Álit

I. Hinn 9. desember 1992 leitaði til mín A" og kvartaði yfir þeirri ákvörðun samgönguráðuneytisins frá 4. nóvember 1992, að staðfesta synjun Vegagerðar ríkisins um greiðslu kostnaðar af viðhaldi girðingar með Y-vegi í landi X. Í júní 1982 gerðu Vegagerð ríkisins og eigandi jarðarinnar X með sér samkomulag um lagningu Norðurlandsvegar um land jarðarinnar. Um girðingar meðfram veginum var það eitt tekið fram, að vegagerðin myndi "... leitast við að haga frágangi girðinga í giljum á þann veg að tillit sé tekið til snjóþunga og vatnavaxta". Í samkomulaginu var ekki að finna fyrirmæli um, hvernig skyldi haga viðhaldi girðinga meðfram veginum. Umræddur vegur var síðan lagður um afgirt heimaland X. Samkvæmt upplýsingum A liggur hluti vegarins allhátt og er girðingarstæði meðfram veginum afar snjóþungt. Því er viðhald girðingarinnar mikið. Á árinu 1986 leitaði A eftir því, að Vegagerð ríkisins tæki þátt í kostnaði af viðhaldi umræddra girðinga. Í svarbréfi vegagerðarinnar 3. nóvember 1986 er því lýst, að girðingarnar með veginum hafi verið reistar í samræmi við 9. gr. girðingarlaga nr. 10/1965 og að um viðhald þeirra fari samkvæmt 7. gr. sömu laga. Hafi þetta verið ljóst við samningsgerðina. Síðan segir í bréfi vegagerðarinnar: "Það skal tekið fram að eiganda [X] var boðið, að ristarhlið skyldu sett upp á landamerkjum í stað girðingar meðfram veginum, en hann hafnaði því fyrirkomulagi. Vegagerð ríkisins sér um viðhald ristarhliða og með þeirri lausn hefði landeigandi að sjálfsögðu losnað við viðhald þeirra girðinga sem nú eru meðfram Norðurlandsvegi í landi [X]." Að tilhlutan Stéttarsambands bænda létu héraðsráðunautarnir [G] og [T] í té umsögn 28. júlí 1987 vegna framangreinds máls. Í umsögn ráðunautanna kemur fram, að þeir telji með tilvísun til 7. gr. girðingarlaga réttmætt að meta, að hve miklum hluta girðingarnar séu "eingöngu í þágu vegarins". Þá segir í bréfi héraðsráðunautanna: "Varðandi þá umsögn lögfræðings Vegagerðar ríkisins að boðin hafi verið ristahlið beggja megin landsins í stað girðinga skal bent á að hefði sá kostur verið valinn hefði viðhald ristahliðanna tvímælalaust lent á Vegagerðinni, þá hefði einnig vegna umferðar fjár í afgirtu heimalandi verið óforsvaranlegt að leggja veg með 90 km hámarkshraða óvarinn gegnum landið bæði með tilliti til hagsmuna vegfarenda og ábúenda. Þá skal og nefnt að þjóðvegur um vesturhluta [..-dals] liggur gegnum tún [X] og girðingum meðfram þeim vegi halda ábúendur [X] við. Því teljum við réttmætt að Vegagerð ríkisins haldi við girðingum beggja megin [Y-vegar] í landi [X] og göngum undir veginn þó að frádregnum 300 m. kafla girðinga ofan vegarins." Hinn 7. maí 1990 óskaði Stéttarsamband bænda eftir því, að samgönguráðherra hlutaðist til um lausn málsins á grundvelli umsagnar héraðsráðunautanna frá 28. júlí 1987. Í svarbréfi samgönguráðuneytisins, dags. 13. júlí 1990, sagði meðal annars: "Samkvæmt afdráttarlausu orðalagi 7. gr. girðingarlaga nr. 10/1965, bera viðkomandi bændur viðhaldskostnað á girðingum sem Vegagerð ríkisins hefir sett upp skv. 11. gr. laganna. Undantekning er þó gerð ef girðingin er "eingöngu í þágu vegarins". Umrædd girðing meðfram [Y-vegi], í landi [X], var sett vegna kröfu eiganda jarðarinnar sem taldi að ristarhlið, staðsett á veginum sitt hvoru megin við landamæri [X] væri eigi nægileg varnaðarráðstöfun, þar sem hætta væri á að fé færi um veginn. Vegagerð ríkisins hafði þó boðið eiganda jarðarinnar að setja upp ristarhlið í stað girðingar. Hefðu slík hlið verið sett upp, hefði Vegagerð ríkisins borið kostnað vegna viðhalds á þeim. Ljóst er, að girðing meðfram veginum er ekki "eingöngu í þágu vegar", heldur fyrst og fremst til varnar því að búfénaður fari um veginn. Lögin heimila ekki undantekningu frá áðurnefndri reglu um viðhaldskostnað og sökum þess hve 7. gr. girðingarlaga er afdráttarlaus um umrætt efni, getur ráðuneytið ekki, að óbreyttum lögum, mælt fyrir um aðra skipan mála. Það athugast, að eigandi [X] fékk á sínum tíma fullar bætur vegna lagningar vegarins." II. Með skriflegri kvörtun 14. september 1990 leitaði A til mín út af þeim ágreiningi, sem var um það, hver skyldi bera kostnað af viðhaldi umræddra girðinga. Eftir að hafa kynnt mér efni kvörtunarinnar og þau gögn, sem henni fylgdu, tilkynnti ég A niðurstöðu mína í bréfi, dags. 30. nóvember 1990. Í bréfi mínu kom eftirfarandi fram: "Í samkomulagi því, sem gert var milli Vegagerðar ríkisins og eigenda jarðarinnar [X] hinn 23. júní 1982, er ekki fjallað um viðhald þeirra girðinga, sem Vegagerðin reisti vegna lagningar Norðurlandsvegar um land [X]. Girðingar þessar voru reistar í samræmi við 11. gr. girðingarlaga nr. 10/1965, sbr. lög nr. 41/1971. Samkvæmt lokaákvæði 1. mgr. 7. gr. sömu laga skulu viðkomandi landeigendur (bændur) bera viðhaldskostnað þeirra girðinga, sem Vegagerðin setur upp "nema girðingin sé eingöngu í þágu vegarins, sbr. 9. gr. [nú 11. gr.]". Ekki segir hins vegar í ákvæðinu, hvernig skorið skuli úr því, hvort girðing sé eingöngu í þágu vegarins. Í 6. gr. laganna er ákvæði um að nánar tilgreindir matsmenn skuli skera úr ágreiningi um hvers konar girðingu skuli setja, eða um aðra framkvæmd verksins. Á nokkrum stöðum í lögum segir að úr ágreiningi skuli leyst með mati skv. 6. gr. Ég tel því eðlilegt að líta svo á, að löggjafinn hafi ætlast til þess að um mat á því, hvort girðing sé eingöngu í þágu vegar, sé fylgt hinum almennu matsreglum laganna, þ.e. 6. gr. Þar sem slíkt mat kynni að hafa verulega þýðingu, ef til dómsmáls kæmi vegna ágreinings um viðhaldskostnaðinn, væri rétt að leita fyrirfram eftir afstöðu Vegagerðar ríkisins, hvort gerðar séu athugasemdir við að matsmenn skv. 6. gr. skeri úr um hið tilgreinda atriði. Hugsanlegt væri og að aðilar kæmu sér saman um að fá dómkvadda matsmenn til að leggja mat á umræddar girðingar eða afla slíks mats, ef því er mótmælt af hálfu Vegagerðarinnar að fylgja eigi 6. gr. Það skal tekið fram að ég tel að umsögn þeirra [G] og [T] frá 28. júlí 1987 komi ekki í stað mats skv. 6. gr. laga nr. 10/1965. Samkvæmt þeirri grein skulu úttektarmenn hreppsins og jarðræktarráðunautar hlutaðeigandi héraðs skera úr um ágreininginn nema sérreglur þeirrar greinar eigi við. Á meðan ekki hefur verið leitað þeirra leiða, sem ætla verður að 7. gr. laga nr. 10/1965 geri ráð fyrir, og eigi liggur fyrir, hver verði afstaða hlutaðeigandi stjórnvalda til niðurstöðu slíks mats, eru ekki uppfyllt skilyrði laga til þess að umboðsmaður Alþingis geti fjallað frekar um kvörtun yðar. Er afskiptum mínum af ofangreindu máli því lokið í samræmi við 8. gr. í reglum nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis." III. Með bréfi, dags. 4. mars 1991, leitaði A til Vegagerðar ríkisins og óskaði eftir því, að ágreiningi um viðhald girðinganna yrði skotið til úrskurðar úttektarmanna H-hrepps og jarðræktarráðunauts Búnaðarsambands Þ. Jafnframt vísaði A til þess, að unnt væri að fá dómkvadda matsmenn til þess að leggja mat á girðingarnar. Í svarbréfi vegagerðarinnar 21. mars 1991 sagði m.a: "Hér með er sú afstaða Vegagerðar ríkisins ítrekuð, að girðingar meðfram vegum séu í þágu viðkomandi jarða og því sé ekki heimilt samkvæmt 7. gr. girðingarlaga nr. 10/1965 að taka þátt í viðhaldskostnaði. Vegagerð ríkisins leggst ekki gegn því, að umræddu máli verði vísað til úrskurðar úttektarmanna og jarðræktarráðunautar eða dómkvaddra matsmanna. Hins vegar mun stofnunin ekki taka þátt í hugsanlegum kostnaði þess vegna og skuldbinda sig ekki til þess að hlíta niðurstöðu þessara aðila vegna þeirra hagsmuna sem í húfi eru og þess fordæmisgildis sem niðurstaða kynni að hafa." Í umsögn úttektarmanna og jarðræktarráðunautar búnaðarsambands Þ frá 3. júlí 1991 kemur fram: "Vegur um [Y] var lagður á árunum 1982-1983. Þessi vegur liggur þvert um land [X], 300-400 m ofan við bæjarhúsin. Vegagerðin girti veginn af, báðu meginn vegarins á árunum 1983-1984. Árið 1978 hafði ábúandi [X] girt allt land jarðar sinnar með fjárheldri girðingu. Þessi girðing náði upp í hæstu drög [...] og var alls 6250 m löng. Önnur girðing er innan þessarar girðingar til að auðvelda nýtingu landsins. Annar vegur er þvert um land jarðarinnar niður við [á]. Sá vegur þjónar fyrir þennan bæ og aðra norðar í dalnum. Girðingum meðfram þessum vegi heldur ábúandinn við, og um þær er ekki deilt. [Y-vegur], hefur valdið ábúanda [X] verulegs óhagræðis, bæði með tvískiptingu beitarlandsins og eins þarf að sækja á tún ofar í heiðina. Þá þarf að fara yfir þennan veg. Þetta getur verið hættuspil vegna mikils umferðarþunga og ökuhraða, einmitt á þessum stað. Þá þarf að opna eitt hlið þegar þessi leið er farin. Vegagerðin hefur að hluta viðurkennt þessi sjónarmið, með því að setja niður eitt ristarhlið til að auðvelda yfirkeyrsluna og eins með tveimur undirgöngum undir þjóðveginn, til að reyna að tengja saman beitilandið. Þetta nýtist oft vel, nema við smalanir. Það er því augljóst að Vegagerðin sjálf telur að vegurinn sé bóndanum til óþurftar og hefur því reynt að auðvelda honum nýtingu landsins með ofangreindum aðgerðum. Það er samdóma álit undirritaðra, að vegurinn þjóni í engu hagsmunum ábúanda jarðarinnar [X]. Við lítum svo á, að girðingin meðfram honum sé eingöngu í þágu vegarins, og komi jörðinni ekki að neinu leyti til góða. Viðhald girðingarinnar, sem er ca 3,6 km að lengd, er dýrt, því víða eru snjóþyngsli í girðingarstæðinu. Girðingin er að okkar áliti veruleg kvöð á ábúanda þessarar jarðar." Hinn 20. september 1991 óskaði A eftir því, í samræmi við framangreinda umsögn, að Vegagerð ríkisins greiddi kostnað vegna viðhalds girðingarinnar á árinu 1991 samkvæmt framlögðum reikningi. Jafnframt óskaði A eftir því, að Vegagerð ríkisins kostaði framvegis viðhald girðinganna. Í svarbréfi vegagerðarinnar 18. október 1991 sagði m.a.: "Svo sem fram kom í bréfi Vegagerðar ríkisins til yðar dags. 21.03.1991 er það afstaða Vegagerðarinnar, að girðingar meðfram vegum séu í þágu viðkomandi jarða, og því sé ekki heimilt samkvæmt 7. gr. girðingarlaga nr. 10/1965 að taka þátt í viðhaldskostnaði. Jafnframt er tekið fram í nefndu bréfi, að Vegagerðin skuldbindi sig ekki til að hlíta niðurstöðu úttektarmanna [H-hrepps] og jarðræktarráðunautar um þetta efni. Með vísan til nefndrar 7. gr. girðingarlaga er ekki talið heimilt að greiða umræddan reikning og er hann hér með endursendur." Með bréfi 20. janúar 1992 skaut A synjun vegagerðarinnar til samgönguráðherra. Í svarbréfi samgönguráðuneytisins frá 4. nóvember 1992 sagði: "Vísað er til bréfs yðar dags. 20. janúar 1992, þar sem óskað er eftir að samgönguráðherra hlutist til um að Vegagerð ríkisins greiði reikning þann sem ábúandi [X] hefur sent Vegagerð ríkisins vegna viðhalds á vegargirðingum meðfram [Y-vegi] í landi [X] á árinu 1991. Ráðuneytið er ekki í aðstöðu til að verða við erindi yðar þar sem ákvæði laga um girðingar kveða skýrt á um viðhaldskostnað á girðingum sem Vegagerð ríkisins hefur sett upp, sbr. ljósrit meðfylgjandi bréfs ráðuneytisins dags. 13. júlí 1990 sem það ritaði Stéttarsambandi bænda vegna máls þessa." IV. Með bréfi, dags. 26. janúar 1993, óskaði ég eftir því, að samgönguráðuneytið, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, skýrði afstöðu sína til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Umbeðin gögn og skýringar bárust mér með bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 3. febrúar 1993. Þar segir meðal annars: "Eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins dags. 4. nóvember 1992 til [A] telur ráðuneytið sig ekki í aðstöðu til að verða við erindi hans þar sem ákvæði laga um girðingar kveða skýrt á um viðhaldskostnað á girðingum sem Vegagerð ríkisins hefur sett upp, sbr. ljósrit meðfylgjandi bréfs ráðuneytisins dags. 13. júlí 1990 sem það ritaði Stéttarsambandi bænda vegna máls þessa." Með bréfi, dags. 22. febrúar 1993, gaf ég A kost á að senda mér þær athugasemdir, sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af framangreindum skýringum samgönguráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi hans, dags. 4. mars 1993. V. Í niðurstöðu álits míns, dags. 1. febrúar 1994, sagði: "Girðing sú, sem kvörtunin fjallar um, var lögð samkvæmt 11. gr. girðingarlaga nr. 10/1965. Þar segir, að þegar vegur er lagður gegnum tún, ræktunarland, engjar eða girt beitiland, skuli sá, sem veginn leggur, girða báðum megin vegarins eða leggja til ristarhlið ásamt grindarhliði, ef vegamálastjóri telur það hentugra. Land X, sem Y-vegur var lagður um, var afgirt beitiland, og samkvæmt greindu lagaákvæði bar Vegagerð ríkisins að girða báðum megin vegarins, nema vegamálastjóri teldi hentugra að leggja til ristarhlið ásamt grindarhliði. Það var því á forræði vegamálastjóra að ákveða, hvor leiðin yrði farin í þessu efni og þess vegna verður ekki séð, að það hafi hér þýðingu um viðhaldsskyldu á girðingunni, þó að eigandi X hafi hafnað því að ristarhlið yrðu sett upp. Af hálfu Vegagerðar ríkisins er þeirri kröfu A, að vegagerðin sinni viðhaldi umræddrar girðingar í samræmi við niðurstöðu í mati úttektarmanna og jarðræktarráðunauts, synjað með þeim rökum, að það sé "afstaða Vegagerðar ríkisins, að girðingar meðfram vegum séu í þágu viðkomandi jarða og því sé ekki heimilt samkvæmt 7. gr. girðingarlaga nr. 10/1965 að taka þátt í viðhaldskostnaði." Samgönguráðuneytið hefur einnig hafnað erindi A og vísar til þess, að ákvæði laga um girðingar kveði skýrt á um viðhaldskostnað vegna girðinga, sem Vegagerð ríkisins hefur sett upp. Í 7. gr. girðingarlaga nr. 10/1965 segir: "Viðhaldskostnaður allra girðinga greiðist í sömu hlutföllum og stofnkostnaður nema þeirra girðinga, er vegagerðin setur upp (sbr. [11.] gr.), þar bera viðkomandi bændur viðhaldskostnaðinn nema girðingin sé eingöngu í þágu vegarins, sbr. [11.] gr." Af þessu ákvæði er ljóst, að í löggjöf er ekki gengið út frá því, svo sem haldið er fram af Vegagerð ríkisins, að girðingar meðfram vegum séu í öllum tilvikum í þágu viðkomandi jarða. Hins vegar verður að skýra 7. gr. girðingarlaga svo, að almennt sé miðað við, að girðingar, sem vegagerðin reisir meðfram vegum, leiði til svo verulegra hagsbóta fyrir eigendur viðkomandi jarða, að réttlætanlegt sé að eigendur þeirra og þeir, sem þar búa, sinni viðhaldi girðinganna og beri kostnað af því. Lagaákvæðið kveður þó skýrt á, að frá þessu geti verið sú undantekning, að girðingin sé eingöngu í þágu vegarins, og skal þá Vegagerð ríkisins bera kostnað af viðhaldinu. Girðingarlög eða lagareglur um Vegagerð ríkisins hafa ekki að geyma bein ákvæði um, hvernig skorið skuli úr því, hvenær girðing er "eingöngu í þágu vegarins". Ég hef áður í bréfi, dags. 30. nóvember 1990, lýst þeirri skoðun minni, að eðlilegast sé að líta svo á, að löggjafinn hafi ætlast til þess, að um mat á því, hvort girðing sé eingöngu í þágu vegar, sé fylgt hinum almennu matsreglum laganna, þ.e. 6. gr. girðingarlaga. Í þessu máli liggur fyrir, að A, eigandi X, hefur lagt fyrir Vegagerð ríkisins mat, sem aflað er í samræmi við 6. gr. girðingarlaga. Af hálfu vegagerðarinnar er synjun um greiðslu viðhaldskostnaðar, eins og fyrr sagði, byggð á því, að 7. gr. girðingarlaga heimili ekki greiðslu þessa kostnaðar, en ekki eru gerðar sérstakar athugasemdir við niðurstöðu matsmanna, þó að vegagerðin hafi áður gert þann almenna fyrirvara, að hún skuldbindi sig ekki til að hlíta niðurstöðu matsmanna "vegna þeirra hagsmuna sem í húfi eru og þess fordæmisgildis sem niðurstaða kynni að hafa". Hér er aðstaðan sú, að eigandi jarðarinnar X hefur gert eðlilegar og réttmætar ráðstafanir til að afla sér sönnunar um skyldu Vegagerðar ríkisins til greiðslu á umræddum viðhaldskostnaði. Sú afstaða Vegagerðar ríkisins og samgönguráðuneytisins, að lög heimili ekki greiðslu á þessum kostnaði, er ekki í samræmi við orðalag 7. gr. girðingarlaga, heldur þarf að taka afstöðu til þess, hvort undanþáguákvæði greinarinnar eigi hér við. Telja verður, að í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti hafi Vegagerð ríkisins sem stjórnvaldi borið að taka afstöðu til mats þess, sem fyrir lá, og kröfu um greiðslu kostnaðar. Takist Vegagerð ríkisins ekki að hnekkja því mati, að umrædd girðing sé "eingöngu í þágu vegarins", leiða lög til þeirrar niðurstöðu, að viðhaldskostnaðurinn falli á vegagerðina. Það eru því tilmæli mín til samgönguráðuneytisins, að það beiti sér fyrir því, að mál þetta verði að nýju tekið til meðferðar af Vegagerð ríkisins og verði afgreitt í samræmi við þau sjónarmið, sem ég hef gert grein fyrir hér að framan." VI. Með bréfi, dags. 4. nóvember 1994, óskaði ég eftir upplýsingum hjá samgönguráðherra um það, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af álitinu. Svar samgönguráðuneytisins er dags. 21. desember 1994. Þar segir: "Ráðuneytinu hefur borist bréf dags. 11. ágúst sl. frá [A], þar sem óskað er eftir skýringum í framhaldi af áliti Umboðsmanns Alþingis og hvers megi vænta í máli hans. Ráðuneytið svaraði bréfi hans með bréfi dags. 20. desember sl. Við meðferð frumvarps til vegalaga á Alþingi á 117. löggjafarþingi urðu miklar umræður á fundum samgöngunefndar Alþingis um viðhaldskostnað girðinga í tengslum við 56. gr. frumvarpsins um bann við lausagöngu búfjár þar sem girt er báðum megin vegar. Frumvarpið var samþykkt sem vegalög nr. 45/1994. Samgöngunefnd gerði að tillögu sinni að samgönguráðherra skipaði nefnd til að endurskoða lagaákvæði VII. kafla frumvarpsins og á grundvelli þeirrar athugunar yrði lagt fram frumvarp um framtíðartilhögun þessara mála. Með bréfi dags. 7. september 1994 skipaði samgönguráðherra nefnd til að gera tillögur til samgönguráðuneytis um framtíðartilhögun þessara mála og nauðsynlegar lagabreytingar í því efni. Nefnd þessi skilaði tillögum sínum til ráðherra með bréfi dags. 2. desember sl. sem fylgir hjálagt. Nefndin gerði m.a. að tillögu sinni að viðhaldskostnaður girðinga með stofnvegum og tengivegum greiðist að jöfnu af landeiganda og veghaldara (Vegagerðinni). Eins og mál jarðarinnar [X] er vaxið, og með hliðsjón af áliti Umboðsmanns Alþingis og tillögum nefndar sem samgönguráðherra skipaði til að fjalla um viðhaldskostnað girðinga hefur samgönguráðuneytið ákveðið í samráði við Vegagerðina að hún greiði reikning sem [A] framvísar vegna kostnaðar sem sannanlega hefur stofnast vegna viðhalds girðinga við umræddan veg. Hins vegar munu almennar reglur vegalaga gilda í framtíðinni um greiðslu viðhaldsins, þ.e. þær reglur sem felast í frumvarpi til laga um breytingu á vegalögum nr. 45/1994 verði frumvarpið að lögum." Fyrrgreint frumvarp varð ekki að lögum á 118. löggjafarþingi.