Álit

I. Kvörtun.

Hinn 6. maí 2008 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir afgreiðslu félagsmálaráðs Akureyrar frá 11. desember 2006, þar sem honum var synjað um fjárhagsaðstoð, og staðfestingu úrskurðarnefndar félagsþjónustu á synjun félagsmálaráðs með úrskurði, dags. 8. júní 2007. A afplánaði fangelsisdóm í lögreglustöðinni á Akureyri á þeim tíma er umsóknir hans um fjárhagsaðstoð voru til meðferðar hjá félagsmálayfirvöldum.

Í kvörtuninni er rakið að A telji að með því að synja honum um fjárhagsaðstoð með vísan til þess að hann sé fangi hafi úrskurðarnefnd félagsþjónustu brotið gegn stjórnarskrárbundnum rétti hans samkvæmt 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. A vísar til þess að fangar séu hvergi undanskildir rétti til fjárhagsaðstoðar sveitarfélagsins í reglum félagsmálaráðs Akureyrar um fjárhagsaðstoð frá 1. janúar 2005. A telur enn fremur að þar sem hann uppfylli almenn skilyrði framangreindra reglna eigi hann rétt til þess að sækja um fjárhagsaðstoð til sveitarfélagsins.

Af erindi A til umboðsmanns Alþingis og úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu í málinu má einnig ráða að A sótti um sérstaka fjárhagsaðstoð í desember 2006 til Akureyrarbæjar. Samkvæmt gögnum málsins var umsókn A um hina sérstöku fjárhagsaðstoð synjað af fjölskyldudeild Akureyrarbæjar 18. maí 2007 en ekki liggur fyrir hvort hann hafi kært þá ákvörðun til félagsmálaráðs Akureyrarbæjar.

Af þessu tilefni tek ég fram að meðal skilyrða þess að umboðsmaður Alþingis geti tekið kvörtun til meðferðar er að æðra stjórnvald hafi fellt úrskurð sinn í málinu, sé á annað borð unnt að skjóta máli til æðra stjórnvalds, sbr. ákvæði 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Með tilliti til þessa er ekki fullnægt lagaskilyrðum til þess að ég geti tekið þann þátt kvörtunar A, sem varðar umsókn hans um sérstaka fjárhagsaðstoð í desember 2006, til frekari umfjöllunar, sbr. 1. mgr. 10. gr. sömu laga.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. september 2009.

II. Málavextir.

Haustið 2006 sótti A um fjárhagsaðstoð til sveitarfélags síns, þar sem hann átti lögheimili, en hann hóf tíu mánaða afplánun í ríkisfangelsisdeild lögreglustöðvarinnar á Akureyri í október sama ár. Af erindi A og þeim gögnum sem fylgdu því má ráða að hann sótti þá um styrk hjá Akureyrarbæ að fjárhæð kr. 50.000 vegna tannlækninga. Umsókn A var synjað á fundi fjölskyldudeildar Akureyrarbæjar 12. október 2006. Hinn 3. október 2006 sótti hann um styrk til bæjarins að fjárhæð kr. 20.900 vegna kaupa á gleraugum og var umsókn hans synjað á fundi fjölskyldudeildar Akureyrarbæjar 30. nóvember sama ár. Var báðum umsóknum A um fjárhagsstyrk synjað með vísan til þess að umsóknirnar féllu ekki undir reglur félagsmálaráðs Akureyrar um fjárhagsaðstoð.

A kærði framangreindar ákvarðanir fjölskyldudeildar Akureyrarbæjar til félagsmálaráðs Akureyrar sem tók málið fyrir á fundi 11. desember 2006 og staðfesti niðurstöður fjölskyldudeildarinnar. Í greinargerð fjölskyldudeildar Akureyrarbæjar til félagsmálaráðs Akureyrar, dags. 11. desember 2006, var um niðurstöður deildarinnar í máli A, þess efnis að hann félli ekki undir reglur félagsmálaráðs Akureyrar um fjárhagsaðstoð, vísað til 22. gr. laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga, og reglna fangelsismálastofnunar um gleraugnakaup og tannviðgerðir.

A kærði framangreindar ákvarðanir félagsmálaráðs til úrskurðarnefndar félagsþjónustu með bréfi, dags. 19. janúar 2007, sbr. 63. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga.

Í greinargerð félagsmálaráðs Akureyrar, dags. 8. febrúar 2007, til úrskurðarnefndarinnar tók félagsmálaráð fram að af hálfu ráðsins væri litið svo á að A væri á framfæri annarra aðila, það er fangelsismálastofnunar, og áréttað að í heimildakafla reglna félagsmálaráðs Akureyrar um fjárhagsaðstoð væri ekki heimild til að veita föngum fjárhagsaðstoð, enda færi um slíka aðstoð samkvæmt 22. gr. laga nr. 49/2005. Í greinargerð Félagsmálaráðs Akureyrar sagði enn fremur:

„Hér er um stefnumótandi mál að ræða og tekist á um það hvort sveitarfélögin hafi framfærsluskyldu gagnvart refsiföngum í afplánun. Akureyrarbær heldur því fram að svo sé ekki og styðst við reglur sínar um fjárhagsaðstoð þar sem engin heimild er til þess að veita föngum fjárhagsaðstoð.“

Í úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu í máli A, dags. 8. júní 2007, sagði m.a. eftirfarandi:

„Málskotsheimild kæranda er reist á 3. tölul. 64. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, með síðari breytingum. Fyrir nefndinni liggja reglur félagsmálaráðs Akureyrarkaupstaðar um fjárhagsaðstoð sem tóku gildi 1. janúar 2005.

Í máli þessu er ágreiningur um það hvort félagsmálaráði Akureyrarkaupstaðar beri að greiða kæranda styrki til greiðslu fyrir tannlækningar og til kaupa á gleraugum.

Fjallað er um rétt til fjárhagsaðstoðar til þeirra sem eigi fá séð fyrir sjálfum sér, maka sínum og börnum yngri en 18 ára í IV. og VI. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Samkvæmt 21. gr. laganna skal sveitarstjórn setja sér reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar er metur þörf og ákveður fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Lög nr. 40/1991 veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar félagsþjónustu enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.

Kærandi situr í fangelsi og afplánar þar refsivist. Félagsmálaráð Akureyrarkaupstaðar synjaði beiðni hans um styrki til greiðslu fyrir tannlækningar og til kaupa á gleraugum með þeim rökum að hann sé nú á framfæri annarra og að sveitarfélagið hafi ekki framfærsluskyldu gagnvart honum sem refsifanga í afplánun.

Samkvæmt 22. gr. laga um fullnustu refsinga nr. 49/2005 skulu fangar í fangelsum njóta sambærilegrar heilbrigðisþjónustu og almennt gildir, auk þeirrar sérstöku heilbrigðisþjónustu sem lög og reglur um fanga segja til um. Að höfðu samráði við fangelsismálastofnun sér heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið um og ber ábyrgð á heilbrigðisþjónustu við fanga í fangelsum.

Fangelsismálastofnun ríkisins setti reglur um tannviðgerðir og kostnað vegna þeirra varðandi tannlæknisþjónustu við fanga frá 1. janúar 1996 með breytingu á hámarksupphæð árlegra greiðslna með gildistöku frá 1. janúar 2005. Samkvæmt reglunum eiga fangar rétt á að njóta tannlæknisþjónustu með þeim takmörkunum og skilyrðum sem þar greinir. Heildarkostnaður vegna tannlæknisþjónustu nemur á einu ári vegna fanga að hámarki 41.000 kr.

Fangelsismálastofnun ríkisins setti reglur um gleraugna-kaup fyrir fanga í maí 1996. Samkvæmt þeim reglum er gert ráð fyrir því að fangar geti fengið allt að 9.000 kr. til kaupa á gleraugum.

Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið telur úrskurðarnefnd félagsþjónustu að Fangelsismálastofnun ríkisins beri ábyrgð á að veita kæranda tannlæknisþjónustu í samræmi við framangreindar reglur um tannviðgerðir og stofnuninni beri jafnframt að veita kæranda styrk til kaupa á gleraugum í samræmi við reglur þar að lútandi. Hinar kærðu ákvarðanir félagsmálaráðs Akureyrar eru því staðfestar.“

Eins og áður segir leitaði A til umboðsmanns Alþingis 6. maí 2008 og kvartaði yfir afgreiðslu félagsmálaráðs Akureyrar á umsóknum hans um greiðslu tannlækna- og gleraugnakostnaðar og úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu, dags. 8. júní 2007, þar sem afgreiðsla félagsmálaráðs á umsóknum hans var staðfest.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði umboðsmaður Alþingis úrskurðarnefnd félagsþjónustu bréf, dags. 23. júlí 2008, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, þar sem hann óskaði eftir að fá afrit af öllum gögnum málsins, þ.á m. afrit af reglum fangelsismálastofnunar sem vísað er til í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli A. Þá óskaði umboðsmaður þess að úrskurðarnefnd félagsþjónustu upplýsti hann um og skýrði viðhorf sitt til tiltekinna atriða.

Annars vegar óskaði umboðsmaður eftir afstöðu úrskurðarnefndar félagsþjónustu til viðhorfs félagsmálaráðs Akureyrar sem fram kom í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli A, þess efnis að kærandi sæti í fangelsi og afplánaði þar refsivist og að félagsmálaráð hefði synjað beiðnum hans um styrkina „með þeim rökum að hann [væri] nú á framfæri annarra og sveitarfélagið [hefði] ekki framfærsluskyldu með honum sem refsifanga í afplánun.“ Enn fremur hvort úrskurðarnefndin væri sammála ofangreindu viðhorfi félagsmálaráðs og þá á hvaða lagagrundvelli sú afstaða væri byggð. Jafnframt óskaði umboðsmaður eftir að úrskurðarnefndin skýrði afstöðu sína til þess hvort hún liti svo á að fangi sem afplánaði refsivist í fangelsi utan þess sveitarfélags sem hann ætti lögheimili í gæti ekki átt rétt til fjárhagsaðstoðar frá lögheimilissveitarfélagi sínu á grundvelli laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga.

Hins vegar óskaði umboðsmaður eftir skýringum úrskurðarnefndar félagsþjónustu á því, væri það afstaða nefndarinnar að fangar gætu átt rétt til fjárhagsaðstoðar samkvæmt lögum nr. 40/1991, á hvaða lagagrundvelli þau fjárframlög sem fangelsismálastofnun greiddi vegna tannlækninga og gleraugnakaupa fanga girtu fyrir að fangar gætu fengið fjárhagsaðstoð sveitarfélags á grundvelli laga nr. 40/1991 vegna þess kostnaðar sem þeir yrðu sjálfir að bera vegna eigin tannviðgerða og kaupa á gleraugum.

Svarbréf úrskurðarnefndar félagsþjónustu barst umboðsmanni 26. september 2008. Í því sagði meðal annars eftirfarandi:

„Nefndin lítur svo á að fangar í afplánun eigi ekki rétt á fjárhagsaðstoð sveitarfélagsins enda eru þeir þá á framfæri ríkisins. Í lögum um fullnustu refsinga, nr. 49/2005, er að finna ítarleg ákvæði um framkvæmd fullnustunnar, þar á meðal um vinnu í 18. gr., nám og starfsþjálfun í 19. gr., þóknun og dagpeninga í 20. gr. og heilbrigðisþjónustu í 22. gr. Lögin eru sérlög gegnt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaganna sem eru almenn.

Í 22. gr. laga um fullnustu refsinga, nr. 49/2005, segir:

„Í fangelsum skulu fangar njóta sambærilegrar heilbrigðisþjónustu og almennt gildir, auk þeirrar sérstöku heilbrigðisþjónustu sem lög og reglur um fanga segir til um. Að höfðu samráði við fangelsismálastofnun sér heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið um og ber ábyrgð á heilbrigðisþjónustu í fangelsum.“

Í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum nr. 49/2005 segir um 22. gr.:

„Ekki er kveðið sérstaklega á um einstaka þætti heilbrigðisþjónustu, svo sem tannlæknaþjónustu og hver skuli bera kostnað af henni. Um þetta var fjallað í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 102/1989. Umboðsmaður taldi það annmarka á lögum að ekki væri skýrt kveðið á um hver ætti að bera kostnað af tannlæknaþjónustu fanga. Taldi hann lagaheimild bresta fyrir því að fella kostnaðinn fortakslaust á ríkissjóð og að fangelsismálastofnun bæri að sjá til þess að fangar fengju nauðsynlegar tannviðgerðir án tillits til þess hvort þeir gætu greitt fyrir þær. Fangelsisyfirvöld gætu krafið fanga um útlagðan kostnað af tannviðgerðum með þeim takmörkunum sem leiddi af þörf þeirra fyrir fé til brýnna nauðsynja.

Ekki þykir rétt að kveða á um kostnað af heilbrigðisþjónustu við fanga í lögum um fullnustu refsinga. Taka verður afstöðu til þess á öðrum vettvangi, svo sem í lögum eða reglugerðum sem varða sjúkratryggingar einstakra hópa í þjóðfélaginu.“

Ekki hefur verið tekin afstaða til þess í lögum um almannatryggingar, nr. 100/2007, eða reglugerð um þátttöku Tryggingastofnunar ríkisins í kostnaði vegna tannlækninga, nr. 576/2005, með síðari breytingum, um hvernig skuli fara með tannlæknakostnað fanga. Ekki er heldur að finna reglur um heilbrigðisþjónustu við fanga í reglugerð um fullnustu refsinga, nr. 961/2005. Hins vegar hefur Fangelsismálastofnun sett reglur um greiðslur vegna gleraugnakaupa og tannlæknakostnaðar.

Í 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, segir að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveði. Í 21. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, er sveitarfélögum falið að setja sér reglur um fjárhagsaðstoð. Ekki er kveðið nánar á um það í lögunum af hvaða tilefni skuli veita fjárhagsaðstoð eða að veita skuli sérstaklega fjárhagsaðstoð vegna tannlækna- og hjálpartækjakostnaðar. Er því sveitarfélögunum falið mat um það [hvers] efnis reglur þess um fjárhagsaðstoð skuli vera.

Í 26. gr. reglna félagsmálaráðs Akureyrarbæjar um fjárhagsaðstoð er fjallað um greiðslu sérfræðiaðstoðar. Í 1. mgr. 26. gr. segir:

„Heimilt er að veita fjárhagsaðstoð til greiðslu nauðsynlegra tannlækninga til einstaklinga sem hafa notið fjárhagsaðstoðar til framfærslu í lengri tíma, hafa átt við atvinnuleysi að stríða í lengri tíma eða eru lífeyrisþegar. Hámark aðstoðar skal vera 50.000 kr. á ári. Kostnaðaráætlun tannlæknis skal ávallt fylgja með umsókn.“

Í 4. mgr. sömu greinar kemur fram að heimilt sé að veita aðstoð við kaup á hjálpartækjum, svo sem gleraugum og heyrnartækjum, til einstaklinga sem búa við mikla og langvarandi félagslega erfiðleika eða einstaklinga eða fjölskyldna sem hafa orðið fyrir alvarlegum áföllum. Er þetta þó bundið því skilyrði að aðrir aðilar veiti ekki aðstoð við kaup á hjálpartækjunum.

Eins og fram kemur í 26. gr. þeirra reglna sem Akureyri hefur sett sér varðandi fjárhagsaðstoð er gert að skilyrði fyrir því að veittur sé styrkur vegna tannlæknakostnaðar að viðkomandi sé á framfæri sveitarfélagsins eða sé lífeyrisþegi. Í máli því sem um ræðir hér er [A] á framfæri ríkisins og uppfyllir því ekki skilyrði þau sem Akureyrarkaupstaður setur fyrir slíkum styrkjum. Hvað varðar styrk til gleraugnakaupa er það sett að skilyrði að viðkomandi fái ekki styrki frá öðrum til kaupanna en [A] fékk, eins og fram hefur komið, styrk frá fangelsismálayfirvöldum til gleraugnakaupa og uppfyllir því ekki skilyrði Akureyrarkaupstaðar til þess að hljóta styrki til gleraugnakaupa. Nefndin telur það ekki vera ómálefnalegt sjónarmið við mat á því hvort einstaklingur þarf á fjárhagsaðstoð að halda að líta til þess hvort hann njóti fjárhagsaðstoðar frá öðrum aðilum.

Það er því álit úrskurðarnefndarinnar að þar sem fangi sé á framfæri Fangelsismálastofnunar meðan hann er í afplánun og fær þar meðal annars styrki, vegna tannlæknakostnaðar og til gleraugnakaupa, eigi hann ekki á sama tíma rétt til fjárhagsaðstoðar sveitarfélags þar sem hann á lögheimili.

Í bréfi yðar er einnig spurt um afstöðu nefndarinnar til þess hvort hún líti svo á að fangi sem afplánar refsivist í fangelsi utan þess sveitarfélags sem hann á lögheimili í geti ekki átt rétt til fjárhagsaðstoðar frá lögheimilissveitarfélagi sínu á grundvelli laga nr. 40/1991.

Eins og komið hefur fram hér að framan er það álit nefndarinnar að fangi í afplánun eigi ekki rétt á fjárhagsaðstoð sveitarfélaga meðan hann er í afplánun. Á þá ekki að skipta máli hvort hann sé í afplánun í því sveitarfélagi sem hann á lögheimili í eða utan þess.“

Með bréfum, dags. 26. september 2008, 22. október 2008, 15. janúar 2009 og 9. mars 2009, var A veittur kostur á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf úrskurðarnefndar félagsþjónustu. Í hinu síðastnefnda bréfi mínu var frestur til athugasemda veittur til 23. mars 2009 og sérstaklega óskað eftir að ef A teldi ekki tilefni til að setja fram viðbótarathugasemdir af þessu tilefni, yrði mér kynnt sú afstaða hans. Enn fremur var tekið fram að bærist ekkert svar frá A að framangreindum tíma liðnum myndi ég án frekari fyrirvara taka ákvörðun um framhald málsins af minni hálfu. Engar athugasemdir bárust frá A.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Í máli þessu reynir á lögmæti þess almenna sjónarmiðs, sem liggur að baki afgreiðslu félagsmálaráðs Akureyrarbæjar á umsóknum A um styrk vegna tannlæknakostnaðar og gleraugnakaupa, og úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu í máli hans, að fangi eigi ekki rétt á fjárhagsaðstoð frá lögheimilissveitarfélagi sínu á grundvelli laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Sú afstaða byggir einkum á þeirri forsendu að fangi sé á framfæri ríkisins á meðan á afplánun stendur samkvæmt lögum nr. 49/2005, um fullnustu refsinga.

2. Lagareglur um félagsþjónustu sveitarfélaga og um fullnustu refsinga með tilliti til réttarstöðu fanga.

Í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er að finna almennt bann við hvers konar mismunun, sbr. 1. mgr. 65. gr. Í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar er mælt fyrir um að öllum, sem þess þurfa, skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Hið síðastnefnda ákvæði kom í þessari mynd í stjórnarskrána með 1. mgr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að stjórnskipunarlögunum sagði um síðastnefnt ákvæði:

„Í 1. mgr. 14. gr. er boðið að þeir sem þess þurfi eigi að njóta réttar til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis og sambærilegra atvika eftir því sem nánar sé ákveðið í lögum. Ákvæði þetta svarar að nokkru til núgildandi reglu í 70. gr. stjórnarskrárinnar þar sem er mælt fyrir um rétt þess sem getur ekki séð fyrir sér og sínum og aðrir eru ekki framfærsluskyldir við til styrks úr almennum sjóðum. Er frumvarpsákvæðið mun ítarlegra því tekið er nánar fram en nú er gert hvers konar ástæður geti orðið til að maður þarfnist opinberrar aðstoðar af þessum toga. Með 1. mgr. 14. gr. er hins vegar ekki lögð til breyting frá gildandi reglu að því leyti að ekki er ráðgert að sá sem geti séð nægilega fyrir sér sjálfur þurfi að njóta réttar til slíkrar aðstoðar, en þann rétt væri þó fyllilega heimilt að veita honum ef löggjafinn kysi svo. Þá verður einnig að vekja athygli á að í ákvæðinu er gengið út frá að nánari reglur um félagslega aðstoð af þessum meiði verði settar með lögum, en með ákvæðinu er markaður sá rammi að til þurfi að vera reglur sem tryggi þessa aðstoð. Benda má á að í félagsmálasáttmála Evrópu og alþjóðasamningi um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi eru ýmsar reglur af sama toga og hér um ræðir. Í því sambandi má vekja sérstaka athygli á 12. og 13. gr. félagsmálasáttmálans þar sem eru fyrirmæli um réttinn til félagslegs öryggis, félagslegrar aðstoðar og læknishjálpar og 11. og 12. gr. alþjóðasamningsins um áþekk atriði.“ (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2109-2110.)

Fjárhagsleg aðstoð sveitarfélaga er veitt á grundvelli laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, einkum IV. kafla þeirra, um almenn ákvæði um rétt til félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga, og VI. kafla þeirra, um fjárhagsaðstoð. Markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga er að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1991. Um leiðir til að ná því markmiði er meðal annars kveðið á um að bæta skuli lífskjör þeirra sem standa höllum fæti, sbr. a-lið 1. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1991, og vísast þar til VI. kafla laganna um fjárhagsaðstoð. Í 1. mgr. 19. gr. laga nr. 40/1991 er kveðið á um að hverjum manni sé skylt að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. Samkvæmt 20. gr. laganna gilda almenn ákvæði IV. kafla þeirra um skyldur sveitarfélags til að veita fjárhagsaðstoð. Lög nr. 40/1991 gera ekki greinarmun á því af hvaða ástæðum einstaklingar og fjölskyldur geta staðið höllum fæti.

Í ákvæðum IV. kafla laga nr. 40/1991, einkum 1. mgr. 12. gr. þeirra, er kveðið á um að sveitarfélag skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Þá segir í 2. mgr. 12. gr. sömu laga að aðstoð og þjónusta skuli jöfnum höndum vera til þess fallin að bæta úr vanda og koma í veg fyrir að einstaklingar og fjölskyldur komist í þá aðstöðu að geta ekki ráðið fram úr málum sínum sjálf. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laganna er með „íbúa sveitarfélags“ átt við hvern þann sem á lögheimili í viðkomandi sveitarfélagi.

Í 1. málsl. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 40/1991 er kveðið á um að flytjist maður milli sveitarfélaga skuli hann eiga rétt til þjónustu í því sveitarfélagi er hann flyst til þegar hann hefur tekið sér þar lögheimili. Enn fremur segir að enginn öðlist þó rétt til þjónustu eða aðstoðar í öðru sveitarfélagi með dvöl sem ekki er ígildi fastrar búsetu, sbr. lög um lögheimili, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 40/1991. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 40/1991 segir um 2. málsl. 3. mgr. 13. gr. laganna:

„Í síðari hluta 3. mgr. er tekið fram að enginn öðlist rétt til aðstoðar í sveitarfélagi með dvöl sem ekki er ígildi fastrar búsetu. Hér er fyrst og fremst um að ræða dvöl í skóla, sjúkrahúsi, vinnuhæli eða fangelsi.

Það sama gildir ef viðkomandi dvelur í athvarfi, áfangastað eða öðru skammtímahúsnæði sem rekið er af sveitarfélögum, félögum eða stofnunum og er hugsað sem bráðabirgðadvalarstaður þar til úr rætist með varanlegt húsnæði eða er þáttur í meðferð eftir dvöl á sjúkrahúsum, fangelsum eða meðferðarstofnunum.“ (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 3188.)

Í 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 er sérstaklega mælt fyrir um það hlutverk sveitarstjórnar að setja reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar. Þá segir í 2. mgr. 21. gr. að félagsmálanefnd meti þörf og ákveði fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 40/1991 segir um 2. mgr. 21. gr. laganna að markmið ákvæðisins sé að skapa ákveðna festu við framkvæmd fjárhagsaðstoðar og að með því móti verði tryggt að íbúar sveitarfélags eigi rétt á ákveðinni lágmarksaðstoð þrátt fyrir að viðmiðunin um lágmark verði ekki tilgreind í lögunum sjálfum. (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 3190.)

Framangreind ákvæði miða að því almenna marki sem lá til grundvallar við setningu laga nr. 40/1991 að ákvæði þeirra mynduðu rammalöggjöf á þessu sviði í því skyni að tryggja sveitarfélögunum ákveðið svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vildu veita. Er það sjónarmið enn fremur í samræmi við þá meginreglu stjórnarskrárinnar að sveitarfélögin eiga sjálfsákvörðunarrétt um þau málefni sem þeim eru fengin með lögum, sbr. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, eins og henni var breytt með ákvæði 1. mgr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Lög nr. 40/1991 eru þannig rammalög sem gilda við hlið sérlaga, svo sem laga um málefni aldraðra og laga um málefni fatlaðra, auk þess sem sveitarfélög setja sér sjálf reglur á þessu sviði. (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 3169-3173.)

Akureyrarbær hefur sett sér reglur um fjárhagsaðstoð, sbr. reglur félagsmálaráðs Akureyrar um fjárhagsaðstoð, sem tók gildi 1. janúar 2005. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. reglnanna er sveitarfélaginu skylt að veita fjárhagsaðstoð til framfærslu einstaklinga og fjölskyldna sem ekki geta séð sér og sínum farboða án aðstoðar, sbr. IV. og VI. kafla laga nr. 40/1991. Í 1. mgr. 1. gr. segir ennfremur að sveitarfélag skuli tryggja að íbúar geti framfært sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára enda sé það ekki í verkahring annarra aðila svo sem almannatrygginga, atvinnuleysistrygginga, lífeyrissjóða eða sjúkrasjóða stéttarfélaga. Í 2. mgr. 1. gr. reglnanna er kveðið á um heimild til að veita einstaklingum og fjölskyldum aðstoð vegna sérstakra aðstæðna, sbr. IV. kafla reglnanna. Samkvæmt 6. gr. er fjárhagsaðstoð veitt einstaklingum og fjölskyldum og á hver fjárráða einstaklingur sem á lögheimili á Akureyri rétt á að leggja fram umsókn, sbr. einnig 13. gr. laga nr. 40/1991.

Í 26. gr. reglna félagsmálaráðs Akureyrar, sem er í IV. kafla þeirra, er að finna heimild til að veita fjárhagsaðstoð til greiðslu nauðsynlegra tannlækninga til einstaklinga sem notið hafa fjárhagsaðstoðar til framfærslu í lengri tíma, hafa átt við atvinnuleysi að stríða í lengri tíma eða eru lífeyrisþegar. Miðast hámark slíkrar aðstoðar við kr. 50.000 á ári. Í 26. gr. reglnanna er einnig kveðið á um að heimilt sé að veita aðstoð við kaup á hjálpartækjum svo sem gleraugum og heyrnartækjum ef aðrir aðilar geri það ekki og um er að ræða einstaklinga sem búa við mikla og langvarandi félagslega erfiðleika eða einstaklinga eða fjölskyldur sem hafa orðið fyrir alvarlegum áföllum. Hámark slíkrar aðstoðar er kr. 40.000 á ári.

Af framangreindu er ljóst að reglur félagsmálaráðs Akureyrar um fjárhagsaðstoð kveða á um skyldu sveitarfélaga til að tryggja að íbúar þess geti framfært sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára, sbr. 1. mgr. 1. gr. reglnanna og lög nr. 40/1991, einkum 1. gr., 1. mgr. 12. gr. og 19.-21. gr. þeirra. Þessi skylda sveitarfélaga er í reglum félagsmálaráðs Akureyrar takmörkuð við þau tilvik þegar slík skylda er ekki í verkahring annarra aðila, svo sem almannatrygginga, atvinnuleysistrygginga, lífeyrissjóða eða sjúkrasjóða stéttarfélaga, sbr. 1. mgr. 1. gr. reglnanna. Aðeins er kveðið á um almenn skilyrði réttar til fjárhagsaðstoðar, sem miðar meðal annars við að einstaklingur hafi lögheimili í sveitarfélaginu, sbr. 6. gr. reglnanna og 13. gr. laga nr. 40/1991, auk annarra skilyrða er þegar hafa verið rakin. Er þannig ekki að finna nein ákvæði í reglum félagsmálaráðs Akureyrar sem takmarka beinlínis rétt tiltekinna hópa til fjárhagsaðstoðar, s.s. fanga.

Samkvæmt eldri lögum nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, hafði sérstök stofnun, fangelsismálastofnun, m.a. það verkefni með höndum að sjá um að í fangelsum væri veitt sérhæfð þjónusta, svo sem heilbrigðisþjónusta, prestsþjónusta o.s.frv., sbr. 5. tölul. 2. gr. laga nr. 48/1988. Með lögum nr. 123/1997, um breyting á lögum nr. 48/1988, voru gerðar breytingar á framangreindu ákvæði laganna þannig að 5. tölul. 2. gr. laga nr. 48/1988 var orðaður á þá leið að fangelsismálastofnun hefði það verkefni með höndum að sjá um að í fangelsum væri veitt sérhæfð þjónusta. Enn fremur var við 2. gr. bætt nýrri málsgrein, 2. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1988, sbr. b-lið 1. gr. laga nr. 123/1997, svohljóðandi:

„Í fangelsum skulu fangar njóta sambærilegrar heilbrigðisþjónustu og almennt gildir, auk þeirrar sérstöku heilbrigðisþjónustu sem lög og reglur um fanga segja til um. Að höfðu samráði við fangelsismálastofnun sér heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið um og ber ábyrgð á heilbrigðisþjónustu við fanga í fangelsum.“

Um hið síðastgreinda ákvæði sagði í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 123/1997:

„Í b-lið er lagt til að lögfest verði að fangar skuli njóta sambærilegrar heilbrigðisþjónustu og almennt gildir, auk þeirrar sérstöku heilbrigðisþjónustu sem lög og reglur um fanga segja til um og að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið sjái um og beri ábyrgð á heilbrigðisþjónustu við fanga í fangelsum. Gert er ráð fyrir að Fangelsismálastofnun sjái um að í fangelsum sé fyrir hendi viðunandi aðstaða til heilbrigðisþjónustu við fanga. Með tilvísun til sérstakra laga og reglna um heilbrigðisþjónustu við fanga er m.a. átt við ákvæði í V. kafla reglugerðar um gæsluvarðhaldsvist nr. 179/1992, sbr. rgl. nr. 259/1995, og önnur sambærileg ákvæði sem annaðhvort byggjast á settum reglum, öðrum fyrirmælum eða langvarandi venju.“ (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 2021.)

Eitt af markmiðum laga nr. 123/1997 var að flytja ábyrgð á heilbrigðisþjónustu við fanga í fangelsum frá fangelsismálastofnun til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins. Af framangreindu er ljóst að á ráðuneytinu hvílir skylda til að sjá um framkvæmd heilbrigðisþjónustu við fanga í samvinnu við fangelsismálastofnun, og að hlutverk fangelsismálastofnunar felist í að sjá til þess að í fangelsum sé fyrir hendi viðunandi aðstaða til að unnt sé að sinna þjónustunni. (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 2013-2015 og 2020-2021.)

Í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 123/1997 sagði svo sérstaklega um tannviðgerðir fanga:

„Fangelsismálastofnun hefur sett reglur um tannviðgerðir fanga og kostnað vegna þeirra og taldi nefndin ekki ástæðu til að endurskoða þær. Í þessum reglum segir að fangar eigi rétt á að njóta tannlæknaþjónustu og að þeir eigi sjálfir að greiða fyrir þjónustuna. Ef fangi getur ekki greitt fyrir tannlæknisþjónustu af fjárhagsaðstæðum greiðir viðkomandi fangelsi fyrir bráðaþjónustu, t.d. vegna tannverks og ígerða. Fangi greiðir ávallt fjórðung kostnaðar vegna tannlæknisþjónustu og skal sú greiðsla innheimt af dagpeningum og/eða vinnulaunum. Heimilt er að skipta innheimtu niður á nokkrar vikur uns skuld er að fullu greidd.

Þá segir í reglunum að heildarkostnaður vegna tannlæknisþjónustu á einu ári vegna fanga sé að hámarki 30.000 kr. Það þýðir þó ekki að fangar eigi rétt á tannviðgerðum fyrir fyrrgreinda upphæð. Loks eru í reglunum ákvæði um framkvæmdaratriði sem ekki verða rakin hér.

Í lögum eru ekki önnur ákvæði um heilbrigðisþjónustu í fangelsum en fram kemur í 2. gr. laga um fangelsi og fangavist þar sem segir að Fangelsismálstofnun sjái um að í fangelsum sé veitt sérhæfð þjónusta, svo sem heilbrigðisþjónusta, prestþjónusta o.s.frv.

Stefnt er að því að Fangelsismálastofnun og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið gangi frá samkomulagi um breytt fyrirkomulag á heilbrigðisþjónustu í fangelsum. Í því samkomulagi verði m.a. ákvæði um að ráðuneytið sjái um og beri ábyrgð á greiðslum fyrir alla læknisþjónustu sem föngum er veitt, bæði innan og utan fangelsa. Sama gildi um hjúkrun og sjúkraþjálfun. Undantekning frá þessu er tannlæknisþjónusta, en gert er ráð fyrir að hún verði óbreytt. Loks er gert ráð fyrir að Fangelsismálastofnun sjái áfram um sálfræðiþjónustu við fanga.“ (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 2014-2015.)

Lög nr. 49/2005, um fullnustu refsinga, felldu eldri lög nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, úr gildi. Frumvarp það er varð að lögum nr. 49/2005 fól í sér heildarendurskoðun á lögum og reglum um fullnustu refsidóma. Með frumvarpinu var ákvæðum laga og reglugerða skipað í heildarlög er varða réttindi og skyldur dæmdra manna. (Alþt. 2004-2005, A-deild, bls. 1438.) Ekki voru gerðar breytingar á skipan réttar fanga til að njóta heilbrigðisþjónustu og 2. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1988, sbr. b-lið 1. gr. laga nr. 123/1997, var tekin samhljóða upp í ákvæði 22. gr. laga nr. 49/2005.

Í 1. málsl. 22. gr. laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga, er mælt svo fyrir að í fangelsum skuli fangar njóta sambærilegrar heilbrigðisþjónustu og almennt gildir auk þeirrar sérstöku heilbrigðisþjónustu sem lög og reglur um fanga segja til um. Í 2. málsl. sömu greinar segir enn fremur að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið sjái um og beri ábyrgð á heilbrigðisþjónustu við fanga í fangelsum að höfðu samráði við fangelsismálastofnun.

Í athugasemdum greinargerðar við 22. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 49/2005 er þess getið að ekki sé kveðið sérstaklega á um einstaka þætti heilbrigðisþjónustu og hver skuli bera kostnað af henni og meðal annars vísað til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 102/1989, en þar kemur m.a. fram að fangelsisyfirvöld geti krafið fanga um útlagðan kostnað af tannviðgerðum með þeim takmörkunum sem leiða af þörf þeirra fyrir fé til brýnna nauðsynja. Í athugasemdunum er jafnframt tekið fram að ekki þyki rétt að kveða á um kostnað af heilbrigðisþjónustu við fanga í lögum um fullnustu refsinga. Taka verði afstöðu til þess á öðrum vettvangi, svo sem í lögum eða reglugerðum sem varða sjúkratryggingar einstakra hópa í þjóðfélaginu. (Alþt. 2004-2005, A-deild, bls. 1447.)

Af athugunum umboðsmanns Alþingis á málefnum fanga liggur fyrir að fangelsisyfirvöld hafa á liðnum árum staðið frammi fyrir þeim vanda að tannheilsu margra þeirra sem hefja afplánun í fangelsi hefur verið verulega áfátt og oft hefur þurft að grípa til sérstakra ráðstafana til að bæta þar úr. Meginreglan er sú að kostnað við slíkar aðgerðir, að undanskildum neyðarlækningum, hafa fangarnir þurft að bera sjálfir en í mörgum tilfellum hafa þeir ekki fjárhagslegt bolmagn til þess að standa undir slíkum kostnaði. Til að bæta úr brýnni þörf að þessu leyti ákvað fangelsismálastofnun að setja reglur um fjárhagsaðstoð til fanga til að standa straum af tannlæknakostnaði upp að ákveðnu marki og af sömu ástæðum setti fangelsismálastofnun reglur um fjárhagsaðstoð til fanga vegna gleraugnakaupa.

Í reglum fangelsismálastofnunar um gleraugnakaup fyrir fanga frá 22. maí 1996 er miðað við að föngum sé veittur ákveðinn styrkur til kaupa á gleraugu ef fyrirséð er að fangi verði vistaður í fangelsi í lengri tíma en eitt ár og að hann hafi ekki fjárhagslegt bolmagn til að greiða fyrir gleraugu. Þar segir enn fremur að kappkosta beri að útvega ódýr gleraugu og er í því samhengi bent á tiltekna gerð gleraugna. Hámark slíkrar fjárhagsaðstoðar er kr. 9.000 fyrir gleraugu en tiltekið að fangi geti keypt dýrari gleraugu að því gefnu að hann greiði sjálfur mismuninn.

Í reglum fangelsismálastofnunar um tannviðgerðir og kostnað vegna þeirra frá 1. janúar 1996, með síðari breytingum, er kveðið á um að fangar eigi rétt á að njóta tannlæknaþjónustu og að þeir greiði sjálfir fyrir slíka þjónustu. Í reglunum er hins vegar miðað við að ef fangi getur ekki greitt fyrir tannlæknisþjónustu af fjárhagsaðstæðum greiði viðkomandi fangelsi fyrir bráðaþjónustu, t.d. vegna tannverks eða ígerða. Þar segir enn fremur að fangi greiði ávallt fjórðung kostnaðar vegna tannlæknisþjónustu sem skuli innheimt af dagpeningum og/eða vinnulaunum hans, en að heimilt sé að skipta innheimtu niður á nokkrar vikur uns skuld er að fullu greidd. Hámark slíkrar fjárhagsaðstoðar var í upphafi kr. 30.000 á ári en með breytingum frá 14. september 2005 var sú fjárhæð hækkuð í kr. 41.000 á ári frá og með yfirstandandi ári 2005.

Með ofangreindar lagareglur og sjónarmið í huga vík ég nú að lögmæti þeirrar almennu afstöðu úrskurðarnefndar félagsþjónustu að fangar eigi ekki rétt til fjárhagsaðstoðar sveitarfélaga á grundvelli laga nr. 40/1991 þar sem þeir teljist á framfæri ríkisins samkvæmt lögum nr. 49/2005, um fullnustu refsinga.

3. Um almenna afstöðu úrskurðarnefndar félagsþjónustu til réttarstöðu fanga hvað varðar rétt þeirra til fjárhagsaðstoðar sveitarfélaga.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu, sem barst umboðsmanni Alþingis 26. september 2008, og rakið er í kafla III hér að framan, sagði meðal annars eftirfarandi:

„Nefndin lítur svo á að fangar í afplánun eigi ekki rétt á fjárhagsaðstoð sveitarfélagsins enda eru þeir þá á framfæri ríkisins. Í lögum um fullnustu refsinga, nr. 49/2005, er að finna ítarleg ákvæði um framkvæmd fullnustunnar, þar á meðal um vinnu í 18. gr., nám og starfsþjálfun í 19. gr., þóknun og dagpeninga í 20. gr. og heilbrigðisþjónustu í 22. gr. Lögin eru sérlög gegnt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaganna sem eru almenn.“

Í niðurlagi bréfsins sagði svo:

„Eins og komið hefur fram hér að framan er það álit nefndarinnar að fangi í afplánun eigi ekki rétt á fjárhagsaðstoð sveitarfélaga meðan hann er í afplánun. Á þá ekki að skipta máli hvort hann sé í afplánun í því sveitarfélagi sem hann á lögheimili í eða utan þess.“

Í kafla IV.2 hér að framan rakti ég ákvæði laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, og laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga. Eins og þar kom fram er í lögum nr. 40/1991 tekið af skarið um að réttur til aðstoðar fari eftir meginreglu um lögheimili einstaklings. Í ákvæðum sömu laga er ekki gerð undantekning þar frá vegna dvalar einstaklings í fangelsi, enda halda slíkir einstaklingar lögheimili sínu meðan á afplánun stendur. Ég vek sérstaka athygli á eftirfarandi sem segir um 2. málsl. 3. mgr. 13. gr. í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 40/1991:

„Í síðari hluta 3. mgr. er tekið fram að enginn öðlist rétt til aðstoðar í sveitarfélagi með dvöl sem ekki er ígildi fastrar búsetu. Hér er fyrst og fremst um að ræða dvöl í skóla, sjúkrahúsi, vinnuhæli eða fangelsi.

Það sama gildir ef viðkomandi dvelur í athvarfi, áfangastað eða öðru skammtímahúsnæði sem rekið er af sveitarfélögum, félögum eða stofnunum og er hugsað sem bráðabirgðadvalarstaður þar til úr rætist með varanlegt húsnæði eða er þáttur í meðferð eftir dvöl á sjúkrahúsum, fangelsum eða meðferðarstofnunum.“ (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 3188.)

Að mínu áliti hefur það verulega þýðingu fyrir það álitaefni sem hér um ræðir að af tilvitnuðum lögskýringargögnum verður ótvírætt ráðið að einstaklingur, sem situr í afplánun sem fangi, getur eins og aðrir íbúar hlutaðeigandi sveitarfélags átt rétt til félagsþjónustu sveitarfélaga samkvæmt lögum nr. 40/1991 og reglum sveitarfélaga settum á grundvelli þeirra. Hann eigi að öðrum skilyrðum uppfylltum slíkan rétt í því sveitarfélagi þar sem hann á lögheimili, en dvöl í fangelsi leiði ekki samkvæmt síðari málsl. 2. mgr. 13. gr. laganna til þess að hann teljist hafa lögheimili í því sveitarfélagi þar sem fangelsið er staðsett.

Í umræddu svarbréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu til umboðsmanns Alþingis er m.a. rakið að í lögum nr. 49/2005, um fullnustu refsinga, sé að finna „ítarleg ákvæði um framkvæmd fullnustunnar, þar á meðal um vinnu í 18. gr., nám og starfsþjálfun í 19. gr., þóknun og dagpeninga í 20. gr. og heilbrigðisþjónustu í 22. gr. Lögin [séu] sérlög gegnt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaganna sem [séu] almenn“.

Í tilefni af framangreindu tek ég fram að einstaklingur, sem sætir afplánun fangelsisdóms, er á grundvelli ákvæða laga nr. 49/2005 í umsjá ríkisins á meðan á afplánun stendur, enda frelsissviptur og vistaður á stofnun á vegum ríkisins. Lög nr. 49/2005 fjalla einkum um framkvæmd afplánunar og þau réttindi og skyldur er tengjast sérstaklega þeirri aðstöðu sem fangar eru í á meðan á fullnustu refsingar stendur. Þannig segir t.d. í 1. mgr. 18. gr. laganna að fanga sé rétt og skylt eftir því sem aðstæður leyfi að stunda vinnu eða aðra viðurkennda starfsemi í fangelsi. Sömuleiðis skuli fangi eiga kost á að stunda nám, starfsþjálfun eða aðra starfsemi sem fram fari í fangelsi eftir því sem unnt sé og hann teljist hæfur til, sbr. 1. mgr. 19. gr. laganna, þar sem reglubundið nám kemur í stað vinnuskyldu, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Í lögunum er ennfremur vikið að greiðslu vinnuþóknunar og greiðslu dagpeninga til þeirra fanga sem ekki er unnt að útvega vinnu eða geta samkvæmt læknisvottorði ekki sinnt vinnuskyldu, sbr. 1. og 2. málsl. 1. mgr. 20. gr. laganna. Er sérstaklega tekið fram að fjárhæð dagpeninganna skuli miðast við „að fangi eigi fyrir brýnustu nauðsynjum til persónulegrar umhirðu“.

Af hálfu úrskurðarnefndar félagsþjónustu er meðal annars dregin sú ályktun af 22. gr. laga nr. 49/2005, sem áður er rakin, að fangar í afplánun séu á framfæri ríkisins á meðan á henni stendur. Ég legg í þessu sambandi á það áherslu að nefnd 22. gr. hefur annars vegar að geyma almenna stefnumörkun um það að í fangelsum skuli fangar njóta sambærilegrar heilbrigðisþjónustu og almennt gildir, auk þeirrar sérstöku heilbrigðisþjónustu sem lög og reglur um fanga segja til um. Hins vegar er í ákvæðinu fjallað um það hvaða stjórnvöld beri hina stjórnsýslulegu ábyrgð á heilbrigðisþjónustu við fanga í fangelsum, þ.e. heilbrigðisráðuneytið að höfðu samráði við fangelsismálastofnun.

Ég ítreka að í sérstökum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 49/2005, er varða nefnda 22. gr., er áréttað að „[ekki þyki] rétt að kveða á um kostnað af heilbrigðisþjónustu við fanga í lögum um fullnustu refsinga. Taka [verði] afstöðu til þess á öðrum vettvangi, svo sem í lögum eða reglugerðum sem varða sjúkratryggingar einstakra hópa í þjóðfélaginu.“ (Alþt. 2004-2005, A-deild, bls. 1447.) Ég tel því ljóst að þótt í 22. gr. laga nr. 49/2005 sé áréttuð sú almenna stefnumörkun löggjafans, að fangar skuli njóta sambærilegrar heilbrigðisþjónustu og aðrir landsmenn auk þeirrar sérstöku heilbrigðisþjónustu sem lög og reglur um fanga segja til um, fari um inntak þeirrar þjónustu hins vegar ekki eftir lögum nr. 49/2005 heldur þeim almennu lagareglum um heilbrigðisþjónustu, sjúkratryggingar og einnig almannatryggingar sem í gildi eru á hverjum tíma.

Samkvæmt framangreindu tel ég ljóst að ákvæði laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga, m.a. þau sem vísað til í bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu til umboðsmanns, mæli ekki fyrir um skyldur fangelsisyfirvalda til að veita föngum almenna aðstoð til að standa undir framfærsluskyldu sinni. Lög nr. 49/2005 fjalla fyrst og fremst um þær efnisreglur sem gilda við fullnustu refsinga, þ.á m. um réttindi og skyldur fanga, málsmeðferð við töku ákvarðana innan fangelsis o.s.frv. Samandregið fjalla lög nr. 49/2005 um það hvernig fangelsisyfirvöldum beri að leysa úr þeim sérstöku aðstæðum sem skapast við afplánun refsingar. Lög nr. 49/2005 gera þannig nánar tiltekið ekki ráð fyrir því að fangar séu „á framfæri ríkisins“ á meðan þeir eru í afplánun eins og úrskurðarnefnd félagsþjónustu hefur lagt til grundvallar, heldur hvílir sem fyrr á föngum skylda til að sjá um eigin framfærslu og að framfæra maka og börn, eins og gildir um þá sem frjálsir eru, sbr. meginregla 1. mgr. 19. gr. laga nr. 40/1991.

Á hinn bóginn leiðir eðli máls samkvæmt af því að fangi er vistaður gegn vilja sínum á stofnun á vegum ríkisins að honum er séð fyrir húsnæði og fæði. Eins og lög nr. 49/2005 eru úr garði gerð verður fangi hins vegar að öðru leyti sjálfur að standa skil á þeim kostnaði sem er samfara vistuninni, t.d. kostnað við símtöl sín, önnur en þau er varða sérstaklega réttarstöðu hans sem fanga í afplánun, sbr. 6. mgr. 36. gr. laga nr. 49/2005, og að því er varðar bréfaskipti, sbr. 5. mgr. 37. gr. sömu laga. Þá ítreka ég að greiðsla dagpeninga til fanga, sbr. 1. mgr. 20. gr. laga nr. 49/2005, er aðeins miðuð við að „fangi eigi fyrir brýnustu nauðsynjum til persónulegrar umhirðu“, sbr. 3. málsl. sömu málsgreinar. Dagpeningum er því ekki ætlað að standa undir öðrum framfærsluskuldbindingum. Fangi verður því t.d. sjálfur að eiga almennt fyrir eigin fatnaði og standa undir þeim kostnaði sem kann að verða til hjá maka og börnum og honum er skylt að standa skil á lögum samkvæmt.

Um sum atriði hafa fangelsisyfirvöld hins vegar komið til móts við þarfir fanga, t.d. hvað varðar tannlæknaþjónustu og kaup á gleraugum, sbr. áðurgreindar reglur fangelsismálastofnunar um tannviðgerðir og kostnað vegna þeirra frá 1. janúar 1996 og um gleraugnakaup fyrir fanga frá 22. maí 1996. Í samræmi við ofangreind sjónarmið, um að lögum nr. 49/2005 sé ekki ætlað að fela ríkinu að annast framfærsluskyldur fanga í afplánun, gera þessar reglur þó aðeins ráð fyrir því að fangelsisyfirvöld geti, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, veitt tiltekna lágmarksstyrki í þessu sambandi. Sé kostnaður fanga af tannlæknaþjónustu eða gleraugnakaupum meiri en sú fjárhæð sem reglurnar gera ráð fyrir verður fanginn að bera þann kostnað sjálfur, eins og annan kostnað sem hann hefur af því að framfæra sig eða fjölskyldu sína. Samkvæmt þessu er aðstaða fanga, sem sætir afplánun í fangelsi, oft og tíðum sú að erfitt kann að reynast fyrir hann að standa undir þeim framfærsluskuldbindingum sem á honum hvíla að lögum og að öðru leyti að mæta þeim óhjákvæmilega kostnaði sem fylgir því að þurfa að standa undir eigin framfærslu og eftir atvikum fjölskyldu sinnar, t.d. hvað varðar ýmsa þjónustu sem ekki er niðurgreidd af hinu opinbera á grundvelli lagareglna þar um.

Ég bendi þó á að þess sér stað í löggjöf er lýtur að opinberri fjárhagsaðstoð að tekið hafi verið mið af þeim sérstöku aðstæðum sem skapast þegar maður sætir afplánun í fangelsi á vegum ríkisins. Slík frávik eru þó jafnan sett fram með skýrum lagafyrirmælum. Þannig segir m.a. í 1. málsl. 1. mgr. 56. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, að ef bótaþegi er dæmdur til fangelsisvistar skulu falla niður allar bætur til hans eftir fjögurra mánaða samfellda fangelsisvist eða dvöl. Þegar slíkar bætur til fanga hafa verið felldar niður er þó heimilt að greiða fanga vasapeninga í samræmi við 8. mgr. 48. gr. laga nr. 100/2007, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 56. gr. Jafnframt er gert ráð fyrir því í 2. mgr. 56. gr. sömu laga að Tryggingastofnun ríkisins eða eftir atvikum sjúkratryggingastofnunin geti þó ákveðið að greiða bæturnar, eða hluta af þeim, maka hans og börnum eða einhverjum þriðja aðila sem sér um að bæturnar komi þeim að sem mestu gagni.

Í 10. mgr. 32. gr. laga nr. 112/2008, um sjúkratryggingar, segir m.a. að dagpeningar séu ekki greiddir þeim er sitja í fangelsi. Ákvæði þetta var áður að finna í 3. málsl. 1. mgr. 56. gr. laga nr. 100/2007, en gildissvið þeirra tók einnig til sjúkratrygginga almannatrygginga fyrir gildistöku laga nr. 112/2008. Ákvæði þetta var fyrst lögfest með 6. gr. laga nr. 123/1997, um breyting á lögum um fangelsi og fangavist nr. 48/1988, þar sem einnig var gerð breyting á þágildandi lögum um almannatryggingar nr. 117/1993. Með 6. gr. laga nr. 123/1997 var gerð breyting á fyrirrennara 1. mgr. 56. gr. laga nr. 100/2007, þá 1. mgr. 51. gr. almannatryggingalaga nr. 117/1993, og nýjum málslið aukið við ákvæðið svohljóðandi:

„Fangar skulu njóta sjúkratrygginga, annarra en sjúkradagpeninga, samkvæmt almennum reglum sem um þær gilda.“

Um tilvitnað ákvæði sagði í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 123/1997:

„Lögð er til breyting á 51. gr. laga um almannatryggingar þannig að skýrt sé kveðið á um að fangar séu sjúkratryggðir samkvæmt almennum reglum um sjúkratryggingar. Undanþegnar eru þó greiðslur sjúkradagpeninga þar sem forsendur fyrir greiðslu þeirra eru ekki fyrir hendi er einstaklingur dvelur í fangelsi. Í 51. gr. almannatryggingalaga segir að sé bótaþegi samkvæmt lögunum dæmdur til fangelsisvistar falli niður allar bætur til hans meðan hún varir. Ákvæðið hefur verið túlkað og framkvæmt þannig að fangar falli þar með utan sjúkratrygginga Tryggingastofnunar ríkisins. Með breytingunni er komið til móts við þau sjónarmið að forðast beri hvers konar mismunun gagnvart föngum jafnframt því sem framkvæmd verður einfaldari með þessu fyrirkomulagi.“ (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 2023-2024.)

Ég tek fram að af ofangreindum ákvæðum laga nr. 100/2007 og laga nr. 112/2008 verður að mínu áliti ekki dregin víðtækari ályktun um réttarstöðu fanga en efnislegt gildissvið þeirra gefur til kynna. Þannig verður með engu móti ályktað að þótt gerð séu tiltekin frávik frá bótarétti fanga úr almannatryggingakerfinu á grundvelli laga nr. 100/2007, eða um greiðslu dagpeninga á grundvelli laga nr. 112/2008, feli það í sér að réttur fanga til fjárhagsaðstoðar á vegum sveitarfélaga á grundvelli laga nr. 40/1991, sé afnumin, enda fullnægi hlutaðeigandi að öðru leyti þeim almennu skilyrðum um slíkan rétt sem fram koma í síðastnefndum lögum eða reglum viðkomandi sveitarfélags, settum á grundvelli þeirra laga.

Ég ítreka í þessu sambandi að engum sérstökum undanþáguákvæðum er til að dreifa í lögum nr. 40/1991 hvað varðar réttarstöðu fanga. Þvert á móti verður dregin sú ályktun af lögskýringargögnum að baki 13. gr. laganna, eins og fyrr greinir, að löggjafinn hafi beinlínis gert ráð fyrir því að fangar geti, eins og aðrir íbúar sveitarfélags, átt rétt til m.a. fjárhagsaðstoðar á grundvelli laga nr. 40/1991, enda uppfylli þeir að öðru leyti þau skilyrði fyrir slíkri aðstoð sem fram koma í lögunum og reglum hlutaðeigandi sveitarfélags, sem settar eru á grundvelli 1. mgr. 21. gr. laganna. Þá er ljóst að í umræddum reglum félagsmálaráðs Akureyrarbæjar um fjárhagsaðstoð frá 1. janúar 2005, með áorðnum breytingum, er ekki að finna nein frávik frá gildissviði reglnanna að því er varðar fanga. Þarf því ekki að taka afstöðu til þess í áliti þessu hvort sveitarfélögum sé heimilt á grundvelli 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 að undanskilja fanga með almennum hætti frá þeirri fjárhagsaðstoð sem öðrum íbúum sveitarfélags býðst á grundvelli slíkra reglna. Í því sambandi myndi þó ótvírætt reyna á það hvort slík undanþáguregla yrði talin standast grundvallarreglur íslensks réttar um jafnræði borgaranna, sbr. 65. gr. stjórnarskrárinnar og óskráða meginreglur stjórnsýsluréttar, sbr. einnig 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Á hinn bóginn tel ég ekki útilokað að við mat á umsókn fanga um fjárhagsaðstoð hjá hlutaðeigandi sveitarfélagi á grundvelli laga nr. 40/1991, og reglum sveitarfélagsins, geti við einstaklingsbundið mat á högum og fjárhag fangans þurft að taka tillit til þess hvort og þá að hvaða marki hann kann að njóta fjárhagslegrar aðstoðar frá fangelsisyfirvöldum eða með öðrum hætti á grundvelli annarra lagareglna. Slík aðstoð kann enda að hafa áhrif á mat sveitarfélagsins á þörfum viðkomandi fanga fyrir fjárhagsaðstoð. Af þessu tilefni tel ég rétt að benda á tvö atriði er varða atvik í máli A og fjallað er um í úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu í máli hans og í skýringarbréfi nefndarinnar til umboðsmanns Alþingis.

Í fyrsta lagi er í úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu í máli A frá 8. júní 2007 m.a. vísað til 26. gr. umræddra reglna félagsmálaráðs Akureyrar og tekið fram að það sé það gert að skilyrði fyrir því „að veittur sé styrkur vegna tannlæknakostnaðar að viðkomandi sé á framfæri sveitarfélagsins eða sé lífeyrisþegi“. Þá er ítrekað að „[A] [sé] á framfæri ríkisins og [uppfylli] því ekki skilyrði þau sem Akureyrarkaupstaður setur fyrir slíkum styrkjum“.

Ég tek aðeins fram af þessu tilefni að í 1. málsl. 1. mgr. 26. gr. nefndra reglna félagsmálaráðs Akureyrar um fjárhagsaðstoð segir að „[heimilt sé] að veita fjárhagsaðstoð til greiðslu nauðsynlegra tannlækninga til einstaklinga sem hafa notið fjárhagsaðstoðar til lengri tíma, hafa átt við atvinnuleysi að stríða í lengri tíma eða eru lífeyrisþegar“. Ég hef hér að framan komist að þeirri niðurstöðu að sú afstaða úrskurðarnefndarinnar, að A hafi verið á „framfæri ríkisins“ á meðan á afplánun stóð, eigi sér ekki stoð í þeim ákvæðum laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga, sem nefndin vísar til eða í öðrum réttarheimildum. Samkvæmt þessu var að mínu áliti röng sú megin forsenda sem lá til grundvallar neikvæðri afstöðu úrskurðarnefndarinnar til þess hvort A gæti átt rétt til fjárhagsaðstoðar til greiðslu nauðsynlegra tannlækninga, sem mælt er fyrir um í 26. gr. reglna félagsmálaráðs Akureyrar.

Í öðru lagi minni ég á að í svarbréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu til umboðsmanns Alþingis, dags. 26. september 2008, er fullyrt að A hafi fengið styrk frá fangelsisyfirvöldum til gleraugnakaupa, en í bréfinu segir um þetta:

„Hvað varðar styrk til gleraugnakaupa er það sett að skilyrði að viðkomandi fái ekki styrki frá öðrum til kaupanna en [A], eins og fram hefur komið, styrk frá fangelsismálayfirvöldum til gleraugnakaupa og uppfyllir því ekki skilyrði Akureyrarkaupstaðar til þess að hljóta styrki til gleraugnakaupa. Nefndin telur það ekki vera ómálefnalegt sjónarmið við mat á því hvort einstaklingur þarf á fjárhagsaðstoð að halda að líta til þess hvort hann njóti fjárhagsaðstoðar frá öðrum aðilum.“

Í tilefni af tilvitnuðum ummælum tek ég fram að ég fæ ekki séð af fyrirliggjandi gögnum málsins að A hafi sótt um styrk til gleraugnakaupa til fangelsisyfirvalda. Ég bendi í því sambandi einnig á það að í 1. gr. reglna fangelsismálastofnunar um gleraugnakaup fyrir fanga segir að miða skuli við að veita einungis föngum gleraugu ef fyrirséð er að viðkomandi verði vistaður í fangelsi í lengri tíma en eitt ár og viðkomandi hafi ekki fjárhagslegt bolmagn til að greiða fyrir gleraugu. Samkvæmt gögnum málsins uppfyllti A ekki skilyrði framangreindrar reglu um lengd fangelsisvistar, en samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu var hann dæmdur til að sæta fangelsi í 10 mánuði í októberbyrjun 2006.

Með framangreint í huga, og í ljósi þeirra lagasjónarmiða sem að framan eru rakin, er það niðurstaða mín að sú afstaða úrskurðarnefndar félagsþjónustu að fangar í afplánun geti ekki átt rétt til fjárhagsaðstoðar sveitarfélags á grundvelli laga nr. 40/1991 sé ekki í samræmi við lög. Það leiðir af þessari niðurstöðu að úrskurðarnefndinni bar við meðferð máls A að leysa úr því hvort félagsmálaráð Akureyrarbæjar hefði réttilega fjallað um mál hans á grundvelli reglna ráðsins um fjárhagsaðstoð. Kom þar t.d. í fyrsta lagi til skoðunar, hvað varðar umsókn hans um greiðslu tannlæknakostnaðar, hvort hann fullnægði þeim almennu skilyrðum sem fram koma í áðurnefndri 1. mgr. 26. gr. reglna félagsmálaráðs Akureyrar um það efni. Þá hefði í öðru lagi þurft að meta efnislega hvort og þá að hvaða marki A var í reynd þörf á þeirri aðstoð sem hann sótti um vegna tannlæknaþjónustu og til kaupa á gleraugum. Hefði þá eftir atvikum komið til greina að afla upplýsinga um það frá fangelsisyfirvöldum hvort og þá að hvaða marki A hefði átt rétt til aðstoðar á grundvelli áðurnefndra reglna fangelsismálastofnunar og þá að draga niðurstöðu þess efnis inn í það heildstæða mat.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að sú afstaða úrskurðarnefndar félagsþjónustu að fangar í afplánun geti ekki átt rétt til fjárhagsaðstoðar sveitarfélags á grundvelli laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, sé ekki í samræmi við lög.

Ég beini þeim tilmælum til úrskurðarnefndar félagsþjónustu að hún taki mál A fyrir að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og fjalli þá um mál hans í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar 2009.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu bréf, dags. 12. febrúar 2010, og óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá úrskurðarnefndinni og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu, dags. 2. mars 2010, segir að úrskurðarnefndin hafi ekki fengið beiðni frá A um að taka mál hans fyrir að nýju þannig að ekki hafi komið til þess. Þá segir að úrskurðarnefndin hafi kynnt sér álit mitt í málinu en ekki gripið til annarra ráðstafana af því tilefni.