Álit

I. Kvörtun.

Hinn 26. maí 2009 leituðu A og B til mín og kvörtuðu yfir því annars vegar, fyrir hönd ólögráða dóttur sinnar, C, að Þjóðskrá hefði synjað um að skrá lögheimili hennar á Íslandi á þeirri forsendu að hún hefði fæðst erlendis og hins vegar að Þjóðskrá hefði skráð lögheimili þeirra í Bandaríkjunum að þeim forspurðum.

Í kvörtuninni kemur m.a. fram að stuttu eftir að Þjóðskrá synjaði um að skrá lögheimili C á Íslandi hafi hún veikst og þessi aðstaða hafi því skapað margvísleg vandamál fyrir fjölskylduna þar sem barnið hafi ekki notið almannatryggingaverndar. Einnig segir að sú breyting sem Þjóðskrá hafi gert á lögheimili A og B hafi haft áhrif á þau s.s. vegna réttinda þeirra til heilbrigðisþjónustu hér á landi auk þess sem skattskylda þeirra væri í uppnámi. Þá upplýsti A mig jafnframt um að breytingin hefði haft þau áhrif á samskipti hans og B við Lánasjóð íslenskra námsmanna að sjóðurinn hygðist nú áætla þeim tekjur á grundvelli 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, þar sem þau hefðu ekki lagt fram staðfestar upplýsingar um tekjur sínar í Bandaríkjunum.

Í kvörtuninni er því m.a. haldið fram að hafi Þjóðskrá talið vafa leika á um hvar lögheimili fjölskyldunnar væri hafi borið að höfða mál á grundvelli 11. gr. laga nr. 21/1990, um lögheimili, þar sem kemur fram að leiki vafi á um lögheimili manns sé Þjóðskrá Íslands, hlutaðeigandi manni eða sveitarfélagi, sem málið varðar, rétt að höfða mál til viðurkenningar á hvar lögheimili hans skuli talið. Þess skuli gætt að Þjóðskrá Íslands og sá maður, sem í hlut á, eigi aðild að slíku máli en að öðru leyti fari um það eftir almennum reglum um meðferð einkamála í héraði.

Það skal tekið fram að með gildistöku laga nr. 77/2010, hinn 1. júlí 2010, sameinuðust Þjóðskrá og Fasteignaskrá Íslands í eina ríkisstofnun, Þjóðskrá Íslands, sbr. 1. gr. laganna. Á þeim tíma sem atvik þessa máls áttu sér stað var Þjóðskrá hins vegar rekin sem skrifstofa í dómsmálaráðuneytinu, sbr. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 54/1962, um þjóðskrá og almannaskráningu. Einnig skal tekið fram að með 2. gr. reglugerðar nr. 101/2009, um breytingu á reglugerð nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, var heiti dóms- og kirkjumálaráðuneytisins breytt í dómsmála- og mannréttindaráðuneyti. Breytingin tók gildi 1. október 2009.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 27. október 2010.

II. Málavextir.

A og B eru íslenskir ríkisborgarar og voru skráð með lögheimili að X í Reykjavík. Í kvörtun þeirra er atvikum máls þessa lýst á þann veg að í júní 2008 hafi A farið á skrifstofu Þjóðskrár til að sækja um kennitölu fyrir dóttur þeirra, C, og skrá lögheimili hennar. Í því skyni hafi hann lagt fram fæðingarvottorð hennar sem er gefið út í Bandaríkjunum. Starfsmaður Þjóðskrár hafi hins vegar neitað að skrá lögheimili barnsins á Íslandi á þeirri forsendu að það hafi fæðst erlendis og tjáð A að þau hjónin yrðu að færa lögheimili sitt til Bandaríkjanna þar sem barnið fæddist og síðan gætu þau flutt lögheimili sitt aftur til Íslands og þá um leið skráð barnið til heimilis á Íslandi. A kveðst ekki hafa sætt sig við þessi svör og málinu hafi því verið vísað til löglærðs starfsmanns. Sá starfsmaður hafi hringt í A nokkrum dögum síðar og endurtekið að til þess að hægt væri að skrá lögheimili C á Íslandi yrðu A og B að flytja lögheimili sitt til Bandaríkjanna og síðan aftur til Íslands.

Í skýringum Þjóðskrár til mín, dags. 3. júlí 2009, er atvikum lýst með þeim hætti að fæðing C erlendis hafi þótt gefa tilefni til að óska eftir skýringum þar sem slíkt væri almennt talið bera með sér líkur á að móðir barns væri búsett erlendis. A hafi hins vegar „ekki gefið neina haldbæra skýringu á hvers vegna barnið hefði fæðst í Bandaríkjunum (t.d. vegna námsdvalar eða ferðalags) ef móðirin byggi á Íslandi“ og jafnframt að ekkert hefði komið fram „sem benti til að barnið hefði búið á Íslandi þá níu mánuði, sem liðnir voru frá fæðingu þess“. Fyrir liggur að A neitaði að svara spurningum starfsmanns Þjóðskrár um ástæður þess að C fæddist í Bandaríkjunum. Í athugasemdum A til mín vegna máls þess, dags. 20. júlí 2009, kemur fram að hann hafi ekki talið sér skylt að veita slíkar upplýsingar þar sem C hafi samkvæmt 8. gr. laga nr. 21/1990 átt skilyrðislausan rétt til að fá skráð lögheimili á sama stað og hann og B. Ástæðurnar, sem séu persónulegar, hafi verið þær að B sé fædd í Bandaríkjunum og eigi þar enn fjölskyldu. Það hafi verið mikilvægt fyrir hana að eignast fyrsta barn sitt í fæðingarlandi sínu og í nálægð við fjölskyldu sína. Í athugasemdum hans segir einnig að hann hafi óskað þess að starfsmaður Þjóðskrár upplýsti sig um á grundvelli hvaða lagaheimilda hann æskti þessara upplýsinga en fengið þau svör að starfsmaðurinn þyrfti þess ekki.

Ekki liggur fyrir að Þjóðskrá hafi í kjölfar samskipta A við starfsmenn Þjóðskrár umrædd skipti óskað bréflega eftir upplýsingum um ástæður fæðingar C í Bandaríkjunum og þá með vísan til þeirra heimilda að lögum sem Þjóðskrá taldi sig hafa til að óska eftir þeim. Hins vegar liggur fyrir að 11. júní 2008 fyllti starfsmaður Þjóðskrár út eyðublað, sem ber yfirskriftina „Flutningstilkynning innanlands“, vegna C. Á eyðublaðinu er vélritað í reit sem er merktur „Staður sem flutt er frá“ og sá staður sagður vera Bandaríkin. Nöfn og kennitölur C og foreldra hennar eru einnig vélritaðar á eyðublaðið en síðan er athugasemdin „tengist gervimanni“ handrituð ásamt kennitölu „gervimannsins“. Í sérstakan athugasemdareit á eyðublaðinu er handritað: „Foreldrar eiga eftir að skila inn pappírum um búsetu á Íslandi, á meðan er barnið skráð á gervimann USA.“

Einnig er ljóst að í kjölfar samskipta A og Þjóðskrár hóf skrifstofan athugun á því hvort A og B væru í reynd búsett hér á landi með upplýsingaöflun frá öðrum opinberum aðilum. Í skýringum Þjóðskrár til mín, dags. 23. apríl 2010, kemur þannig fram að samkvæmt upplýsingum frá ríkisskattstjóra hafi ekki verið greidd staðgreiðsla skatta hér á landi vegna A og B um árabil. Því hafi Þjóðskrá einnig aflað upplýsinga frá skattstjóranum í Reykjavík um hvort þau hefðu talið fram tekjur sem telja mætti að nægðu þeim til framfærslu og fengið þær upplýsingar að framtaldar tekjur þeirra væru of lágar til þess. Einnig segir að í því skyni að upplýsa um hvort A og B hafi stundað nám erlendis hafi upplýsinga verið aflað frá Lánasjóði íslenskra námsmanna um hvort þau hefðu fengið námslán hjá sjóðnum á síðustu árum. Þær upplýsingar hafi fengist að B hafi síðast fengið námslán á vorönn 2005.

Í framhaldi af athugun Þjóðskrár var A og B sent bréf, dags. 27. ágúst 2008, á lögheimili þeirra að X í Reykjavík. Í bréfinu segir:

„Þjóðskrá hafa borist upplýsingar frá skattstjóranum í Reykjavík, sem benda til að þér uppfyllið ekki lengur skilyrði laga um lögheimili nr. 21/1990 til að geta átt lögheimili hér á landi.

Samkvæmt Þjóðskrá er lögheimili yðar skráð á Íslandi en réttur til slíkrar skráningar fellur niður við búsetu yðar erlendis ef þér m.a. stundið ekki nám þar.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. lögheimilislaga nr. 21/1990 getur námsmaður, sem dvelst erlendis, átt áfram lögheimili á Íslandi hjá skyldfólki sínu eða venslafólki eða í því sveitarfélagi þar sem hann átti lögheimili er hann fór af landi brott enda sé hann ekki skráður með fasta búsetu erlendis. Sama gildir um maka og börn námsmanns.

Með vísan til ofangreindra upplýsinga gefur Þjóðskráin yður hér með þriggja vikna frest frá dagsetningu þessa bréfs, til þess að færa sönnur á að þér hafið rétt til skráningar lögheimilis á Íslandi. Námsmenn geta t.d. lagt fram vottorð frá Lánasjóði íslenskra námsmanna eða vottorð frá erlendum skóla.

Berist ekki svar frá yður innan tilskilins frests megið þér búast við að Þjóðskráin muni skrá lögheimili yðar utanlands án frekari tilkynningar.“

A og B brugðust ekki sérstaklega við þessu bréfi. Af gögnum málsins er ljóst að að liðnum þeim fresti, sem tilgreindur er í bréfinu, gerði Þjóðskrá breytingu á lögheimilisskráningu þeirra með því að fylla út flutningstilkynningu innanlands. Tilkynningin, sem er fyllt út og undirrituð af starfsmanni Þjóðskrár, er stimpluð 23. september 2008 en á hana er handrituð dagsetningin 1. júlí 2005. Á henni kemur fram að A og B hafi flutt frá X í Reykjavík til Bandaríkjanna. Á hana er einnig ritað að „[dóttir] þeirra, [C], kt. [... hafi verið] tengd þeim um leið og flutningur var skráður“. Í athugasemdareit á tilkynningunni segir jafnframt:

„[B] síðast með lán á vorönn '05 til náms í BNA. [A] kom í afgreiðslu 11/6 '08 vegna skráningar barns sem fæddist í BNA og var þá með ofstopa og hótaði ofbeldi í viðurvist fjölda fólks. Litlar tekjur hér á landi síðustu ár. Svara ekki bréfi.“

A og B var ekki tilkynnt sérstaklega um að lögheimili þeirra hefði verið skráð í Bandaríkjunum og í kvörtun sinni segjast þau fyrst hafa tekið eftir því við notkun heimabanka í janúar 2009. Í maí það ár leituðu þau til mín með kvörtun vegna málsins.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A og B ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra bréf, dags. 28. maí 2009. Í bréfinu rakti ég efni kvörtunarinnar og ákvæði laga nr. 21/1990, um lögheimili. Síðan óskaði ég þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu veittar nánar tilteknar upplýsingar og skýringar.

Í fyrsta lagi óskaði ég þess að dóms- og kirkjumálaráðuneytið upplýsti mig um hvort rétt væri að Þjóðskrá hefði hafnað því að skrá lögheimili C á Íslandi nema að undangegnum flutningi á lögheimili A og B til Bandaríkjanna og aftur til Íslands á þeim grundvelli að C væri fædd erlendis þrátt fyrir að A og B hefðu þá verið skráð með lögheimili hér á landi. Væri svo óskaði ég eftir skýringum ráðuneytisins á því hvernig slíkt samrýmdist 8. gr. laga nr. 21/1990.

Í öðru lagi óskaði ég upplýsinga um hvort sá skilningur minn væri réttur að synjun um skráningu á lögheimili C á Íslandi hefði eingöngu verið tilkynnt A og B munnlega. Væri svo óskaði ég afstöðu ráðuneytisins til þess hvort slíkt samrýmdist vönduðum stjórnsýsluháttum, einkum í ljósi þess að í erindi sínu segðust A og B hafa verið ósátt við upphaflega synjun Þjóðskrár og því hefði erindi þeirra verið fengið lögfræðingi Þjóðskrár til athugunar.

Ég óskaði þess jafnframt að mér yrðu afhent öll gögn er vörðuðu mál A, B og C hjá Þjóðskrá, þ.e. varðandi annars vegar synjun um að skrá lögheimili barnsins á Íslandi og hins vegar ákvörðun um að skrá lögheimili A og B í Bandaríkjunum. Ég áréttaði jafnframt samtöl, sem ég hafði átt við dóms- og kirkjumálaráðherra, um þann verulega drátt sem hefði orðið á því að embætti umboðsmanns Alþingis bærust svör við fyrirspurnum sem embættið hefði beint til ráðuneytisins, áður Hagstofunnar, vegna málefna Þjóðskrár og lagði áherslu á að þess yrði gætt að svör bærust innan tilgreinds frests.

Skýringar Þjóðskrár og gögn málsins bárust mér með bréfi, dags. 3. júlí 2009. Í bréfinu var fyrstu spurningu minni svarað með svofelldum hætti:

„[A] kom í afgreiðslu Þjóðskrár hinn 11. júní 2008 og óskaði eftir að dóttir hans yrði skráð í þjóðskrá. Framvísaði hann þá fæðingarvottorði, sem fylgir bréfi þessu í ljósriti ásamt öðrum gögnum málsins. Á fæðingarvottorðinu kemur fram að barnið var fætt í Bandaríkjunum hinn 10. september 2007. Jafnan þegar óskað er skráningar barns í þjóðskrá og framvísað erlendu fæðingarvottorði er óskað skýringa á því hvers vegna barnið hafi fæðst erlendis, þ.e.a.s. ef móðirin er með skráð lögheimili hér á landi þar eð fæðing barns erlendis þykir oft bera með sér líkur fyrir búsetu móður þar. [A] gat ekki gefið neina haldbæra skýringu á hvers vegna barnið hefði fæðst í Bandaríkjunum (t.d. vegna námsdvalar eða ferðalags) ef móðirin byggi á Íslandi. Í samtalinu kom heldur ekkert fram, sem benti til að barnið hefði búið á Íslandi þá níu mánuði, sem liðnir voru frá fæðingu þess. Barnið átti að sjálfsögðu rétt á að verða skráð í þjóðskrá og eftir á að hyggja hefði verið rétt að skrifa foreldrunum bréf og gefa þeim kost á að tjá sig um þann skilning Þjóðskrár að skrá ætti barnið í þjóðskrá, en með lögheimili í Bandaríkjunum uns skorið hefði verið úr rétti móðurinnar til skráningar lögheimilis hér á landi. Eins og málið þróaðist var það því miður ekki gert. Þess skal getið að framkoma [A] var mjög ofstopafull og lauk samtalinu við hann með því að hann hótaði lögfræðingi Þjóðskrár líkamlegu ofbeldi en síðan rauk hann á dyr. Af hálfu Þjóðskrár var talið að staðreyndir málsins væru komnar fram og það nægilega upplýst. Í framtíðinni verður þess gætt að hafa þann hátt á að skrifa aðilum bréf í hliðstæðum málum.

Sama dag þ.e. 11. júní 2008 var barnið skráð í þjóðskrá með lögheimili í Bandaríkjunum. Í ljósi þess sem að framan er rakið og með vísan til 7. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga um þjóðskrá og almannaskráningu nr. 54/1962 með síðari breytingum taldi Þjóðskrá að rétt hefði verið staðið að skráningu barnsins [C] í þjóðskrá eins og á stóð. Hefði Þjóðskrá skráð lögheimili barnsins hér á landi, sbr. 8. gr. laga nr. 21/1990, sem þér vitnið til, hefði sú skráning verið röng, skv. skilningi Þjóðskrár á 1. mgr. 1. gr. laganna.“

Annarri spurningu minni svaraði Þjóðskrá á eftirfarandi hátt:

„Hér að framan er frá greint með hverjum hætti aðkoma lögfræðingsins var að málinu og vísast til þess. Ekki var synjað um skráningu barnsins í þjóðskrá heldur stóð deilan um hvar lögheimili þess skyldi skráð. Svo sem áður segir hefði verið rétt að skrifa foreldrunum vegna þess.“

Með bréfi, dags. 7. júlí 2009, voru A og B sendar skýringar Þjóðskrár og veittur kostur á að gera athugasemdir í tilefni af þeim. Athugasemdir þeirra bárust 20. júlí 2009. Í þeim er m.a. sérstaklega tekið fram að A hafi ekki hótað neinum líkamlegu ofbeldi. Þar segir einnig að A hafi ekki talið sér skylt að veita upplýsingar um ástæður þess að C fæddist í Bandaríkjunum þar sem barnið hafi samkvæmt 8. gr. laga nr. 21/1990 átt skilyrðislausan rétt til að eiga skráð lögheimili á sama stað og foreldrar þess.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra á ný bréf, dags. 13. ágúst 2009, og lagði eftirfarandi spurningar fyrir ráðuneyti hans:

„1. Óumdeilt er að hinn 11. júní 2008, þ.e. daginn sem Þjóðskrá synjaði um að skrá lögheimili [C] á Íslandi, var lögheimili foreldra [C], þeirra [A] og [B], skráð að [X] í Reykjavík. Ákvörðun Þjóðskrár um að breyta skráningu á lögheimili þeirra er dagsett 23. september s.á. og því síðar til komin. Af bréfi dómsmálaráðuneytisins til mín frá 3. júlí sl. verður hins vegar ráðið að Þjóðskrá hafi byggt ákvörðun sína um að synja um að skrá lögheimili [C] á Íslandi á því að „líkur“ væru á að móðir hennar væri búsett erlendis og að „ekkert benti til“ að barnið hefði búið á Íslandi frá fæðingu sinni. Í bréfinu segir jafnframt að hefði lögheimili [C] verið skráð á sama stað og lögheimili foreldra hennar hefði sú skráning verið röng samkvæmt skilningi Þjóðskrár á 1. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1990. Ég skil skýringar ráðuneytisins því á þann veg að ráðuneytið hafi synjað um að skrá lögheimili [C] á Íslandi á þeirri forsendu að foreldrar hennar hafi ekki haft fasta búsetu á skráðu lögheimili sínu hér á landi.

a. Í ljósi þess að þegar ákvörðun eða úrskurður um að synja um að skrá lögheimili [C] á Íslandi var tekin lá ekki fyrir ákvörðun um breytingu á lögheimili foreldra hennar óska ég eftir afstöðu dómsmálaráðuneytisins til þess hvort umrædd ákvörðun hafi verið reist á fullnægjandi lagagrundvelli, sbr. 8. gr. laga nr. 21/1990.

b. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 54/1962, um þjóðskrá og almannaskráningu, byggist almannaskráning á þeim gögnum, sem nánar eru tilgreind í ákvæðinu. Í svarbréfi dómsmálaráðuneytisins til mín frá 3. júlí sl. kemur fram að ráðuneytið telji, með vísan til 7. tölul. framangreinds ákvæðis, að Þjóðskrá hafi staðið rétt að ákvörðun um skráningu á lögheimili [C]. Af 7. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 54/1962 leiðir að almannaskráning getur byggst á upplýsingum sem Þjóðskrá aflar sér sjálf með eftirgrennslan eða henni berast á einn eða annan hátt, „eftir því sem þörf krefur og heimildir leyfa“. Ég óska þess að dómsmálaráðuneytið upplýsi mig um á hvaða upplýsingum Þjóðskrá hafi byggt ákvörðun sína um að synja um að skrá lögheimili [C] á Íslandi, hvaðan þeirra upplýsinga var aflað og hvaða lagaheimildir hafi staðið til þeirrar upplýsingaöflunar.

c. Hafi ákvörðun Þjóðskrár um skráningu á lögheimili [C] eingöngu byggt á því að [C] fæddist erlendis óska ég afstöðu ráðuneytisins til þess hvort málið hafi verið nægjanlega upplýst áður en ákvörðunin var tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

d. Hafi ákvörðun Þjóðskrár um skráningu á lögheimili [C] byggt á öðrum gögnum eða upplýsingum en fæðingarvottorði [C] óska ég upplýsinga um hvort foreldrum [C] hafi verið kynnt þau gögn og gefinn kostur á að tjá sig um þau. Hafi þeim ekki verið veittur kostur á því óska ég afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig slíkt samrýmist 13. gr. stjórnsýslulaga.

2. Í bréfi Þjóðskrár til [A] og [B], dags. 27. ágúst 2008, kemur fram að Þjóðskrá hafi borist upplýsingar frá skattstjóranum í Reykjavík sem bendi til þess að þau uppfylli ekki lengur skilyrði laga nr. 21/1990 til að geta átt lögheimili á Íslandi. Í athugasemdareit á flutningstilkynningu vegna [A] og [B], dags. 23. september 2008, kemur fram að [B] hafi síðast fengið námslán á vorönn 2005 til náms í Bandaríkjunum og að þau hafi haft litlar tekjur á Íslandi síðustu árin.

a. Ég óska þess að dómsmálaráðuneytið upplýsi mig um hvaða upplýsingar það eru sem vísað er til í ofangreindum gögnum, hvaðan þeirra var aflað, af hvaða tilefni og hvaða lagaheimildir hafi staðið til þeirrar upplýsingaöflunar.

b. Ég óska eftir afstöðu dómsmálaráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig það samrýmist 13. gr. stjórnsýslulaga að tilgreina ekki nánar í bréfi Þjóðskrár til [A] og [B], dags. 27. ágúst 2008, á hvaða upplýsingum skrifstofan byggði grunsemdir sínar um að þau uppfylltu ekki lengur skilyrði laga nr. 21/1990 til að geta átt lögheimili á Íslandi og veita þeim kost á að tjá sig um þær upplýsingar.

c. Í 1. málsl. 11. gr. laga nr. 21/1990 segir að ef vafi leiki á um lögheimili manns, sé þjóðskránni, hlutaðeigandi manni eða sveitarfélagi, sem málið varðar, rétt að höfða mál til viðurkenningar á hvar lögheimili hans skuli talið. Ég óska eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig það hafi samrýmst framangreindu lagaákvæði að Þjóðskrá tæki ákvörðun um breytingu á skráningu lögheimilis [A] og [B]. Telji ráðuneytið yfir vafa hafið hvar [A] og [B] hafa fasta búsetu óska ég eftir því að ráðuneytið upplýsi mig um hvaða sjónarmið búa því mati að baki.

3. Á flutningstilkynningu innanlands vegna [C], dags. 11. júní 2008, hefur starfsmaður Þjóðskrár ritað „tengist gervimanni“. Í athugasemdareit segir jafnframt að barnið sé „skráð á gervimann USA“. Ég óska eftir skýringum dómsmálaráðuneytisins á því hvað sé átt við með því og hvort ráðuneytið telji það samrýmast sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti að nota hugtök af þessu tagi við opinbera skráningu fólks.

4. Ég óska eftir skýringum dómsmálaráðuneytisins á því í hvaða skyni hafi sérstaklega verið tekið fram á flutningstilkynningu vegna [A] og [B], dags. 23. september 2008, að [A] „[hafi verið] með ofstopa og [hótað] ofbeldi í viðurvist fjölda fólks“. Jafnframt óska ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort það samrýmist vönduðum stjórnsýsluháttum að rita athugasemdir sem þessa í slík opinber gögn og þau sem hér um ræðir.“

Erindi mitt var ítrekað með bréfum, dags. 4. nóvember 2009, 15. janúar 2010, 25. febrúar 2010 og 29. mars 2010. Svarbréf Þjóðskrár barst mér 23. apríl 2010.

Þeim spurningum mínum, sem sneru að ákvörðun Þjóðskrár um að synja um skráningu lögheimilis C á Íslandi, var svarað með eftirfarandi hætti, en þar er m.a. vísað til orðsendingar skrifstofustjóra Þjóðskrár til umboðsmanns Alþingis, dags. 10. febrúar 2006, í tilefni af kvörtun sem þá var til athugunar í öðru máli:

„Vegna þess sem hér að framan segir um að Þjóðskrá hafi neitað að skrá lögheimili [C] hér á landi skal eftirfarandi tekið fram: Með tölvupósti dagsettum 10. febrúar 2006 lýsti Þjóðskrá yfir því að við skráningu barna í þjóðskrá í tilvikum hliðstæðum þeim sem um er að ræða í þessu máli yrði framvegis höfð að leiðarljósi sú niðurstaða sem varð við skráningu þess barns sem þar um ræddi. Við gaumgæfilega athugun þessa máls innan Þjóðskrár hefur komið í ljós að meðal starfsmanna Þjóðskrár gætti misskilnings um efni þessarar yfirlýsingar, sem leiddi til að hafnað var að skrá lögheimili [C] hér á landi. Þjóðskrá harmar þennan misskilning og mun þess framvegis verða gætt að fara eftir efni yfirlýsingarinnar komi upp hliðstæð mál.

Beðið var um skráningu [C] í þjóðskrá 9 mánuðum eftir fæðingu hennar en almennt hefur sýnt sig að þegar óskað er eftir skráningu löngu eftir fæðingu barns að foreldrarnir búi þá í raun erlendis. Reynt var að ræða við [A] til að fá það upplýst hvort þau foreldrarnir byggju í raun á Íslandi eða erlendis. Því miður þróuðust þær viðræður á þann veg að upplýsingar þar um fengust ekki. Í þessu sambandi er rétt að benda á að ýmis réttindi fylgja skráningu lögheimilis hér á landi svo sem aðgangur að heilbrigðiskerfi og réttur til barnabóta. Þjóðskrá lítur svo á að það sé skýlaus skylda hvers og eins að upplýsa um hvar hann hafi fasta búsetu, sem skráning lögheimilis byggist á. Önnur þau atriði sem umboðsmaður spyr um og varða þennan þátt málsins, þ.e. skráningu [C] í þjóðskrá eru til komin vegna þess misskilnings sem áður getur og koma væntanlega ekki til álita framvegis.“

Tilvitnuð orðsending skrifstofustjóra Þjóðskrár til umboðsmanns Alþingis, dags. 10. febrúar 2006, hljóðar svo:

„Vísa til samtals í dag vegna skráningar í þjóðskrá á [...], fæddum í Bandaríkjunum 15. janúar 2005, syni hjónanna [...] og [...].

Í samtalinu kom fram að drengurinn hefði verið skráður með kennitölu [...] í þjóðskrá í dag og lögheimili fjölskyldunnar skráð vera að [...] í [...] frá 24. ágúst 2005.

Í þessu sambandi vill Hagstofan taka fram að við skráningu barna í þjóðskrá, sem fæðast erlendis, mun í hliðstæðum málum framvegis vera höfð að leiðarljósi sú niðurstaða sem varð við skráningu ofangreinds barns.

Hjálagðar fylgja útskriftir úr tölvukerfi Þjóðskrár til staðfestingar framangreindum skráningum fjölskyldunnar.“

Spurningu minni um upplýsingaöflun Þjóðskrár um A og B, þ.e. hvaða upplýsinga var aflað um þau, hvaðan þeirra var aflað, af hvaða tilefni og hvaða lagaheimildir hefðu staðið til upplýsingaöflunarinnar, svaraði Þjóðskrá svo:

„Það er almenn verklagsregla hjá Þjóðskrá að kalla eftir upplýsingum frá opinberum aðilum um fólk þegar vafi þykir leika á um búsetu og upplýsingar liggja ekki fyrir frá viðkomandi sjálfum. Til þessa telur Þjóðskrá sig hafa fullnægjandi heimild í 6. og 7. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga um þjóðskrá og almannaskráningu nr. 54/1962. Upplýsinga var aflað frá skattstjóranum í Reykjavík um hvort [A] og [B] hefðu talið fram tekjur hér, sem telja mætti að nægðu til framfærslu þar eð upplýsingar höfðu fengist frá ríkisskattstjóra um að ekki hefði verið greidd staðgreiðsla skatta hér á landi vegna þeirra um árabil. Þær upplýsingar fengust að framtaldar tekjur þeirra væru svo litlar að þær hefðu ekki getað nægt fyrir framfærslu. Með öflun þessara upplýsinga telur Þjóðskrá sig gegna hlutverki sínu sbr. einkum 5. tölul. 3. gr. laganna nr. 54/1962. Upplýsinganna var að sjálfsögðu aflað í þeim tilgangi að upplýsa hvort þau hefðu raunverulega haft hér búsetu. Upplýsinga var einnig aflað í sama tilgangi og með sömu heimildum frá Lánasjóði íslenskra námsmanna um hvort þau hefðu fengið námslán hjá sjóðnum á síðustu árum í því skyni að upplýsa hvort þau hefðu etv. stundað nám erlendis og féllu því undir ákvæði 9. gr. lögheimilislaga nr. 21/1990. Með þessum hætti er einnig reynt að gæta þess að viðkomandi einstaklingar njóti þeirra réttinda, sem mælt er fyrir um þeim til handa í nefndri lagagrein. Þær upplýsingar fengust að [B] hefði síðast fengið námslán á vorönn 2005. Þjóðskrá telur sig sem áður segir hafa heimild í 6. og 7. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 54/1962 til að afla þessara upplýsinga en jafnframt telur hún sér skylt að afla upplýsinga svo sem kostur er áður en ákvörðun er tekin í málum, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“

Spurningu minni um afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig það samrýmdist 13. gr. stjórnsýslulaga að tilgreina ekki nánar í bréfi Þjóðskrár til A og B, dags. 27. ágúst 2008, á hvaða upplýsingum skrifstofan byggði grunsemdir sínar um að þau uppfylltu ekki lengur skilyrði laga nr. 21/1990 til að geta átt lögheimili á Íslandi og veita þeim kost á að tjá sig um þær upplýsingar var svarað með eftirfarandi hætti:

„Bréfið sem þeim [A] og [B] var sent er staðlað bréf, sem notast hefur verið við um langt árabil í hliðstæðum málum. Vegna þessa bréfs umboðsmanns verður þess framvegis gætt að tilgreina þær upplýsingar sem borist hafa.“

Spurningu minni um annars vegar afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig það hefði samrýmst 11. gr. laga nr. 21/1990 að Þjóðskrá tæki ákvörðun um breytingu á skráningu lögheimilis A og B og hins vegar um, teldi ráðuneytið yfir vafa hafið hvar A og B hefðu fasta búsetu, hvaða sjónarmið byggju að baki því mati var svarað með svofelldum hætti:

„Í ljósi þess að [A] og [B] hafði í bréfi, sem þau svöruðu ekki verið gefinn kostur á að færa sönnur á að þau ættu rétt til skráningar lögheimilis hér á landi og þess sem komið hafði fram í málinu að þeim hafði fæðst barn erlendis og að þau höfðu ekki haft hér tekjur sem nægja myndu til framfærslu taldi Þjóðskrá það hafið yfir vafa að þau hefðu fasta búsetu erlendis.“

Beiðni minni um skýringar á því hvað átt væri við með athugasemd Þjóðskrár á flutningstilkynningu um að C tengdist „gervimanni“ og hvort ráðuneytið teldi það samrýmast vönduðum stjórnsýsluháttum að nota hugtök af þessu tagi við opinbera skráningu fólks svaraði Þjóðskrá svo:

„Því er til svara að þjóðskrárkerfið er þannig úr garði gert að tengja verður ólögráða einstakling einhverjum lögráða einstaklingi. „Gervimaður“ er í raun gervimaður og ástæða þess að kennitölur þeirra voru búnar til fyrir mörgum árum var sú að þegar ólögráða börn fóru til útlanda varð að vera hægt að tengja þau kennitölu lögráða einstaklings á þeim stað. Fjöldi barna býr erlendis hjá foreldrum eða öðru fólki, sem ekki er skráð í Þjóðskrá og hefur þar af leiðandi ekki íslenska kennitölu, sem skráningin byggist á. Þar eð komið hefur í ljós að heiti gervimanns hefur verið notað í öðrum tilgangi en Þjóðskrá lagði upp með er líklegt að breyta verði heitinu. Frekari umfjöllun um gervimann í útlöndum kom fram í viðtali við skrifstofustjóra Þjóðskrár í Morgunblaðinu 18. apríl sl. Skráningu [C] hefur verið breytt í tölvukerfi Þjóðskrár þannig að nú ber skráin með sér að barnið hafi verið tengt foreldrum sínum frá fæðingu en ekki gervimanni.“

Beiðni minni um skýringar á því í hvaða skyni hafi verið tekið sérstaklega fram á flutningstilkynningu vegna A og B, dags. 23. september 2008, að A „[hafi verið] með ofstopa og [hótað] ofbeldi í viðurvist fjölda fólks“, og afstöðu ráðuneytisins til þess hvort það samrýmdist vönduðum stjórnsýsluháttum að rita athugasemdir sem þessar í opinber gögn, svaraði Þjóðskrá svo:

„Svo sem áður er rakið var reynt að ræða við [A] til að fá hann til að gegna þeirri skyldu sinni að veita upplýsingar um þau atriði sem skipta máli varðandi skráningu þeirra [A] og [B] og dóttur þeirra í þjóðskrá. Það tókst því miður ekki. Hin tilvitnuðu orð voru ætluð til skýringar á því hvers vegna það tókst ekki. Á það má þó vitaskuld fallast með umboðsmanni að slík athugasemd, sem lýtur að upplifun starfsmanns á framkomu einstaklings eigi ekki erindi á opinbert skjal af þessu tagi. Athugasemdin var rituð með blýanti og hefur nú verið afmáð.“

Með bréfi, dags. 26. apríl 2010, voru A og B sendar skýringar Þjóðskrár og veittur kostur á að gera athugasemdir í tilefni af þeim. Athugasemdir þeirra bárust 10. maí 2010.

Í símtali starfsmanns míns við starfsmann Þjóðskrár Íslands 22. september 2010 kom fram að lögheimili C hefði verið skráð í Bandaríkjunum frá fæðingu hennar og hún tengd foreldrum sínum í þjóðskrá frá þeim tíma. Í símtali starfsmanns míns við skrifstofustjóra Þjóðskrár 24. september 2010 kom jafnframt fram nánari skýring á efni orðsendingar Þjóðskrár frá 10. febrúar 2006 sem stofnunin hafði, í síðara skýringarbréfi sínu til mín, kveðið starfsmann sinn hafa misskilið og nánari grein er gerð fyrir framar í þessum kafla. Starfsmaður minn ritaði minnisblað sem var lesið upp fyrir skrifstofustjórann sem síðan sagði rétt bókað eftir sér. Minnisblaðið hljóðar svo:

„Þegar foreldri kemur með fæðingarvottorð barns sem fæðist erlendis og efasemdir kvikna um hvort foreldrar þess hafi í reynd rétt til að eiga skráð lögheimili hérlendis er barnið strax skráð í þjóðskrá og gefin kennitala. Það er síðan skráð á „gervimann“ þangað til leitt hefur verið í ljós hvort foreldrar þess eiga rétt til að eiga hér skráð lögheimili.

Eigi foreldrarnir rétt á að eiga hér skráð lögheimili er lögheimili barnsins skráð á lögheimili þeirra frá fæðingu. Séu foreldrarnir ekki taldir eiga rétt á því eru bæði foreldrarnir og barnið skráð með lögheimili erlendis og barnið tengt foreldrum sínum frá fæðingu.“

IV. Álit.

1. Afmörkun athugunar.

Kvörtun A og B beinist í fyrsta lagi að synjun Þjóðskrár á beiðni þeirra um að skrá lögheimili dóttur þeirra, C, á Íslandi. Í öðru lagi beinist kvörtunin að því að Þjóðskrá hafi flutt lögheimili þeirra til Bandaríkjanna.

Ég mun fjalla um lögmæti ákvörðunar í máli C í kafla IV.2. Í köflum IV.3-IV.7 mun ég víkja að atriðum sem lúta sérstaklega að meðferð Þjóðskrár á máli A og B. Að lokum mun ég í kafla IV.8 fjalla um drátt á svörum við erindum umboðsmanns Alþingis. Í ljósi skýringa Þjóðskrár til mín tel ég ekki tilefni til að fjalla um önnur atriði sem fyrirspurnarbréf mín beindust að.

2. Synjun á beiðni um að skrá lögheimili C á Íslandi.

Fyrir liggur að Þjóðskrá synjaði beiðni A um að skrá lögheimili dóttur hans, C, að X í Reykjavík þar sem A og B, eiginkona hans og móðir C, áttu lögheimili. Eins og nánar greinir í kafla III hér að framan hefur Þjóðskrá Íslands jafnframt lýst því yfir að í tilvikum þegar foreldri kemur með fæðingarvottorð barns sem er fætt erlendis og efasemdir eru um hvort foreldrarnir eigi í reynd rétt til að eiga skráð lögheimili hérlendis sé því verklagi fylgt hjá stofnuninni að barnið sé strax skráð í þjóðskrá og gefin kennitala. Lögheimili þess sé hins vegar ekki skráð hér á landi fyrr en leyst hefur verið úr því álitamáli hvort foreldrarnir eigi rétt á lögheimilisskráningu á Íslandi og sé það þá tengt foreldrum sínum frá fæðingu.

Í lögum nr. 21/1990, um lögheimili, er kveðið á um hvar lögheimili manna skuli vera. Meginreglu laganna er að finna í 1. mgr. 1. gr. þar sem segir að lögheimili manns sé sá staður þar sem hann hefur fasta búsetu. Hugtakið „föst búseta“ er skilgreint í 2. mgr. 1. gr. Þar segir að maður teljist hafa fasta búsetu á þeim stað þar sem hann hefur bækistöð sína, dvelst að jafnaði í tómstundum sínum, hefur heimilismuni sína og svefnstaður hans er þegar hann er ekki fjarverandi um stundarsakir vegna orlofs, vinnuferða, veikinda eða annarra hliðstæðra atvika.

Meginregla 1. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1990 sætir undantekningum. Frá henni er þannig vikið með ýmsum sérákvæðum laganna, s.s. 4. mgr. 4. gr., þar sem kveðið er á um að manni, sem flyst á dvalarheimili aldraðra, sé heimilt í allt að 18 mánuði frá flutningi að eiga áfram lögheimili í því sveitarfélagi sem hann hafði fasta búsetu í áður, 5. mgr. 4. gr., þar sem kveðið er á um að alþingismönnum og ráðherrum sé heimilt að eiga áfram lögheimili í því sveitarfélagi þar sem þeir höfðu fasta búsetu áður en þeir urðu þingmenn og 1. málsl. 1. mgr. 7. gr. þar sem kveðið er á um að hafi hjón hvort sína bækistöðina skuli lögheimili þeirra vera hjá því hjónanna sem hefur börn þeirra hjá sér. Í 8. gr. laganna er jafnframt að finna sérreglu um lögheimili barna, en ákvæði 1 mgr. hljóðar svo:

„Barn 17 ára eða yngra á sama lögheimili og foreldrar þess ef þeir búa saman, ella hjá því foreldrinu sem hefur forsjá þess. Hafi barn fasta búsetu hjá því foreldri sem ekki hefur forsjá þess skal það eiga þar lögheimili enda sé forsjárforeldri samþykkt búsetunni. Hafi forsjá barns ekki verið falin öðru hvoru foreldranna á barnið sama lögheimili og það foreldri sem það býr hjá. Búi barn hjá hvorugu foreldra sinna á það lögheimili þar sem það hefur fasta búsetu.“

Þegar foreldrar barns búa saman er það þannig fortakslaus regla að barnið eigi sama lögheimili og foreldrarnir nema það búi ekki hjá þeim. Þjóðskrá hefur ekki haldið því fram í máli þessu að C hafi ekki búið hjá foreldrum sínum í júní 2008. Samkvæmt því tel ég að synjun Þjóðskrár á beiðni A um að skrá lögheimili hennar að X í Reykjavík hafi þegar af þeirri ástæðu verið í ósamræmi við 1. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1990. Það breytir engu í þessu sambandi að A hafi neitað að veita upplýsingar um ástæður þess að C fæddist í Bandaríkjunum enda voru slíkar upplýsingar ekki fallnar til þess að varpa ljósi á hvort skilyrði 1. mgr. 8. gr. laganna væru uppfyllt. Þegar lög kveða á um skilyrði þess að menn njóti tiltekinnar réttarstöðu getur rannsókn stjórnvalds, sem ber að taka afstöðu til þess hvort hin lögbundnu skilyrði séu uppfyllt, almennt ekki beinst að öðrum atriðum en þeim sem eru fallin til að varpa ljósi á hvort skilyrðin séu uppfyllt. Málsaðila ber jafnframt að jafnaði ekki að leggja fram frekari upplýsingar en þær sem varpa nægjanlegu ljósi á hvort slík lögbundin skilyrði séu fyrir hendi. Þegar allar upplýsingar, sem eru nauðsynlegar til að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun, liggja fyrir ber að taka ákvörðun í málinu svo fljótt sem unnt er, sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af þessu leiðir að jafnvel þótt fæðing barns erlendis kunni að vekja upp grunsemdir um að foreldrar þess eigi ekki rétt á því að eiga skráð lögheimili á Íslandi getur rannsókn Þjóðskrár Íslands í tilefni af umsókn um lögheimilisskráningu barns, einni og sér, ekki að lögum beinst að öðru en þeim skilyrðum sem tilgreind eru í 8. gr. laga nr. 21/1990. Ber stofnuninni því að afgreiða slíka umsókn innan hæfilegs tíma. Þar breytir engu þótt í einhverjum tilvikum kunni síðar að koma í ljós að grunsemdir um ranga lögheimilisskráningu foreldra reynist á rökum reistar.

3. Almenn atriði um rannsóknir Þjóðskrár Íslands á því hvort lögheimili manna séu skráð í samræmi við lög nr. 21/1990.

Í lögum nr. 21/1990, um lögheimili, er m.a. fjallað um hvar lögheimili manna skuli vera, hvenær mönnum sé skylt að skrá lögheimili sitt hér á landi og hvenær mönnum sé slíkt heimilt þrátt fyrir að vera það ekki skylt. Ekki er sérstaklega kveðið á um almennt eftirlit með framkvæmd laganna. Af ákvæðum þeirra er þó ljóst að Þjóðskrá Íslands hefur við tilteknar aðstæður vald til að ákveða hvar lögheimili manna skuli skráð, sbr. 6. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 7. gr. laganna, og til að höfða mál til viðurkenningar á hvar lögheimili manns skuli talið leiki vafi á því, sbr. 1. mgr. 11. gr. laganna.

Í máli því sem hér er til umfjöllunar eru skilyrði 6. mgr. 4. gr. ekki fyrir hendi, sbr. 2. og 3. mgr. 4. gr. laganna. Jafnframt er uppi ágreiningur um hvort og þá að hvaða skilyrðum uppfylltum Þjóðskrá hafi verið heimilt að taka ákvörðun um að breyta skráningu á lögheimili A, B og C í stað þess að höfða viðurkenningarmál á grundvelli 11. gr. laga nr. 21/1990. Áður en lengra er haldið tel ég því rétt að fjalla nánar um hlutverk og valdheimildir Þjóðskrár Íslands, áður Þjóðskrár, að því er varðar skráningu á lögheimili manna og eftirlit með því að það sé réttilega skráð í samræmi við efnisákvæði laga nr. 21/1990.

Með lögum nr. 31/1956, um þjóðskrá og almannaskráningu, var sérstakri stofnun undir eigin stjórn, þjóðskrá, komið á fót. Hún skyldi annast almannaskráningu samkvæmt lögum nr. 31/1956 og taka við almannaskrá þeirri sem stofnað hafði verið til, sbr. 1. gr. laganna. Í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 31/1956 kom m.a. fram að aðalgalli tilhögunar almannaskráningar hér á landi hefði verið sá að ekki hefði verið neitt eftirlit með framkvæmd manntalsskráningar á landinu í heild. Nýskipan almannaskráningar fæli í sér að landið í heild væri eitt skráningarsvæði sem ein samræmd skrá væri gerð fyrir og með stofnun þjóðskrárinnar væri einum opinberum aðila falin yfirstjórn almannaskráningar á öllu landinu. (Alþt. 1955, A-deild, bls. 1227-1228.) Stofnunin var upphaflega rekin sem deild í Hagstofu Íslands, síðar sem skrifstofa í dómsmálaráðuneytinu undir heitinu Þjóðskrá og hefur nú verið sameinuð Fasteignaskrá Íslands í sjálfstæða stofnun, Þjóðskrá Íslands, sbr. lög nr. 77/2010, eins og rakið er í niðurlagi kafla I hér að framan.

Núgildandi lög um þjóðskrá og almannaskráningu eru nr. 54/1962. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna, með áorðnum breytingum, annast Þjóðskrá Íslands almannaskráningu samkvæmt lögunum, útgáfu vottorða og skilríkja og annað það er lög mæla fyrir um. Í 3. gr. laganna er kveðið á um hlutverk Þjóðskrár.

Í 1. mgr. 4. gr. er mælt svo fyrir að almannaskráning byggist á nánar tilgreindum gögnum, þ. á m. tilkynningum um aðsetursskipti samkvæmt lögum nr. 73/1952, sbr. 1. tölul. ákvæðisins, og upplýsingum sem Þjóðskrá Íslands aflar sér sjálf með eftirgrennslan eða henni berast á einn eða annan hátt eftir því sem þörf krefur og heimildir leyfa, sbr. 7. tölul. ákvæðisins. Í því sambandi tek ég fram að samkvæmt lögum nr. 73/1952, um tilkynningar aðsetursskipta, ber mönnum, þ. á m. þeim sem flytjast til annarra landa, skylda til að tilkynna aðsetursskipti sín til hlutaðeigandi sveitarstjórna sem síðan senda tilkynningarnar til Þjóðskrár Íslands, sbr. 11. gr. laganna. Tilkynningarskyldan gildir um breytingu á lögheimili eftir því sem við á, sbr. 10. gr. laga nr. 21/1990, um lögheimili. Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laga nr. 73/1952 skulu lögreglustjórar, hver í sínu umdæmi, hafa eftirlit með framkvæmd á fyrirmælum laganna og aðstoða Þjóðskrá Íslands og hlutaðeigandi sveitarstjórnir eftir föngum við hana.

Í 5. gr. laga nr. 54/1962 er kveðið á um að Þjóðskrá Íslands geti krafist þess af opinberum aðilum að þeir láti sér í té skýrslur og upplýsingar, sem stofnunin þarfnast til starfsemi sinnar, enda séu þær á reiðum höndum og er heimilt að ákveða skilafresti í þessu sambandi. Í 6. gr. laganna er síðan að finna heimildir Þjóðskrá Íslands til handa til að leggja á dagsektir séu skýrslur samkvæmt 4. og 5. gr. laganna ekki látnar í té og til að fullnusta þær með fjárnámi. Samkvæmt 8. gr. laganna skal Þjóðskrá Íslands, á grundvelli þeirra gagna er um ræðir í 4. og 5. gr. laganna, fylgjast með breytingum á skráningaratriðum frá 1. desember ár hvert til jafnlengdar næsta ár og hefur tiltækar upplýsingar um þær eftir því sem föng eru á.

Af öllu framangreindu leiðir að Þjóðskrá Íslands hefur með lögum verið fengið það hlutverk að stuðla að því að almannaskráning, þ. á m. skráning á lögheimili manna, samrýmist gildandi lögum. Til þess að Þjóðskrá Íslands sé unnt að rækja það hlutverk sitt hefur sú skylda verið lögð á bæði opinbera aðila og einstaklinga að standa stofnuninni skil á tilteknum gögnum og upplýsingum sem almannaskráning skal byggjast á, ýmist með reglubundnum hætti, eftir sérstakri beiðni þar að lútandi eða í samræmi við lögboðna tilkynningarskyldu, sbr. 1.-6. tölul. 1. mgr. 4. gr. og 5. gr. laga nr. 54/1962. Einstaklingum ber þannig að tilkynna breytingar á lögheimili sínu til stofnunarinnar, sbr. 10. gr. laga nr. 21/1990, sbr. 2.-5. gr. laga nr. 73/1952, með beinum hætti eða fyrir milligöngu sveitarfélags. Í sama skyni hafa Þjóðskrá Íslands einnig verið veittar heimildir til upplýsingaöflunar „eftir því sem þörf krefur og heimildir leyfa“, sbr. 7. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 54/1962, og til að beita þvingunarúrræðum, þ.e. dagsektum, séu skýrslur, sem um ræðir í 4. og 5. gr. laganna, ekki látnar í té innan gefins frests, sbr. 6. gr. laganna. Þannig er ljóst að verkefni Þjóðskrár Íslands, að því er varðar lögheimili manna, eru ekki takmörkuð við skráningu og söfnun upplýsinga heldur fer stofnunin jafnframt með lögbundið eftirlitshlutverk ásamt lögreglu, eftir því sem við á, sbr. 14. gr. laga nr. 73/1952.

Af lögbundnu eftirlitshlutverki Þjóðskrár Íslands leiðir að mínu áliti að stofnunin getur hafið athugun að eigin frumkvæði á því hvort lögheimili tiltekins eða tiltekinna einstaklinga sé skráð í þjóðskrá í samræmi við þær reglur sem er að finna í lögum nr. 21/1990, um lögheimili. Af réttmætisreglu stjórnsýsluréttarins leiðir þó að ákvörðun um að hefja slíka athugun verður að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Meðferð slíks stjórnsýslumáls verður jafnframt að fella í lögmætan farveg þar sem gætt er að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins.

Ljóst er að ósk A við Þjóðskrá um skráningu á lögheimili C hér á landi leiddi til þess að stofnunin tók lögheimilisskráningu hans og B til athugunar. Þeirri athugun lyktaði svo að 23. september 2008 flutti stofnunin lögheimili þeirra til Bandaríkjanna frá og með 1. júlí 2005. Málavöxtum er nánar lýst í kafla II hér að framan.

Eins og málum er hér háttað tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við að Þjóðskrá hafi talið tilefni til að hefja athugun á því hvort lögheimili A og B hafi verið skráð í samræmi við ákvæði laga nr. 21/1990 og mun ekki fjalla sérstaklega um það atriði í þessu áliti. Í því sambandi ítreka ég þó það sem kemur fram í kafla IV.2 hér að framan, að þrátt fyrir að Þjóðskrá hafi talið tilefni til að hefja athugun á lögheimilisskráningu A og B bar þegar í stað, í samræmi við fortakslausa reglu 8. gr. laga nr. 21/1990, að skrá lögheimili dóttur þeirra, C, á skráðu lögheimili foreldranna.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í þessari reglu felst að stjórnvaldi ber að afla þeirra upplýsinga sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í máli. Það fer síðan eftir eðli stjórnsýslumáls og réttarheimild þeirri sem lögð er til grundvallar ákvörðun hvaða upplýsinga stjórnvald þarf sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3293-3294.)

Áður er rakið að samkvæmt 7. tölul. 1. mgr. 4. gr. og 5. gr. laga nr. 54/1962, um þjóðskrá og almannaskráningu, hefur Þjóðskrá Íslands heimildir til upplýsingaöflunar sem hún þarfnast vegna starfsemi sinnar. Í 14. gr. laga nr. 73/1952, um tilkynningar aðsetursskipta, segir enn fremur að lögreglustjórar skuli, hver í sínu umdæmi, hafa eftirlit með framkvæmd á fyrirmælum laganna og aðstoða Þjóðskrá Íslands og hlutaðeigandi sveitarstjórnir eftir föngum við hana. Ákvæði laga nr. 73/1952 gilda um breytingu á lögheimili eftir því sem við á, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1990, um lögheimili.

Séu stjórnvaldi veittar munnlegar upplýsingar um málsatvik við meðferð máls þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna ber stjórnvaldinu að skrá upplýsingarnar ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess, sbr. 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Með þessu móti á að vera tryggt að þær staðreyndir, sem úrlausn máls byggist á, liggi ávallt fyrir í gögnum þess. Skráningarskyldan getur þannig verið forsenda þess að málsaðili fái notið til fulls þeirra réttinda sem honum eru tryggð með 13. og 15. gr. stjórnsýslulaga. Hann kann t.d. að hafa hagsmuni af því að fá aðgang að upplýsingum, sem þriðji aðili hefur veitt munnlega í málinu, til þess að geta vísað til atriða sem kunna að draga úr gildi eða vægi þeirra upplýsinga, veitt frekari skýringar, lagt fram viðbótarupplýsingar eða komið á framfæri viðhorfum sínum til atriða sem hafa komið fram hjá þriðja aðila.

Þegar rannsókn máls hefst að frumkvæði stjórnvalds ber því, svo fljótt sem því verður við komið, að vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, eigi hann rétt á að tjá sig um efni þess, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrir fram, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga. Slík tilkynning hefur það að markmiði að gera andmælarétt málsaðilans raunhæfan. Kröfur til skýrleika tilkynningarinnar ráðast því af eðli þeirrar ákvörðunar sem til stendur að taka og þeim hagsmunum sem í húfi eru fyrir málsaðilann. Þegar um er að tefla hagsmuni eins og þá sem hér um ræðir, þar sem ákvörðunartaka getur haft veruleg áhrif á réttarstöðu fólks, s.s. með tilliti til réttinda þeirra til heilbrigðis- og félagsþjónustu, stöðu gagnvart skattyfirvöldum o.s.frv., tel ég leiða af ákvæði 14. gr. stjórnsýslulaga að afmarka verði skýrlega í tilkynningu til málsaðila þau atriði sem stjórnvaldið telur þurfa athugunar við og upplýsinga um, eigi málsaðilinn rétt á að tjá sig um þau. Séu atriði, sem málsaðili á rétt á að tjá sig um, ekki tilgreind nægilega skýrlega í tilkynningu samkvæmt 14. gr. verður tæpast fallist á að honum hafi verið veitt raunhæft færi á andmælum, nema bætt sé úr því áður en ákvörðun er tekin í málinu.

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum greinargerðar við IV. kafla frumvarpsins er varð að stjórnsýslulögum segir að í reglunni felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Þar kemur enn fremur fram að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila máls heldur sé tilgangur hennar einnig að stuðla að því að mál verði betur upplýst. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3295.) Í athugasemdum við ákvæði það í frumvarpi til stjórnsýslulaga er síðar varð að 13. gr. laganna segir jafnframt orðrétt:

„Þegar aðila er hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3296.)

Með framangreind lagasjónarmið í huga vík ég nú sérstaklega að atvikum í máli A og B.

4. Var mál A og B nægjanlega upplýst áður en ákvörðun var tekin í því?

Í skýringarbréfi Þjóðskrár, sem barst mér 23. apríl 2010, kemur fram að á grundvelli 6. og 7. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 54/1962 hafi „[upplýsinga verið] aflað frá skattstjóranum í Reykjavík um hvort A og B hefðu talið fram tekjur hér, sem telja mætti að nægðu til framfærslu þar eð upplýsingar höfðu fengist frá ríkisskattstjóra um að ekki hefði verið greidd staðgreiðsla skatta hér á landi vegna þeirra um árabil“, og að þær upplýsingar hafi fengist „að framtaldar tekjur þeirra væru svo litlar að þær hefðu ekki getað nægt fyrir framfærslu“. Í bréfinu segir jafnframt að „upplýsinga [hafi] einnig [verið] aflað í sama tilgangi og með sömu heimildum frá Lánasjóði íslenskra námsmanna um hvort þau hefðu fengið námslán hjá sjóðnum á síðustu árum í því skyni að upplýsa hvort þau hefðu etv. stundað nám erlendis og féllu því undir ákvæði 9. gr. lögheimilislaga nr. 21/1990“.

Liggur þannig fyrir að upplýsinga var aflað frá þremur opinberum aðilum, þ.e. skattstjóranum í Reykjavík, ríkisskattstjóra og Lánasjóði íslenskra námsmanna. Hins vegar verður ekki ráðið af fyrirliggjandi gögnum málsins að Þjóðskrá hafi nýtt sér heimild 1. mgr. 14. gr. laga nr. 73/1952, um tilkynningar aðsetursskipta, og óskað aðstoðar lögreglu til þess að staðreyna hvort A og B væru í reynd búsett að X í Reykjavík.

Í samræmi við framangreint verður ekki önnur ályktun dregin af gögnum málsins og skýringum Þjóðskrár en að niðurstaða stofnunarinnar um réttarstöðu A og B hafi byggst á eftirfarandi upplýsingum:

Í fyrsta lagi upplýsingum frá ríkisskattstjóra um staðgreiðslu skatta vegna A og B.

Í öðru lagi upplýsingum frá skattstjóranum í Reykjavík um framtaldar tekjur A og B.

Í þriðja lagi upplýsingum frá Lánasjóði íslenskra námsmanna um að A og B hafi ekki fengið greidd námslán frá árinu 2005.

Í fjórða lagi upplýsingum af fæðingarvottorði C, dóttur A og B, um að hún hafi fæðst í Bandaríkjunum og jafnframt þeirri staðreynd að ekki var óskað eftir kennitölu og lögheimilisskráningu fyrir hana fyrr en hún var orðin níu mánaða gömul.

Eins og nánar verður rakið í kafla IV.6 hér síðar í álitinu er litlar sem engar upplýsingar að finna í gögnum máls þessa um inntak framangreindra upplýsinga sem Þjóðskrá kveðst hafa aflað við meðferð málsins. Gögn af þessu tagi gátu falið í sér ákveðin líkindi fyrir því að A og B byggju erlendis. Ég tel hins vegar ljóst að á grundvelli þeirra einna skorti á að Þjóðskrá gæti með réttu staðhæft að ekki léki vafi á því að þau fullnægðu ekki skilyrðum laga nr. 21/1990 til að vera skráð til lögheimilis hér á landi, sbr. 11. gr. laganna.

Fyrir liggur að Þjóðskrá ritaði bréf til A og B, dags. 27. ágúst 2008, þar sem þeim var gefinn þriggja vikna frestur til að færa „sönnur á að [þau hefðu] rétt til skráningar lögheimilis á Íslandi“. Þeim var bent á að námsmenn gætu t.d. lagt fram vottorð frá Lánasjóði íslenskra námsmanna eða vottorð frá erlendum skóla. Þá var tekið fram í niðurlagi bréfsins að bærist ekki svar frá þeim innan tilskilins frests mættu þau búast við að Þjóðskráin myndi skrá lögheimili þeirra utanlands án frekari tilkynningar. A og B brugðust ekki við því bréfi og var skráningu þeirra breytt í framhaldinu án frekari tilkynningar., Um það atriði ræði ég nánar í næsta kafla.

Eins og 11. gr. laga nr. 21/1990 er nú háttað er Þjóðskrá rétt að höfða mál til viðurkenningar á hvar lögheimili hans skuli talið, „ef vafi leikur á um lögheimili manns”. Í því sambandi ítreka ég að Þjóðskrá Íslands eru m.a. fengnar sérstakar heimildir til að óska aðstoðar lögreglu við að staðreyna hvort menn séu í reynd búsettir á skráðu lögheimili sínu, sbr. 14. gr. laga nr. 73/1952. Eins og atvikum var háttað í þessu tiltekna máli skorti á að þær upplýsingar, sem Þjóðskrá hafði undir höndum um mál A og B og að framan eru raktar, væru þess eðlis að stofnunin hefði, í ljósi 11. gr. laga nr. 21/1990, sjálf getað tekið ákvörðun um að breyta skráningu á lögheimili þeirra án frekari rannsóknar. Það er því niðurstaða mín að meðferð Þjóðskrár á máli A og B hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

5. Var A og B veittur raunhæfur kostur á að tjá sig um efni málsins áður en ákvörðun var tekin í því?

Ljóst er sem fyrr greinir að Þjóðskrá sendi A og B bréf, dags. 27. ágúst 2008, þar sem þeim var tilkynnt að Þjóðskrá hefðu „borist upplýsingar frá skattstjóranum í Reykjavík, sem [bentu] til að [þau uppfylltu] ekki lengur skilyrði laga um lögheimili nr. 21/1990 til að geta átt lögheimili hér á landi“, og þeim veittur þriggja vikna frestur til að færa sönnur á að þau hefðu rétt til skráningar lögheimilis hér á landi. Í bréfinu var hins vegar ekki að finna frekari tilgreiningu á því hvaða upplýsingar það væru sem aflað hefði verið frá skattstjóranum í Reykjavík og hvergi kom fram að upplýsinga hefði einnig verið aflað frá ríkisskattstjóra og Lánasjóði íslenskra námsmanna. Í bréfinu var ekki heldur útskýrt hvers vegna og á grundvelli hvaða lagaheimilda Þjóðskrá hefði ákveðið að afla upplýsinga um þau hjá skattstjóranum í Reykjavík og ekki var útskýrt hvers vegna Þjóðskrá teldi fengnar upplýsingar benda til þess að A og B væru búsett erlendis.

Þegar bréfið er virt heildstætt verður að telja, í ljósi þeirra hagsmuna sem í húfi voru fyrir A og B, að tilkynningin sem í bréfinu fólst hafi verið svo óskýr að efni til að ekki verði fallist á að með því hafi þeim verið veittur raunhæfur kostur á að tjá sig um efni málsins í því skyni að gæta hagsmuna sinna í því. Málsmeðferð Þjóðskrár var því að þessu leyti ekki í samræmi við 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

6. Skráningarskylda stjórnvalds.

Í skýringum sínum til mín hefur Þjóðskrá upplýst, eins og áður er rakið, að stofnunin hafi aflað upplýsinga frá þremur opinberum aðilum vegna athugunar á máli A og B, þ.e. skattstjóranum í Reykjavík, ríkisskattstjóra og Lánasjóði íslenskra námsmanna. Þessar upplýsingar liggja þó ekki fyrir í gögnum málsins að öðru leyti en því að á flutningstilkynningu vegna A og B, dags. 23. september 2008, hefur starfsmaður Þjóðskrár handritað í athugasemdareit: „[B] síðast með lán á vorönn '05 til náms í BNA.“ og „Litlar tekjur hér á landi síðustu ár.“ Auk þess kemur fram í bréfi Þjóðskrár til A og B, dags. 27. ágúst 2008, að stofnuninni hafi „borist upplýsingar frá skattstjóranum í Reykjavík, sem [bendi] til að [þau uppfylli] ekki lengur skilyrði laga um lögheimili nr. 21/1990 til að geta átt lögheimili hér á landi“.

Í málsgögnum er ekki að finna skriflegar upplýsingar frá umræddum stjórnvöldum. Hvergi kemur fram að upplýsinga hafi verið aflað úr staðgreiðsluskrá ríkisskattstjóra. Í málsgögnum er ekki heldur að finna upplýsingar um fjárhæð framtaldra tekna, hvaða viðmið hafi verið lögð til grundvallar því að tekjurnar nægðu A og B ekki til framfærslu og hvort þau viðmið væru ákvörðuð af Þjóðskrá eða skattstjóranum í Reykjavík og þá á hvaða grundvelli.

Að öllu þessu virtu verður ekki önnur ályktun dregin en að upplýsinganna hafi verið aflað munnlega og þær ekki skráðar nema að því leyti sem þær koma fram á flutningstilkynningunni frá 23. september 2008 og í bréfi Þjóðskrár, dags. 27. ágúst 2008. Eins og áður er rakið höfðu framangreindar upplýsingar verulega þýðingu fyrir úrlausn Þjóðskrár á máli A og B og voru metin þeim í óhag. Ég tel því að Þjóðskrá hafi ekki gætt að skráningarskyldu sinni samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 með fullnægjandi hætti.

7. Birting ákvarðana Þjóðskrár í málum C, A og B.

Í 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um að eftir að stjórnvald hafi tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Jafnframt segir að ákvörðun sé bindandi eftir að hún er komin til aðila. Reglu þessari, sem nefnd er birtingarreglan, er ætlað að treysta réttaröryggi málsaðila í sessi með því að tryggja að stjórnvaldsákvörðun taki almennt ekki gildi fyrr en hún er komin til málsaðila. Málsaðilinn hefur þá möguleika á að kynna sér efni hennar. Við það á honum að geta orðið réttarstaða sín ljós og hann hefur þá tækifæri og forsendur til að breyta í samræmi við hana, s.s. í samskiptum sínum við bæði opinbera aðila og einkaaðila. Þannig getur málsaðili álitið sig hafa verið beittan rangsleitni með töku ákvörðunarinnar og viljað leita réttar síns af því tilefni með því að leggja fram stjórnsýslukæru eða með því að leita til dómstóla eða umboðsmanns Alþingis. Eins og að líkum lætur er vitneskja, annars vegar um að ákvörðun hafi verið tekin í máli aðilans og hins vegar um efni ákvörðunarinnar, höfuðforsenda fyrir því að málsaðili geti gripið til slíkra ráðstafana.

Óumdeilt er að A og B var sent bréf, dags. 27. ágúst 2008, þar sem þeim var tilkynnt að ef þau færðu ekki sönnur á að þau ættu rétt til skráningar lögheimilis á Íslandi innan tilgreinds frests mættu þau búast við að lögheimili þeirra yrði skráð utanlands án frekari tilkynningar. A kannast við að hafa fengið bréfið en segir sig og B hafa talið óþarft að svara því. Ekki er heldur deilt um að í samræmi við efni bréfs Þjóðskrár frá 27. ágúst 2008 var A og B ekki tilkynnt sérstaklega um ákvörðun Þjóðskrár, dags. 23. september 2008, um að flytja lögheimili þeirra til Bandaríkjanna.

Bréf stjórnvalds, þar sem upplýst er um hugsanlega niðurstöðu stjórnsýslumáls, kemur ekki í stað tilkynningar um niðurstöðu máls sem samkvæmt 20. gr. stjórnsýslulaga á að senda „eftir“ að stjórnvald hefur tekið ákvörðun. Þar kemur m.a. til að ef fallist væri á slíka framkvæmd gæti það haft í för með sér óvissu fyrir málsaðilann um atriði eins og það hvenær ákvörðun tekur gildi, hvenær kærufrestur byrjar að líða o.þ.h. Álitaefnið hér er því ekki hvort bréf Þjóðskrár frá 27. ágúst 2008 hafi verið fullnægjandi tilkynning í skilningi 20. gr. stjórnsýslulaga heldur hvort Þjóðskrá hafi verið heimilt að víkja frá birtingarreglunni þar sem augljóslega óþarft hafi verið að tilkynna A og B um efni ákvörðunarinnar, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 20. gr. Við mat á því verður að líta til þess að um er að ræða undantekningu frá reglu sem ætlað er að tryggja réttaröryggi málsaðila. Hana verður því að túlka þröngt og m.a. verður að líta til þeirra áhrifa sem ákvörðunin getur haft á réttarstöðu aðilans. Ákvörðun Þjóðskrár um að flytja lögheimili A og B til Bandaríkjanna er fallin til þess að hafa verulega íþyngjandi áhrif á hagsmuni þeirra og réttarstöðu hér á landi. Þegar af þeirri ástæðu verður að telja að undanþága 1. málsl. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga eigi ekki við í málinu og að meðferð Þjóðskrár á máli A og B hafi ekki verið í samræmi við birtingarreglu 20. gr. laganna.

Fyrir liggur að ákvörðun Þjóðskrár um að lögheimili C yrði ekki skráð á Íslandi var tilkynnt A, bæði á skrifstofu Þjóðskrár og með símtali starfsmanns skrifstofunnar við hann nokkru síðar. Ákvörðunin var þó eingöngu tilkynnt munnlega þrátt fyrir að af gögnum málsins verði skýrlega ráðið að starfsfólki Þjóðskrár hafi mátt vera ljóst að A var ósáttur við niðurstöðuna.

Í stjórnsýslulögum er ekki að finna almennar kröfur um form eða birtingarhátt tilkynningar um stjórnvaldsákvörðun sem tekin hefur verið af stjórnvaldi á fyrsta stjórnsýslustigi. Af orðalagi 2. mgr. 20. gr. laganna verður t.a.m. ráðið að sumar stjórnvaldsákvarðanir megi tilkynna málsaðila munnlega. Í sérlögum kann þó að vera kveðið á um að tilteknar ákvarðanir verði að tilkynna málsaðila skriflega. Jafnframt kunna sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti að sníða stjórnvaldi þrengri stakk að þessu leyti til en ákvæði stjórnsýslulaga. Það á einkum við þegar ákvörðun eru mjög íþyngjandi eða varðar verulega hagsmuni málsaðilans.

Í athugasemdum greinargerðar við ákvæði 20. gr. frumvarps þess er síðar varð að stjórnsýslulögum segir þannig að með tilliti til réttaröryggis verði að telja að eðlilegast sé að íþyngjandi ákvarðanir séu tilkynntar skriflega þar sem því verði við komið. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3300.) Þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega ber stjórnvaldinu t.d. að veita málsaðilum leiðbeiningar um þau atriði sem tilgreind eru í 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, s.s. leiðbeiningar um heimild til að fá ákvörðun rökstudda og kæruleiðbeiningar, nema umsókn aðila hafi verið tekin til greina að öllu leyti. Óski málsaðili eftir rökstuðningi verður efni hans jafnframt að fullnægja þeim kröfum sem eru gerðar í 22. gr. stjórnsýslulaga. Þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega reynir einnig síður á sönnunaratriði, s.s. um efni tilkynningar og hvaða leiðbeiningar stjórnvald veitti málsaðila þegar tilkynnt var um ákvörðunina. Í þessu sambandi bendi ég á að samkvæmt skýringum Þjóðskrár til mín byggðist ákvörðun í máli C m.a. á því að hún hefði fæðst erlendis og A hefði ekki viljað veita upplýsingar um ástæður þess. Í bréfum sínum til mín hefur A haldið því fram að hann hafi óskað upplýsinga um á grundvelli hvaða lagaheimilda Þjóðskrá æskti upplýsinga um ástæður þess að C fæddist í Bandaríkjunum en fengið þau munnlegu svör að starfsmaðurinn þyrfti ekki að svara þeirri spurningu.

Ákvörðun um að synja um skráningu lögheimilis C hér á landi var fallin til þess að hafa veruleg áhrif á réttarstöðu hennar, s.s. í heilbrigðis- og almannatryggingakerfinu. Í því sambandi bendi ég á að í kvörtun A og B kemur fram að ákvörðun Þjóðskrár hafi valdið þeim margvíslegum vandkvæðum þegar C veiktist og reyndist ekki njóta almannatryggingaverndar hér á landi. Að virtum þeim sjónarmiðum sem að framan eru rakin tel ég að það að tilkynna A aðeins munnlega um ákvörðun Þjóðskrár í máli C hafi ekki verið í samræmi við sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

8. Dráttur á að svara fyrirspurnum umboðsmanns Alþingis.

Kvörtun A og B barst mér 26. maí 2009. Eins og rakið er í kafla III hér að framan ritaði ég þáverandi dóms- og kirkjumálaráðherra bréf, dags. 28. maí 2009, í tilefni af erindinu. Í niðurlagi bréfsins minnti ég á samtöl sem ég hafði þá nýverið átt við ráðherrann vegna verulegs dráttar sem hafði orðið á því að embætti umboðsmanns Alþingis bærust svör við fyrirspurnum sem embættið hafði beint til ráðuneytisins, áður Hagstofunnar, vegna málefna Þjóðskrár. Í ljósi þeirra samtala lagði ég áherslu á að þess yrði gætt af hálfu ráðuneytisins að svör bærust innan tilgreinds frests.

Skýringar Þjóðskrár bárust mér 3. júlí 2009. Ég taldi tilefni til að rita ráðuneytinu annað fyrirspurnarbréf, dags. 13. ágúst 2009, og óskaði þess að umbeðnar skýringar bærust mér ekki síðar en 9. september það ár. Erindinu var hins vegar ekki svarað fyrr en 23. apríl 2010 eða rúmum átta mánuðum eftir að fyrirspurn mín var send. Ekki hafa komið fram haldbærar skýringar á því hvers vegna slíkur dráttur varð á svörum til mín.

Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal umboðsmaður jafnan gefa stjórnvaldi, sem kvörtun beinist að, kost á að skýra málið fyrir umboðsmanni áður en hann lýkur því með álitsgerð, sbr. b-lið 2. mgr. 10. gr. laganna. Ákvæði 7. gr. laga nr. 85/1997 veita umboðsmanni víðtækan rétt til að krefja stjórnvöld um upplýsingar og skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns. Sinni stjórnvöld því ekki að láta umboðsmanni í té nauðsynlegar skýringar og gögn innan hæfilegs tíma frá því að þess er óskað er honum torvelt að sinna því eftirlitshlutverki með stjórnsýslunni sem honum er ætlað samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997, sbr. það sem kemur fram í áliti mínu frá 29. desember 2009 í máli nr. 5334/2008 en í því máli varð einnig verulegur dráttur á að Þjóðskrá svaraði fyrirspurn minni. Ég tel ljóst að sá dráttur sem varð á því að Þjóðskrá svaraði síðara fyrirspurnarbréfi mínu í tilefni af máli þessu hafi ekki samrýmst þeim sjónarmiðum sem lög um umboðsmann Alþingis byggjast á. Ég tel því ástæðu til þess, m.a. vegna annarra mála sem ég hef til úrlausnar og varða ákvarðanir Þjóðskrár Íslands, að mælast til þess á ný að gerðar verði ráðstafanir til að tryggja að dráttur af því tagi sem varð á svörum Þjóðskrár í máli þessu endurtaki sig ekki.

V. Niðurstaða.

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða mín að ákvörðun Þjóðskrár um að synja um að skrá lögheimili C á Íslandi hafi ekki verið í samræmi við 8. gr. laga nr. 21/1990, um lögheimili. Ég tel jafnframt að það hafi ekki verið í samræmi við sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti að tilkynna föður hennar eingöngu munnlega um ákvörðunina.

Það er einnig niðurstaða mín að meðferð Þjóðskrár á máli A og B hafi ekki samrýmst 10., 13., 14. og 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá tel ég að Þjóðskrá hafi ekki gætt að skráningarskyldu sinni samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 með fullnægjandi hætti í málinu.

Að lokum er það niðurstaða mín að sá dráttur sem varð á því að Þjóðskrá svaraði síðara fyrirspurnarbréfi mínu í tilefni af máli þessu hafi ekki samrýmst þeim sjónarmiðum sem lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, byggjast á. Ég mælist til þess að gerði verði ráðstafanir til að tryggja að dráttur af því tagi sem varð á svörum í máli þessu endurtaki sig ekki.

Ég beini þeim tilmælum til Þjóðskrár Íslands að stofnunin taki mál A, B og C til endurskoðunar komi fram ósk þess efnis frá þeim og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem sett eru fram í áliti þessu. Ég ítreka að ákvörðun um hvort lögheimili manns sé skráð hér á landi, þ. á m. tímasetning slíkrar ákvörðunar, kann að hafa verulega þýðingu fyrir hagsmuni hlutaðeigandi, m.a. í heilbrigðis- og almannatryggingarkerfum. Það er því mikilvægt að Þjóðskrá Íslands vandi vel til málsmeðferðar í þessum tilvikum og tryggi eins og kostur er að vel sé staðið að formlegum samskiptum á milli aðila máls og stofnunarinnar, sbr. þau sjónarmið sem einnig eru rakin í kafla IV.3 áliti mínu frá 29. desember 2009 í máli nr. 5334/2008.

Undirritaður hefur í samræmi við ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sbr. breytingu með lögum nr. 142/2008, farið með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis í fjarveru kjörins umboðsmanns á tímabilinu 1. janúar 2009 til 30. júní 2010. Forsætisnefnd Alþingis samþykkti á fundi sínum 23. júní 2010 að ég yrði áfram settur umboðsmaður Alþingis í ákveðnum málum sem voru til lokaafgreiðslu við lok þess tímabils og er mál þetta þar á meðal.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Þjóðskrá Íslands var ritað bréf, dags. 1. febrúar 2011, þar sem þess var óskað að stofnunin upplýsti um hvort álit setts umboðsmanns í málinu hefði orðið tilefni til einhverra ráðstafana hjá ráðuneytinu og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir hefðu falist. Í því sambandi var tekið fram að mér hefði borist afrit af bréfi dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins til Þjóðskrár Íslands þar sem stofnuninni var sent til meðferðar erindi A og B þar sem þess var óskað að ráðuneytið beitti sér fyrir leiðréttingu í máli þeirra. Í bréfi ráðuneytisins til Þjóðskrár Íslands hefði komið fram að ráðuneytið liti svo á að með bréfinu hefði komið fram ósk A og B um að mál þeirra yrði tekið til endurskoðunar og leiðréttingar.

Svör bárust ekki innan frests frá Þjóðskrá Íslands. Í tilefni af öðrum málum sem ég hafði til athugunar vegna Þjóðskrár Íslands, þ. á m. vegna kvörtunar frá A yfir því að beiðni hans og B um endurskoðun hefði ekki verið svarað, og vegna viðvarandi vanda sem verið hefur uppi undanfarin ár með að knýja fram svör hjá þjóðskrá við erindum mínum ákvað ég að rita innanríkisráðuneytinu bréf, dags. 28. mars 2011, og beina tilteknum fyrirspurnum til þess í ljósi stöðu þess sem æðra sett stjórnvald gagnvart Þjóðskrá Íslands.

Mér barst bréf Þjóðskrár Íslands, dags. 29. apríl 2011, í tilefni af kvörtun A yfir því að beiðni þeirra B um endurskoðun á máli sínu hefði ekki verið svarað. Í bréfinu kom fram að A hefði með bréfi, dags. sama dag, verið tilkynnt um að lögheimili fjölskyldunnar hefði verið skráð að nýju að X en jafnframt hefði honum verið tilkynnt í sama bréfi að tekið yrði á ný til athugunar hvort hann og fjölskylda hans hefðu haft fasta búsetu á lögheimili sínu 23. september 2008.

Mér barst síðan bréf innanríkisráðuneytisins, dags. 2. maí 2011, ásamt bréfi Þjóðskrár Íslands til ráðuneytisins, dags. 29. apríl 2011. Í síðarnefnda bréfinu kom m.a. fram að tekið yrði til gagngerrar endurskoðunar hjá yfirstjórn stofnunarinnar hvernig tryggja megi eftirfylgni svo að erindum umboðsmanns verði svarað á tilskildum tíma. Einnig sagði að komast verði á það verklag að stöðugt sé fylgst með stöðu mála með reglubundnum hætti, t.d. með þeirri skipan að það verði fastur liður á vikulegum fundum yfirstjórnar að ábyrgðarmaður máls geri grein fyrir stöðu þess allt þar til því er lokið. Í bréfi innanríkisráðuneytisins til mín kom jafnframt fram að málshraði hefði verið sérstaklega ræddur á fundi með forsvarsmönnum Þjóðskrár Íslands 29. apríl 2011 og komið hefði fram skýr vilji stofnunarinnar til að bæta úr þeim vanda, bæði hvað varðar svör til einstaklinga og til umboðsmanns Alþingis.

Ég tek að síðustu fram að ég hef óskað eftir því að fá upplýsingar um framvindu boðaðra umbóta í starfi Þjóðskrár Íslands vegna þeirra atriða sem athugasemdir umboðsmanns Alþingis hafa lotið að á síðustu árum.

VII.

Í áliti þessu, sem varðaði breytingu á skráðu lögheimili þriggja einstaklinga, beindi settur umboðsmaður Alþingis þeim tilmælum til Þjóðskrár Íslands að taka mál viðkomandi einstaklinga til endurskoðunar, kæmi fram ósk þess efnis frá þeim, og taka þá mið af þeim sjónarmiðum sem komu fram í álitinu. Hann mæltist jafnframt til þess að gerðar yrðu ráðstafanir til að tryggja að dráttur af því tagi sem varð á svörum í málinu endurtæki sig ekki. Þegar leitað var upplýsinga, í tengslum við vinnu við ársskýrslu fyrir árið 2010, um það hvort og þá hvernig brugðist hefði verið við álitinu, bárust ekki svör innan frests frá Þjóðskrá Íslands. Ég tek fram að svör Þjóðskrár Íslands bárust mér síðar meir, en í tilefni af öðrum málum sem ég hafði til athugunar vegna starfshátta stofnunarinnar, þ. á m. vegna kvörtunar frá aðilum þessa máls um að beiðni þeirra um endurskoðun hefði ekki verið svarað, og vegna viðvarandi vanda sem verið hafði uppi undanfarin ár með að knýja fram svör hjá Þjóðskrá við erindum mínum, ákvað ég að rita innanríkisráðuneytinu bréf og beina vissum fyrirspurnum til þess í ljósi stöðu þess sem æðra sett stjórnvald gagnvart Þjóðskrá Íslands. Af því tilefni bárust mér bréf innanríkisráðuneytisins, dags. 2. maí 2011, ásamt bréfi Þjóðskrár Íslands til ráðuneytisins, dags. 29. apríl 2011, þar sem gerð var grein fyrir fyrirhuguðum umbótum í starfi stofnunarinnar. Ég óskaði eftir því að fá upplýsingar um framvindu þeirra og barst af því tilefni bréf innanríkisráðuneytisins, dags. 8. nóvember 2011, og meðfylgjandi greinargerð Þjóðskrár Íslands til ráðuneytisins, dags. 31. október 2011. Í greinargerðinni er því m.a. lýst að innleiðing nýs málaskrárkerfis standi nú yfir og að unnið sé að skilgreiningu á tímafrestum málaflokka þannig að tiltekinn tímafrestur skráist sjálfkrafa á hvert mál sem skráð er í kerfið. Einnig kemur fram að skjaladeild sé starfandi í hinni sameinuðu stofnun sem ekki hafi verið til staðar hjá Þjóðskrá fyrir sameiningu hennar við Fasteignaskrá Íslands. Þá kemur fram að lögfræðingur hafi hafið störf tímabundið á sviði almannaskráningar og að unnið sé að reglum um skráningu mála. Í bréfi innanríkisráðuneytisins kemur jafnframt fram að settar hafi verið reglur nr. 1025/2011 um skráningu nafna þegar ekki er unnt að skrá nafn manns að fullu í þjóðskrá og ekki næst samkomulag um hvernig með skuli fara.