I. Kvörtun.
Hinn 20. júlí 2009 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 1. júlí 2009, í máli nr. 310/2008. Með úrskurðinum staðfesti nefndin synjun Tryggingastofnunar ríkisins á umsókn A um uppbót á lífeyri vegna sjúkra- eða lyfjakostnaðar.
Í kvörtun sinni heldur A því m.a. fram að í úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga hafi ekki verið tekið tillit til raunverulegra útgjalda hennar af lyfjum og lækniskostnaði. Ekki sé aðeins hægt að líta til þess að hún hafi verið rétt yfir þeim tekjumörkum sem lögð séu til grundvallar við úrlausn mála af þessu tagi.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 25. nóvember 2010.
II. Málavextir.
Málavextir eru þeir að A, sem er örorkulífeyrisþegi, fékk greidda uppbót á lífeyri vegna sjúkra- og lyfjakostnaðar fyrstu níu mánuði ársins 2008. Í júlímánuði það ár barst henni bréf frá lífeyristryggingasviði Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 17. þ.m., þar sem tilkynnt var um lögbundna árlega endurskoðun á uppbót á lífeyri með tilliti til tekna, eigna og kostnaðar. Í bréfinu var óskað eftir því að hún legði fram tiltekin gögn til staðfestingar á því að hún ætti rétt á áframhaldandi greiðslu uppbótarinnar. Nánar tiltekið var óskað eftir að hún legði fram undirritaða umsókn, læknisvottorð sem staðfesti umönnun eða staðfestingu á aðkeyptri þjónustu, læknisvottorð og/eða útskrift frá apótekum vegna lyfja- og sjúkrakostnaðar, húsaleigusamning ásamt staðfestingu frá sveitarfélagi um að ekki væru greiddar húsaleigubætur vegna leigu og staðfestingu um dvöl á sambýli, allt eftir því sem við ætti í hennar tilviki. Í bréfinu var jafnframt tekið fram að greiðsla uppbótar yrði stöðvuð 1. október þ.á. ef engin gögn myndu berast.
Af gögnum málsins verður ráðið að A hafi lagt fram umbeðin gögn í ágúst 2008. Í því sambandi tek ég fram að í gögnum málsins liggur fyrir bréf hennar til úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 6. október 2008, þar sem kemur fram að í samskiptum hennar við Tryggingastofnun ríkisins hafi komið í ljós að stofnunin æskti eingöngu upplýsinga um lyfjakaup hennar. Umsókn hennar var hins vegar synjað með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 9. september 2008. Í því bréfi segir m.a. eftirfarandi:
„Lífeyristryggingasviði hefur borist umsókn þín um uppbót á lífeyri vegna lyfja- og lækniskostnaðar. Umsókninni er synjað vegna eigna.
Verði breyting á tekju- eða eignastöðu má leggja fram nýja umsókn.
Samkvæmt ákvæðum reglugerðar nr. 595/1997 um heimilisuppbót og frekari uppbætur, er ekki heimilt að greiða frekari uppbót á lífeyri til einstaklings ef mánaðartekjur hans eru hærri en 181.250 kr. að meðtöldum bótum almannatrygginga, eða ef eignir í peningum eða verðbréfum eru meiri en 4.000.000 kr. Eignir í peningum og verðbréfum auk fjármagnstekna eru sameign hjóna við útreikning uppbótar.“
A kærði synjun Tryggingastofnunar ríkisins til úrskurðarnefndar almannatrygginga 6. október 2008. Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins til úrskurðarnefndarinnar í tilefni af kærunni, dags. 10. nóvember 2008, er í upphafi vísað til 9. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, og ákvæði 8. gr. þágildandi reglugerðar nr. 595/1997, um heimilisuppbót og frekari uppbót samkvæmt lögum um félagslega aðstoð. Síðan segir svo:
„Þær mánaðarlegu heildartekjur sem Tryggingastofnun miðar við, þegar kemur að því að meta hvort að umsækjandi uppfylli skilyrði reglugerðarinnar, eru 181.250 kr. eins og sjá má á fylgigögnum. Þær heildartekjur samanstanda af öllum tekjum umsækjanda, þar á meðal öllum greiðslum frá Tryggingastofnun ríkisins. Rétt er að taka fram að í reglugerðinni sjálfri kemur fram að miðað er við 112.000 kr. á mánuði, en upphæðin hefur tekið breytingum í samræmi við hækkun bóta almannatrygginga, sbr. 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 595/1997, og hefur því hækkað í 181.250 kr.
Réttindi til uppbóta á lífeyri vegna lyfja og læknakostnaðar eru reiknaðar út með reglulegu millibili. Við afgreiðslu umsókna er stuðst við nýjustu upplýsingar um tekjur og einnig ef óskað er endurskoðunar á greiðsluheimildum. Endurskoðun fer fram samkvæmt gildandi tekjuáætlun, síðustu skattskýrslu og staðgreiðsluskrá fyrir skattgreiðslur í ár. Uppbót er felld ef tekjur fara yfir gildandi hámark og ekki eru fyrirliggjandi upplýsingar um lækkun á tekjum. Ef það leikur vafi á um að umsækjandi eigi rétt á uppbótinni vegna tekna, eftir þessa skoðun, er sá vafi túlkaður umsækjanda í vil. Telji umsækjandi, sem hefur verið synjað, að hann eigi rétt á uppbótinni og að ekki hafi verið notuð rétt gögn við matið, þá er viðkomandi einstakling ætíð heimilt að skila inn frekari gögnum til stofnunarinnar. Hið sama gildir ef að viðkomandi verður óvænt fyrir verulegum tekjumissi.
Eins og sjá má á meðfylgjandi gögnum þá eru mánaðarlegar lífeyrissjóðstekjur kæranda, ásamt greiðslum hans frá Tryggingastofnun, hærri heldur en 181.250 kr. á mánuði. Það er því ljóst að kærandi uppfyllir ekki þessi skýru skilyrði reglugerðar.
Með vísun til ofanritaðs telur Tryggingastofnun ekki forsendur til að breyta fyrri ákvörðun sinni um synjun uppbótar á lífeyri til kæranda.“
Greinargerðin var send A með bréfi, dags. 27. nóvember 2008, og henni veittur kostur á að koma að athugasemdum eða viðbótargögnum. Athugasemdir hennar bárust úrskurðarnefnd almannatrygginga með bréfi, dags. 8. desember 2008. Úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð í málinu 1. júlí 2009. Í niðurstöðukafla úrskurðarins eru rakin ákvæði laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, þágildandi reglugerðar nr. 595/1997, um heimilisuppbót og frekari uppbót samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, með áorðnum breytingum, og ákvæði laga nr. 100/2007, um almannatryggingar. Síðan segir svo:
„Kærandi fékk greidda uppbót á lífeyri vegna sjúkra- eða lyfjakostnaðar fyrstu níu mánuði ársins 2008 en þær greiðslur féllu niður frá og með október 2008. Rekja má þessa niðurfellingu til þess að Tryggingastofnun tók greiðslu uppbótar á lífeyri til kæranda til endurskoðunar. Niðurstaða endurskoðunar Tryggingastofnunar ríkisins var að kærandi ætti ekki lengur rétt til uppbótar á lífeyri vegna sjúkra- eða lyfjakostnaðar og var henni því synjað um slíka uppbót. Samkvæmt 3. mgr. 53. gr. almannatryggingalaga er heimilt að endurskoða grundvöll bótaréttar hvenær sem er og samræma bætur þeim breytingum sem orðið hafa.
Í gögnum málsins liggja fyrir upplýsingar er Tryggingastofnun hafði um tekjur kæranda fyrstu níu mánuði ársins 2008 samkvæmt staðgreiðsluskrá og bótagreiðslur Tryggingastofnunar til hennar allt árið, svo og tekjuáætlun fyrir árið. Samkvæmt upplýsingum þessum voru mánaðarlegar greiðslur til kæranda úr lífeyrissjóðum að meðaltali fyrstu tíu mánuði ársins 2008 77.453 kr. Samkvæmt tekjuáætlun er gerð var fyrir kæranda árið 2008 var jafnframt gert ráð fyrir að mánaðarlegar tekjur hennar næmu 77.700 kr. að meðaltali. Mánaðarlegar greiðslur bóta almannatrygginga til kæranda, sem samkvæmt 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 595/1997 með síðari breytingum skulu lagðar til grundvallar við útreikning á rétti til uppbótar á lífeyri, námu að meðaltali árið 2008 117.839 kr.
Samkvæmt upplýsingum úr staðgreiðsluskrá, tekjuáætlun og með tilliti til greiðslu bóta til kæranda frá Tryggingastofnun voru mánaðarlegar tekjur kæranda, sem samkvæmt 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 595/1997 með síðari breytingum, sem skulu lagðar til grundvallar við útreikning á rétti til uppbótar á lífeyri, komnar yfir framangreind tekjuviðmiðunarmörk 8. gr. reglugerðar nr. 595/1997 með síðari breytingum. Kærandi uppfyllti því ekki þau fjárhagslegu skilyrði sem sett eru í reglugerð með stoð í lögum. Það er ennfremur mat úrskurðarnefndarinnar, að teknu tilliti til fjárhags- og félagslegrar stöðu kæranda að hún geti framfleytt sér án uppbótarinnar. Horfir nefndin m.a. í þessu sambandi til þess hver lyfjakostnaðurinn er og hvað kærandi hefur þegar fengið í uppbætur á árinu. Er það niðurstaða úrskurðarnefndar almannatrygginga að staðfest skuli ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 9. september 2008 að synja kæranda um uppbót á lífeyri vegna sjúkra- eða lyfjakostnaðar.“
III. Samskipti umboðsmanns og úrskurðarnefndar almannatrygginga.
Í tilefni af kvörtun A ritaði ég úrskurðarnefnd almannatrygginga bréf, dags. 6. ágúst 2009. Í bréfinu óskaði ég þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu veittar nánari upplýsingar um hvaða gögn og sjónarmið hefðu legið til grundvallar mati á fjárhagslegri og félagslegri stöðu A og þá þeirri niðurstöðu nefndarinnar að hún gæti framfleytt sér án uppbótarinnar. Þá óskaði ég jafnframt eftir öðrum gögnum er lágu til grundvallar niðurstöðu málsins.
Mér barst svarbréf úrskurðarnefndar almannatrygginga 11. september 2009. Meginefni bréfsins er svohljóðandi:
„Við afgreiðslu máls nr. 310/2008, [A] gegn Tryggingastofnun ríkisins, hjá úrskurðarnefnd almannatrygginga lágu meðal annars fyrir upplýsingar um mánaðarlegar lífeyrissjóðsgreiðslur hennar svo og mánaðarlegar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins. Með hliðsjón af því og öðrum gögnum málsins var litið til tekjuviðmiðunarmarka sbr. 1. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 595/1997 um heimilisuppbót, sérstaka heimilisuppbót og frekari uppbætur samkvæmt 9. og 10. gr. laga nr. 118/1993 um félagslega aðstoð, við úrlausn málsins.“
Ég ritaði úrskurðarnefndinni á ný bréf, dags. 16. október 2009, þar sem ég rakti ákvæði laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, og þágildandi reglugerðar nr. 595/1997, um heimilisuppbót og frekari uppbætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð. Í bréfinu benti ég einnig á að í ákvæðum laga nr. 99/2007 væri ekki að finna viðmið um þær tekjur sem lífeyrisþegi mætti hafa til að geta fengið lífeyrisuppbót og að það væri ekki fortakslaust skilyrði fyrir greiðslu lífeyrisuppbótar að tekjur lífeyrisþega væru undir viðmiðum reglugerðar nr. 595/1997 heldur yrði að leggja einstaklingsbundið mat á aðstæður hvers og eins umsækjanda. Ég tók fram að af svarbréfi nefndarinnar frá 11. september 2009, úrskurðinum í málinu og öðrum málsgögnum yrði ekki séð að úrskurðarnefnd almannatrygginga hefði aflað annarra upplýsinga um aðstæður A en um tekjur hennar, þ.m.t. greiddar bætur, og útlagðan lyfja- og lækniskostnað. Ekki yrði t.d. séð að aflað hefði verið upplýsinga um mánaðarleg útgjöld, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 8. nóvember 2006 í máli nr. 261/2006.
Með vísan til framangreinds óskaði ég þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, að úrskurðarnefnd almannatrygginga veitti mér frekari upplýsingar og skýringar. Í fyrsta lagi óskaði ég þess að úrskurðarnefndin upplýsti mig um hvort skilningur minn á því hvaða upplýsinga var aflað áður en kæra A var tekin til úrskurðar væri réttur. Ef svo væri óskaði ég afstöðu úrskurðarnefndarinnar til þess hvort hún teldi að fullnægjandi grundvöllur hefði verið lagður að úrlausn málsins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í öðru lagi óskaði ég þess, hefði úrskurðarnefndin leitað frekari upplýsinga um aðstæður A, að nefndin upplýsti mig um hvaða upplýsinga var aflað og með hvaða hætti. Í þriðja lagi óskaði ég þess að úrskurðarnefndin upplýsti mig um til hvaða atriða, annarra en eigna og tekna samkvæmt 8. gr. reglugerðar nr. 595/1997, væri almennt litið við mat á því hvort lífeyrisþegi gæti framfleytt sér í skilningi 9. gr. laga nr. 99/2007.
Í svarbréfi úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 27. nóvember 2009, segir eftirfarandi:
„Þegar mál [A] var til afgreiðslu hjá úrskurðarnefnd almannatrygginga var aflað upplýsinga um tekjur hennar auk þess sem fyrir lágu upplýsingar um lyfja- og sjúkrakostnað. Upplýsingar úr staðgreiðsluskrá, tekjuáætlun og greiðslur bóta frá Tryggingastofnun lágu fyrir og voru þessar upplýsingar um tekjur hennar lagðar til grundvallar við útreikning á rétti til uppbótar á lífeyri. Ljóst var að tekjur hennar voru komnar yfir tekjuviðmið skv. 8. gr. reglugerðar nr. 595/1997 með síðari breytingum. Í 9. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð er það gert að skilyrði fyrir uppbót að lífeyrisþegi geti ekki framfleytt sér án uppbótar. Að mati félags- og tryggingamálaráðuneytisins var lágmarks fjárþörf til framfærslu einstaklings á árinu 2008 talin vera 99.319 kr. á mánuði. Tekjur kæranda voru því komnar yfir þetta viðmið. Kærandi uppfyllti því ekki þau fjárhagslegu skilyrði sem sett eru í 9. gr. laga nr. 99/2007 og 8. gr. reglugerðar nr. 595/1997.
Hvert einstakt mál er skoðað sérstaklega þegar kemur að lyfja- og sjúkrakostnaði og var það gert í máli [A] og þótti úrskurðarnefndinni með hliðsjón af þeim upplýsingum sem lágu fyrir ekki ástæða til að komast að annarri niðurstöðu en þeirri sem tekin var í umræddu máli. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin.
Úrskurðarnefnd almannatrygginga taldi í máli [A] að fram væru komnar þær upplýsingar sem til þurfti til að afgreiða málið. Nauðsynlegt er að jafnræðis sé gætt í sambærilegum málum þ.e.a.s. að horft sé á sömu grunnatriði sem skipta máli við vinnslu mála og að sömu viðmið séu notuð. Þegar af þeirri ástæðu er útilokað annað en að ákveðin viðmið séu í lögum og reglugerð við úrvinnslu slíkra mála og að eftir þeim sé farið.“
Með bréfi, dags. 1. desember 2009, var A sent framangreint bréf úrskurðarnefndar almannatrygginga til kynningar og veittur kostur á því að senda mér þær athugasemdir sem hún teldi ástæðu til að gera af því tilefni. Athugasemdir hennar bárust mér 3. s.m.
IV. Álit umboðsmanns Alþingis.
1. Afmörkun athugunar.
Athugun mín á kvörtun A hefur beinst að því hvort málsmeðferð úrskurðarnefndar almannatrygginga og úrskurður nefndarinnar frá 1. júlí 2009 hafi verið í samræmi við þágildandi ákvæði laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, og þágildandi reglugerðar nr. 595/1997, um heimilisuppbót, sérstaka heimilisuppbót og frekari uppbót samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginregluna um skyldubundið mat stjórnvalda.
2. Lagagrundvöllur málsins og meginreglan um skyldubundið mat.
Um félagslega aðstoð gilda lög nr. 99/2007. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna teljast svokallaðar „frekari uppbætur“ til bóta félagslegrar aðstoðar. Ákvæði um uppbætur á lífeyri eru í 9. gr. laganna, þ. á m. er þar ákvæði í 1. mgr. um þá lífeyrisuppbót sem hér um ræðir. Núgildandi ákvæði 1. mgr. 9. gr., með áorðnum breytingum 12. gr. laga nr. 120/2009, hljóðar svo:
„Heimilt er að greiða lífeyrisþega uppbót á lífeyri vegna kostnaðar sem ekki fæst greiddur eða bættur með öðrum hætti ef sýnt þykir að hann geti ekki framfleytt sér án þess. Við mat á því hvort lífeyrisþegi geti framfleytt sér án uppbótar skal taka tillit til eigna og tekna.“
Í 3. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007, eins og henni var breytt með 12. gr. laga nr. 120/2009, kemur fram að til tekna teljist allar skattskyldar tekjur, þar á meðal bætur almannatrygginga og bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, sem og erlendar tekjur sem ekki eru taldar fram hér á landi. Samkvæmt 4. mgr. metur Tryggingastofnun ríkisins þörf samkvæmt ákvæðinu. Samkvæmt 5. mgr. er ráðherra heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd ákvæðisins, m.a. um tekju- og eignamörk.
Þess skal getið að lög nr. 120/2009, sem breyttu ofangreindum ákvæðum laga nr. 99/2007 í núverandi horf, tóku gildi 1. janúar 2010, sbr. 1. mgr. 22. gr. fyrrnefndu laganna. Núgildandi reglugerð nr. 1052/2009, um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyri, öðlaðist einnig gildi 1. janúar 2010. Í máli A giltu því ákvæði laga nr. 99/2007, eins og þau hljóðuðu fyrir þá breytingu á lögunum sem gerð var með lögum nr. 120/2009.
Þegar atvik í máli A áttu sér stað var ákvæði 1. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 aðeins á þá leið að „[heimilt væri] að greiða frekari uppbætur til elli- og örorkulífeyrisþega ef sýnt [þætti] að lífeyrisþegi [gæti] ekki framfleytt sér án þess“. Þá var á þeim tíma að finna frekari ákvæði um greiðslu uppbótar á lífeyri í eldri reglugerð nr. 595/1997, um heimilisuppbót og frekari uppbætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, sem sett var með stoð í 13. gr., síðar 2. mgr. 15. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, síðar 2. mgr. 14. gr. laga nr. 99/2007. Ákvæði 8. gr. reglugerðar nr. 595/1997, með áorðnum breytingum, hljóðaði svo:
„Heimilt er að greiða frekari uppbætur til elli- og örorkulífeyrisþega ef sýnt þykir að lífeyrisþegi geti ekki framfleytt sér án þess. Við mat á því hvort lífeyrisþegi geti framfleytt sér skal taka tillit til eigna og tekna bótaþega, þar á meðal bóta almannatrygginga og kostnaðar sbr. 2. mgr. Frekari uppbætur skulu þó aldrei greiddar til lífeyrisþega sem á eignir í peningum eða verðbréfum yfir 4.000.000 kr., eða hefur heildartekjur, að meðtöldum bótum almannatrygginga yfir 112.000 kr. á mánuði. Við útreikning á tekjum örorkulífeyrisþega samkvæmt þessari grein skal ekki taka tillit til aldurstengdrar örorkuuppbótar, sbr. 21. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, með síðari breytingum.
Frekari uppbætur er heimilt að greiða vegna:
1. Mikils umönnunarkostnaðar, sem heimilishjálp eða aðrir opinberir aðilar greiða ekki.
2. Sjúkra- eða lyfjakostnaðar og heyrnartæki, sem sjúkratryggingar greiða ekki.
3. Húsaleigu, sem fellur utan húsaleigubóta.
4. Vistunarkostnaðar á dvalarheimilum, stofnunum svo og sambýlum og áfangastöðum, sem fengið hafa starfsleyfi frá ráðuneyti.
5. Rafmagnskostnaðar vegna súrefnissíunotkunar.“
Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. reglugerðarinnar tók fjárhæð tekjumarks samkvæmt 8. gr. breytingum í réttu hlutfalli við hækkun bóta lífeyristrygginga. Samkvæmt viðmiðum 8. gr. máttu heildartekjur lífeyrisþega því að meginreglu vera 181.250 kr. á mánuði eða 2.175.000 kr. á ári á þeim tíma sem hér um ræðir.
Af framangreindu er ljóst að í ákvæðum laga nr. 99/2007 var, á þeim tíma er mál A var til meðferðar hjá Tryggingastofnun ríkisins og úrskurðarnefnd almannatrygginga, ekki að finna viðmið um þær tekjur sem lífeyrisþegi mátti hafa til að geta fengið lífeyrisuppbót þrátt fyrir að slík viðmið hafi verið að finna í reglugerð settri af ráðherra. Eina skilyrði 9. gr. laganna á þessum tíma var að sýnt væri að lífeyrisþegi gæti ekki framfleytt sér án uppbótarinnar. Þá var heldur ekki að finna í lögum nr. 99/2007 reglugerðarheimild á borð við gildandi 5. mgr. 9. gr. laganna, sbr. 12. gr. laga nr. 120/2009, þar sem ráðherra er veitt heimild til að setja í reglugerð nánari fyrirmæli m.a. um „tekju- og eignamörk“. Reglugerð nr. 595/1997 var því sett á grundvelli almennrar reglugerðarheimildar 2 mgr. 13. gr. eldri laga nr. 118/1993, sbr. síðar 2. mgr. 15. gr. sömu laga, sem var efnislega samhljóða almennri reglugerðarheimild 2. mgr. 14. gr. gildandi laga nr. 99/2007, en þar er aðeins kveðið á um það að félagsmálaráðherra geti með reglugerð sett „frekari ákvæði um greiðslu félagslegrar aðstoðar samkvæmt lögum þessum“.
Af orðalagi áðurgildandi 1. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007, fyrir gildistöku laga nr. 120/2009, verður ekki dregin önnur ályktun en að Tryggingastofnun ríkisins hafi við framkvæmd ákvæðisins borið að leggja einstaklingsbundið mat á það hvort sýnt þætti að sá elli- eða örorkulífeyrisþegi, sem sækti um frekari uppbætur, gæti ekki framfleytt sér án þeirra. Af því leiddi eðli máls samkvæmt að meta varð heildstætt í hverju tilviki tekju- og eignastöðu viðkomandi auk þess að horfa til reglulegra útgjalda hans á því tímabili sem óskað var greiðslu uppbótar á. Ákvæði 1. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 mælti því fyrir um skyldubundið mat stjórnvalda.
Með það í huga tek ég fram að það er meginregla stjórnsýsluréttar að í þeim tilvikum þegar löggjafinn hefur veitt stjórnvöldum mat til þess að geta tekið ákvörðun, sem best hentar í hverju og einu tilviki með tilliti til allra aðstæðna, er stjórnvöldum óheimilt að afnema matið eða takmarka það óhóflega með því að setja reglu sem tekur til allra mála, sambærilegra eða ósambærilegra. Í slíkum tilvikum er mat stjórnvalda skyldubundið, sjá t.d. álit mitt frá 17. febrúar 2009 í máli nr. 5106/2007 og álit umboðsmanns Alþingis frá 1. desember 2008 í máli nr. 5132/2007. Ég vek í þessu sambandi athygli á grein Páls Hreinssonar, „Skyldubundið mat stjórnvalda“, Tímarit lögfræðinga, 2006, bls. 263 o.áfr.
Beiðni A var synjað á þeim grundvelli að tekjur hennar hefðu verið yfir viðmiðunarmörkum 8. gr. þágildandi reglugerðar nr. 595/1997. Þar er kveðið á um að frekari uppbætur skuli „aldrei“ greiddar til lífeyrisþega sem á eignir í peningum eða verðbréfum yfir tilteknum viðmiðum eða hefur heildartekjur, að meðtöldum bótum almannatrygginga, yfir tilteknum viðmiðum. Orðalag reglugerðarákvæðisins var því hlutlægt og fortakslaust. Beiting ákvæðisins með þessum hætti við úrlausn um greiðslu lífeyrisuppbótar hlaut því að girða fyrir að lagt væri það skyldubundna mat, sem 1. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 áskildi, á það hvort aðstæður lífeyrisþega væru með þeim hætti að hann gæti í reynd framfleytt sér, m.a. með tilliti til útgjalda og skuldastöðu.
Þegar lagaákvæði áskilja að stjórnvald framkvæmi skyldubundið mat með hliðsjón af einstaklingsbundnum aðstæðum hverju sinni hefur almennt verið lagt til grundvallar að ráðherra geti á grundvelli reglugerðarheimildar útfært nánar slíkar matskenndar efnisreglur í stjórnvaldsfyrirmælum þannig að leitast sé við að gæta samræmis og jafnræðis við úrlausn mála. Í samræmi við það sem að framan greinir mega slík stjórnvaldsfyrirmæli ekki afnema eða takmarka óhóflega það einstaklingsbundna mat sem löggjafinn hefur lagt til grundvallar að skuli fara fram. Ég tel rétt að taka þetta sérstaklega fram vegna ummæla sem fram koma í skýringum úrskurðarnefndar almannatrygginga til mín, dags. 27. nóvember 2009, en þar segir að til að gæta jafnræðis sé útilokað annað en að ákveðin viðmið séu í lögum og reglugerð við úrvinnslu mála hjá úrskurðarnefndinni „og að eftir þeim sé farið.“
Í skýringum úrskurðarnefndar almannatrygginga til mín frá 27. nóvember 2009 segir að „hvert einstakt mál [sé] skoðað sérstaklega þegar kemur að lyfja- og sjúkrakostnaði og [hafi] það [verið] gert í máli [A] ...“. Þá liggur fyrir að í framkvæmd sinni hefur úrskurðarnefndin lagt til grundvallar að „[kanna þurfi] aðstæður í hverju tilviki þrátt fyrir að tekjur séu yfir viðmiðunarmörkum samkvæmt reglugerð þar sem í 10. gr. laga nr. 118/1993 [síðar 9. gr. laga nr. 99/2007] [sé] gert ráð fyrir að greiða skuli uppbót ef í ljós kemur að viðkomandi bótaþegi getur ekki framfleytt sér án þess að fá slíka uppbót“, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar frá 8. nóvember 2006 í máli nr. 261/2006. Þar kemur einnig fram sú afstaða nefndarinnar að „slíkrar rannsóknar [sé] sérstaklega þörf þegar tekjur eru mjög nærri viðmiðunarmörk[um]“ og að þar sem málsaðili í því máli hafi ekki verið beðinn um að gera grein fyrir fjárhagsaðstæðum, s.s. mánaðarlegum útgjöldum, áður en umsókn hans var afgreidd hafi ekki verið rannsakað með fullnægjandi hætti hvort hann gæti framfleytt sér án uppbótar, sjá einnig til hliðsjónar rit Guðmundar Sigurðssonar og Ragnhildar Helgadóttur, „Almannatryggingar og félagsleg aðstoð“, Reykjavík 2007, bls. 535.
Af framangreindu verður ekki annað ráðið en að úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi talið sér skylt að leggja einstaklingsbundið mat á það hvort umsækjandi um uppbót á lífeyri geti framfleytt sér án uppbótarinnar. Af ofangreindum ummælum úrskurðarnefndar almannatrygginga í skýringum hennar til mín verður jafnframt ekki önnur ályktun dregin en að úrskurðarnefndin haldi því fram að þrátt fyrir fortakslaus ákvæði áðurgildandi reglugerðar nr. 595/1997 hafi verið lagt mat á aðstæður A. Niðurstaðan hafi engu að síður verið sú að staðfesta synjun Tryggingastofnunar ríkisins.
3. Rannsóknarregla stjórnsýslulaga í ljósi meginreglunnar um skyldubundið mat.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í athugasemdum greinargerðar við 10. gr. frumvarps þess er varð að lögunum segir að áður en hægt sé að taka stjórnvaldsákvörðun í máli verði að undirbúa málið og rannsaka með það að markmiði að afla nauðsynlegra upplýsinga um málsatvik. Í reglunni felist m.a. sú skylda stjórnvalds að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í reglunni felist hins vegar ekki að stjórnvald þurfi sjálft að afla allra upplýsinga. Þegar aðili sæki um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvaldi geti stjórnvald beint þeim tilmælum til hans að hann veiti upplýsingar og leggi fram þau gögn sem nauðsynleg séu og með sanngirni megi ætla að hann geti lagt fram án þess að það íþyngi honum um of. Einnig segir að það fari eftir eðli stjórnsýslumáls, svo og réttarheimild þeirri sem verður grundvöllur ákvörðunar, hvaða upplýsinga stjórnvald þurfi sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi. Mál teljist nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem séu nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3293-3294.)
Í niðurlagi úrskurðar úrskurðarnefndar almannatrygginga í máli A segir að hún hafi ekki uppfyllt þau fjárhagslegu skilyrði sem sett hafi verið í reglugerð með stoð í lögum. Einnig segir að það sé mat úrskurðarnefndarinnar „að teknu tilliti til fjárhags- og félagslegrar stöðu kæranda“ að hún geti framfleytt sér án uppbótarinnar. Sérstaklega er tekið fram að í þessu tilliti hafi nefndin horft til lyfjakostnaðar hennar og hvað hún hafi þegar fengið í uppbætur á árinu. Að öðru leyti er ekki fjallað sérstaklega um fjárhagsstöðu eða félagslega stöðu A og gögn málsins bera ekki með sér að eftir slíkum gögnum, t.d. um mánaðarleg útgjöld, hafi verið kallað. Í skýringum nefndarinnar, dags. 27. nóvember 2009, kemur fram að nefndin hafi aflað upplýsinga um tekjur A úr staðgreiðsluskrá og frá Tryggingastofnun ríkisins auk þess sem fyrir hafi legið upplýsingar um lyfja- og sjúkrakostnað. Jafnframt er vísað til þess að þessar tekjur hafi verið yfir viðmiðunarmörkum reglugerðar nr. 595/1997 og verið umfram mat félags- og tryggingamálaráðuneytisins á lágmarks fjárþörf til framfærslu einstaklings.
Í athugasemdum A til mín, dags. 3. desember 2009, segir að hvorki Tryggingastofnun ríkisins né úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi kallað hana til viðtals út af tekjum hennar eða félagsstöðu. Þá tek ég fram að engar slíkar upplýsingar bárust mér með svarbréfum úrskurðarnefndar almannatrygginga. Samkvæmt þessu verður ekki dregin önnur ályktun af gögnum málsins en að þær einu upplýsingar, sem úrskurðarnefndin hafi lagt til grundvallar niðurstöðu sinni í máli A, hafi verið upplýsingar um tekjur hennar og útlagðan lyfjakostnað.
Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að með því að staðfesta synjun Tryggingastofnunar ríkisins um greiðslu uppbótar á lífeyri A, án þess að afla frekari upplýsinga um aðstæður hennar að öðru leyti, og þá með tilliti til raunverulegra möguleika hennar til framfærslu, hafi úrskurðarnefnd almannatrygginga ekki gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglu stjórnsýsluréttarins um skyldubundið mat. Það er því niðurstaða mín að úrskurður nefndarinnar í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.
Ég tek að lokum fram að ég hef í máli þessu leyst úr álitaefni um réttarstöðu A á grundvelli laga nr. 99/2007, eins og þau hljóðuðu fyrir gildistöku laga nr. 120/2009, hinn 1. janúar 2010, og þá einnig gildandi reglugerðar nr. 1052/2009, um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyri, sem tók gildi á sama tíma. Ég hef því enga afstöðu tekið til álitaefnis máls þessa á grundvelli gildandi reglna.
V. Niðurstaða.
Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að með því að staðfesta synjun Tryggingastofnunar ríkisins um greiðslu uppbótar á lífeyri A, án þess að afla frekari upplýsinga um aðstæður hennar að öðru leyti, og þá með tilliti til raunverulegra möguleika hennar til framfærslu, hafi úrskurðarnefnd almannatrygginga ekki gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglu stjórnsýsluréttarins um skyldubundið mat. Það er því niðurstaða mín að úrskurður nefndarinnar í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.
Ég beini þeim tilmælum til úrskurðarnefndar almannatrygginga að nefndin taki mál A til endurskoðunar komi fram beiðni þess efnis frá henni og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu.
Undirritaður hefur í samræmi við ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sbr. breytingu með lögum nr. 142/2008, farið með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis í fjarveru kjörins umboðsmanns á tímabilinu 1. janúar 2009 til 30. júní 2010. Forsætisnefnd Alþingis samþykkti á fundi sínum 23. júní 2010 að ég yrði áfram settur umboðsmaður Alþingis í ákveðnum málum sem voru til lokaafgreiðslu við lok þess tímabils og er mál þetta þar á meðal.
Róbert R. Spanó.