Álit

I. Kvörtun.

Hinn 1. september 2008 leitaði B, héraðsdómslögmaður, f.h. A ehf., til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir þeim úrskurði samgönguráðuneytisins, dags. 20. ágúst 2008, að hafna kröfum félagsins um að samkomulag það sem sveitarstjórn Flóahrepps gerði við Landsvirkjun, dags. 19. júlí 2007, yrði fellt úr gildi eða lýst ólögmætt.

Í kvörtun félagsins er m.a. þeirri afstöðu lýst að með umræddu samkomulagi hafi Landsvirkjun keypt sér tiltekið aðalskipulag sem sé því þóknanlegt gegn því að inna af hendi tiltekin verk og fjármuni sveitarfélagsins til hagsbóta. Ljóst sé að engin lagaheimild standi til slíkra samninga og fari samningur þessi í bága við helstu form- og efnisreglur stjórnsýsluréttarins og þau sjónarmið, sem þær reglur séu reistar á, sem Flóahreppi beri að fylgja í athöfnum sínum. Þá sé höfð að engu sú vernd sem málsmeðferðarreglur skipulags- og byggingarlaga eigi að tryggja íbúum og hagsmunaaðilum á svæðinu, með aðkomu þeirra að skipulagsferlinu, enda liggi fyrir að athugasemdir þessara aðila við skipulagstillögur um tilkomu, staðsetningu og legu virkjunarinnar og mannvirkja tengdum henni verði hafðar að engu þar sem sveitarfélagið hafi þegar skuldbundið sig gagnvart framkvæmdaraðila, Landsvirkjun, með tilteknum hætti. Þá beinist kvörtunin að málshraða samgönguráðuneytisins við meðferð kærumálsins. Í henni er tekið fram að kæran hafi verið send ráðuneytinu 11. mars 2008 en úrskurður kveðinn upp 20. ágúst 2008, þ.e. 5 mánuðum og 9 dögum síðar. Fari þessi dráttur á uppkvaðningu úrskurðarins skýrlega í bága við 2. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Eins og nánar verður rakið í köflum III og IV.1 hér síðar hef ég í samræmi við 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, ákveðið að takmarka athugun mína við þrjú tilgreind efnisatriði: Í fyrsta lagi hvort samgönguráðuneytinu hafi borið við úrlausn stjórnsýslukæru A ehf. að taka sérstaka afstöðu til þess hvort ákvæði 6. gr. samkomulags sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar um greiðslu Landsvirkjunar á kostnaði við gerð deiliskipulags og um að fyrirtækið bætti sveitarfélaginu að fullu kostnað við aðal- og deiliskipulagsvinnu samrýmist ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um skipulagsáætlanir og kostnað við gerð þeirra. Í öðru lagi hvort samgönguráðuneytinu hafi borið í ljósi 5. gr. ofangreinds samkomulags að kanna sérstaklega, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, til hvaða verkefna þeim fjármunum, sem nánar var fjallað um í nefndu ákvæði samkomulagsins, yrði ráðstafað og þá þannig að ráðuneytinu væri fært að meta hvort ráðstöfun þessara fjármuna eða fyrirhuguð ráðstöfun þeirra kynni að hafa haft áhrif á hæfi einstakra sveitarstjórnarmanna sem tóku þátt í afgreiðslu samkomulagsins á fundi sveitarstjórnar. Í þriðja lagi hef ég ákveðið að fjalla um þann tíma sem það tók samgönguráðuneytið að úrskurða í málinu og hvort málsmeðferð þess hafi samrýmst reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um tilkynningarskyldu stjórnvalda þegar fyrirsjáanlegar tafir verða á meðferð máls.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 24. mars 2009.

II. Málavextir.

Hinn 19. júlí 2007 undirritaði sveitarstjóri Flóahrepps undir „samkomulag Landsvirkjunar og sveitarstjórnar Flóahrepps um mál er varða byggingu og rekstur Urriðafossvirkjunar vegna aðalskipulags sveitarfélagsins“. Var undirritun með „fyrirvara um staðfestingu sveitarstjórnar“, eins og áritað er á samkomulagið.

Hinn 14. nóvember 2007 hélt sveitarstjórn Flóahrepps fund. Efni fundargerðar leiðir í ljós að á fundinum hafi verið lagðar fram tvær tillögur að aðalskipulagi fyrrum Villingaholtshrepps, tillaga A og tillaga B, sem kynntar voru á opnum fundi í Þjórsárveri 25. júní 2007. Tillaga A gerði ráð fyrir hugsanlegri Urriðafossvirkjun en tillaga B gerði ekki ráð fyrir virkjun. Var á fundinum bókað að farið hefði verið yfir samkomulag við Landsvirkjun, áherslur sveitarstjórnarinnar og þær mótvægisaðgerðir sem samkomulagið kvað á um. Þá var fjallað á fundinum um niðurstöður áhættumats og kom fram að áhættumatið hefði verið kynnt sveitarstjórn 10. október 2007 og íbúum á almennum íbúafundi 18. október sama ár. Á fundinum samþykkti sveitarstjórn samhljóða að auglýsa tillögu A að aðalskipulagi fyrrum Villingaholtshrepps þar sem gert yrði ráð fyrir Urriðafossvirkjun. Var tekið fram að samþykkt um auglýsingu tillögunnar fæli ekki í sér ákvörðun um framkvæmdaleyfi vegna virkjunarinnar. Þá samþykkti sveitarstjórn á sama fundi ofangreint samkomulag sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar um mál er varða byggingu og rekstur Urriðafossvirkjunar vegna aðalskipulags, dags. 19. júlí 2007.

Í 1.-3. gr. samkomulags sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar um mál er varða byggingu og rekstur Urriðafossvirkjunar vegna aðalskipulags sveitarfélagsins eru ákvæði um mótvægisaðgerðir sem grípa þarf til vegna áhrifa Urriðafossvirkjunar á umhverfið og ferðaþjónustu. Samkvæmt ákvæðunum er gert ráð fyrir að Landsvirkjun endurbyggi tiltekna vegi, komi upp ferðamannaaðstöðu, kosti lögn nýrrar aðveitu vatnsveitu sveitarfélagsins, tryggi nægilega miðlun vatnsins með tilliti til dreifingar um allt sveitarfélagið og byggingu miðlunartanks ef með þarf. Í 4. gr. er ákvæði þess efnis að Landsvirkjun muni beita sér fyrir og kosta endurbætur á GSM símakerfinu í Flóanum, þannig að gott farsímasamband verði í sveitarfélaginu, með uppsetningu nýs sendis neðarlega í sveitarfélaginu og styrkingu núverandi senda við Kjartansstaði og Selfoss ef með þarf. Í 5. gr. er ákvæði um framlag fjármuna af hendi Landsvirkjunar til ákveðinna verkefna. Þar segir svo:

„Til að styðja við það að landbúnaður og föst búseta verði styrkt og eftirsótt á svæðinu mun Landsvirkjun leggja fram eingreiðslu, kr. 40 milljónir, til sérverkefna tengdum vatnsöflunarmálum í sveitarfélaginu. Sveitarstjórn Flóahrepps sér um ráðstöfun þessara fjármuna og gerir Landsvirkjun grein fyrir þeim.“

Í 6. gr. samkomulagsins er ákvæði um kostnað vegna aðal- og deiliskipulagsvinnu. Þar segir svo:

„Landsvirkjun mun bera allan kostnað af gerð deiliskipulags af virkjunarsvæði Urriðafossvirkjunar ásamt tilheyrandi greinargerðum vegna skipulagsvinnu og framkvæmdaleyfis. Landsvirkjun greiðir þann kostnað beint til ráðgjafa þeirra er annast það verkefni í samráði við sveitarstjórn.

Aðilum er ljóst að umsvif og álag á sveitarstjórn mun fyrirsjáanlega aukast vegna vinnu við fyrirliggjandi skipulagsbreytingu. Samkomulag er um að Landsvirkjun bæti sveitarfélaginu að fullu kostnað sem það kann að verða fyrir við aðal- og deiliskipulagsvinnu vegna virkjunarinnar.“

Í 2. mgr. 7. gr. samkomulagsins kemur fram að það taki gildi við staðfestingu aðalskipulags samkvæmt 19. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 í samræmi við fyrirliggjandi skipulagstillögu. Verði ekki af staðfestingu falli niður allar skyldur aðila samkvæmt samkomulaginu og séu aðilar óbundnir af ákvæðum þess.

A ehf. kærði umrætt samkomulag milli sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar til samgönguráðuneytisins með bréfi, dags. 11. mars 2008. Krafðist félagið aðallega að samkomulagið yrði ógilt. Til vara að það yrði lýst ólögmætt.

Með bréfi samgönguráðuneytisins til Flóahrepps, dags. 19. mars 2008, óskaði ráðuneytið eftir sjónarmiðum sveitarstjórnar til kæru A ehf. Einkum óskaði ráðuneytið eftir rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun og öllum gögnum er tengdust henni, upplýsingum um hvort samningurinn hefði komið til umræðu í sveitarstjórn og upplýsingum um aðdraganda hans og á hvaða réttarheimildum hann hefði verið reistur. Athugasemdir Flóahrepps vegna umræddrar óskar bárust samgönguráðuneytinu með bréfi, dags. 2. apríl 2008. Lutu þær bæði að form- og efnishlið málsins. Með bréfi til lögmanns A ehf., dags. 7. apríl 2008, gaf ráðuneytið félaginu kost á að koma frekari sjónarmiðum á framfæri áður en úrskurðað yrði í málinu. Bárust ráðuneytinu andmæli A ehf. með bréfi, dags. 10. apríl 2008. Loks ritaði samgönguráðuneytið bréf til lögmanns Flóahrepps, dags. 18. apríl 2008. Var sveitarstjórninni gefinn kostur á að koma frekari sjónarmiðum á framfæri áður en úrskurðað yrði í málinu. Með bréfi til ráðuneytisins, dags. 2. maí 2008, tilkynnti lögmaður sveitarfélagsins að umsögn A ehf. gæfi ekki tilefni til frekari athugasemda.

Samgönguráðuneytið kvað upp úrskurð sinn í málinu 20. ágúst 2008. Í VI. kafla í úrskurðinum sem ber heitið „Álit og niðurstöður ráðuneytisins“ tekur ráðuneytið fyrst afstöðu til ágreiningsefna er lúta að formsatriðum, þ.e. aðild, kærufrest og kæruheimild, sbr. undirkafla IV.2-3. Í undirkafla VI.4 fjallar ráðuneytið um formreglur og efnisreglur. Varðandi efnisreglur segir svo í úrskurðinum:

„4.2. Hvað efnisreglur varðar þá er því ekki lýst sérstaklega í kæru eða síðari andmælum hvaða efnisreglur teljast brotnar eða með hvaða hætti. Kærandi nefnir að vísu hæfisreglur auk þess sem ráða má af málatilbúnaði hans að einkum sé átt við að reglur um að málefnaleg sjónarmið hafi ekki verið í heiðri höfð við gerð samkomulagsins.

Umfjöllun ráðuneytisins um hvort efnisreglur hafi verið brotnar mun því taka mið af framangreindu.

Hæfi sveitarstjórnarmanna

Hvað hugsanlegt vanhæfi sveitarstjórnarmanna varðar telur kærandi að með því að samþykkja samkomulagið geri allir sveitarstjórnarmenn sig vanhæfa til að fjalla um aðalskipulagið á síðari stigum og taka síðar afstöðu til framkvæmdaleyfis þar sem afstaða þeirra til þessara atriða sé fyrirfram ákveðin.

Um hæfi sveitarstjórnarmanna er fjallað í 1. mgr. 19. gr. svstjl. og kemur þar fram að sveitarstjórnarmanni beri að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Ef sveitarstjórnarmaður á að teljast vanhæfur á grundvelli þessarar reglu verða hagsmunir hans að vera sérstakir eða verulegir samanborið við hagsmuni annarra íbúa sveitarfélaga, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2110/1997.

Ráðuneytið telur ekkert hafa komið fram í málinu um að hagsmunir sveitarstjórnarmanna, sem tóku þátt í afgreiðslu á samþykkt samkomulagsins, séu svo einstaklega, sérstaklega eða verulega umfram hagsmuni annarra íbúa sveitarfélagsins að þeir hafi verið vanhæfir til afgreiðslu þess. Samkomulagið verði því ekki ógilt af þeirri ástæðu. Ráðuneytinu þykir í þessu sambandi rétt að benda á bókun í fundargerð fundarins þar sem fram kemur að einn sveitarstjórnarmanna taldi sig vanhæfan og vék af fundi við afgreiðslu samkomulagsins.

Hvað hugsanlegt vanhæfi á síðari stigum varðar telur ráðuneytið 19. gr. svstjl. eiga við um mat á vanhæfi við afgreiðslu fyrirliggjandi máls. Ekki sé því, á grundvelli ákvæðisins, hægt að ákveða almennt um vanhæfi á síðari stigum.

Málefnaleg sjónarmið

Eins og fram hefur komið byggir kærandi málatilbúnað sinn á því að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið gerð samkomulagsins og muni hafa áhrif á síðari afgreiðslur sveitarstjórnarinnar og sé samkomulagið af þeirri ástæðu ógildanlegt eða ólögmætt. Kærandi kveður hin ómálefnalegu sjónarmið einkum felast í því að með gerð samningsins sé í raun málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga vikið til hliðar og þar með þeirri vernd sem í þeim felst. Einnig að með samkomulaginu hafi Landsvirkjun í raun keypt sér tiltekið aðalskipulag sem því sé þóknanlegt sem og framkvæmdaleyfið vegna virkjunarinnar og hafi því ákvæði laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum lítið gildi í málinu sem og málsmeðferð samkvæmt 27. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Kærði kveður þvert á móti að málefnaleg sjónarmið liggi að baki samkomulaginu sem einkum felist í hagsmunagæslu fyrir íbúa sveitarfélagsins enda óvarlegt af þeim að ganga ekki frá mótvægisaðgerðum áður en aðalskipulagstillagan var auglýst. Þá er af hálfu kærða vísað til sjálfstjórnarréttar sveitarfélaga skv. 1. mgr. 1. gr. svstjl. sem varinn er af 78. gr. stjórnarskrárinnar um heimild fyrir gerð samkomulagsins. Umrætt samkomulag byggi á frjálsu mati sveitarstjórnar sem hafi heimildir til að gera slíkan einkaréttarlegan gerning telji hún það þjóna hagsmunum íbúa sveitarfélagsins sem best. Þá feli samkomulagið einungis í sér yfirlýsingu um tilteknar skuldbindingar ef af virkjun verður en engar skuldbindingar af hálfu kærða sé að finna þar.

Samkomulagið sem deilt er um í málinu er um ýmsa þjónustu sem Landsvirkjun tekur að sér að veita innan sveitarfélagsins, að uppfylltu tilteknu skilyrði. Ráðuneytið telur í sjálfu sér ekki vafa um að sveitarfélag hefur almennt heimild til að semja við einkaaðila um ýmis verkefni, hvort sem þau eru lögbundin verkefni sveitarfélagsins eða ekki og telur ákvörðun um þetta falla undir hið frjálsa mat sveitarstjórna sem byggir á 78. gr. stjórnarskrárinnar. Sveitarfélagi sé þannig í sjálfsvald sett hvernig það kýs að ráða málefnum sínum í því skyni að annast lögbundin verkefni og önnur mál er varða velferð og hagsmuni íbúanna, svo framarlega sem lagaskylda um að veita lögbundna þjónustu er uppfyllt, hagsmunir íbúanna í heiðri hafðir og verkefnin almennt í þeirra þágu og í samræmi við lög og reglur auk þess sem málsmeðferð sé í samræmi við stjórnsýslureglur þegar það á við. Hefur verið fallist á þetta í ýmsum úrskurðum félagsmálaráðuneytisins, sem áður fór með yfirstjórn sveitarstjórnarmála, sem og álitum umboðsmanns Alþingis.

Ráðuneytið bendir á að um alla samninga sem stjórnvöld gera gilda ólögfestar reglur stjórnsýsluréttar og á það jafnt við um sveitarfélög sem og önnur stjórnvöld en ráðuneytið telur kæranda ekki hafa sýnt fram á í málatilbúnaði sínum að lögfestar eða ólögfestar reglur stjórnsýslulaga hafi verið brotnar í máli þessu og verður samkomulagið ekki ógilt á þeim forsendum eða lýst ólögmætt.

Hvað varðar umfjöllun kæranda um málsmeðferðarreglur í skipulags- og byggingarlögum þykir ráðuneytinu rétt að benda á að ákvörðun kærða sem tekin var á fundi þann 14. nóvember 2007, um að auglýsa tiltekna skipulagstillögu að aðalskipulagi, telst ákvörðun varðandi skipulagsmál. Í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 1453/1995 kemur fram að ákvarðanir sveitarfélags varðandi skipulagsmál geti ekki talist stjórnvaldsákvarðanir heldur sé um að ræða stjórnvaldsfyrirmæli og gildi því ssl. ekki um slík fyrirmæli. Við undirbúning og gerð aðalskipulags gilda málsmeðferðarreglur sem fram koma í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Með vísan til þess telur ráðuneytið að stjórnsýslureglur eigi því ekki við um ákvörðun um auglýsingu á aðalskipulagi og kemur ekki til álita að þær reglur hafi verið brotnar við töku ákvörðunarinnar.

Í máli kæranda er á því byggt að með hinu umdeilda samkomulagi sé vikið til hliðar vönduðum málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga, en ágreiningslaust er með aðilum að ekki sé deilt um ákvarðanir sem teknar hafa verið á grundvelli þeirra laga. Markmið málsmeðferðarreglnanna er að viðhöfð sé vönduð málsmeðferð þar sem hagsmuna allra þeirra sem telja sig málið varða er gætt, sbr. 1. gr. laganna.

Málsmeðferðarreglurnar kveða á um meðferð skipulagstillagna sveitarstjórna og um hvernig afgreiðsla slíkra tillagna fer fram. Endanleg afgreiðsla er hjá Skipulagsstofnun, sbr. 5. mgr. 18. gr. og er skipulag háð staðfestingu umhverfisráðherra sbr. 1. mgr. 19. gr. Skylda til að gera tillögur að aðalskipulagi er hjá sveitarstjórn og hefur slík tillaga að geyma stefnu sveitarstjórnar, sbr. 16. gr. Þótt í skipulags- og byggingarlögum sé gert ráð fyrir aðkomu sveitarstjórnar að skipulagsmálum er ljóst, sbr. framangreint, að tillaga sveitarstjórnar er háð samþykki og staðfestingu annarra stjórnvalda. Þá er ljóst að afgreiðsla á tillögum kærða að aðalskipulagi mun verða afgreidd eftir málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga alveg án tillits til hins skilyrta samkomulags. Ráðuneytið telur því ekki unnt að fallast á það með kæranda að málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga sé vikið til hliðar vegna samkomulagsins og verður það ekki ógilt af þeirri ástæðu eða lýst ólögmætt.

Ráðuneytið telur samkvæmt framansögðu kæranda ekki hafa sýnt fram á að lög hafi verið brotin við gerð samkomulagsins þótt fallast megi á það með kæranda að efni þess sé óvenjulegt. Samkomulagið umdeilda fellur að mati ráðuneytisins undir rétt sveitarstjórna til að ráða sjálft málefnum sínum, sbr. 1. mgr. 1. gr. svstjl. og 78. gr. stjórnarskrárinnar. Ákvarðanir sveitarstjórna eru eðli málsins samkvæmt oft umdeildar en gerðir þeirra eru lagðar undir dóm kjósenda á 4 ára fresti. Í þessu máli er deilt um réttmæti pólitískrar ákvörðunar en ekki hefur verið sýnt fram á ólögmæti hennar. Því telur ráðuneytið hvorki tilefni til að ógilda samkomulagið né að lýsa það ólögmætt.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ehf. til umboðsmanns Alþingis ákvað umboðsmaður að rita bréf til samgönguráðherra, dags. 18. nóvember 2008. Í bréfinu tók umboðsmaður fram að við athugun hans á kvörtuninni hefði það vakið athygli hans að í 6. gr. samkomulags sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar væri kveðið á um að Landsvirkjun myndi bera allan kostnað af gerð deiliskipulags af virkjunarsvæði Urriðafossvirkjunar, ásamt tilheyrandi greinargerðum vegna skipulagsvinnu og framkvæmdaleyfis. Þar kæmi enn fremur fram að Landsvirkjun greiddi þann kostnað beint til ráðgjafa þeirra er önnuðust það verkefni í samráði við sveitarstjórn. Einnig kæmi þar fram að samkomulag væri um að Landsvirkjun bætti félaginu að fullu kostnað sem það kynni að verða fyrir við aðal- og deiliskipulagsvinnu vegna virkjunarinnar. Umboðsmaður rakti þessu næst ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um skipulagsáætlanir og kostnað við gerð þeirra og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að samgönguráðuneytið léti honum í té gögn málsins og veitti honum upplýsingar og skýringar um nokkur atriði.

Í fyrsta lagi óskaði umboðsmaður eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort ákvæði 6. gr. framangreinds samkomulags um greiðslu Landsvirkjunar af kostnaði við gerð deiliskipulags af virkjunarsvæði Urriðafossvirkjunar og um að Landsvirkjun bætti sveitarfélaginu kostnað sem það kynni að verða fyrir við aðalskipulagsvinnu vegna Urriðafossvirkjunar, samrýmdist því lögbundna fyrirkomulagi um greiðslu kostnaðar af gerð skipulagsáætlana sem kveðið væri á um í lögum nr. 73/1997.

Í öðru lagi vék umboðsmaður að 5. gr. samkomulags Landsvirkjunar og sveitarstjórnar Flóahrepps þess efnis að Landsvirkjun myndi leggja fram eingreiðslu til sérverkefna tengdum vatnsöflunarmálum í sveitarfélaginu að upphæð 40 milljónir króna. Þar kæmi einnig fram að eingreiðslunni væri ætlað að styðja við að landbúnaður og föst búseta yrði styrkt og eftirsótt á svæðinu, en sveitarstjórn Flóahrepps sæi um ráðstöfun þessara fjármuna og gerði Landsvirkjun grein fyrir þeim. Umboðsmaður óskaði eftir því að ráðuneytið upplýsti hann um hvort það hefði kannað sérstaklega, áður en það kvað upp úrskurð sinn í málinu, hvort af hálfu sveitarstjórnarinnar, eða vegna skilyrða Landsvirkjunar, hefði legið fyrir við samþykkt samkomulagsins í sveitarstjórn til hvaða verkefna umræddum fjármunum yrði ráðstafað. Umboðsmaður hafði þá í huga hvort ráðstöfun þessara fjármuna eða fyrirhuguð ráðstöfun kynni að hafa haft áhrif á hæfi einstakra sveitarstjórnarmanna sem tóku þátt í afgreiðslu á samkomulaginu á fundi sveitarstjórnar. Hefði ráðuneytið ekki aflað upplýsinga um þetta atriði óskaði umboðsmaður eftir því að það lýsti viðhorfi sínu til þess hvort og hvernig sú málsmeðferð hefði samrýmst 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í þriðja lagi tók umboðsmaður fram að í kvörtun A ehf. væru gerðar athugasemdir við þann tíma sem meðferð málsins hefði tekið í samgönguráðuneytinu. Óskaði hann af þessu tilefni eftir að samgönguráðuneytið veitti sér skýringar á þeim tíma sem tekið hefði að afgreiða stjórnsýslukæru félagsins. Jafnframt óskaði hann eftir að ráðuneytið upplýsti sig um hvort það hefði skýrt aðila málsins frá því þegar fyrirsjáanlegt var að afgreiðsla myndi tefjast, ástæðum tafanna og hvenær ákvörðunar væri að vænta. Hefði ráðuneytið ekki gert það, óskaði hann eftir að ráðuneytið gerði sér grein fyrir því hvort og þá hvernig það samrýmdist ákvæði 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Svarbréf samgönguráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis er dagsett 12. desember 2008. Í bréfinu kom m.a. eftirfarandi fram:

„1.[...]

2.[...]

Vegna framangreindra tveggja fyrirspurna vill ráðuneytið upplýsa að ekki fór fram sérstök athugun af þess hálfu á því hvort ákvæði samningsins um greiðslu Landsvirkjunar á kostnaði við deiliskipulag samrýmdist nefndum ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 eða hvort samkomulagið samræmdist lögbundnu fyrirkomulagi við gerð skipulagsáætlunar, sbr. 35. gr.

Eins og fram kemur í úrskurði ráðuneytisins taldi ráðuneytið það ljóst að afgreiðsla á tillögum að aðalskipulagi myndi verða afgreidd eftir málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga alveg án tillits til hins skilyrta samkomulags. Þá hafði hið kærða samkomulag ekki tekið gildi þegar kæran kom fram og því lá ekki fyrir hvort efni þess kæmi til framkvæmda. Af þessu taldi ráðuneytið að ekki væri ástæða til að skoða sérstaklega þau atriði sem umboðsmaður nefnir í bréfi sínu.

3. [...]

Vegna framangreindrar fyrirspurnar nr. 3 skal upplýst að ráðuneytið taldi tilvitnað samningsákvæði ekki gefa tilefni til að leggja slíka spurningu fyrir sveitarstjórn áður en úrskurður var kveðinn upp í málinu. Helgast það af sömu sjónarmiðum og rakin eru í svari við spurningum nr. 1 og 2, þ.e. að ekki lá fyrir hvort samkomulagið kæmi yfirhöfuð til framkvæmda.

Hvað varðar hæfi einstakra sveitarstjórnarmanna þá var það niðurstaða ráðuneytisins í úrskurðinum að 19. gr. sveitarstjórnarlaga um hæfi sveitarstjórnarmanna eigi við um mat á vanhæfi við afgreiðslu fyrirliggjandi máls og ekki sé unnt að ákveða almennt um vanhæfi við síðari afgreiðslur þess. Hið sama eigi einnig við hér og áður hefur verið nefnt, að ekki lá fyrir þegar málið var til umfjöllunar hjá ráðuneytinu, hvort hið kærða samkomulag kæmi til framkvæmda og því lá ekkert fyrir um ráðstöfun þessara fjármuna til verkefna á þeim tíma. Því hafi ekki verið ástæða til að fjalla nánar um hugsanlegt vanhæfi einstakra sveitarstjórnarmanna á þessu stigi málsins.

4. [...]

Eins og fram kemur í úrskurðinum lágu gögn málsins fyrir 2. maí 2008 og var málið þá tilbúið til úrskurðar. Úrskurður hafi hins vegar ekki verið kveðinn upp fyrr en 20. ágúst eða tæpum fjórum mánuðum síðar. Ýmsar ástæður eru fyrir því að svo langan tíma tók að kveða upp úrskurð í málinu og er þar einna helst að nefna að ágreiningsefnið reyndist verulega flókið til úrlausnar og tók þar af leiðandi mun lengri tíma að ljúka afgreiðslu þess en upphaflega var gert ráð fyrir. Þá má nefna að tafir á afgreiðslu helguðust einnig af sumarfríi starfsmanna sem koma að afgreiðslu stjórnsýslumálanna hjá ráðuneytinu. Jafnframt má gera ráð fyrir að lengri afgreiðslutíma sé að einhverju leyti að rekja til þess að málaflokkur sveitarstjórnarmála hefur ekki verið innan samgönguráðuneytisins nema skamman tíma en ráðuneytið tók við málaflokknum þann 1. janúar 2008.

Hvað varðar upplýsingagjöf til kæranda þá liggja fyrir í gögnum málsins tölvupóstsamskipti við lögmann kæranda. Þrátt fyrir að ekki sé í þeim verið að tilkynna kæranda sérstaklega um tafir á afgreiðslum málsins þá hafa þau að geyma upplýsingar um stöðu málsins á meðan það var til afgreiðslu og áður en úrskurður var kveðinn upp. Þótt ráðuneytið geti fallist á það með umboðsmanni að tölvupóstar þessir uppfylli ekki að öllu leyti ákvæði 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga um að skýra aðila frá töfum á afgreiðslu máls er þó í þeim að finna upplýsingar til lögmannsins um hver sé staða á afgreiðslu málsins.

Hvað varðar tímafrest 2. mgr. 103. gr., þ.e. að leitast skuli við að kveða upp úrskurði innan tveggja mánaða frá því mál berast, er það álit ráðuneytisins að sá frestur sé með öllu óraunhæfur og síst til þess fallinn að leiða til vandaðrar afgreiðslu úrskurða. Telur ráðuneytið að slíkur knappur frestur gefi varla færi á að sá er kæra beinist að geti gefið umsögn um kæruefnið né að unnt sé að gefa kæranda nægan tíma til að gæta andmælaréttar. Frá því sveitarstjórnarmálefni færðust yfir til samgönguráðuneytisins hefur ráðuneytið því talið réttara að gæta að fyrrgreindum atriðum frekar en fylgja knöppum fresti laganna enda telur ráðuneytið það þjóna hagsmuna aðila máls betur þegar á heildina er litið.“

Með bréfi umboðsmanns til lögmanns A ehf., dags. 16. desember 2008, var félaginu gefinn kostur á að senda þær athugasemdir sem það teldi ástæðu til að gera vegna framangreindra svara samgönguráðuneytisins. Bárust mér athugasemdirnar með bréfi, dags. 7. janúar 2009. Einnig sendi lögmaðurinn bréf til mín, dags. 21. janúar 2009. Var þar tilkynnt að sveitarstjórn Flóahrepps hefði 4. desember 2008 samþykkt tillögu að aðalskipulagi þar sem gert væri ráð fyrir Urriðafossvirkjun. Málið væri nú til meðferðar hjá Skipulagsstofnun á grundvelli 18. og 19. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Með bréfi lögmanns A ehf. til mín, dags. 10. mars 2009. var vakin athygli á því að Skipulagsstofnun hefði, sbr. 18. og 19. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, lokið umfjöllun sinni um aðalskipulagstillögu Flóahrepps með bréfi til umhverfisráðherra, dags. 4. mars 2009. Þá var vakin athygli á tilteknum forsendum í niðurstöðukafla Skipulagsstofnunar, þar sem vikið er að vinnslu máls þessa hjá umboðsmanni Alþingis og tekið fram að það sé mat Skipulagsstofnunar að æskilegt sé að „niðurstaða umboðsmanns í málinu liggi fyrir áður en aðalskipulagið [sé] staðfest skv. 19. gr. skipulags- og byggingarlaga“.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis

1. Afmörkun athugunar.

Í kafla I hér að framan er kvörtunarefni málsins rakið. Eins og þar er tekið fram hef ég í samræmi við 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, ákveðið að takmarka athugun mína við þrjú tilgreind efnisatriði:

Í fyrsta lagi hvort samgönguráðuneytinu hafi borið við úrlausn stjórnsýslukæru A ehf. að taka sérstaka afstöðu til þess hvort ákvæði 6. gr. samkomulags sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar, um greiðslu Landsvirkjunar á kostnaði við gerð deiliskipulags og um að fyrirtækið bætti sveitarfélaginu að fullu kostnað við aðal- og deiliskipulagsvinnu, samrýmist ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um skipulagsáætlanir og kostnað við gerð þeirra, sbr. kafla IV.2

Í öðru lagi hvort samgönguráðuneytinu hafi borið í ljósi 5. gr. ofangreinds samkomulags að kanna sérstaklega, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, til hvaða verkefna þeim fjármunum, sem nánar var fjallað um í nefndu ákvæði samkomulagsins, yrði ráðstafað og þá þannig að ráðuneytinu væri fært að meta hvort ráðstöfun þessara fjármuna eða fyrirhuguð ráðstöfun þeirra kynni að hafa haft áhrif á hæfi einstakra sveitarstjórnarmanna sem tóku þátt í afgreiðslu samkomulagsins á fundi sveitarstjórnar, sbr. kafla IV.3.

Í þriðja lagi hef ég ákveðið að fjalla um þann tíma sem það tók samgönguráðuneytið að úrskurða í málinu og hvort málsmeðferð þess hafi samrýmst reglum stjórnsýslulaga um tilkynningarskyldu stjórnvalda þegar um fyrirsjáanlegar tafir verða á meðferð máls, sbr. kafla IV.4 og IV.5.

2. Bar samgönguráðuneytinu að taka afstöðu til þess hvort samkomulagið samrýmdist ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um skipulagsáætlanir og kostnað við gerð þeirra?

Eins og áður hefur verið rakið hafnaði samgönguráðuneytið með úrskurði sínum frá 20. ágúst 2008 kröfu A ehf. um að samkomulag milli sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar, um mál er varða byggingu og rekstur Urriðafossvirkjunar vegna aðalskipulags, yrði ógilt eða lýst ólögmætt. Í úrskurðinum lýsti ráðuneytið þeirri afstöðu sinni að það teldi A ehf. ekki hafa sýnt fram á að lög hafi verið brotin við gerð samkomulagsins þótt fallast mætti á það með félaginu að efni þess væri óvenjulegt. Vísaði ráðuneytið m.a. í þessu sambandi til þess að félagið hefði ekki sýnt fram á það í málatilbúnaði sínum að lögfestar reglur stjórnsýslulaga eða ólögfestar reglur stjórnsýsluréttar hefðu verið brotnar í málinu.

Í skýringum samgönguráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis frá 12. desember 2008 kemur fram að ekki hafi farið fram sérstök athugun af þess hálfu á því hvort ákvæði samkomulagsins um greiðslu Landsvirkjunar á kostnaði við gerð deiliskipulags og um að fyrirtækið bætti sveitarfélaginu að fullu kostnað við aðal- og deiliskipulagsvinnu samrýmdist ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 eða hvort samkomulagið samrýmdist lögbundnu fyrirkomulagi við gerð skipulagsáætlana. Ráðuneytið hafi talið að afgreiðsla á tillögum að aðalskipulagi myndi verða afgreidd eftir málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga alveg án tillits til hins skilyrta samkomulags. Þá hafi hið kærða samkomulag ekki tekið gildi þegar kæran kom fram og því ekki legið fyrir hvort efni þess kæmi til framkvæmda.

Af þessu tilefni tek ég fram að kæra A ehf. var borin undir samgönguráðuneytið á grundvelli kæruheimildar 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Ráðuneytið lagði til grundvallar úrskurði sínum að A ehf. hafi verið fær sú leið að bera umrætt samkomulag á milli sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar undir samgönguráðuneytið á þessum lagagrundvelli. Ráðuneytið hefur heldur ekki lagt annað til grundvallar en að því hafi á sama lagagrundvelli verið skylt að leggja efnislegt mat á það hvort sveitarstjórnin hafi farið að lögum við gerð samkomulagsins.

Ég tek fram í þessu sambandi að kæruheimild 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga felur í sér að samgönguráðuneytið er að uppfylltum formskilyrðum skylt að fjalla efnislega um „ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna“. Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 1. desember 2003 í máli nr. 3777/2003 var inntak og umfang endurskoðunarvalds félagsmálaráðuneytisins, sem áður fór að lögum með þetta verkefni af hálfu ríkisins, skýrt á þá leið að það væri lögbundið hlutverk ráðuneytisins að úrskurða um lögmæti ákvarðana sveitarfélaga, sem teljast til „sveitarstjórnarmálefna“ í merkingu 1. mgr. 103. gr. laga nr. 45/1998, á grundvelli kæru frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna ætti að gæta nema annað yrði leitt af lögum. Í úrskurðarvaldi ráðuneytisins fælist vald til þess að fella, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, ólögmætar ákvarðanir sveitarfélaga úr gildi. Var lagt á það áhersla að þótt sjálfsstjórn sveitarfélaga væri tryggð í 78. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 leiddi það eitt og sér ekki til þess að kæruheimild á borð við 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga yrði túlkuð þröngt enda væri það á valdi löggjafans hverju sinni að kveða á um eftirlit ríkisins með sveitarfélögunum, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 27. nóvember 1995 í máli nr. 903/1993. Þá yrði að hafa í huga að sjónarmið um réttaröryggi borgaranna og um möguleika þeirra til að fá úrlausnir stjórnvalda, þ.á m. sveitarfélaga, endurskoðaðar af óháðum og hlutlausum aðila leiddu til þess að kæruheimildir yrðu almennt ekki túlkaðar þröngt. Stjórnarskrárbundin sjálfsstjórn sveitarfélaga kynni hins vegar að takmarka að einhverju leyti umfang og eðli endurskoðunar félagsmálaráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 103. gr., t.d. að því er varðaði matskennd atriði, og leggja hömlur við því að ráðuneytið gæti breytt slíkum ákvörðunum eða eftir atvikum tekið nýjar ákvarðanir á kærustigi. Umboðsmaður Alþingis taldi að „bein orðskýring“ 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga leiddi til þess að ráðuneytið hefði „úrskurðarvald um lögmæti þeirra ákvarðana sem sveitarfélög taka og eru liður í framkvæmd þeirra verkefna sem þau sinna, sbr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga“.

Ljóst er að gerð aðalskipulags og deiliskipulags er á ábyrgð sveitarstjórna, sbr. 1. mgr. 16. og 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, og fela því þessi verkefni í sér sveitarstjórnarmálefni í merkingu 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Velji sveitarstjórn, sem lið í skipulagsferli, að gera sérstakt samkomulag við framkvæmdaraðila, og ágreiningur rís um hvort sveitarstjórninni hafi í ljósi skipulags- og byggingarlaga verið heimilt að gera samkomulagið, að hluta eða að öllu leyti, þá kann að vera um að ræða „vafaatriði við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna“ í skilningi 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Við þær aðstæður er endurskoðun samgönguráðuneytisins í kæruferli bundin við að leggja mat á hvort sveitarstjórninni hafi verið heimilt að gera umrætt samkomulag. Kann þá meðal annars að virtu efni hlutaðeigandi samkomulags að þurfa að taka afstöðu til þess hvort og þá hvaða réttarlegu þýðingu efnisreglur skipulags- og byggingarlaga hafi í því efni.

Vegna sjónarmiða sem fram koma í úrskurði samgönguráðuneytisins í máli þessu um samspil umrædds samkomulags sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar við málsmeðferðarreglur skipulags- og byggingarlaga tek ég fram að eins og lög nr. 73/1997 eru úr garði gerð var það ekki verkefni ráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga að taka afstöðu til þess hvort og þá hvaða þýðingu samkomulagið hefði fyrir framgang skipulagsferlisins og þá eftir atvikum hugsanlega þýðingu þess fyrir gildi aðalskipulagsins. Um málsmeðferð sveitarstjórnarinnar að því leyti og um gildi aðalskipulags er fjallað af hálfu Skipulagsstofnunar og umhverfisráðuneytisins samkvæmt 18. og 19. gr. skipulags- og byggingarlaga. Verkefni samgönguráðuneytisins á grundvelli almennrar kæruheimildar 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga var hins vegar bundið við að meta sjálfstætt í ljósi kæru A ehf. hvort sveitarstjórninni var yfirhöfuð fært að lögum að gera umrætt samkomulag, að hluta til eða að öllu leyti, og þá meðal annars í ljósi efnisreglna skipulags- og byggingarlaga um greiðslu kostnaðar við gerð skipulagsáætlana.

Eins og fram kemur í úrskurði samgönguráðuneytisins var því meðal annars haldið fram í stjórnsýslukæru A ehf. að „ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið gerð samkomulagsins og muni hafa áhrif á síðari afgreiðslur sveitarstjórnarinnar og sé samkomulagið af þeirri ástæðu ógildanlegt eða ólögmætt“. Því hafi verið borið við að hin ómálefnalegu sjónarmið „[felist] í því að með gerð samningsins [hafi] í raun málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga [verið] vikið til hliðar og þar með þeirri vernd sem í þeim felst“. Með samkomulaginu hafi „Landsvirkjun í raun keypt sér tiltekið aðalskipulag sem því sé þóknanlegt.“ Því hafi meðal annars ákvæði um „málsmeðferð samkvæmt 27. gr. skipulags- og byggingarlaga“ „lítið gildi“. Eins og ráðið verður af tilgreiningu í úrskurðinum á „málsástæðum og rökum kæranda“ A ehf. var í þessu sambandi einnig vísað af hans hálfu til markmiða 1. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Í 1. mgr. 6. gr. umrædds samkomulags á milli sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar er kveðið á um að Landsvirkjun muni bera allan kostnað af gerð deiliskipulags af virkjunarsvæði Urriðafossvirkjunar ásamt tilheyrandi greinargerðum vegna skipulagsvinnu. Í 2. mgr. sömu greinar segir að samkomulag sé um að Landsvirkjun bæti sveitarfélaginu að fullu kostnað sem það kunni að verða fyrir við aðal- og deiliskipulagsvinnu vegna virkjunarinnar. Samkvæmt þessum ákvæðum samkomulagsins er því ljóst að Landsvirkjun skuldbindur sig gagnvart sveitastjórn Flóahrepps til að greiða allan kostnað af gerð deiliskipulags vegna virkjunarsvæðis Urriðafossvirkjunar og bæta kostnað sem sveitarfélagið kann að verða fyrir við aðal- og deiliskipulagsvinnu.

Í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 er fjallað um skipulagsáætlanir og kostnað við gerð þeirra. Samkvæmt skilgreiningu 10. mgr. 2. gr. laganna skiptast skipulagsáætlanir í þrjá flokka: svæðisskipulag, aðalskipulag og deiliskipulag. Í 34. gr. er fjallað um greiðslu kostnaðar vegna skipulagsvinnu. Í 3. tölul. sömu greinar segir að þar sem sveitarstjórn annast reglulega gerð aðalskipulags og endurskoðun þess án sérstaks samnings skuli helmingur innheimtra skipulagsgjalda í sveitarfélaginu yfirfærður árlega til sveitarsjóðs úr Skipulagssjóði, sem nánar er fjallað um í 1. mgr. 35. gr. laganna. Í 4. tölul. 34. gr. er fjallað um kostnað við gerð eða endurskoðun aðalskipulags hjá sveitarfélögum sem ekki fá yfirfærðan helming innheimtra skipulagsgjalda í sveitarfélaginu og möguleika þeirra til að fá allt að helmingi slíks kostnaðar úr Skipulagssjóði. Þá er í 5. tölul. 34. gr. mælt svo fyrir að kostnaður við gerð deiliskipulags greiðist úr sveitarsjóði, sbr. þó 1. mgr. 23. gr. Eins og tilvísun lokamálsliðar 5. tölul. 34. gr. gefur til kynna er í lögunum gert ráð fyrir ákveðinni undantekningu frá því fyrirkomulagi að kostnaður við gerð deiliskipulags greiðist úr sveitarsjóði. Þannig er í 2. málsl. 1. mgr. 23. gr. laganna gert ráð fyrir því að landeiganda eða framkvæmdaraðila sé heimilt að gera tillögu til sveitarstjórnar að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað. Ekki er í lögum nr. 73/1997 með sama hætti og í 2. málsl. 1. mgr. 23. gr. gert ráð fyrir að annar en sveitarstjórn beri kostnað af vinnu við aðalskipulag. Í 1. mgr. 35. gr. laganna segir að til að standa straum af kostnaði við gerð skipulagsáætlana skuli innheimt sérstakt gjald af mannvirkjum sem nefnist skipulagsgjald. Gjaldið renni í gegnumstreymissjóð, Skipulagssjóð.

Af framangreindum ákvæðum skipulags- og byggingarlaga leiddi það álitaefni, að virtri 6. gr. umrædds samkomulags sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar, hvort sveitarstjórnin gæti með samkomulagi fallist á að framkvæmdaraðili, sem hefði mikilla og beinna hagsmuna að gæta af niðurstöðu skipulagsferlis, gæti kostað gerð deiliskipulags virkjunarsvæðis Urriðafossvirkjunar og bætt kostnað sem sveitarfélagið kynni að verða fyrir við aðal- og deiliskipulagsvinnu. Kemur nánar tiltekið til álita hvernig beri að túlka ofangreind ákvæði skipulags- og byggingarlaga og þá með það í huga að meta hvort og þá hvaða lagalegu áhrif þau hafi á svigrúm sveitarfélaga til að gera samkomulag af því tagi sem borið var undir samgönguráðuneytið af hálfu A ehf. Í því sambandi þarf einnig að taka afstöðu til þess hvaða þýðingu það hafi að samkvæmt 1. gr. skipulags- og byggingarlaga er það m.a. markmið þeirra laga „að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila [verði] ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar [væri] hafður að leiðarljósi“. Í því efni kemur til skoðunar hvort ákvæðum laganna um skattlagningu í formi skipulagsgjalds og um greiðslu kostnaðar af skipulagsvinnu sé meðal annars ætlað að vera liður í því að tryggja þetta réttaröryggi. Löggjafinn hafi þannig beinlínis mælt fyrir um það hvernig fara skuli með þessi mál og það kunni að setja sveitarfélögum takmörk um heimildir til að semja um þátttöku einstakra framkvæmdaraðila eða þeirra sem hefðu uppi óskir um breytingar á skipulagi í kostnaði við þá skipulagsvinnu sem ætti að fara fram á vegum sveitarfélagsins. Ég vek meðal annars athygli á því að í framangreindu ákvæði samkomulagsins er gert ráð fyrir því að Landsvirkjun greiði þennan kostnað beint til ráðgjafa þeirra sem annast þetta verkefni í samráði við sveitarstjórn. Ég minni á að undanþáguregla 2. málsl. 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga um kostnaðarþátttöku framkvæmdaraðila er bundin við að hann leggi sjálfur fram deiliskipulagstillögu.

Eins og áður segir tók samgönguráðuneytið ekki afstöðu til þess við meðferð stjórnsýslukæru A ehf. hvort og þá með hvaða hætti framangreind ákvæði samkomulags Flóahrepps og Landsvirkjunar hafi að þessu leyti samrýmst framangreindum ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um kostnað við gerð skipulagsáætlana. Í skýringum sínum til umboðsmanns Alþingis bendir samgönguráðuneytið á að ástæða þess að sérstök athugun fór ekki fram af þess hálfu á því hvort 6. gr. samkomulagsins samrýmdist nefndum ákvæðum skipulags- og byggingarlaga væri sú að samkomulagið hefði ekki tekið gildi þegar kæra A ehf. kom fram og því hafi ekki legið fyrir hvort efni þess kæmi til framkvæmda.

Af þessu tilefni tek ég fram að samkvæmt 2. mgr. 7. gr. samkomulagsins tekur það gildi við staðfestingu aðalskipulags samkvæmt 19. gr. skipulags- og byggingarlaga í samræmi við fyrirliggjandi skipulagstillögu. Þrátt fyrir að samkomulagið hafi ekki tekið gildi, og því ekki komið til framkvæmda þegar ráðuneytinu barst stjórnsýslukæra A ehf. til úrlausnar, get ég ekki fallist á að sú staðreynd hafi að lögum getað réttlætt það að samgönguráðuneytið tæki ekki efnislega afstöðu til þeirra sjónarmiða um gildi samkomulagsins, og þá meðal annars samrýmanleika þess við ákvæði skipulags- og byggingarlaga, sem fram komu í stjórnsýslukæru A ehf. Eins og lagt er til grundvallar í úrskurði ráðuneytisins lá fyrir formleg ákvörðun sveitarstjórnarinnar, tekin á fundi 14. nóvember 2007, um að gangast undir umrætt samkomulag við Landsvirkjun. Þótt samkomulagið hafi samkvæmt efni sínu verið skilyrt um að fyrir lægi staðfest aðalskipulag bar samgönguráðuneytinu þannig á grundvelli þeirra lagasjónarmiða, sem ég hef rakið hér að framan, að taka efnislega afstöðu til þess í kæruferli samkvæmt 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga hvort lög stæðu því í vegi að sveitarstjórnin gæti gert samkomulag af þessu tagi, að hluta eða í heild, að virtu efni þess.

Það hefur ekki áhrif í þessu sambandi þótt í stjórnsýslukæru A ehf. til ráðuneytisins frá 11. mars 2008 hafi ekki sérstaklega verið vikið að umræddum ákvæðum samkomulagsins, heldur hafi með almennum hætti verið meðal annars staðhæft að sú vernd sem málsmeðferðarreglur skipulags- og byggingarlaga eiga að tryggja íbúum og hagsmunaðilum, með aðkomu að skipulagsferli, hafi verið höfð að engu. Ég minni raunar á að því var beinlínis haldið fram af A ehf. í stjórnsýslukærunni að með samkomulaginu hefði „Landsvirkjun í raun keypt sér tiltekið aðalskipulag sem því [væri] þóknanlegt.“ Þá leiðir það af hinni óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar, um að stjórnvöld, bæði æðra og lægra sett, séu ekki bundin af kröfum eða málsástæðum aðila við töku stjórnvaldsákvarðana nema lög mæli á annan veg, að endurskoðun samgönguráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga var ekki takmörkuð við þá framsetningu um ofangreind atriði sem fram komu í stjórnsýslukæru A ehf., sjá til hliðsjónar Hrd. 14. nóvember 2002, mál nr. 458/2002. Loks bendi ég á að úrræði á borð við stjórnsýslukæru sem aðilar eiga kost á að nýta sér til að fá ákvarðanir stjórnvalda endurskoðaðar eru, fyrir utan sjónarmið um hagræði, almennt grundvölluð á sjónarmiðum um aukið réttaröryggi borgaranna. Á þetta sjónarmið einnig við um endurskoðunarvald samgönguráðuneytisins samkvæmt 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga, þótt á því kunni að vera ákveðnar takmarkanir vegna sjálfstæðrar stöðu sveitarfélaga samkvæmt 78. gr. stjórnarskrárinnar, eins og fyrr er vikið að.

Loks ítreka ég þau sjónarmið sem að framan eru rakin um að sú afstaða ráðuneytisins, að afgreiðsla á tillögum að aðalskipulagi yrði afgreidd eftir málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga, alveg án tillits til hins skilyrta samkomulags, gat ekki réttlætt það að ekki færi fram sjálfstæð athugun á því hvort efni 6. gr. samkomulagsins samrýmdist lögum. Ég legg á það áherslu að kæra A ehf. laut sérstaklega að samkomulagi sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar, eins og að framan er rakið, en ekki beint að aðalskipulagi sveitarfélagsins, enda því ferli ekki lokið. Það breytir engu í þessu efni þótt samkomulagið hafi verið skilyrt um að aðalskipulag yrði staðfest.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að samgönguráðuneytinu hafi við efnislega úrlausn á stjórnsýslukæru A ehf., sbr. 1. mgr. 103. gr. sveitastjórnarlaga nr. 45/1998, borið að taka sjálfstæða afstöðu til þess hvort og þá hvernig 6. gr. samkomulags sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar hafi samrýmst efnisreglum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um kostnað við gerð skipulagsáætlana og þá að virtum þeim sjónarmiðum sem að framan eru rakin um þau álitaefni sem þá þarf að huga að. Ég tek það fram að ég hef í þessu áliti ekki tekið neina afstöðu til þess hver efnisleg niðurstaða framangreinds álitaefnis sé, enda verður það að vera verkefni samgönguráðuneytisins í samræmi við niðurstöðu mína hér að framan.

3. Rannsókn málsins af hálfu samgönguráðuneytisins.

Athugun mín hefur einnig lotið að 5. gr. samkomulags sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar en samkvæmt þeirri grein skuldbindur Landsvirkjun sig til að inna af hendi 40 milljóna króna eingreiðslu. Í greininni kemur fram að til að styðja við það að landbúnaður og föst búseta verði styrkt og eftirsótt á svæðinu muni Landsvirkjun leggja fram eingreiðslu, kr. 40 milljónir, til sérverkefna tengdum vatnsöflunarmálum í sveitarfélaginu. Sveitarstjórn Flóahrepps sjái um ráðstöfun þessara fjármuna og geri Landsvirkjun grein fyrir þeim.

Úrskurður samgönguráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 telst stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því gilda reglur stjórnsýslulaga um þá málsmeðferð sem ráðuneytið viðhefur áður en það tekur ákvörðun í máli með úrskurði. Nánar tiltekið ber samgönguráðuneytinu að haga meðferð málsins í samræmi við ákvæði laganna sem og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og gildir sú regla einnig við málsmeðferð í kærumálum, sbr. 30. gr. laganna. Í þessari reglu felst að stjórnvaldi ber að afla þeirra upplýsinga sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3293.)

Ég tek fram að almennt eru gerðar ríkar kröfur til þess að ráðuneytið sjái til þess að málsatvik séu nægjanlega upplýst áður en úrskurður er kveðinn upp, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 16. júní 2004 í máli nr. 4040/2004. Í því áliti er vikið að fordæmisgildi úrskurða félagsmálaráðuneytisins sem kveðnir voru upp á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Ef vikið er frá þessum kröfum er, eins og kemur fram í fyrrgreindu áliti, hætt við að fordæmisgildi úrskurða samgönguráðuneytisins rýrni og jafnframt að niðurstöður þeirra séu ranglega yfirfærðar á atvik í málum sem eru í raun ósambærileg við atvik í því máli sem úrskurður fjallar um.

Á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 ber samgönguráðuneytinu að fenginni stjórnsýslukæru, sem fullnægir formskilyrðum, að leggja mat á hvort sveitarstjórn hafi gætt réttrar málsmeðferðar í máli. Eitt af þeim atriðum sem fellur undir þetta eftirlit er hæfi sveitarstjórnarmanna.

Um hæfi sveitarstjórnarmanna er fjallað í 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Í 1. mgr. 19. gr. kemur fram að sveitarstjórnarmanni beri að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Við túlkun á 1. mgr. 19. gr. hefur verið talið að líta beri til þeirrar óskráðu meginreglu sem ákvæðið er m.a. byggt á að sveitarstjórnarmaður sé vanhæfur til meðferðar máls þegar hann er sjálfur í svo nánum tengslum við málið eða aðila þess að almennt megi ætla að afstaða hans mótist að einhverju leyti þar af, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 31. mars 2003 í máli nr. 3521/2002 og 20. desember 2006 í máli nr. 4572/2005. Við túlkun og beitingu hæfisreglna sveitarstjórnarlaga verður einnig að hafa í huga þau markmið sem almennt búa að baki lagareglum um sérstakt hæfi í stjórnsýslu, þ.e. að stuðla að því að ómálefnaleg sjónarmið hafi ekki áhrif á efni ákvarðana stjórnvalda annars vegar og hins vegar að almenningur og þeir sem í hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt, sjá hér athugasemdir greinargerðar með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3285), og doktorsritgerð Páls Hreinssonar: Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík, bls. 355.

Að framan er rakið að samkvæmt 5. gr. samkomulags sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar eiga umræddar 40 milljónir sem Landsvirkjun leggur til sérverkefna tengdum vatnsöflunarmálum í sveitarfélaginu að vera liður í að „styðja við það að landbúnaður og föst búseta verði styrkt og eftirsótt á svæðinu“. Samkvæmt þessu er ekki fyrirfram útilokað að þeir sveitarstjórnarmenn eða aðilar tengdir þeim hafi þegar samkomulagið var samþykkt á fundi sveitarstjórnar Flóahrepps átt sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta við fyrirhugaða ráðstöfun þessara fjármuna til umræddra verkefna.

Í úrskurði samgönguráðuneytisins er lagt til grundvallar að ekkert hafi komið fram í málinu um að hagsmunir sveitarstjórnarmanna, sem tóku þátt í afgreiðslu á samþykkt samkomulagsins, væru svo einstaklega, sérstaklega eða verulega umfram hagsmuni annarra íbúa sveitarfélagsins að þeir hafi verið vanhæfir til afgreiðslu þess. Í skýringum til umboðsmanns Alþingis upplýsir samgönguráðuneytið að það hafi talið ákvæði 5. gr. samkomulagsins ekki gefa því tilefni til að kanna það sérstaklega, áður en það kvað upp úrskurð sinn í málinu, hvort af hálfu sveitarstjórnarinnar hafi legið fyrir við samþykkt samkomulagsins í sveitarstjórn til hvaða verkefna umræddum fjármunum yrði ráðstafað með því að leggja fram spurningu um það atriði fyrir sveitarstjórn. Hafi það helgast af því að ekki hafi legið fyrir hvort samkomulagið kæmi yfirhöfuð til framkvæmda og því ekkert legið fyrir um ráðstöfun nefndra fjármuna til verkefna á þeim tíma.

Þegar stjórnsýslukæra A ehf. barst samgönguráðuneytinu hafði sveitarstjórn Flóahrepps formlega afgreitt umrætt samkomulag við Landsvirkjun á fundi sveitarstjórnarinnar 14. nóvember 2007. Þetta samkomulag var andlag stjórnsýslukærunnar og því haldið fram að það væri bæði að formi til og efni í andstöðu við málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttar. Á þeim tímapunkti lá þannig fyrir formleg afgreiðsla sveitarstjórnarinnar sem bar að samrýmast m.a. hæfisreglum þeim sem fram koma í 19. gr. sveitarstjórnarlaga, en það álitaefni var sem slíkt óháð því hvort samkomulagið kæmi síðan efnislega til framkvæmda. Samgönguráðuneytinu bar því á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 að leysa úr því hvort þeir sveitarstjórnarmenn, sem komu að afgreiðslu samkomulagsins á fundi sveitarstjórnar 14. nóvember 2007, hafi verið til þess hæfir í merkingu 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Við það mat bar ráðuneytinu samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að afla upplýsinga um hvort fyrir fundinum hafi legið upplýsingar um hvernig umræddum fjármunum samkvæmt 5. gr. samkomulagsins yrði ráðstafað ef samkomulagið kæmi til framkvæmda. Mat á hæfi sveitarstjórnarmannanna til þess að koma að afgreiðslu samkomulagsins gat ekki eðli máls samkvæmt verið háð því hvort samkomulagið sem slíkt kæmi til framkvæmda í samræmi við þau skilyrði sem þar var reist á.

Í þessu sambandi skiptir einnig máli að fyrir liggur, eins og fram kemur í úrskurði ráðuneytisins, að samkvæmt bókun í fundargerð sveitarstjórnar vegna fundar hennar 14. nóvember 2007, þar sem samkomulagið var afgreitt, taldi einn sveitarstjórnarmanna sig vanhæfan og vék af fundi við afgreiðslu samkomulagsins. Þessar upplýsingar úr fundargerðinni gáfu að mínu áliti ráðuneytinu enn ríkara tilefni til þess að kanna hvaða atvik lágu að baki þessari afstöðu umrædds sveitarstjórnarmanns og þá með tilliti til þess hvort sambærileg aðstaða hafi verið til staðar hjá öðrum sveitarstjórnarmönnum að virtu því ágreiningsefni um gildi samkomulagsins sem lá fyrir ráðuneytinu.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að málsmeðferð samgönguráðuneytisins hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

4. Um málshraða í málinu.

A ehf. kvartar einnig yfir málshraða samgönguráðuneytisins við meðferð kærumálsins. Telur félagið að sá dráttur sem varð á uppkvaðningu úrskurðar fari skýrlega í bága við 2. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Í 2. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er kveðið á um að ráðuneytið „[skuli] leitast við að kveða upp úrskurð innan tveggja mánaða frá því að því berst mál til úrskurðar“. Í athugasemdum við 103. gr. frumvarps þess er varð að sveitarstjórnarlögum kemur eftirfarandi fram:

„Greinin er efnislega samhljóða 119. gr. gildandi laga. Þó er bætt inn í 2. mgr. að ráðuneytið skuli leitast við að kveða upp úrskurði sína innan tveggja mánaða. Reynslan er sú, sérstaklega eftir gildistöku stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, að kærumálum til félagsmálaráðuneytisins hefur ekki aðeins fjölgað mikið heldur hefur umfang málanna einnig í ýmsum tilvikum aukist. Í slíkum tilvikum hefur tveggja mánaða fresturinn ekki reynst raunhæfur svo unnt sé á vandaðan hátt að afla gagna og ljúka uppkvaðningu úrskurðar.“ (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 1988.)

Af hinum tilvitnuðu athugasemdum verður ráðið að ákvæðið um að ráðuneytið skuli leitast við að kveða upp úrskurð innan tveggja mánaða hafi ekki komið fram í eldri sveitarstjórnarlögum nr. 8/1986 og því verið nýmæli þegar lög nr. 45/1998 voru samþykkt. Ástæðan að baki þessu fyrirkomulagi hafi verið sú að kærumálum til félagsmálaráðuneytisins, nú samgönguráðuneytisins, hafi eftir gildistöku stjórnsýslulaga fjölgað og einnig hafi umfang málanna í ýmsum tilfellum aukist. Í slíkum tilfellum hafi tveggja mánaða fresturinn, sem var ákveðinn í 119. gr. laga nr. 8/1986, ekki reynst raunhæfur svo unnt hafi verið á vandaðan hátt að afla gagna og ljúka uppkvaðningu úrskurðar.

Af bæði orðalagi 2. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga og hinum tilvitnuðu athugasemdum er ljóst að löggjafinn hefur ákveðið að leggja ekki fortakslausa skyldu á samgönguráðuneytið að kveða upp úrskurð innan tveggja mánaða frá því að því berst mál til úrskurðar, eins og gert var í 119. gr. eldri sveitarstjórnarlaga, heldur að ráðuneytið skuli „leitast“ við að kveða upp úrskurðinn innan tilgreindra tímamarka. Samkvæmt þessu hefur ráðuneytið ákveðið svigrúm til að afgreiða mál þótt afgreiðslutíminn taki lengri tíma en tvo mánuði. Þetta svigrúm ræðst af fjölda og umfangi þeirra kærumála sem ráðuneytið hefur til meðferðar eins og athugasemdirnar bera með sér. Þrátt fyrir þetta svigrúm ber ráðuneytinu alltaf að hafa það að markmiði að reyna að afgreiða mál innan tveggja mánaða frestsins frá því að því berst málið til úrskurðar.

Af gögnum málsins verður ráðið að ráðuneytið hafi kveðið upp úrskurð 20. ágúst 2008 en stjórnsýslukæra A ehf. hafi komið fram í bréfi, dags. 11. mars 2008. Samkvæmt þessu tók það ráðuneytið rúmlega fimm mánuði að afgreiða kæru félagsins. Eins og vikið er að í kafla II barst síðasta umsögn ráðuneytinu með bréfi lögmanns A ehf., dags. 2. maí 2008. Með það í huga tók það ráðuneytið tæpa fjóra mánuði að kveða upp úrskurð frá því að öll gögn í málinu voru komin til ráðuneytisins. Í skýringum ráðuneytisins til mín eru raktar ástæður fyrir þessum afgreiðslutíma. Segir ráðuneytið að ágreiningsefnið hafi reynst verulega flókið til úrlausnar og tekið þar af leiðandi mun lengri tíma að ljúka afgreiðslu þess en upphaflega var gert ráð fyrir. Þá hafi tafirnar einnig helgast af sumarfríi starfsmanna sem komu að afgreiðslu stjórnsýslumálanna hjá ráðuneytinu. Loks segir ráðuneytið að gera megi ráð fyrir að lengri afgreiðslutíma sé að einhverju leyti að rekja til þess að málaflokkur sveitarstjórnarmála hafi ekki verið innan samgönguráðuneytisins nema skamman tíma en ráðuneytið hafi tekið við málaflokknum þann 1. janúar 2008.

Það tók ráðuneytið, eins og áður segir, rúma fimm mánuði að afgreiða kæru A ehf. með uppkvaðningu úrskurðar frá því að kæran barst ráðuneytinu. Ég tel mig ekki geta fullyrt að slíkur afgreiðslutími sé almennt lengri en heimill er samkvæmt 2. mgr. 103 gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. þau sjónarmið sem að framan eru rakin.

Við nánara mat á því hvort málsmeðferðartími við úrlausn kærumáls á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga hafi verið of langur í merkingu 2. mgr. tel ég að hafa beri hliðsjón af hinni almennu málshraðareglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Í ákvæðinu felst m.a. áskilnaður um að aldrei megi vera um óréttlættan drátt á afgreiðslu máls að ræða.

Við mat á því hvað geti talist eðlilegur afgreiðslutími verður að meta málsmeðferð í hverju máli heildstætt. Við matið er litið til umfangs máls og atvika hverju sinni. Í máli A ehf. tel ég að það verði að hafa í huga að frá því að síðasta umsögn í málinu barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 2. maí 2008, liðu tæpir fjórir mánuðir þar til úrskurður var kveðinn upp, þ.e. 20. ágúst 2008. Þótt það dragi almennt úr afköstum stjórnvalda yfir sumarmánuði vegna sumarleyfa starfsmanna hvílir sú skylda á forstöðumönnum stofnana og stjórnendum ráðuneyta að haga skiptingu verkefna milli starfsmanna og skipulagi sumarleyfa og ráðstöfunum af því tilefni þannig að hægt sé að afgreiða mál þar sem stjórnvaldinu er falið að fjalla um mikilvæg mál sem varða hagsmuni einstaklinga og lögaðila með eðlilegum hraða. Með hliðsjón af þessu fellst ég ekki á þá skýringu samgönguráðuneytisins að sumarfrí starfsmanna ráðuneytisins hafi getað réttlætt þann drátt sem varð á meðferð málsins.

Ráðuneytið nefnir einnig að ágreiningsefnið hafi verið verulega flókið til úrlausnar. Þegar litið er til efnis stjórnsýslukæru A ehf. og þeirra gagna sem fylgdu með henni get ég fallist á að málið hafi ekki verið einfalt til úrlausnar. Einnig hef ég í huga að ráðuneytið þurfti auk efnishliðar málsins að taka afstöðu til formhliðar þess vegna málsástæðna og raka sem komu fram í athugasemdum lögmanns Flóahrepps um það efni. Þegar litið er á hinn bóginn til þess að málið var ekki mjög umfangsmikið að vexti tel ég að eðli ágreiningsefnisins hafi tæplega getað réttlætt drátt ráðuneytisins á að kveða upp úrskurð um tæpa fjóra mánuði frá því að gögn málsins lágu fyrir.

Ráðuneytið nefnir einnig að gera megi ráð fyrir því að lengri afgreiðslutíma sé að einhverju leyti að rekja til þess að málaflokkur sveitarstjórnarmála hafi ekki verið innan ráðuneytisins nema skamman tíma.

Þegar stjórnvald fær nýjan málaflokk til meðferðar hvílir sú skylda á forstöðumanni eða stjórnanda að gera sem fyrst viðhlítandi ráðstafanir svo starfsmenn stjórnvaldsins geti tekist á við framkvæmd þeirra laga sem falla undir málaflokkinn. Einnig ber að gæta þess að kæra A ehf. varðaði mál sem félagið hafði verulega hagsmuni af að yrði lokið sem fyrst. Félagið var eigandi jarðarinnar X en í nágrenni jarðarinnar stóð til að reisa Urriðafossvirkjun. Samkomulag sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar, sem kæran laut að, var um mál sem varðaði byggingu og rekstur virkjunarinnar. Var því brýn ástæða fyrir ráðuneytið að draga ekki um of á langinn að afgreiða kæru A ehf. með úrskurði.

Að framangreindu virtu tel ég að leggja verði til grundvallar að samgönguráðuneytið hafi ekki að öllu leyti gætt að því að ljúka umfjöllun sinni um stjórnsýslukæru A ehf. innan hæfilegs tíma og þá að virtu meginviðmiði 2. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga um að ráðuneytinu beri að leitast við kveða upp úrskurð á grundvelli 1. mgr. ákvæðisins innan tveggja mánaða frá því að því berst mál til úrskurðar.

Í skýringum sínum til mín lýsir samgönguráðuneytið þeirri afstöðu sinni að tímafrestur 2. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga sé með öllu óraunhæfur og síst til þess fallinn að leiða til vandaðrar afgreiðslu úrskurða. Slíkur knappur frestur gefi varla færi á að sá er kæra beinist að geti gefið umsögn um kæruefnið né að unnt sé að gefa kæranda nægan tíma til að gæta andmælaréttar. Frá því að sveitarstjórnarmálefni færðust yfir til samgönguráðuneytisins hafi ráðuneytið því talið réttara að gæta að fyrrgreindum atriðum frekar en fylgja knöppum fresti laganna enda þjóni það hagsmunum aðila máls betur þegar á heildina er litið.

Ég skil framangreindar skýringar ráðuneytisins svo að það hafi frá því að það tók við sveitarstjórnarmálefnum frá félagsmálaráðuneytinu ákveðið að leggja ekki áherslu á að fylgja tímafresti 2. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga um að leitast skuli við að kveða upp úrskurði innan tveggja mánaða frá því að því berst mál til úrskurðar heldur huga að vandaðri afgreiðslu úrskurða sem felst í því að gæta að andmælarétti og umsagnarrétti aðila máls. Vegna þessara skýringa ráðuneytisins vil ég taka fram að löggjafinn hefur ákveðið það fyrirkomulag að ráðuneytinu beri að leitast við afgreiða mál innan tveggja mánaða. Því hefur ráðuneytið ekki annan kost en að fylgja þessari stefnu löggjafans. Fyrst ráðuneytið telur að fresturinn sé ekki raunhæfur verður að gera þá kröfu að það geri nauðsynlegar ráðstafanir til að úr slíku verði bætt. Hefur ráðuneytið t.d. það úrræði að gera breytingar á skipulagi ráðuneytisins, t.d. með aukinni hagræðingu og fjölgun starfsmanna, með það að markmiði að reyna ljúka afgreiðslu mála innan nefndra tímamarka. Ef slíkar breytingar duga ekki til í því skyni kann að vera ástæða fyrir ráðuneytið að leita eftir afstöðu Alþingis til þess hvort rétt sé að lengja frest ráðuneytisins til afgreiðslu þessara kærumála.

5. Tilkynning til aðila um tafir á afgreiðslu máls.

Samkvæmt 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald, þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast, skýra aðila máls frá því. Skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Af þessu ákvæði leiðir að stjórnvaldi ber að hafa frumkvæði að því að skýra aðilum máls frá fyrirsjáanlegum töfum, ástæðum tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.

Samkvæmt gögnum málsins liggur fyrir að lögmaður A ehf. sendi tölvubréf til samgönguráðuneytisins, dags. 9. júní 2008. Í tölvubréfinu óskaði lögmaðurinn eftir upplýsingum um það hvenær von væri á úrskurði ráðuneytisins í tilefni af kæru félagsins. Vísaði hann í þessu sambandi til 2. mgr. 103. gr. laga nr. 45/1998.

Í tölvubréfi ráðuneytisins til lögmannsins, dagsett sama dag, kom fram að málið hefði dregist vegna anna ráðuneytisins, m.a. vegna manneklu. Ráðuneytið hefði hins vegar tekið kæruna til meðferðar og væri úrskurðar að vænta innan tveggja vikna.

Með tölvubréfi til ráðuneytisins, dags. 24. júní 2008, óskaði lögmaður A ehf. eftir upplýsingum um stöðu málsins. Ráðuneytið svaraði þessu bréfi sama dag í tölvubréfi með þeim orðum að gert væri ráð fyrir því að málinu lyki í vikunni. Þrátt fyrir þetta sendi samgönguráðuneytið hinn 10. júlí 2008 tölvubréf til lögmannsins og tilkynnti að dregist hefði enn frekar að úrskurða í málinu og að vonast væri til að úrskurður lægi fyrir innan skamms.

Með tölvubréfi lögmanns A ehf. til ráðuneytisins, dags. 25. júlí 2007, var óskað eftir upplýsingum um það hvenær úrskurðar væri að vænta. Var einnig tekið fram að það væru liðnir fjórir og hálfur mánuður frá því að félagið sendi kæruna til ráðuneytisins og því komið langt fram yfir tveggja mánaða viðmiðunarfrest sveitarstjórnarlaga.

Ráðuneytið svaraði þessu erindi með tölvubréfi, dagsett sama dag. Tók ráðuneytið fram að það hefði því miður tekið lengri tíma en áætlað var að komast að niðurstöðu í málinu og væri beðist velvirðingar á því. Væri verið að leggja lokahönd á úrskurðinn og tækist það vonandi þann dag eða næstkomandi mánudag. Síðan þyrfti ákveðið ferli hér innanhúss til staðfestingar og undirritunar og yrði reynt að hraða því eins og hægt væri. Vonandi gengi að klára málið í næstu viku.

Hinn 7. ágúst 2008 hafði lögmaður A ehf. enn og aftur samband við samgönguráðuneytið með tölvubréfi. Lagði hann fram þá spurningu hvort hann fengi ekki örugglega úrskurð í síðasta lagi morguninn eftir eins og nefnt væri í samtali hans og starfsmanns ráðuneytisins fyrir helgi. Í tölvubréfi ráðuneytisins sama dag var upplýst að það myndi því miður ekki takast þar sem málið væri enn til athugunar hjá yfirstjórn ráðuneytisins. Var beðist afsökunar á þessum drætti sem hefði orðið á afgreiðslu málsins sem að hluta helgaðist af sumarfríum en einnig því að málið væri langt frá því að vera einfalt til úrlausnar.

Eftir þessi samskipti sem hér hafa verið rakin sendi lögmaður A ehf. að minnsta kosti tvö önnur tölvubréf til ráðuneytisins en ég tel ekki ástæðu til að rekja efni þeirra hér.

Það er ljóst af framangreindu að töluverð tölvubréfasamskipti áttu sér stað milli lögmanns A ehf. og samgönguráðuneytisins. Eins og ráðuneytið segir réttilega í skýringum sínum til mín hafa þau að geyma upplýsingar um stöðu málsins á meðan það var til afgreiðslu og áður en úrskurður var kveðinn upp. Þrátt fyrir það ræð ég af gögnunum að ráðuneytið hafi ekki að eigin frumkvæði tilkynnt A ehf. um tafir á afgreiðslu málsins þegar það lá fyrir að það yrði dráttur á að kveða upp úrskurð í málinu heldur þurfti lögmaður félagsins að hafa samband við ráðuneytið, sbr. tölvubréf hans til þess frá 9. júní 2008. Þótt slíkur háttur sé ekki að öllu leyti í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga tel ég í ljósi framangreindra samskipta lögmanns A ehf. og ráðuneytisins ekki tilefni til þess að fjalla frekar um þetta atriði.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að samgönguráðuneytinu hafi við efnislega úrlausn á stjórnsýslukæru A ehf., sbr. 1. mgr. 103. gr. sveitastjórnarlaga nr. 45/1998, borið að taka afstöðu til þess hvort og þá hvernig 6. gr. samkomulags sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar frá 19. júlí 2007 hafi samrýmst efnisreglum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um kostnað við gerð skipulagsáætlana og þá að virtum þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu um þau álitaefni sem þá þarf að huga að. Ég ítreka að ég hef í þessu áliti ekki tekið neina afstöðu til þess hver efnisleg niðurstaða framangreinds álitaefnis sé, enda verður það að vera verkefni samgönguráðuneytisins í samræmi við niðurstöðu mína hér að framan. Þá er það niðurstaða mín að málsmeðferð samgönguráðuneytisins hafi ekki verið að öllu leyti í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Það er einnig niðurstaða mín að leggja verði til grundvallar að samgönguráðuneytið hafi ekki að öllu leyti gætt þess að ljúka umfjöllun sinni um stjórnsýslukæru A ehf. innan hæfilegs tíma og þá að virtu meginviðmiði 2. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga um að ráðuneytinu beri að leitast við kveða upp úrskurð á grundvelli 1. mgr. ákvæðisins innan tveggja mánaða frá því að því berst mál til úrskurðar. Loks er það á hinn bóginn niðurstaða mín að þótt málsmeðferð ráðuneytisins hafi ekki að öllu leyti verið í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga sé í ljósi þeirra samskipta sem áttu sér stað á milli samskipta lögmanns A ehf. og ráðuneytisins ekki tilefni til þess að ég fjalli frekar um það atriði.

Í ljósi framangreinds beini ég þeim tilmælum til samgönguráðuneytisins að það taki mál A ehf. til endurskoðunar, komi beiðni þar um frá félaginu, og hagi þá úrlausn málsins í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef lýst í álitinu.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar sl.

Róbert R. Spanó.