið sem fram koma í úrskurðinum um að á hafi skort að félagsmálanefndin hafi gert reka að því að upplýsa málið nægilega áður en ákvörðun var tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, lúta aðeins að gögnum um tekjur A vegna barna, þ.e. meðlög, mæðralaun og barnalífeyri, auk þess sem ekki hafi legið fyrir upplýsingar um barnabætur. Þær „brotalamir“ sem að mati úrskurðarnefndarinnar voru á málsmeðferð félagsmálanefndarinnar lutu þannig aðeins að hlutlægum upplýsingum um tekjur A á umræddum tíma, en ekki að því hvort félagsmálanefndin hefði í reynd lagt „víðtækt einstaklingsbundið mat á félagslega og fjárhagslega stöðu“ hennar, þ.á m. á tekjur og útgjöld, eignir og skuldastöðu er umsókn var gerð og þá „með hliðsjón af framtíðarhorfum“, eins og áskilið var í 10. gr. reglnanna um fjárhagsaðstoð frá 15. desember 1999.

Í þessu sambandi legg ég á það áherslu að fyrir liggur að hagir A höfðu breyst verulega upp úr miðju ári 2003 þegar hún sótti um fjárhagsaðstoðina. Henni var þá sagt upp störfum og jafnframt missti hún húsnæði sem hafði fylgt starfinu. Þrátt fyrir það virðist afstaða félagsmálanefndar X hafa verið reist á meðaltali tekna hennar allt árið 2003, óháð raunverulegu mati á aðstæðum hennar á þeim tíma sem hún lagði fram umsóknir um fjárhagsaðstoð, sbr. forsendur í greinargerð félagsmálastjóra X fyrir fund félagsmálanefndarinnar, dags. 5. desember 2006. Af fyrirliggjandi gögnum verður ráðið að úrskurðarnefnd félagsþjónustu kallaði eftir gögnum frá félagsmálanefnd X með bréfum dags. 18. janúar 2007, 22. febrúar 2007, 2. maí 2007 og 22. maí 2007. Í bréfi úrskurðarnefndarinnar frá 2. maí 2007 er vísað til fyrrgreindra reglna um fjárhagsaðstoð og sérstaklega óskað eftir skýringum um á hvaða forsendum ákvörðun félagsmálanefndarinnar hafi verið tekin og er þar einkum vísað til 17. gr. reglnanna. Hins vegar verður ekki séð að úrskurðarnefnd félagsþjónustu hafi gert athugasemdir við að ekki hafi farið fram mat á raunverulegum útgjöldum A og framtíðarhorfum á þeim tíma sem hún lagði fram umsóknir sínar um aðstoð.

Í ákvæði 2. og 3. tölul. 64. gr. laga nr. 40/1991 er kveðið á um að úrskurðarnefnd félagsþjónustu fjalli um „rétt til aðstoðar, sbr. IV. kafla“ og hvort „samþykkt þjónusta og upphæð fjárhagsaðstoðar“ sé „í samræmi við reglur viðkomandi sveitarstjórnar“. Almenn tilvísun 2. tölul. 64. gr. til IV. kafla laganna, og þá til 1. mgr. 12. gr., leiðir til þeirrar ályktunar að úrskurðarnefndin hafi meðal annars úrskurðarvald um hvort einstaklingur eigi rétt til fjárhagsaðstoðar samkvæmt VI. kafla laganna, sjá einnig 20. gr. laganna. Það er því ljóst að mínu áliti að í máli þessu hvíldi sú skylda að lögum á úrskurðarnefnd félagsþjónustu að taka afstöðu til þess hvort félagsmálanefnd X hefði í samræmi við 2. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 og reglur um fjárhagsaðstoð frá 15. desember 1999, sem settar voru á grundvelli 1. mgr. sömu greinar, lagt mat á umsóknir A með þeim hætti sem áskilið var samkvæmt þeim reglum sem sveitarfélögin höfðu sett sér.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu til mín, dags. 9. nóvember 2007, eru færð rök fyrir því að framtíðarhorfur A á þeim tíma sem hún sótti um fjárhagsaðstoð hafi ekki gefið tilefni til þess að ætla að hún þyrfti á aðstoðinni að halda. Af þessu tilefni tel ég nauðsynlegt að taka tvennt fram: Í fyrsta lagi verður að mínu áliti ekki ráðið af forsendum í úrskurði úrskurðarnefndarinnar að þessi rök hafi þar verið lögð til grundvallar. Í öðru lagi, og það sem meira máli skiptir, þá fæ ég ekki séð á grundvelli hvaða gagna og upplýsinga úrskurðarnefndin gat tekið afstöðu til þessa atriðis, enda hafði ekki fullnægjandi reki verið gerður að því við meðferð málsins hjá félagsmálanefnd X að kanna þetta atriði með viðhlítandi hætti.

Að þessu virtu, og í samræmi við það sem að framan er rakið, er það niðurstaða mín að með því að staðfesta ákvörðun félagsmálanefndar X frá 5. desember 2006, um að synja umsókn A um fjárhagsaðstoð, þrátt fyrir að ekki hafi legið fyrir einstaklingsbundið mat nefndarinnar á raunverulegum útgjöldum hennar og framtíðarhorfum í samræmi við gildandi reglur félagsmálanefndar X frá 15. desember 1999, sbr. 2. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991, hafi úrskurður úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 19. júní 2007, mál nr. 1/2007, ekki verið í samræmi við lög.

Í síðara bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu til umboðsmanns Alþingis, dags. 24. október 2008, er tekið fram að lög nr. 40/1991 veiti sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga sé mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Síðan segir svo:

„Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar félagsþjónustu enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti. Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið, gagna málsins og þeirra upplýsinga sem fengust þegar málið var til vinnslu, er það mat úrskurðarnefndar félagsþjónustu að [A] hafi á umræddum tíma ekki átt rétt á fjárhagsaðstoð.“

Tekið skal fram að sambærilegar forsendur og að framan eru raktar koma fram í úrskurði úrskurðarnefndarinnar sem er umfjöllunarefni þessa álits.

Eins og atvikum er háttað í þessu máli tel ég ekki þörf á að taka almenna afstöðu til þessara viðhorfa úrskurðarnefndarinnar um hvernig skilja beri hlutverk hennar að lögum. Ég ítreka hins vegar aðeins þetta: Það leiðir af skýrum orðum 2. og 3. tölul. 64. gr. laga nr. 40/1991 að úrskurðarnefnd félagsþjónustu ber að taka afstöðu til þess hvort félagsmálanefnd í sveitarfélagi hafi við úrlausn beiðna um fjárhagsaðstoð, sbr. 2. mgr. 21. gr. sömu laga, gætt að því að haga mati sínu í samræmi við þær reglur sem sveitarfélagið hefur sjálft sett á grundvelli 1. mgr. 21. gr. Ef svo er ekki ber úrskurðarnefndinni að jafnaði að fella slíka ákvörðun úr gildi og gera hlutaðeigandi félagsmálanefnd að fjalla að nýju um fyrirliggjandi beiðni í samræmi við viðkomandi reglur og þann skilning á þeim sem fram kemur í forsendum úrskurðar úrskurðarnefndar félagsþjónustu.

V. Niðurstaða

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að með því að staðfesta ákvörðun félagsmálanefndar X frá 5. desember 2006, um að synja umsóknum A um fjárhagsaðstoð, þrátt fyrir að ekki hafi legið fyrir einstaklingsbundið mat nefndarinnar á raunverulegum útgjöldum hennar og framtíðarhorfum í samræmi við gildandi reglur félagsmálanefndar X frá 15. desember 1999, sbr. 2. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991, hafi úrskurður úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 19. júní 2007, mál nr. 1/2007, ekki verið í samræmi við lög.

Þótt nokkuð langt sé um liðið frá því úrskurðarnefnd félagsþjónustu kvað upp úrskurð sinn í máli A og þrátt fyrir að upphaflegar umsóknir hennar hafi verið lagðar fram sumarið 2003 tel ég ekki forsendur til annars en að beina nú þeim tilmælum til úrskurðarnefndar félagsþjónustu að hún taki mál A til endurskoðunar, komi fram ósk þess efnis frá henni, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar sl.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu bréf, dags. 12. febrúar 2010, og óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá úrskurðarefndinni og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu, dags. 2. mars 2010, segir að A hafi óskað eftir endurupptöku málsins með bréfi, dags. 18. mars 2009, og við því hafi orðið. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í málinu frá 9. júní 2009 komi fram að nefndin telji að félagsmálanefnd uppsveita Árnessýslu beri að leggja víðtækt einstaklingsbundið mat á umsóknir A, m.a. með tilliti til framtíðarhorfa hennar á þeim tíma þegar hún lagði fram umsóknir sínar. Slíkt einstaklingsbundið mat hafi ekki farið fram hjá félagsmálanefnd og því hafi verið lagt fyrir hana að taka mál A fyir að nýju. Úrskurðarnefndinni sé ekki kunnugt um hvar málið sé nú statt