Bréf setts umboðsmanns Alþingis til Barnaverndarstofu, dags. 13. desember 2010, hljóðar svo í heild sinni:
I.
Ég vísa til fyrri bréfaskipta vegna frumkvæðisathugunar, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sem beinist að heimildum barnaverndarnefnda til að framselja ákvörðunarvald til einstakra starfsmanna sinna.
Tilefni þessarar athugunar minnar var mál forsjárlauss föður sem kvartaði til umboðsmanns Alþingis yfir málsmeðferð Barnaverndar Reykjavíkur. Athugun mín á því máli laut m.a. að því hvort ákvörðun Barnaverndar Reykjavíkur um að vísa máli um meint ofbeldi föðurins í garð sonar síns til lögreglu hefði verið í samræmi við lög. Í málinu taldi ég ekki þörf á að taka afstöðu til þess hvort sú ráðstöfun að óska formlega eftir lögreglurannsókn væri að lögum þess eðlis að hana hefði borið að taka á ályktunarhæfum fundi barnaverndarnefndar eða hvort nefndin hefði verið heimilt að fela einstökum starfsmönnum vald til töku slíkrar ákvörðunar að gættum þeim efnisskilyrðum sem fram koma í 3. og 4. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002. Hins vegar varð athugun mín á málinu mér tilefni til þess að rita Barnaverndarstofu bréf, dags. 9. nóvember 2009, og óska þess með vísan til 5., 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997 að mér yrðu veittar tilteknar upplýsingar og skýringar.
Í svarbréfi Barnaverndarstofu, dags. 11. desember 2009, kemur m.a. fram að af 30 starfandi barnaverndarnefndum á landinu hafi 21 nefnd kynnt Barnaverndarstofu að settar hafi verið reglur á grundvelli 3. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga. Afrit af reglum þeirra nefnda fylgdu bréfi Barnaverndarstofu sem og yfirlit yfir allar barnaverndarnefndir á landinu. Um afstöðu Barnaverndarstofu til þess hversu rúmar heimildir barnaverndarnefndir hafi til að framselja einstökum starfsmönnum vald til ákvörðunartöku segir eftirfarandi:
„Það hefur verið afstaða Barnaverndarstofu að barnaverndarnefndir hafi í 14. gr. barnaverndarlaga töluvert víðtækar heimildir til þess að framselja tilgreindum starfsmönnum sínum vald til ákvarðanatöku og að heimilt sé að framselja vald til töku allra annarra ákvarðana en beinlínis eru undanskildar í 4. mgr. barnaverndarlaga og 3. mgr. 4. gr. reglugerðar um málsmeðferð fyrir barnaverndarnefnd. Hefur sú afstaða Barnaverndarstofu verið byggð á því að í 3. mgr. 14. gr. laganna er sérstaklega kveðið á um heimild nefndanna til þess að framselja til starfsmanna vald til þess að taka ákvarðanir sem nefndinni væri annars skylt að taka samkvæmt einstaka ákvæðum barnaverndarlaga og er sú heimild til framsals ekki takmörkuð með neinum hætti í 3. mgr. 14. gr. Hins vegar hefur löggjafarvaldið sérstaklega undanskilið tilteknar ákvarðanir í 4. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga og kveðið á um að barnaverndarnefndum sé ekki heimilt að framselja vald til þess að taka þær til starfsmanna sinna heldur verði slíkar ákvarðanir eingöngu teknar af nefndunum sjálfum. Hefur framangreind túlkun á 14. gr. barnaverndarlaga stoð í athugasemdum með 3. mgr. 14. gr. þess frumvarps sem varð að barnaverndarlögum nr. 80/2002, þar sem segir meðal annars að „[í] reynd fel[i ákvæðið] í sér að barnaverndarnefnd [sé] heimilt að framselja í slíkum reglum ákvörðunarvald í öllum málum sem ekki falla undir 4. mgr. þessarar greinar“. Kemur sami skilningur fram í athugasemdum með 4. mgr. 14. gr. frumvarpsins þar sem segir eftirfarandi:
„Í 4. mgr. er tekið fram að vald til að kveða upp úrskurði samkvæmt ákvæðum frumvarpsins verði ekki framselt til einstakra starfsmanna. Með þessu er í reynd jafnframt undirstrikuð sú meginregla að barnaverndarnefndir geta framselt til starfsmanna vald til að taka aðrar ákvarðanir. Þær ákvarðanir sem 4. mgr. vísar til eru á hinn bóginn þess eðlis að rétt þykir að gera ráð fyrir að þær séu teknar af nefndinni sjálfri.“ ...
Telur Barnaverndarstofa að af framangreindu sé óhætt að draga þá ályktun að barnaverndarnefndum sé heimilt að framselja vald til töku allra annarra ákvarðana en beinlínis eru undanskildar í 4. mgr. barnaverndarlaga og 3. mgr. 4. gr. reglugerðar um málsmeðferð fyrir barnaverndarnefnd.“
Ég ritaði Barnaverndarstofu á ný bréf, dags. 21. desember 2009, og óskaði frekari upplýsinga og skýringa. Í fyrsta lagi um heimildir barnaverndarnefnda til að fela starfsmönnum sínum vald til að taka ákvörðun um að vekja athygli lögreglu á ætlaðri refsiverðri háttsemi manns gagnvart barni, í öðru lagi um afstöðu þeirra barnaverndarnefnda, sem ekki fjalla um tilkynningar til lögreglu í reglum sem þær hafa sett sér á grundvelli 3. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga, til þessa atriðis og í þriðja lagi um hvort einhverjar ákvarðanir í skilningi barnaverndarlaga eða um tilkynningar til lögreglu séu teknar af starfsmönnum þeirra barnaverndarnefnda sem ekki hafa sett sér reglur á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laganna og ef svo er hvort Barnaverndarstofa telji tilefni til að gera ráðstafanir til að þær barnaverndarnefndir sem í hlut eiga setji sér slíkar reglur.
Í svarbréfi Barnaverndarstofu, dags. 13. janúar 2010, kemur m.a. fram sú afstaða stofnunarinnar að heimilt sé að fela einstökum starfsmönnum barnaverndarnefnda að taka ákvörðun um að óska eftir lögreglurannsókn, leiki grunur á um að alvarlegt refsivert brot hafi verið framið gagnvart barni. Um það segir eftirfarandi í bréfinu:
„Barnaverndarstofa hefur talið að barnaverndarnefndum sé heimilt að framselja slíkt vald til einstaka starfsmanna nefndanna þrátt fyrir að ákvarðanir um slíkt séu ekki meðal þeirra úrræða sem sérstaklega er mælt fyrir um í barnaverndarlögum. Sú túlkun Barnaverndarstofu byggir á því að í reglugerð nr. 56/2004, um málsmeðferð fyrir barnaverndarnefnd, þar sem kveðið er á um í hvaða tilvikum barnaverndarnefndir skuli að jafnaði óska eftir slíkri rannsókn, sbr. 20. gr. reglugerðarinnar, er sérstaklega kveðið á um heimild nefndanna til þess að framselja vald til að taka ákvarðanir, sbr. 1. og 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Eru þau ákvæði að þessu leyti samhljóða 3.-4. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002. Líkt og rakið var í bréfi Barnaverndarstofu til umboðsmanns, dags. 11. desember sl., hefur það ákvæði verið túlkað með þeim hætti að barnaverndarnefndum sé heimilt að framselja vald til töku allra annarra ákvarðana en beinlínis eru undanskildar í 4. mgr. 14. [gr.] barnaverndarlaga og 3. mgr. 4. gr. reglugerðar um málsmeðferð fyrir barnaverndarnefnd og vísar Barnaverndarstofa til þess sem rakið er í því bréfi varðandi túlkun á því ákvæði. Telur Barnaverndarstofa ekki forsendur til annars en að túlka samhljóða ákvæði um framsal valds til starfsmanna í reglugerð nr. 56/2004 með sama hætti, enda er sú túlkun í samræmi við skýrt orðalag ákvæðanna.
Barnaverndarstofa telur að við túlkun á 20. gr. reglugerðarinnar verði að líta til tilgangs eða markmiðs ákvæðisins, þ.e. að reyna eftir fremsta megni að upplýsa hvort framin hafa verið alvarleg refsiverð brot gegn börnum, enda þjónar það jafnframt hagsmunum þeirra barna sem um ræðir hverju sinni að slík mál verði upplýst af þar til bærum stjórnvöldum og dómstólum ef svo ber undir. Tilkynningar eða aðrar upplýsingar sem barnaverndarnefndum berast varðandi grunsemdir um að brotið hafi verið gegn börnum með refsiverðum hætti geta krafist mjög skjótra viðbragða og hætt er við að ákvæðið nái ekki framangreindum tilgangi sínum ef barnaverndarnefndir geta ekki veitt starfsmönnum sínum heimild til þess að taka slíkar ákvarðanir. Sem dæmi má nefna að þegar grunur kemur upp um að barn hafi verið beitt kynferðislegu ofbeldi inni á heimili sínu, t.d. í kjölfar þess að barnið sjálft tjáir sig um slíkt, þá er það iðulega hluti af rannsókn lögreglu að leggja hald á tölvur og harða diska sem eru á heimilinu í þeim tilgangi að kanna hvort barnaklám, eða önnur gögn sem kunna að skipta máli við rannsóknina, finnist á þeim. Slíka haldlagningu þarf þá að framkvæma samhliða vistun barns utan heimilis, svo hinum grunaða gefist ekki kostur á að eyða gögnum eða koma undan öðrum sönnunargögnum áður en lögreglurannsóknin hefst. Barnaverndarnefndir funda flestar nokkuð reglulega en allt að sex til átta vikur geta þó liðið milli reglulegra funda og því ekki forsvaranlegt með tilliti til hagsmuna barnsins hverju sinni, sbr. 2. gr. og 1. mgr. 4. gr. barnaverndarlaga, að bíða svo lengi með að taka ákvarðanir samkvæmt 20. gr. reglugerðarinnar. Þrátt fyrir að unnt sé að boða til aukafundar í nefndum þegar slík mál koma upp má gera ráð fyrir að slíkt þurfi að gerast með að lágmarki eins til tveggja sólarhringa fyrirvara, sem ekki getur verið í samræmi við hagsmuni barnsins og jafnvel stefnt heilsu þess eða lífi í hættu í alvarlegustu tilvikunum. Einnig er ljóst að niðurstaða lögreglurannsóknar getur haft verulegt gildi við mat á alvarleika einstaka mála og þann farveg sem mál eru lögð í, t.d. hvort rétt þykir að krefjast forsjársviptingar, sbr. 29. gr. barnaverndarlaga. Því skiptir miklu máli fyrir hagsmuni barna í einstaka málum að rannsókn málsins hjá lögreglu sé ekki stefnt í hættu með slíkum töfum á því að óska eftir rannsókn lögreglu. Telur Barnaverndarstofa framangreint styðja þá túlkun að heimilt sé að framselja valda til töku ákvarðana samkvæmt 20. gr. reglugerðar nr. 56/2004 til starfsmanna barnaverndarnefnda.“
Í bréfinu kom einnig fram að Barnaverndarstofa hefði ekki aflað upplýsinga um afstöðu þeirra nefnda, sem annað hvort hefðu ekki sett sér reglur á grundvelli 3. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga, eða hefðu ekki framselt vald til að taka ákvarðanir samkvæmt 20. gr. reglugerðar nr. 56/2004. Hins teldi Barnaverndarstofa að með hliðsjón af skýru orðalagi ákvæða barnaverndarlaga og reglugerðar nr. 56/2004 væri ekki hægt að draga aðrar ályktanir en að í þeim tilvikum lægi vald til töku ákvarðana samkvæmt 20. gr. reglugerðarinnar hjá nefndunum sjálfum.
Í bréfi Barnaverndarstofu frá 13. janúar 2010 kemur jafnframt fram að unnið sé að því að barnaverndarnefndir setji sér fullnægjandi reglur á grundvelli 3. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga. M.a. hafi Barnaverndarstofa, með bréfum til barnaverndarnefnda dags. 11. janúar 2010, gert sérstakar athugasemdir í þeim tilvikum þar sem það átti við um að stofunni hefðu ekki borist reglur um könnun og meðferð barnaverndarmála samkvæmt 3. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga. Vakin hefði verið athygli á því að hefðu slíkar reglur ekki verið settar yrði barnaverndarnefndin sjálf að taka allar ákvarðanir samkvæmt ákvæðum barnaverndarlaga, þ. á m. um hvort ástæða væri til að hefja könnun í kjölfar tilkynninga sem nefndinni berast. Þá hefði verið óskað eftir upplýsingum um hvernig barnaverndarnefndirnar hygðust bregðast við athugasemdum Barnaverndarstofu.
Í bréfinu kom að lokum fram að á árlegum starfsdegi Barnaverndarstofu með félagsmálastjórum, sem haldinn yrði í mars 2010, stæði til að ræða sérstaklega um nauðsyn reglusetningar á grundvelli 3. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga og að í slíkum reglum væri kveðið á um með nægilega skýrum hætti hvaða ákvarðanir starfsmenn geti tekið og hvaða ákvarðanir barnaverndarnefndin taki sjálf. Þá kom fram að fyrir starfsdaginn væri fyrirhugað að vinnuhópur, sem hefði það verkefni að útbúa samræmt verklag um viðbrögð þegar upp kemur grunur um líkamlegt ofbeldi gegn börnum, hefði skilað tillögum sínum. Meðal þess sem hefði verið til skoðunar hjá vinnuhópnum, þ. á m. út frá heimildum til framsals barnaverndarnefnda á slíku valdi til starfsmanna sinna, væri hvenær rétt væri að óska eftir lögreglurannsókn í slíkum tilvikum og jafnframt með hvaða hætti slíkt skyldi gert. Barnaverndarstofa gerði ráð fyrir að í kjölfar fundarins myndi stofan gefa barnaverndarnefndunum ráðrúm til þess að fara yfir reglur sínar í þessum efnum, þ. á m. reglur sem þær hefðu sett sér á grundvelli 3. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga, og þeim nefndum, sem ekki hefðu sett sér slíkar reglur, til að taka afstöðu til þess hvort rétt væri að gera slíkt. Barnaverndarstofa myndi í kjölfarið fylgja málinu eftir á grundvelli eftirlitshlutverks stofunnar, sbr. 2. mgr. 8. gr. sömu laga.
Í ljósi framangreindra upplýsinga í bréfi Barnaverndarstofu um starf stofnunarinnar í tengslum við reglusetningu barnaverndarnefnda á grundvelli 3. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 ákvað ég að slá frumkvæðisathugun minni á frest til þess að veita Barnaverndarstofu svigrúm til að ljúka því starfi sem lýst er í bréfinu. Með bréfi Barnaverndarstofu, dags. 3. desember 2010, bárust mér síðan frekari upplýsingar um með hvaða hætti unnið hefur verið að því að bæta framkvæmd mála að þessu leyti. Í bréfinu segir m.a. eftirfarandi:
„Á árlegum fundi með félagsmálastjórum, sem haldinn var 19. mars 2010, fór Barnaverndarstofa sérstaklega yfir nauðsyn þess að barnaverndarnefndir hefðu skýrar reglur samkvæmt 3. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 og fór jafnframt yfir að í þeim reglum þurfi að taka sérstaklega fram hvaða verkefnum tengdum könnun og meðferð mála starfsmönnum er falið að sinna auk þess sem barnaverndarnefnd þurfi að framselja sérstaklega til starfsmanna vald til að taka tilteknar ákvarðanir og þá þurfi að taka fram í reglunum hvaða vald til ákvarðanatöku er framselt til starfsmanna. Að auki var farið yfir hvaða ákvarðanir ekki megi framselja frá barnaverndarnefnd til starfsmanna, sbr. 4. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga.
Í kjölfar fundarins höfðu starfsmenn nokkurra barnaverndarnefnda samband við Barnaverndarstofu og óskuðu eftir aðstoð við að semja reglur samkvæmt 3. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga eða við endurskoðun gildandi reglna. Barnaverndarstofa stofnaði því starfshóp í apríl sl. með barnaverndarnefndum Reykjavíkur, Eyjafjarðar, Kópavogs, Hafnarfjarðar og Reykjanesbæjar í þeim tilgangi að útbúa leiðbeinandi verklag sem barnaverndarnefndir og starfsmenn þeirra geta nýtt við setningu eða endurskoðun reglna samkvæmt 3. mgr. 14. gr. Fyrstu drög að slíku verklagi voru send út á fulltrúa starfshópsins í sumar og aftur í haust. Stefnir Barnaverndarstofa að því að umræddar leiðbeiningar verði tilbúnar á vormánuðum 2011 og verða þær kynntar sérstaklega öllum barnaverndarnefndum á landinu.
Barnaverndarstofa hélt í september og október sl. alls sex námskeið fyrir allar barnaverndarnefndir á landinu þar í kjölfar þess að skipaðar voru nýjar barnaverndarnefndir í framhaldi af sveitarstjórnarkosningum síðast liðið vor. Á þeim námskeiðum var meðal annars farið yfir nauðsyn þess að barnaverndarnefndir settu sér reglur samkvæmt 3. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga og væru meðvitaðar um með hvaða hætti verkskipting og framsal valds væru á hverjum stað fyrir sig.
Að auki skoðar Barnaverndarstofa sérstaklega hvort málsmeðferð í einstaka barnaverndarmálum, sem nefndin skoðar samkvæmt 8. gr. barnaverndarlaga, er í samræmi við þær reglur sem viðkomandi nefnd hefur sett.“
II.
1.
Í bréfi til aðila þess máls, sem var tilefni þess að ég ákvað að hefja þessa athugun, rakti ég m.a. að ákvörðun um að vekja athygli lögreglu á ætlaðri refsiverðri háttsemi manns gagnvart barni með formlegri kæru væri ekki á meðal þeirra úrræða sem sérstaklega væri mælt fyrir um í barnaverndarlögum nr. 80/2002. Ég benti á að af því leiddi þó ekki að barnaverndarnefndum væri að lögum óheimilt að vekja athygli lögreglu með formlegum hætti á því ef þær yrðu þess áskynja í störfum sínum að grunur léki á að barn hefði sætt athöfn sem telja yrði refsiverða. Ég lýsti þvert á móti því áliti mínu að með 20. gr. reglugerðar nr. 56/2004, um málsmeðferð fyrir barnaverndarnefnd, hefði félagsmálaráðherra mælt fyrir um þau tilvik þar sem barnaverndarnefndum væri að meginreglu skylt að óska lögreglurannsóknar. Ég tók jafnframt fram að ég teldi ekki forsendur til að gagnálykta frá reglugerðarákvæðinu á þá leið að barnaverndarnefndum væri í öðrum tilvikum, þar sem grófleikaskilyrði ákvæðisins væri ekki fullnægt, með öllu óheimilt að óska lögreglurannsóknar vegna grunsemda um að refsivert brot hafi verið framið gagnvart barni. Barnaverndarnefnd væri þannig að jafnaði rétt og heimilt að vekja athygli lögreglu með formlegum hætti á slíkum atvikum og aðstæðum, bærust henni áþreifanlegar upplýsingar, t.d. í formi tilkynningar á grundvelli IV. kafla barnaverndarlaga, sem við nánari athugun gæfi tilefni til að ætla að brotið hefði verið gegn barni með refsiverðum hætti, eða ef starfsmaður barnaverndarnefndar yrði þess áskynja með öðrum hætti í störfum sínum. Álitaefnið hér snýr því ekki að því hvort barnaverndarnefndum sé að lögum heimilt að óska formlega eftir lögreglurannsókn í tilvikum þar sem grunur leikur á refsiverðu athæfi gagnvart barni heldur hvort barnaverndarnefndum sé heimilt að framselja starfsfólki sínu vald til að taka ákvörðun um slíkt og ef svo er með hvaða hætti verður að standa að slíku valdframsali.
2.
Hugtakið valdframsal í stjórnsýslurétti felur það í sér að valdbært stjórnvald tekur ákvörðun um að fela öðrum aðila að fara með stjórnsýsluvald sitt á ákveðnu sviði. Almennt er talið að stjórnsýslunefnd geti falið starfsmönnum sínum að undirbúa mál til afgreiðslu. Hins vegar er stjórnsýslunefnd að meginreglu óheimilt að framselja til starfsmanns síns vald til að taka stjórnvaldsákvörðun í málum sem lögum samkvæmt heyra undir nefndina nema til þess standi lagaheimild eða í undantekningartilvikum að um einföld mál sé að ræða sem föst venja hefur skapast um afgreiðslu á eða þegar um er að ræða skýrar lögbundnar ákvarðanir, sjá umfjöllun Páls Hreinssonar um innra valdframsal hjá stjórnvöldum ríkisins í greininni „Valdmörk stjórnvalda“, Tímarit lögfræðinga 2005, bls. 481.
Við nánara mat á því hvort stjórnvaldi, þ. á m. stjórnsýslunefnd, sé heimilt að framselja vald til einstakra nefndarmanna eða starfsmanna verður því samkvæmt framansögðu að horfa sérstaklega til þess lagaumhverfis sem stjórnvaldið starfar í. Hafi valdheimildir stjórnsýslunefndar verið útfærðar í almennum lögum með þeim hætti að heimila framsal valds til einstakra nefndarmanna eða starfsmanna við töku tiltekinna ákvarðana á grundvelli laganna hefur sú aðstaða eðli máls samkvæmt talsverða þýðingu við mat á svigrúmi nefndarinnar til innra valdframsals í öðrum tilvikum á grundvelli þeirrar réttarvenju sem talin er gilda um það efni í íslenskum stjórnsýslurétti.
Barnaverndarlög eru nr. 80/2002. Í 1. mgr. 10. gr. laganna er kveðið á um að á vegum sveitarfélaga skuli starfa barnaverndarnefndir. Nánar er fjallað um skipan og hlutverk slíkra nefnda í 11. og 12. gr. sömu laga.
Í 14. gr. barnaverndarlaga er fjallað um starfslið barnaverndarnefnda. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins skal barnaverndarnefnd ráða sérhæft starfslið eða tryggja sér aðgang að viðeigandi sérþekkingu með öðrum hætti. Skal við það miðað að hægt sé að veita foreldrum, stofnunum og öðrum er annast uppeldi viðhlítandi ráðgjöf, fræðslu og leiðbeiningar samkvæmt barnaverndarlögum. Jafnframt skal miðað við að möguleikar séu til faglegra rannsókna á félagslegum og sálrænum högum barna er með þurfa vegna könnunar og meðferðar einstakra barnaverndarmála. Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. er barnaverndarnefnd heimilt að semja við stofnanir, svo sem á sviði félags-, skóla- og heilbrigðisþjónustu, um sameiginlegt starfsmannahald og sérfræðiþjónustu.
Í 3. og 4. mgr. 14. gr. laganna er að finna sérákvæði um framsal barnaverndarnefnda á valdi til starfsliðs síns. Samkvæmt 3. mgr. er barnaverndarnefnd heimilt að fela starfsmönnum sínum könnun og meðferð einstakra mála eða málaflokka samkvæmt reglum sem hún sjálf setur. Barnaverndarnefnd getur ennfremur í slíkum reglum framselt tilgreindum starfsmönnum vald til að taka einstakar ákvarðanir „samkvæmt lögum þessum“. Reglurnar skulu kynntar Barnaverndarstofu. Samkvæmt 4. mgr. er barnaverndarnefnd óheimilt að framselja til einstakra starfsmanna nefndanna vald til að kveða upp úrskurði samkvæmt barnaverndarlögum og taka ákvarðanir um málshöfðun samkvæmt 28. og 29. gr. laganna, svo og vald til töku ákvörðunar um að krefjast brottvikningar heimilismanns eða nálgunarbanns samkvæmt 37. gr. laganna.
Í athugasemdum greinargerðar við 14. gr. frumvarps þess er varð að barnaverndarlögum segir m.a. eftirfarandi um valdframsal á grundvelli þessara ákvæða:
„4. mgr. er tekið fram að vald til að kveða upp úrskurði samkvæmt ákvæðum frumvarpsins verði ekki framselt til einstakra starfsmanna. Með þessu er í reynd jafnframt undirstrikuð sú meginregla að barnaverndarnefndir geta framselt til starfsmanna vald til að taka aðrar ákvarðanir. Þær ákvarðanir sem 4. mgr. vísar til eru á hinn bóginn þess eðlis að rétt þykir að gera ráð fyrir að þær séu teknar af nefndinni sjálfri.“ (Alþt. 2001-2002, A-deild, bls. 1823.)
Með vísan til framangreinds geri ég ekki athugasemdir við þá afstöðu Barnaverndarstofu að barnaverndarnefndum sé heimilt að framselja starfsliði sínu vald til töku allra annarra þeirra ákvarðana, sem mælt er fyrir um í barnaverndarlögum en beinlínis eru undanskildar í 4. mgr. 14. gr. laganna. Sú framsalsheimild sem barnaverndarnefndum er fengin með ákvæði 14. gr. er hins vegar samkvæmt skýru orðalagi 3. mgr. ákvæðisins bundin við ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli barnaverndarlaga. Heimild til að framselja vald til töku annarra ákvarðana, s.s. mikilvægra málsmeðferðarákvarðana og ákvarðana sem teknar eru á grundvelli 20. gr. reglugerðar nr. 56/2004, um málsmeðferð fyrir barnaverndarnefnd, um að óska formlega eftir lögreglurannsókn vegna grunsemda um að alvarlegt refsivert brot hafi verið framið gagnvart barni, verður því ekki reist beint á 14. gr. laga nr. 80/2002. Hins vegar verður ráðið af framsetningu ákvæðisins, framangreindum lögskýringargögnum og jafnframt þeim kröfum sem gerðar eru til sérhæfingar starfsliðs barnaverndarnefnda í lögum nr. 80/2002, að löggjafinn hafi ætlað barnaverndarnefndum talsvert svigrúm til að framselja sérhæfðu starfsliði sínu vald, að undanskildum þeim ákvörðunum sem sérstaklega eru tilgreindar í 4. mgr. 14. gr. laga nr. 80/2002.
Eins og 3. og 4. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga er háttað samkvæmt framansögðu tel ég mér ekki fært að fullyrða annað en að barnaverndarnefndum sé heimilt á grundvelli stjórnsýsluvenju um innra valdframsal að fela starfsmönnum vald til töku ákvarðana um hvort lögreglu sé formlega tilkynnt um grunsemdir um refsivert brot gegn barni. Er sú niðurstaða, að virtu því lagaumhverfi sem hér gildir, óháð því hvort telja verði að slík ákvörðun falli í flokk stjórnvaldsákvarðana, sbr. ákvæði 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en til þess tek ég enga afstöðu hér. Í samræmi við lagasjónarmið um innra valdframsal verður hver barnaverndarnefnd að meta í ljósi aðstæðna í umdæmi sínu, fjölda íbúa og starfsmanna, og þá einkum þeirrar þekkingar og reynslu sem starfsmenn búa yfir, hvort rétt sé að taka ákvörðun um slíkt valdframsal. Ef svo er verður jafnframt að tryggja að starfsfólkinu séu ljósir verkferlar við undirbúning og töku ákvörðunarinnar. Með hliðsjón af því fyrirkomulagi sem löggjafinn hefur mælt fyrir um í 3. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga, og í samræmi við sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, tel ég ennfremur rétt og eðlilegt að ákvörðun um slíkt valdframsal komi fram í sambærilegum reglum og þeim sem áðurnefnt ákvæði barnaverndarlaga gerir ráð fyrir sem kynntar eru Barnaverndarstofu. Er þá einnig horft til sjónarmiða um hagræði og fyrirsjáanleika um að allar ákvarðanir um valdframsal barnaverndarnefnda séu birtar á einum stað og með sama hætti.
Samkvæmt því sem fram kemur í skýringum Barnaverndarstofu til mín frá 11. desember 2009 og 13. janúar 2010 hafa ekki allar barnaverndarnefndir á landinu sett sér reglur á grundvelli 3. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga. Ennfremur er í reglum sumra þeirra nefnda sem hafa sett sér reglur á þessum grundvelli ekki tekin sérstök afstaða til þess hvers konar brot gegn barni skuli tilkynnt lögreglu eða hvort ákvörðun um tilkynningu sé í höndum barnaverndarnefndar eða starfsmanna nefndarinnar. Í ljósi þeirra upplýsinga sem fram koma í bréfum Barnaverndarstofu, dags. 13. janúar og 3. desember 2010, um starf það sem nú stendur yfir hjá Barnaverndarstofu og barnaverndarnefndum tel ég þó ekki ástæðu til að aðhafast frekar vegna máls þessa á grundvelli heimildar minnar til að taka mál til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. og a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og er frumkvæðisathugun minni því lokið. Ég geng út frá því að Barnaverndarstofa muni halda fram vinnu í að ganga út skugga um afstöðu einstakra nefnda til þess hvort þær hyggist fela starfsmönnum sínum könnun og meðferð einstakra mála eða málaflokka eða vald til að taka einstakar ákvarðanir, annað hvort á grundvelli barnaverndarlaga eða aðrar ákvarðanir, og fylgi því þá eftir að barnaverndarnefndir setji sér skýrar reglur um valdframsalið.
Undirritaður hefur í samræmi við ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sbr. breytingu með lögum nr. 142/2008, farið með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis í fjarveru kjörins umboðsmanns á tímabilinu 1. janúar 2009-30. júní 2010. Forsætisnefnd Alþingis samþykkti á fundi sínum 23. júní 2010 að ég yrði áfram settur umboðsmaður Alþingis í ákveðnum málum sem voru til lokaafgreiðslu við lok þess tímabils og er mál þetta þar á meðal.
Róbert R. Spanó.