I.
Hinn 5. apríl 1993 leitaði til mín A og kvartaði yfir því, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefði með bréfi 1. mars 1993 synjað umsókn hans um að fá ökuréttindi á ný.
Með bréfi 2. október 1992 óskaði lögmaður A eftir því, að honum yrði veitt ökuréttindi á ný, en hann hafði með dómi sakadóms Reykjavíkur, uppkveðnum 19. desember 1985, verið sviptur ökuleyfi ævilangt frá 6. júní 1985 að telja. Í bréfinu vísaði lögmaðurinn til þess, að sviptingin hefði staðið lengur en 5 ár, sbr. 1. mgr. 106. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, sbr. áðurgildandi 4. mgr. 80. gr. umferðarlaga nr. 40/1968, og að A þyrfti á réttindunum að halda vegna atvinnu sinnar. Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 1. mars 1993 er upplýst, að umsókn A hafi verið send lögreglustjóranum í Reykjavík til umsagnar, og hafi umsögn hans borist ráðuneytinu 17. desember 1992, en þar komi fram:
"Engin breyting hefur orðið á ástandi [A] frá síðustu umsögn lögreglustjóra um samskonar umsókn [A], sbr. bréf embættisins til ráðuneytisins dagsett 4. nóvember 1991. Með vísun til þess bréfs og ástands [A] treystir lögreglustjórinn í Reykjavík sér ekki til að mæla með því að [A] verði veitt heimild til að öðlast ökuleyfi á ný".
Þá segir svo í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins:
"Með skírskotun til ofangreindrar umsagnar lögreglustjórans í Reykjavík, telur ráðuneytið eigi unnt að verða við beiðni yðar.
Meðfylgjandi eru ljósrit tilvitnaðra umsagna lögreglustjórans í Reykjavík, ásamt ljósriti af bréfi ráðuneytisins til umbjóðanda yðar, dags. 18. nóvember 1991."
Þá umsókn, sem vísað er til í umsögn lögreglustjórans í Reykjavík, lagði A fram 21. maí 1991. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið afgreiddi umsóknina með bréfi 18. nóvember 1991. Í bréfi ráðuneytisins segir, að erindi A hafi, samkvæmt fyrirmælum 106. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, verið sent lögreglustjóra til umsagnar. Á grundvelli umsagnar hans frá 4. nóvember 1991 og læknisvottorðs, dags. 29. október 1991, synjaði ráðuneytið umsókn hans. Í umsögn lögreglustjórans í Reykjavík frá 4. nóvember 1991 sagði:
"Þetta er þriðja umsókn [A] þess eðlis, sem lögreglustjóra hefur borist frá því á fyrra ári. Í bréfum lögreglustjóra til ráðuneytisins dagsettum 27. apríl 1990 og 4. mars 1991 voru gefnar neikvæðar umsagnir um beiðnir [A] um að fá að taka ökupróf á ný.
Í meðfylgjandi yfirlitum [...], lögreglumanns, dagsettum 5. júní og 26. september s.l., kemur fram, að [A] hefur fjórum sinnum komið við sögu lögreglunnar á þessum tíma til viðbótar því, sem fram kemur á yfirliti [lögreglumannsins] dagsettu 7. janúar s.l.
Með hliðsjón af ferli [A] undanfarin ár, hegðun hans, framkomu og annarlegu ástandi í sífelldum heimsóknum hans og hringingum til embættisins sem og meðfylgjandi læknisvottorði læknis hans, [...], dagsettu 29. október s.l., getur lögreglustjórinn í Reykjavík ekki mælt með því að [A] verði veitt heimild til að öðlast ökuleyfi á ný. Verður ekki að vænta annarrar niðurstöðu fyrr en gagnger breyting hefur orðið á ástandi [A]."
Í læknisvottorði því, er fylgdi bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 18. nóvember 1991 og einnig er vísað til í framangreindri umsögn lögreglustjórans í Reykjavík, segir:
"[A] hefur beðið mig um að skrifa þér fáeinar línur varðandi beiðni hans um að fá aftur ökuleyfi á götum bæjarins.
[A] hefur verið sjúklingur minn frá því snemma árs 1991 og hefur margsinnis legið inni á afeitrunardeild/geðdeild Landspítala frá þeim tíma, bæði vegna geðsjúkdóms, ofdrykkju og annarrar vímuefnaneyslu. Árangur meðferðar hefur nokkuð látið á sér standa, sérstaklega vegna þess, að [A] hefur ekki fundið hjá sér hvöt til þess að stöðva drykkju sína og efnaneyslu. Það er þó í áttina að frá því í júní sl. hefur hann verið til samvinnu varðandi geðlyf og hefur tekið þau skv. því sem honum hefur verið ráðlagt hér, með þeim árangri að minna ber á ummerkjum geðveiki þó enn sé langt í land, og veruleg endurhæfing geti ekki hafist, fyrr en [A] hættir drykkju og vímuefnanotkun. Í sumar hefur [A] verið meira og minna í stöðugri áfengisneyslu og augljóst er að á því sviði hefur enginn árangur orðið enn."
II.
Hinn 19. apríl 1993 óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmanns Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið léti mér í té gögn málsins. Mér bárust gögn málsins með bréfi ráðuneytisins 26. apríl 1993. Með bréfi 1. júní 1993 óskaði ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið skýrði afstöðu sína til kvörtunar A. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að fram kæmi afstaða ráðuneytisins til eftirtalinna atriða:
"1) Hvaða atriði dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi lagt til grundvallar því mati sínu, að ekki hafi verið unnt að verða við umsókn [A].
2) Hvað nánar sé átt við í umsögn lögreglustjórans í Reykjavík á þá leið, að ekki hafi orðið breyting á "ástandi" [A] frá umsögn lögreglustjórans í Reykjavík 4. nóvember 1991 og á hvaða gögnum og upplýsingum sú niðurstaða sé byggð."
Ennfremur óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu látnar í té upplýsingar um, hvernig staðið væri að framkvæmd mála, þegar dóms- og kirkjumálaráðherra heimilaði að veita umsækjanda ökuréttindi að nýju samkvæmt 106. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 og þá sérstaklega hvort honum væri gert að fara í almennt ökupróf að nýju og hvort athugun færi fram á því, að umsækjandi uppfyllti almenn skilyrði 48. gr. laga nr. 50/1987 til þess að fá ökuskírteini. Í skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 10. júní 1993 sagði meðal annars:
"Ráðuneytið telur að skort hafi á að ofangreindur umsækjandi uppfylli það skilyrði 106. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, að sérstakar ástæður mæli með endurveitingu, til að veita megi honum heimild til að öðlast ökurétt á nýjan leik. Umsækjandi hefur neytt áfengis í óhófi og hefur jafnframt átt við andlega vanheilsu að stríða, eins og nánar kemur fram í gögnum málsins.
Til grundvallar úrlausn dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 1. mars sl. um umsókn [A], liggja upplýsingar um andlega vanheilsu og áfengissýki umsækjanda er fram koma í umsögnum lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 27. apríl 1990, 4. nóvember 1991 og 14. desember 1992 og fylgigögnum með þeim. Eins og þar getur nánar hefur lögregla margsinnis þurft að hafa afskipti af umsækjanda vegna ölvunar á umliðnum árum.
Dóms- og kirkjumálaráðuneytið leggur þann skilning í tilvitnuð orð í umsögn lögreglustjórans í Reykjavík, að engin breyting hafi orðið á ástandi umsækjanda sem máli skipti í umfjöllun um umsókn hans um ökuréttindi að svo komnu máli (þótt hann hafi e.t.v. staðið sig vel í nokkra mánuði). Ráðuneytið telur að þetta álit lögreglustjórans sé einkum byggt á vottorði [...] geðlæknis, dags. 5. júní 1992, en einnig öðrum fyrirliggjandi gögnum, eðli málsins samkvæmt.
Þegar dóms- og kirkjumálaráðherra veitir umsækjanda heimild til að öðlast ökurétt að nýju, sendir ráðuneytið bréf til viðkomandi lögreglustjóra þar sem honum er heimilað að gefa út ökuskírteini til handa umsækjanda, enda standist hann próf í akstri, umferðarlöggjöf og meðferð ökutækis, sbr. 2. mgr. 53. gr. umferðarlaga.
Hvorki í umferðarlögum né reglugerð um ökukennslu, próf ökumanna o.fl. nr. 787 13. desember 1983 með áorðnum breytingum, er mælt fyrir um að lögreglustjóri skuli kanna hvort umsækjandi, sem fengið hefur heimild til að öðlast ökurétt á ný eftir sviptingu, uppfyllir almenn skilyrði til þess að fá ökurétt. Ef um mann er að ræða sem aldrei hefur gengist undir ökupróf, gegnir þó öðru máli, því þá hefur aldrei verið kannað hvort hann uppfyllir hin almennu skilyrði.
Að öðru leyti má vísa um þessi efni til ofangreindrar reglugerðar.
Þess er vænst að svar þetta sé fullnægjandi hr. umboðsmaður, en ráðuneytið mun að sjálfsögðu veita frekari upplýsingar ef þess er óskað."
Hinn 22. júní 1993 bárust mér frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu frekari almennar upplýsingar um umsóknir til að öðlast ökuréttindi að nýju. Þar segir:
"Samkvæmt 2. mgr. 106. gr. umferðarlaga er endurveiting ökuréttinda því aðeins heimil að sérstakar ástæður mæli með því, en áður skal leitað umsagnar viðkomandi lögreglustjóra.
Þegar ráðuneytinu berst umsókn um endurveitingu sem telst fullnægja skilyrðum 1. mgr. 106. gr. umferðarlaga er hún send lögreglustjóra til umsagnar. Umsögn lögreglustjóra byggist að jafnaði á þeim gögnum sem umsókninni fylgja. Umsögnin hlýtur þó einnig að byggjast á gögnum sem lögreglustjóri kann að hafa um reglusemi og áreiðanleika umsækjanda eða tilefni kann að öðru leyti að vera til að afla, sbr. til hliðsjónar 5. gr. reglugerðar nr. 787/1983.
Rétt er að taka fram að ekki er áskilið að læknisvottorð fylgi umsókn vegna endurveitingar og slíkt vottorð fylgir umsókn að jafnaði ekki. Tilefni getur hins vegar verið til að afla vottorðs læknis, og ljóst er að sá sækir um endurveitingu ökuréttinda þarf að uppfylla skilyrði til að öðlast ökuskírteini, með sama hætti og hver sá sem hefur öðlast það, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 53. gr. umferðarlaga.
Ákvörðun ráðuneytis um endurveitingu ökuréttar er jafnan tilkynnt umsækjanda sjálfum og lögreglustjóra sem í hlut á. Í tilkynningu ráðuneytisins um endurveitingu réttar samkvæmt ökuskírteini er þá tekið fram að endurveitingin sé háð því að hlutaðeigandi standist ökupróf, sbr. 2. mgr. 53. gr. umferðarlaga. Ef um er að ræða réttindi til að stjórna bifreið felur áskilnaðurinn í sér að umsækjandinn gangist undir almennt ökupróf, og gildir það einnig um þann sem hefur öðlast aukin ökuréttindi.
Ef ökuskírteini umsækjanda er enn í gildi afhendir lögreglustjóri honum skírteinið að afloknu prófi. Ef skírteinið er glatað eða skemmt verður gefið út samrit, sbr. 47. gr. reglugerðar nr. 787/1983, og er þá ekki krafist nýrra gagna. Sama er ef nýtt ökuskírteini er gefið út í stað eldra skírteinis þegar gildistími þess hefur verið framlengdur samkvæmt 1. mgr. í ákvæði til bráðabirgða við umferðarlögin.
Ef gildistími ökuskírteinis er útrunninn fer um endurnýjun þess eftir reglum þar um og verða gögn þá lögð fram í samræmi við það, sbr. 46. gr. reglugerðar nr. 787/1983. Ef hlutaðeigandi hefur hins vegar aldrei öðlast ökuskírteini sendir hann lögreglustjóra umsókn með venjubundnum hætti, sbr. I. kafla reglugerðarinnar."
Hinn 15. júní og 12. júlí 1993 gaf ég A kost á að gera athugasemdir við fyrrgreind bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins.
IV.
1.
Rökstuðningur og niðurstaða umboðsmanns í áliti frá 24. febrúar 1994, hljóðar svo:
"A var sviptur ökuréttindum ævilangt með dómi sakadóms Reykjavíkur 19. desember 1985. Með bréfi, dags. 2. október 1992, óskaði lögmaður A að honum yrði veitt ökuréttindi á ný. Með bréfi, dags. 1. mars 1993, synjaði dóms- og kirkjumálaráðuneytið umsókn hans.
Starfsmenn mínir hafa rætt nokkrum sinnum við A og kannað hagi hans. Þá hef ég rannsakað þau gögn, sem fyrir mig hafa verið lögð. Þar sem ekki verður séð af gögnum málsins, að synjun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hafi verið byggð á röngum forsendum eða ólögmætum sjónarmiðum eða að öðru leyti verið bersýnilega ósanngjörn, tel ég ekki ástæðu til athugasemda við niðurstöðu ráðuneytisins.
2.
Ég tel ástæðu til að víkja hér almennt að meðferð mála um endurveitingu ökuréttinda.
Um endurveitingu ökuréttinda er fjallað í 106. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, sbr. 30. gr. laga nr. 44/1993. Þar kemur fram, að dóms- og kirkjumálaráðherra geti, hafi maður verið sviptur ökuréttindum ævilangt, veitt honum ökuréttindi að nýju, þegar svipting hefur staðið í fimm ár. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins:
"Endurveitingu skal því aðeins heimila að sérstakar ástæður mæli með því, en áður skal leita umsagnar lögreglustjóra."
Með 2. mgr. 106. gr. fyrrnefndra laga voru gerðar breytingar á 4. mgr. 81. gr. þágildandi umferðarlaga nr. 40/1968, um endurveitingu ökuréttinda. Fram kemur í almennum athugasemdum við frumvarp það, er varð að umferðarlögum nr. 50/1987 (Alþt. 1986, A-deild, bls. 900), og í skýringum við 107. gr. frumvarpsins, er varð 106. gr. laganna, að fellt hafi verið niður það skilyrði, að ekki megi veita ökuréttindi að nýju, ef viðkomandi hafi gerst brotlegur við áfengislög síðustu þrjú árin. Ennfremur var fellt niður skilyrði um vottorð tveggja manna og að leita skyldi umsagnar áfengisvarnarnefndar vegna endurveitingar. Í stað framangreindra skilyrða var lagt til, að leita skyldi umsagnar viðkomandi lögreglustjóra, áður en endurveiting væri ákveðin, "... enda hafa þeir að jafnaði gleggri upplýsingar um reglusemi og hagi umsækjenda og ítarlegri en fram koma í sakavottorði." (Alþt. 1986, A-deild, bls. 924).
Umferðarlög nr. 40/1968 geyma endurútgáfu umferðarlaga nr. 26/1958 ásamt síðari breytingum. Í skýringum við 4. mgr. 81. gr. í frumvarpi til umferðarlaga nr. 26/1958 segir svo í skýringum við 4. mgr. 81. gr.:
"Heimildin til þess, að maður geti fengið leyfi af nýju, er dálítið rýmkuð, en á hinn bóginn örugglega búið um, þannig að sá einn getur notið þessarar undanþágu, er telja má víst, að sé orðinn hæfur til aksturs." (Alþt. 1956, A-deild, bls. 492.)
Umferðarlög nr. 26/1958 leystu af hólmi bifreiðalög nr. 23/1941. Í 2. mgr. 39. gr. laga nr. 23/1941 er í fyrsta sinn gert ráð fyrir sérstakri heimild til endurveitingar ökuleyfis. Í ákvæðinu segir, að sá, er óskar eftir endurveitingu ökuleyfis, skuli færa sönnur fyrir því, að hann "... hafi verið bindindismaður um neyzlu áfengis frá því hann var sviptur ökuleyfinu." Í skýringum í frumvarpi til laga nr. 26/1958 er tekið fram, að með ákvæðinu sé opnuð leið til þess að fá ökuskírteini aftur, en svo geti staðið á, "að ástæður, sem ökuleyfissvipting byggist á, séu ekki lengur fyrir hendi." (Alþt. 1938, A-deild, bls. 125.)
Þrátt fyrir þær breytingar, sem gerðar voru með 2. mgr. 106. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, verður ekki ráðið af lögskýringargögnum, að ætlunin hafi verið að gera efnisbreytingu á þeim skilyrðum, sem sett eru fyrir endurveitingu ökuréttinda. Verður því að líta svo á, að með orðunum "sérstakar ástæður" sé aðallega vísað til þess, að viðkomandi hafi sýnt reglusemi og að ekki séu lengur fyrir hendi þær ástæður, sem ökuleyfissviptingin byggðist á.
Eins og áður segir, er það dóms- og kirkjumálaráðherra, sem metur, hvort sérstakar ástæður mæli með endurveitingu ökuréttinda. Áður en slík ákvörðun er tekin, skal hann leita umsagnar viðkomandi lögreglustjóra. Álitsumleitan er almennt talin mikilvægur þáttur í rannsókn máls. Til þess að slík álitsumleitan nái þeim tilgangi, að upplýsa mál eða draga fram málefnaleg sjónarmið, sem hafa ber í huga veið úrlausn máls, verða slíkar umsagnir að vera rökstuddar. Það kemur dóms- og kirkjumálaráðuneytinu almennt að litlum notum við undirbúning og rannsókn máls að vita um niðurstöðu lögreglustjóra, fái ráðuneytið ekki jafnframt upplýsingar um þau sjónarmið og gögn, sem leiða til niðurstöðunnar, svo sem um afskipti lögreglu af umsækjanda."