Álit

Bréf setts umboðsmanns til samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra, dags. 17. nóvember 2010, er svohljóðandi:

I.

Ég vísa til frumkvæðisathugunar minnar á ákvörðunum og stjórnsýslu Reykjavíkurborgar í tengslum við samning borgarinnar við Orkuveitu Reykjavíkur (nú Gagnaveitu Reykjavíkur) um lagningu ljósleiðara og fyrri bréfasamskipta minna við ráðuneyti yðar af því tilefni.

Í bréfi mínu til forvera yðar í starfi, dags. 23. október 2009, tók ég fram að ég hefði fyrst og fremst staðnæmst við tvö álitaefni sem ég hefði ákveðið að taka til nánari skoðunar og þá á grundvelli 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Annað þeirra atriða laut að þeim lagagrundvelli og heimildum sem Reykjavíkurborg hefði til að gera samning eins og þann sem hér um ræddi og gerður var á milli Orkuveitu Reykjavíkur og borgarinnar þann 7. júlí 2005. Af hálfu Reykjavíkurborgar virtist í niðurlagi bréfs til umboðsmanns Alþingis, dags. 11. febrúar 2008, staðfestur sá skilningur sem umboðsmaður lýsti í bréfi sínu til borgarinnar, dags. 16. janúar 2008, að umræddur samningur hefði verið gerður á grundvelli heimilda samkvæmt 2. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Þrátt fyrir þá afstöðu teldi ég þó að enn væri ósvarað með fullnægjandi hætti því álitaefni hvort efni samningsins rúmaðist að öllu leyti innan þeirrar heimildar sem þar birtist, m.a. þeim áskilnaði að umrætt verkefni hefði ekki verið falið öðrum til úrlausnar að lögum.

Hitt atriðið sem ég hefði til nánari skoðunar væri það hvort efni samningsins, hefði Reykjavíkurborg haft heimild til gerðar hans, fullnægði þeim skyldum sem á borginni hvíldu við útfærslu þjónustu við íbúa og fasteignareigendur sveitarfélagsins. Ég vísaði hér sérstaklega í tiltekin orð umboðsmanns Alþingis í bréfi hans til Reykjavíkurborgar, dags. 16. janúar 2008.

Með vísan til ofangreinds og að virtu hinu almenna eftirlitshlutverki með sveitarfélögum sem ráðuneyti yðar hefði með höndum, sbr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, fór ég þess á leit við ráðuneytið, sbr. 5. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að það skýrði viðhorf sín í tilefni af eftirfarandi spurningum.

Í fyrsta lagi hvort ráðuneytið féllist á þann skilning sem umboðsmaður Alþingis lýsti í bréfi sínu til Reykjavíkurborgar, dags. 16. janúar 2008, og ekki hefði sætt andmælum af hálfu borgarinnar, að þátttaka sveitarfélagsins í lagningu ljósleiðaranets um borgina á grundvelli samnings við Orkuveitu Reykjavíkur grundvallaðist á heimild í 2. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Í öðru lagi fór ég þess á leit við ráðuneytið, væri svar við spurningu í lið 1 jákvætt, að það tæki rökstudda afstöðu til þess hvort aðkoma Reykjavíkurborgar að uppbyggingu ljósleiðaranets í borginni gæti í heild eða að hluta talist verkefni sem öðrum hefði verið falið til úrlausnar að lögum, sbr. 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Ég tók fram að þessari beiðni um skýringar beindi ég sérstaklega að ráðuneytinu vegna sérþekkingar þess á lagaumhverfi fjarskiptamála hér á landi, sbr. til hliðsjónar 8. tölul. 9. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, og þá í þeim tilgangi að hægt væri að taka af allan vafa um heimildir borgarinnar til að gera umræddan samning.

Í þriðja lagi óskaði ég þess, teldi ráðuneytið að Reykjavíkurborg hefði að lögum haft heimild til að ganga til þess samnings sem að framan hefði verið lýst, að það lýsti afstöðu sinni til þess hvort umræddur samningur væri fullnægjandi að efni og formi vegna þeirra skyldna sem á borginni hvíldu við útfærslu þjónustu við íbúa og fasteignareigendur í sveitarfélaginu. Hafði ég þá einkum í huga þau athugunarefni sem fram komu í bréfi umboðsmanns Alþingis, dags. 16. janúar 2008. Einnig vísaði ég til þeirra skýringa sem fram komu af hálfu Reykjavíkurborgar í svarbréfi til umboðsmanns, dags. 11. febrúar 2008. Óskaði ég þess loks að ráðuneytið tæki í svari sínu mið af þeim almennu grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um að þegar stjórnvald taki á grundvelli stjórnsýsluvalds ákvörðun um veitingu tiltekinnar þjónustu og útfærslu hennar beri því eftir atvikum að tryggja að gætt sé á hverjum tíma hagsmuna þeirra borgara sem nýta þjónustuna, ekki síst m.t.t. möguleika þeirra til aðgangs að þjónustunni.

Svör samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins við ofangreindum spurningum bárust mér með bréfi, dags. 4. desember 2009. Svörin voru svohljóðandi:

„1.Ráðuneytið getur fallist á þann skilning sem kemur fram í bréfi umboðsmanns Alþingis til Reykjavíkurborgar, dags. 16. janúar 2008, að þátttaka Reykjavíkurborgar í lagningu ljósleiðaranets um borgina á grundvelli samnings við Orkuveitu Reykjavíkur grundvallist á heimild í 2. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

2. Varðandi þá spurningu hvort aðkoma Reykjavíkurborgar að uppbyggingu ljósleiðaranets í borginni geti í heild eða að hluta talist verkefni sem öðrum hefur verið falið til úrlausnar að lögum, sbr. 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, tekur ráðuneytið fram að það telur ekki að lagning Gagnaveitu Reykjavíkur á ljósleiðara, né aðkoma Reykjavíkurborgar að því verkefni, geti talist vera verkefni sem öðrum hefur verið falið til úrlausnar að lögum.

Þó ber að taka fram að í ákveðnum tilfellum er kveðið á um uppbyggingu fjarskiptaþjónustu í lögum. Samkvæmt fjarskiptalögum nr. 81/2003 eiga allir landsmenn rétt á ákveðinni lágmarksfjarskiptaþjónustu, svonefndri alþjónustu, sbr. 19. gr. fjarskiptalaga. Í alþjónustu felst m.a. talsímaþjónusta og gagnaflutningsþjónusta með 128 Kb/s flutningsgetu. Njóti notendur ekki aðgangs að alþjónustu á markaði, getur komið til þess að Póst-og fjarskiptastofnun þurfi að mæla fyrir um að fjarskiptafyrirtæki, sem rekur almennt fjarskiptanet eða fjarskiptaþjónustu, skuli veita alþjónustu á starfssvæði sínu. Þá gegnir fjarskiptasjóður því hlutverki að stuðla að uppbyggingu á sviði fjarskiptamála á grundvelli fjarskiptaáætlunar, sbr. lög nr. 132/2005 um fjarskiptasjóð og vinnur sjóðurinn að þremur nákvæmlega skilgreindum verkefnum. Sjá nánari upplýsingar um verkefni fjarskiptasjóðs á vefsíðu sjóðsins: http://fjarskiptasjodur.is/.

Aftur á móti er það grundvallarforsenda bæði hvað varðar útnefningu alþjónustuveitanda samkvæmt fjarskiptalögum og uppbyggingar á vegum fjarskiptasjóðs á sviði fjarskiptamála, að um markaðsbrest sé að ræða. Það er að segja að notendur njóti ekki aðgangs að alþjónustu sbr. 19. gr. fjarskiptalaga, eða um sé að ræða sérstök verkefni á vegum fjarskiptasjóðs í samræmi við fjarskiptaáætlun, sbr. 4. gr. laga um fjarskiptasjóð.

Sú þjónusta, sem Gagnaveitan veitir, er langt umfram þær kröfur sem gerðar eru til alþjónustu, til að mynda getur flutningsgeta gagnaflutningsþjónustu yfir ljósleiðara auðveldlega verið yfir þúsundfalt betri en lágmarkskröfur vegna alþjónustu segja til um. Fellur slík þjónusta ekki undir alþjónustu, heldur undir það sem í daglegu tali er nefnt NGA, sem stendur fyrir „Next Generation Access“. Að jafnaði þróast slík þjónusta fyrst og fremst á markaði, undir markaðslegum forsendum, enda er það eitt helsta markmið fjarskiptalaga að efla virka samkeppni á fjarskiptamarkaði. Ekki hefur verið kveðið á um ljósleiðaravæðingu í lögum og í fjarskiptaáætlun er eingöngu gert ráð fyrir áframhaldandi uppbyggingu ljósleiðaratenginga á markaðslegum forsendum. Þá er ekki að finna nein ákvæði í fjarskiptalögum nr. 81/2003 né lögum um fjarskiptasjóð nr. 132/2005 sem koma í veg fyrir stuðning Reykjavíkurborgar við uppbyggingu á háhraðaneti fyrir íbúa sveitarfélagsins.

Þvert á móti fagnar samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið heilshugar þátttöku sveitarfélaga í uppbyggingu á betri þjónustu fyrir notendur sveitarfélaga og að þau sjái sér fært að stuðla að eflingu upplýsingasamfélagsins og nýtingu upplýsingatækni til hagsbóta fyrir fyrirtæki og einstaklinga.

Samkvæmt ofangreindu telur samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið ljóst að hvorki lagning Gagnaveitu Reykjavíkur á ljósleiðara, né aðkoma Reykjavíkurborgar að því verkefni, teljist til verkefna sem öðrum hefur verið falið til úrlausnar að lögum, sbr. 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

3. Í bréfi yðar kemur jafnframt að telji ráðuneytið að Reykjavíkurborg hafi að lögum haft heimild til þeirrar samningsgerðar sem um ræðir, er óskað eftir rökstuddri afstöðu ráðuneytisins til þess hvort umræddur samningur sé fullnægjandi að efni og formi vegna þeirra skyldna sem á borginni hvíla við útfærslu þjónustu við íbúa og fasteignareigendur í sveitarfélaginu.

Ráðuneytið tekur fram að það telur að Reykjavíkurborg hafi haft heimild til fyrrnefndrar samningsgerðar, enda ljóst að málefnið er ekki öðrum falið skv. lögum.

Varðandi þá fyrirspurn yðar hvort umræddur samningur sé fullnægjandi að efni og formi vill ráðuneytið taka eftirfarandi fram:

Í málinu liggur fyrir að borgin hefur á grundvelli stjórnsýslulegs valds tekið ákvörðun um að veita tiltekna þjónustu. Ljóst er að það verkefni, sem Orkuveitunni (Gagnaveitu Reykjavíkur ehf.) var falið í fyrrgreindum samningi, þ.e. lagning ljósleiðara um borgina er ekki lögbundið hlutverk sveitarfélaga. Um framsal stjórnsýsluvalds til töku lögbundinna stjórnvaldsákvarðana frá stjórnvaldi til einkaréttarlegra aðila er því ekki að ræða. Hins vegar er ljóst að við samningsgerð eins og þá sem hér um ræðir ber borginni ávallt að gæta hagsmuna þeirra borgara sem nýta þjónustuna, ekki síst með tilliti til möguleika þeirra til aðgangs að þjónustunni. Auk þess sem formlega rétt þarf að vera staðið að gerð slíks samnings.

Samkvæmt þeim gögnum, sem ráðuneytið hefur undir höndum, er ekkert sem bendir til þess að ekki hafi verið staðið formlega rétt að gerð samningsins af hálfu borgarinnar og að ákvarðanir hennar hvað samningsgerðina varðar hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og verið lögmætar.

Ljóst er að í samningnum er ekki að finna ákvæði um það hvernig afla skuli samþykkis viðkomandi fasteignareiganda vegna framkvæmda sem kunna að vera nauðsynlegar á fasteign hans. Þá eru hvorki ákvæði um eftirlit borgarinnar með framkvæmd samningsins né nein ákvæði um leiðir fyrir íbúa til að fá leyst úr ágreiningi sem kann að rísa vegna framkvæmdar á samningnum.

Hins vegar er í samningnum kveðið á um að Reykjavíkurborg muni standa fyrir kynningu á verkefninu, þ.e. ljósleiðaravæðingunni og þá kemur einnig fram að ljósleiðari verði ekki lagður inn á heimili þar sem eigandi hafnar aðgangi fyrir slíka tengingu.

Ráðuneytið telur að e.t.v. hefði mátt útfæra bæði þjónustu við fasteignareigendur og eftirlitsskyldu borgarinnar betur í fyrrgreindum samningi, þar sem ljóst er að um framkvæmdir er að ræða sem m.a. fela það í sér að settur er upp tengibúnaður í eigu hlutafélags innan fasteignar í einkaeigu. Við slíkar aðstæður verður að gera þær kröfur til stjórnvaldsins að vandað sé til samningsgerðarinnar og bæði hugað að hagsmunum borgarans hvað þá þjónustu varðar sem samningunum er ætlað að ná til og ekki síður þeirrar friðhelgi sem borgurum þessa lands er búin á heimilum sínum.

Í samningum kemur skýrt fram að ljósleiðari verði ekki lagður inn á heimili þar sem eigandi hafnar aðgangi fyrir slíka tengingu. Ráðuneytið telur þetta orðalag skýrt og ljóst að aðgangur að tengingu er háður samþykki eiganda fasteignar. Hins vegar telur ráðuneytið að betra hefði verið að í samningnum hefði jafnframt verið kveðið á um það að ef fasteignareigandi samþykkti slíka tengingu þá yrði samið við hann um eignarhald og notkun tengibúnaðarins til framtíðar enda ljóst að gagnanetið og þar með búnaðurinn, sem staðsettur hefur verið inn á einkaheimilum, geti orðið andlag viðskipta.“

II.

1.

Af framansögðu er ljóst að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið telur að þátttaka Reykjavíkurborgar í lagningu ljósleiðaranets um borgina á grundvelli samnings við Orkuveitu Reykjavíkur (nú Gagnaveitu Reykjavíkur) grundvallist á heimild í 2. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Hvorki lagning Gagnaveitu Reykjavíkur á ljósleiðara né aðkoma Reykjavíkurborgar að því verkefni sé verkefni sem öðrum hafi verið falið til úrlausnar að lögum.

Í 2. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga 45/1998 er mælt fyrir um að sveitarfélög skuli vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúanna eftir því sem fært þyki á hverjum tíma. Með tilliti til þessa, og að teknu tilliti til þess að í 1. gr. samnings Reykjavíkurborgar og Orkuveitu Reykjavíkur frá 7. júlí 2005 um lagningu, þróun og rekstur opins grunnnets fjarskipta í Reykjavík kemur fram að borgin hafi sett fram það markmið að stuðla að eflingu upplýsingasamfélagsins og nýtingu upplýsingatækni til „hagsbóta fyrir fyrirtæki og einstaklinga í borginni“, tel ég að ekki séu forsendur til að gera athugasemd við þátttöku Reykjavíkurborgar í lagningu ljósleiðaranets um borgina á grundvelli samningsins við Orkuveitu Reykjavíkur. Í þessu sambandi bendi ég einnig á að í 1. gr. samningsins er mælt fyrir um að markmið með tengingu allra heimila í Reykjavík við eitt ljósleiðaranet sé að auka lífsgæði í borginni, gera stjórnsýslu ódýrari og skilvirkari með auknum tengslum við íbúana jafnframt því að auka verðmæti og virðisauka í borginni. Ennfremur bendi ég á að í 6. gr. samningsins kemur fram að Reykjavíkurborg vilji vera leiðandi í að veita íbúum öfluga nærþjónustu og ljósleiðaranetið gefi færi á að leysa ýmis lögbundin eða venjubundin verkefni sveitarfélagsins og ný verkefni þess með hagkvæmari og/eða skilvirkari hætti.

2.

Í 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er kveðið á um að sveitarfélög geti tekið að sér hvert það verkefni sem varðar íbúa þeirra, enda sé það ekki falið öðrum til úrlausnar að lögum. Samkvæmt þessu ákvæði þarf jafnframt að liggja fyrir hvort löggjafinn hafi ekki falið öðrum en sveitarfélögum það verkefni sem þau hafa tekið að sér og varðar íbúa þeirra.

Í gildi eru lög nr. 81/2003, um fjarskipti. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna gilda lögin um fjarskipti, fjarskiptaþjónustu og fjarskiptanet. Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. merkir alþjónusta afmarkaðir þættir fjarskipta af tilteknum „lágmarksgæðum“, sem boðnir eru öllum notendum á viðráðanlegu verði, óháð landfræðilegri staðsetningu þeirra. Í 1. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og Ráðsins 2002/22/EB frá 7. mars 2002, um alþjónustu og réttindi notenda að því er varðar rafræn fjarskiptanet og –þjónustu (tilskipun um alþjónustu), sem lög nr. 81/2003 eru meðal annars reist á, kemur fram að með tilliti til þess að tryggja að boðin sé fram alþjónusta á frjálsum samkeppnismörkuðum sé í þessari tilskipun skilgreind sú „lágmarksþjónusta“ af tilteknum gæðum sem allir endanlegir notendur hafa aðgang að á viðráðanlegu verði í ljósi sérstakra, innlendra aðstæðna án þess að samkeppni sé raskað.

Af framangreindu verður dregin sú ályktun að alþjónusta sé lágmarksþjónusta sem skuli standa öllum notendum til boða. Í 1. mgr. 19. gr. laga nr. 81/2003 er kveðið á um að allir notendur skuli eiga rétt á alþjónustu, óháð staðsetningu, með þeim undantekningum sem greinir í 2. og 4. mgr. Samkvæmt þessu er viðkomandi fjarskiptafyrirtækjum skylt að veita notendum þá þjónustuþætti sem falla undir alþjónustu, nema umræddar undantekningar eigi við. Í 3. mgr. 19. gr. kemur síðan eftirfarandi fram:

„Til alþjónustu teljast m.a. talsímaþjónusta, handvirk þjónusta og þjónusta við öryrkja eða notendur með sérstakar þjóðfélagsþarfir og gagnaflutningsþjónusta með 128 Kb/s flutningsgetu. Póst- og fjarskiptastofnun skal enn fremur tryggja að notendur hafi aðgang að a.m.k. einni símaskrá með öllum símanúmerum og upplýsingaþjónustu um öll símanúmer. Póst- og fjarskiptastofnun er heimilt að leggja kvaðir á fjarskiptafyrirtæki um að setja upp og starfrækja almenningssíma og getur ákveðið staðsetningu þeirra.“

Af hinu tilvitnaða ákvæði verður ráðið að sú upptalning sem kemur fram í ákvæðinu og varpar ljósi á hvað telst alþjónusta sé ekki tæmandi, sbr. orðalagið „m.a.“ Gagnaflutningsþjónusta með 128 Kb/s heyri undir þessa þjónustu. Skilgreining á þjónustunni kemur hvorki fram í ákvæðinu né öðrum ákvæðum laganna. Samkvæmt upplýsingum á vefsíðu Gagnaveitu Reykjavíkur, www.gagnaveita.is, er ljósleiðaratenging 100 Mb/s sem sé margföld burðargeta miðað við stærstu ADSL tengingu sem er í boði núna. Með hliðsjón af því lít ég svo á ljósleiðari falli ekki undir umrædda lágmarks gagnaflutningsþjónustu. Með vísan til alls framangreinds tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemd við þá skýringu samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins til mín að sú þjónusta sem Gagnaveita Reykjavíkur veitir teljist ekki til alþjónustu. Að þessu virtu og eins og atvikum var háttað þegar umræddur samningur Reykjavíkurborgar og Orkuveitu Reykjavíkur frá 2005 var gerður, er það niðurstaða mín að ég hafi ekki forsendur til athugasemda við aðkomu Reykjavíkurborgar að uppbyggingu eða lagningu ljósleiðaranets í borginni með því að gera þann samning þar sem öðrum hafði ekki verið falið verkefnið til úrlausnar að lögum, sbr. 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Ég legg áherslu á það í þessu sambandi að samkvæmt 6. gr. samnings Reykjavíkurborgar og Orkuveitu Reykjavíkur frá 7. júlí 2005 um lagningu, þróun og rekstur opins grunnnets fjarskipta í Reykjavík, mun Reykjavíkurborg gera sérstakan samning við orkuveituna um notkun Reykjavíkurborgar á ljósleiðaranetinu í hvers kyns samfélagslegum tilgangi „án þess þó að hagnýta netið í samkeppni við aðra þjónustuaðila“. Einnig bendi ég á það svar Reykjavíkurborgar, sem kemur fram í bréfi hennar til umboðsmanns Alþingis frá 11. febrúar 2008, um að vilji húseigandi kaupa þjónustu, s.s. síma, Internet eða sjónvarp, um ljósleiðarann verði hann að stofna til viðskipta við þjónustuaðila, t.d. Vodafone, Hive eða Hringiðuna.

3.

Eins og verður ráðið af kafla I laut töluliður nr. 3 í fyrirspurnarbréfi mínu að því hvort samningur Reykjavíkurborgar og Orkuveitu Reykjavíkur frá 7. júlí 2005 um lagningu, þróun og rekstur opins grunnnets fjarskipta í Reykjavík hafi verið fullnægjandi að efni og formi vegna þeirra skyldna sem á borginni hvíla við útfærslu þjónustu við íbúa og fasteignareigendur í sveitarfélaginu.

Í skýringum samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins til mín, sem raktar eru í kafla I, lýsir ráðuneytið þeirri afstöðu sinni að ef til vill hefði mátt útfæra bæði þjónustu við fasteignareigendur og eftirlitsskyldu borgarinnar betur í fyrrgreindum samningi þar sem ljóst sé að um sé að ræða framkvæmdir sem fela m.a. í sér að settur er upp tengibúnaður í eigu hlutafélags innan fasteignar í einkaeigu. Við slíkar aðstæður verði að gera þær kröfur til stjórnvaldsins að vandað sé til samningsgerðarinnar og bæði hugað að hagsmunum borgarans hvað þá þjónustu varðar sem samningunum er ætlað að ná til og ekki síður þeirrar friðhelgi sem borgurum þessa lands er búin á heimilum sínum. Einnig lýsir ráðuneytið þeirri afstöðu sinni að betra hefði verið að í samningnum hefði verið kveðið á um að ef fasteignareigandi samþykkti ljósleiðaratengingu þá yrði samið við hann um eignarhald og notkun tengibúnaðar til framtíðar enda ljóst að gagnanetið og þar með búnaðurinn, sem staðsettur hefur verið inn á einkaheimilum, geti orðið andlag viðskipta.

Með tilliti til framangreinds viðhorfs samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins tel ég að ekki sé tilefni til að aðhafast frekar út af þeim atriðum sem fyrirspurn mín laut að.

III.

Að öllu framangreindu virtu tel ég ekki ástæðu til að aðhafast frekar út af máli þessu á grundvelli heimildar minnar til að taka mál til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. og a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og er frumkvæðisathugun minni því lokið. Ég vek athygli ráðuneytis yðar á því að Reykjavíkurborg fær sent afrit af þessu bréfi. Einnig hef ég ákveðið að rita meðfylgjandi bréf til borgarinnar í tilefni af athugasemdum hennar til mín í bréfi, dags. 14. janúar 2010, vegna bréfs míns til borgarinnar frá 11. desember 2009, en með bréfinu gaf ég henni kost á að senda mér athugasemdir í tilefni af svarbréfi ráðuneytisins frá 4. desember 2009 til mín.

Undirritaður hefur í samræmi við 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sbr. breytingu með lögum nr. 142/2008, farið með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis í fjarveru kjörins umboðsmanns á tímabilinu 1. janúar 2009 til 30. júní 2010. Forsætisnefnd Alþingis samþykkti á fundi sínum 23. júní 2010 að ég yrði áfram settur umboðsmaður Alþingis í ákveðnum málum sem voru til lokaafgreiðslu við lok þess tímabils og er mál þetta þar á meðal.

Róbert R. Spanó.

Bréf setts umboðsmanns til Reykjavíkurborgar, dags. 17. nóvember 2010, er svohljóðandi:

Ég vísa til frumkvæðisathugunar minnar á ákvörðunum og stjórnsýslu Reykjavíkurborgar í tengslum við samning borgarinnar við Orkuveitu Reykjavíkur (nú Gagnaveitu Reykjavíkur) um lagningu ljósleiðara og fyrri bréfasamskipta minna við borgina og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið af því tilefni.

Eins og ráðið verður af meðfylgjandi bréfi mínu til samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra, dags. í dag, tel ég ekki ástæðu til að aðhafast frekar út af málinu á grundvelli heimildar minnar til að taka mál til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. og a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Hins vegar hef ég ákveðið að rita þetta bréf til borgarinnar í tilefni af athugasemdum hennar til mín í bréfi, dags. 14. janúar 2010, vegna bréfs míns til borgarinnar frá 11. desember 2009, en með bréfinu gaf ég henni kost á að senda mér athugasemdir í tilefni af svarbréfi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins frá 4. desember 2009 til mín.

Í svarbréfi Reykjavíkurborgar til mín, dags. 14. janúar 2010, kemur fram það viðhorf borgarinnar að hún sé sammála þeirri afstöðu sem fram komi í svarbréfi ráðuneytisins þess efnis að þátttaka Reykjavíkurborgar í lagningu ljósleiðaranets um borgina á grundvelli samningsins byggist á heimild í 2. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Jafnframt sé tekið undir með ráðuneytinu að hvorki lagning Gagnaveitu Reykjavíkur á ljósleiðara né aðkoma Reykjavíkurborgar að því verkefni geti talist vera verkefni sem öðrum hafi verið falið til úrlausnar að lögum í skilningi 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Reykjavíkurborg hafi á þeim grundvelli haft heimild til samningsgerðar um lagningu ljósleiðara. Síðan víkur borgin að 3. gr. samningsins þess efnis að ljósleiðari verði ekki lagður inn á heimili þar sem eigandi hafni aðgangi fyrir slíka tengingu og tekur fram að á grundvelli þessa hafi Gagnaveita Reykjavíkur sett verklagsreglur þar sem kveðið sé á um öflun samþykkis við ljósleiðaravæðingu heimilanna.

Síðar í umræddu svarbréfi borgarinnar kemur eftirfarandi fram:

„Eins og fram kemur í bréfi Reykjavíkurborgar til umboðsmanns Alþingis, dags. 11. febrúar 2008, varðandi kvörtun vegna lagningu GR á ljósleiðara inn í Maríubakka 2, getur Reykjavíkurborg, ef þess gerist þörf, haft jafnt bein sem óbein áhrif á athafnir Orkuveitu Reykjavíkur og dótturfélags hennar, GR. Lagnaleiðir ljósleiðaralagna í Reykjavík eru bornar undir Framkvæmdasvið Reykjavíkurborgar eins og fram kemur í 2. gr. samningsins en að öðru leyti hefur ekki reynst nauðsynlegt að hafa sérstakt eftirlit með framkvæmd samningsins enda að mestu verið hnökralaus að mati borgarinnar. Komi upp ágreiningur um framkvæmd samningsins getur Reykjavíkurborg í krafti eignaraðildar ráðið þeim ágreiningi til lykta. Reykjavíkurborg telur þannig að ekki hafi verið þörf á að kveða sérstaklega á um eftirlitsskyldu borgarinnar í samningnum. Því tengdu er bent á að GR er með skilgreint verklag um móttöku og skráningu kvartana og athugasemda. Upplýsi fasteignareigandi að hann sé ekki sáttur við úrlausn í kjölfar kvartana eða athugasemda er slíkt tekið fyrir í stjórnendahópi fyrirtækisins til frekari skoðunar. Að öðru leyti er ekki kveðið á um frekara verklag hjá GR varðandi úrlausn ágreiningsmála.

Varðandi athugasemdir ráðuneytisins þess efnis að betra hefði verið að kveða á um í samningnum að ef fasteignareigandi samþykkti tengingu ljósleiðara þá yrði samið við hann um eignarhald og notkun tengibúnaðarins til framtíðar, er bent á að GR leggur áherslu á að upplýsa fasteignareigendur um fyrirkomulag ljósleiðaravæðingarinnar, þ.m.t. hvaða hlutar lagnar og búnaðar er í eigu GR og hvað er í eigu fasteignareiganda.

Að lokum er bent á að GR er með ISO 9001 vottað gæðakerfi, sem leiðir til stöðugs viðhalds og uppfærslna á verklagsreglum byggt á rýni stjórnenda.“

Af hinum tilvitnuðu orðum verður ráðið að Reykjavíkurborg telji að ekki hafi verið þörf á að kveða sérstaklega á um eftirlitsskyldu borgarinnar í samningi hennar við Orkuveitu Reykjavíkur um lagningu ljósleiðara þar sem borgin geti í krafti eignaraðildar ráðið ágreiningi um framkvæmd samningsins til lykta. Einnig að Gagnaveita Reykjavíkur sé með skilgreint verklag um móttöku og skráningu kvartana og athugasemda. Upplýsi fasteignareigandi að hann sé ekki sáttur við úrlausn í kjölfar kvartana eða athugasemda sé slíkt tekið fyrir í stjórnendahópi fyrirtækisins til frekari skoðunar.

Í skýringum samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins til mín, sem vikið er að í meðfylgjandi bréfi mínu til ráðuneytisins, lýsir það hins vegar þeirri afstöðu sinni að „ef til vill hefði mátt útfæra bæði þjónustu við fasteignareigendur og eftirlitsskyldu borgarinnar betur í fyrrgreindum samningi þar sem ljóst [sé] að um [sé] að ræða framkvæmdir sem fela m.a. í sér að settur [sé] upp tengibúnaður í eigu hlutafélags innan fasteignar í einkaeigu. Við slíkar aðstæður [verði] að gera þær kröfur til stjórnvaldsins að vandað sé til samningsgerðarinnar og bæði hugað að hagsmunum borgarans hvað þá þjónustu varðar sem samningunum er ætlað að ná til og ekki síður þeirrar friðhelgi sem borgurum þessa lands er búin á heimilum sínum“.

Í umræddu svarbréfi til mín segir Reykjavíkurborg enn fremur að Gagnaveita Reykjavíkur leggi „áherslu á að upplýsa fasteignareigendur um fyrirkomulag ljósleiðaravæðingarinnar, þ.m.t. hvaða hlutar lagnar og búnaðar er í eigu GR og hvað er í eigu fasteignareiganda“. Í skýringum samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins til mín lýsir það hins vegar þeirri afstöðu sinni að betra hefði verið að í samningnum hefði verið kveðið á um að ef fasteignareigandi samþykkti ljósleiðaratengingu þá yrði samið við hann um eignarhald og notkun tengibúnaðar til framtíðar enda ljóst að gagnanetið og þar með búnaðurinn, sem staðsettur hefur verið inn á einkaheimilum, geti orðið andlag viðskipta.

Ég tek undir þau sjónarmið sem koma fram í bréfi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins til mín. Það er betur í samræmi við sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að kveða skýrlega á um þessi atriði í samningi Reykjavíkurborgar og Orkuveitu Reykjavíkur (nú Gagnaveitu Reykjavíkur). Ég beini því þeirri ábendingu til Reykjavíkurborgar að hún hafi framvegis í huga framangreinda afstöðu ráðuneytisins varðandi eftirlitsskyldu borgarinnar við gerð samninga sem eru af sama tagi og í þessu máli.

Í tengslum við framangreindar ábendingar tek ég að lokum fram að Reykjavíkurborg er opinber aðili. Starf slíks aðila byggist á valdinu til að taka einhliða ákvarðanir og þá um það hvort einstaklingar og lögaðilar uppfylla þau skilyrði sem lög setja til að þær séu teknar, annað hvort þeim í hag eða óhag. Þessi aðstaða hefur síðan leitt til þess að sérstakar réttaröryggisreglur hafa þróast um starf stjórnsýslunnar. Þetta eru hinar óskráðu grundvallarreglur og einnig þær settu lagareglur sem koma fram í stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Þótt stjórnvaldsákvarðanir séu stór hluti opinberrar starfsemi þá eru samningar einnig þáttur í starfseminni. Við gerð samninga um verkefni verður viðkomandi opinber aðili að gæta að því að réttaröryggi borgaranna, sem samningarnir varða, sé ekki skert. Með því að kveða í samningum á um gæði þjónustu, eftirlit með þjónustunni, meðferð ágreiningsefna og önnur atriði sem varða hagsmuni einstaklinga er réttaröryggið betur tryggt.

Undirritaður hefur í samræmi við 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sbr. breytingu með lögum nr. 142/2008, farið með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis í fjarveru kjörins umboðsmanns á tímabilinu 1. janúar 2009 til 30. júní 2010. Forsætisnefnd Alþingis samþykkti á fundi sínum 23. júní 2010 að ég yrði áfram settur umboðsmaður Alþingis í ákveðnum málum sem voru til lokaafgreiðslu við lok þess tímabils og er mál þetta þar á meðal.

Róbert R. Spanó.