Álit

I. Kvörtun.

Hinn 4. maí 2010 leitaði A til umboðsmanns og kvartaði yfir því að hafa verið krafin um greiðslu sektar fyrir að skila of seint bókum er hún hafði fengið að láni frá Landsbókasafni Íslands – Háskólabókasafni. Í kvörtun A er því haldið fram að bókasafnið skorti heimild til að innheimta sektir vegna vanskila á bókum. Í því sambandi er m.a. tekið fram að slíka heimild sé ekki að finna í lögum nr. 71/1994, um Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn. Þá hafi slík heimild ekki verið sett í reglugerð á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laganna.

Ég lauk áliti þessu með áliti, dags. 17. desember 2010.

II. Málavextir.

Í kvörtun A er málavöxtum lýst þannig að hún hafi í byrjun árs 2010 fengið að láni þrjár bækur frá Landsbókasafni Íslands – Háskólabókasafni sem hún hafi skilað of seint. Við skil bókanna hafi hún verið rukkuð um 2.100 kr. í sekt, þ.e. 700 kr. fyrir hverja bók.

Í bréfi Landsbókasafns Íslands – Háskólabókasafns, dags. 1. júní 2010, er málavöxtum lýst nánar. Þar segir að hinn 15. janúar 2010 hafi A fengið þrjár bækur að láni hjá safninu með skiladegi 14. febrúar s.á. A hafi verið send „tilkynning nr. 1“ með tölvubréfi, dags. 21. febrúar 2010, með áminningu um skil. Þá hafi „tilkynning nr. 2“ verið send með tölvubréfi, dags. 14. mars 2010. Safnið hafi einnig sent bréf, samhljóða tölvubréfinu, dags. 14. mars 2010, þar sem A hafi verið bent á að yrði bókunum ekki skilað innan tveggja vikna yrði sektin send til innheimtu hjá innheimtufyrirtækinu Intrum á Íslandi ehf. Í bréfi safnsins til umboðsmanns kemur jafnframt fram að hinn 29. apríl 2010 hafi A skilað bókunum. Hafi henni verið gert að greiða hámarks sekt, þ.e. 700 kr. fyrir hverja bók, samtals 2.100 kr. A hafi hins vegar ekki greitt sektina. Í samræmi við vinnureglur safnsins hefði skuld A hins vegar ekki verið send til innheimtu á endanum þar sem bókunum hefði verið skilað áður en gripið hafði verið til slíkra ráðstafana.

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði starfsmaður embættis míns Landsbókasafni Íslands – Háskólabókasafni bréf, dags. 11. maí 2010. Í bréfinu var gerð grein fyrir kvörtun A og óskað eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að landsbókasafnið veitti upplýsingar um hvort sú atvikalýsing sem fram kæmi í erindi A væri í samræmi við framkvæmd bókasafnsins á viðbrögðum við vanskilum á bókum. Hefði landsbókasafninu verið settar reglur í þessu sambandi, eða það sett sér sjálft slíkar reglur, var jafnframt óskað eftir afriti af þeim.

Í svarbréfi Landsbókasafns Íslands – Háskólabókasafns, dags. 1. júní 2010, er málavöxtum lýst, sbr. kafla II hér að framan. Í bréfinu kemur jafnframt fram að þegar A fékk umræddar þrjár bækur að láni hjá safninu hafi hún keypt bókasafnsskírteini sem gilt hafi í eitt ár. Öllum skírteinishöfum sé boðinn bæklingur um útlán safnsins þar sem tíundaðar séu reglur um bókasafnsskírteini, útlán, lánstíma, skil, vanskil o.fl. Í bréfinu segir síðan m.a. eftirfarandi:

„Í 10. gr. laga um Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn nr. 71/1994 segir að bókasafninu sé heimilt að taka gjald fyrir ákveðna þætti þjónustunnar og að gjaldskrá vegna þessarar þjónustu skuli háð samþykki stjórnar safnsins. Ekki er tæmandi upptalning á þeim þáttum sem falla undir ákvæðið, en í athugasemdum með frumvarpinu þegar það var lagt fram segir: „Þar sem hér er aðeins um að ræða lagaheimild til töku þjónustugjalda skal þess gætt við ákvörðun gjaldanna að þau séu ekki hærri en sá kostnaður sem almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu“.

Skv. gjaldskrá sem samþykkt er af stjórn safnsins og birt er á vefnum eru sektir vegna vanskila 12 kr. [á] dag og hafa verið það í nokkur ár. Hámarks sekt á bók er 700 kr. Kostnaður safnsins vegna vanskila felst í sendingu tölvupósta og áminningarbréfs til lánþegans og að koma sektinni í innheimtu hjá Intrum. Þar fyrir utan skapast ýmis vandkvæði við að aðrir safngestir hafa ekki aðgang að þeim gögnum sem ekki er skilað á réttum tíma og taps vegna gagna sem aldrei skila sér.“

Umboðsmaður ritaði mennta- og menningarmálaráðuneytinu bréf, dags. 18. júní 2010, þar sem gerð var grein fyrir kvörtuninni og ofangreindum bréfaskiptum við landsbókasafnið. Í bréfinu rakti umboðsmaður viðeigandi ákvæði laga nr. 71/1994, um Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn, og óskaði eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að mennta- og menningarmálaráðuneytið veitti upplýsingar um hvort settar hefðu verið reglur í reglugerð um viðurlög við brotum notenda á reglum Landsbókasafns Íslands – Háskólabókasafns, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 71/1994. Hefðu slíkar reglur verið settar var jafnframt óskað eftir afriti af þeim. Þá var þess óskað að mennta- og menningarmálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar.

Í svarbréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 30. júlí 2010, kom fram að ráðuneytið hefði ekki sett frekari reglur um framangreint en fram kæmi í reglugerð nr. 706/1998, um Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn, sbr. reglugerð nr. 664/2003. Að því er varðaði efni reglugerðarinnar og tengsl hennar við fyrirmæli 2. mgr. 12. gr. laga nr. 71/1994 væri í minnisblaði skrifstofustjóra skrifstofu menningarmála til menntamálaráðherra, dags. 19. nóvember 1998, gerð grein fyrir samskiptum ráðuneytisins og safnsins við undirbúning reglugerðarinnar. Kæmi þar fram að niðurstaðan hefði orðið sú að leggja til við ráðherra að sett yrðu fyrirmæli í 8. gr. reglugerðarinnar um að stjórn safnsins setti, að fengnum tillögum landsbókavarðar, reglur um umgengni í safninu og notkun safnkostsins. Í bréfinu sagði jafnframt m.a. eftirfarandi:

„Hvað viðkemur ósk yðar um að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til kvörtunarinnar, sbr. 1. gr. laga nr. 71/1994 er ljóst að Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn er sjálfstæð háskólastofnun með sérstaka stjórn og heyrir stjórnarfarslega undir menntamálaráðherra. Þýðing þess eins og rakið er í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 71/1994 „...felst m.a. í því að ákvarðanir stjórnar bókasafnsins verða ekki bornar undir menntamálaráðherra með stjórnsýslukæru. Þá getur ráðherra ekki gefið stofnuninni bindandi fyrirmæli um úrlausn mála nema hafa til þess lagaheimild.“

Að mati ráðuneytisins hefur með lögum verið kveðið á um sjálfstæða stöðu safnsins gagnvart ráðuneytinu. Heimildir ráðuneytisins til afskipta af því máli sem kvörtun [A] lýtur að eru því takmarkaðar. Má í þessu sambandi ennfremur vísa til umfjöllunar rannsóknarnefndar Alþingis um stöðu ráðuneytis gagnvart sjálfstæðum stofnunum og þýðingu 9. gr. laga um Stjórnarráð Íslands í því sambandi.

Af ákvæðum II. kafla laga nr. 71/1994, þar sem fjallað er um hlutverk og markmið safnsins og áður nefndum reglugerðum er ljóst að Alþingi hefur ekki tekið afstöðu til þeirrar starfsemi safnsins að lána út safnkost þess eða önnur því tengd.

Eins og rakið er [...] hér að framan var ákveðið í 8. gr. reglugerðar nr. 706/1998 að stjórn safnsins setti, að fengnum tillögum landsbókavarðar, reglur um umgengni í safninu og notkun safnkostsins. Af skýringum safnsins sem raktar eru í bréfi yðar má ráða að gjaldtakan byggist á 10. gr. laga nr. 71/1994, þar sem til grundvallar liggi sjónarmið um að stofnunin verði ekki fyrir skaða við það að innheimta bækur sem ekki hefur verið skilað á réttum tíma (einskonar skaðleysissjónarmið). Eðli þeirrar þjónustu sem hér um ræðir hefur að mati ráðuneytisins ákveðna samstöðu með samningssambandi. Verður þá einnig að horfa til þess sem áður segir um hlutverk safnsins. Ljóst er að lánþegi sem fær t.d. lánaðar bækur úr safnkosti safnsins undirgengst um leið ákveðna skilmála, þ. á m. til að skila þeim á fyrirfram ákveðnum tíma. Lánþega má vera ljóst að til þess að safnið geti veitt þjónustu sína séu skilmálarnir virtir og að safnið geti þurft að grípa til aðgerða til þess að innheimta bækurnar, vegna vanrækslu hans, m.a. til þess að geta sinnt lögbundnu þjónustuhlutverki sínu, sbr. 7. gr. laga nr. 71/1994. Að mati ráðuneytisins getur slík vanræksla leitt til kostnaðarauka fyrir safnið og gera verður ráð fyrir að það geti á grundvelli þeirra sjónarmiða sem hér hafa verið rakin varist slíkum viðbótarkostnaði. Í þessu ljósi er ekki rétt að líta á viðbrögð safnsins sem viðurlög heldur innheimtu kostnaðar sem af vanrækslunni hlýst.

Til viðbótar því sem hér hefur verið rakið vill ráðuneytið upplýsa að á vegum þess hefur verið unnið að endurskoðun laga um Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn. Í því sambandi var lagt fram á 136. löggjafarþingi (139. mál) frumvarp til nýrra laga um safnið. Frumvarpið hlaut ekki frekari afgreiðslu á Alþingi eftir framsögu þess 21. nóvember 2008. Ráðgert er að frumvarpið verði lagt fram á nýjan leik að lokinni endurskoðun þess en á þessu stigi er ekki unnt að segja hvenær af því verður.“

Með bréfi, dags. 5. ágúst 2010, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Mér bárust ekki athugasemdir frá A af því tilefni.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

Athugun mín á máli A hefur lotið að því hvort Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn hafi haft fullnægjandi heimild að lögum til þess að krefja hana um greiðslu sektar fyrir að skila of seint bókum er hún hafði fengið að láni frá safninu. Þótt A hafi á endanum ekki verið krafin um greiðslu sektarinnar taldi ég rétt að halda áfram athugun minni á málinu enda liggur fyrir samkvæmt svörum bókasafnsins við fyrirspurn minni, sbr. bréf þess dags. 1. júní 2010, að það innheimti almennt sektir vegna dráttar á skilum bóka sem fengnar eru að láni frá safninu.

Um landsbókasafnið er fjallað í lögum nr. 71/1994, um Landsbókasafn Íslands - Háskólabókasafn. Ég tek í upphafi fram að þótt Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn sé sjálfstæð stofnun, sbr. 1. gr. þeirra laga, ber mennta- og menningarmálaráðherra stjórnarfarslega ábyrgð á því að starfsemi safnsins sé á hverjum tíma í samræmi við lög, sbr. 1. gr. laga nr. 71/1994, sbr. einnig 5. tölul. 8. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, með síðari breytingum, og 2. gr. reglugerðar nr. 706/1998, um Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn. Í 1. mgr. 12. gr. laga nr. 71/1994 er jafnframt gert ráð fyrir því að mennta- og menningarmálaráðherra „skuli“ með reglugerð setja nánari ákvæði um framkvæmd laganna, þar sem m.a. skuli mælt fyrir um starfshætti bókasafnsins og í 2. mgr. sömu greinar segir að í reglugerð „megi“ ákveða viðurlög við brotum notenda á reglum safnsins. Af þessum sökum hef ég beint fyrirspurnum mínum vegna málsins bæði til bókasafnsins og ráðuneytisins.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 71/1994 skipar menntamálaráðherra fimm menn í stjórn bókasafnsins til fjögurra ára í senn svo sem nánar er kveðið á um í ákvæðinu. Í 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. laganna er kveðið svo á um að ráðherra skipi landsbókavörð til fimm ára í senn. Í 5. gr. laganna er síðan tekið fram að í reglugerð skuli kveðið á um deildaskiptingu bókasafnsins, svo og um safnráð, er sé samráðsvettvangur yfirmanna bókasafnsins og forstöðumanna deilda. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laganna er bókasafnið þjóðbókasafn og bókasafn Háskóla Íslands. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er safnið rannsóknarbókasafn sem skal halda uppi ávirkri og fjölþættri upplýsingaþjónustu á sviði vísinda og fræða, stjórnsýslu og atvinnulífs.

Í III. kafla laga nr. 71/1994 eru ákvæði um fjárhagsmálefni landsbókasafnsins. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laganna skal kostnaður við rekstur bóksafnsins greiðast úr ríkissjóði. Þá skal hluti af fjárveitingu til Háskóla Íslands renna árlega til bókasafnsins samkvæmt sérstöku samkomulagi milli bókasafnsins og Háskólans. Rekstur, endurnýjun og viðhald fasteigna, búnaðar og tækja greiðist úr ríkissjóði og er sérstakur fjárlagaliður, sbr. 2. mgr. sömu greinar.

Samkvæmt 10. gr. laga nr. 71/1994 er landsbókasafninu heimilt að taka gjald fyrir ákveðna þætti þjónustunnar, svo sem millisafnalán, tölvuleitir, sérfræðilega heimildaþjónustu, fjölföldun hvers konar og úttak tölvugagna. Gjaldskrá vegna þessarar þjónustu skal háð samþykki stjórnar bókasafnsins.

Í athugasemdum greinargerðar við 10. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 71/1994 kemur fram að með ákvæðinu sé bókasafninu veitt heimild til þess að taka „þjónustugjöld“ fyrir ákveðna þætti þeirrar þjónustu sem veitt sé, svo sem millisafnalán, tölvuleitir, sérfræðilega heimildaþjónustu, fjölföldun, úttak tölvugagna o.fl. Með gjaldskrá, sem háð sé samþykki stjórnar safnsins, sé kveðið á um fjárhæð þeirra þjónustugjalda sem greiða skuli fyrir þessa þjónustu. Þar sem hér sé aðeins um að ræða lagaheimild til töku þjónustugjalda skuli þess gætt við ákvörðun gjaldanna að þau séu ekki hærri en sá kostnaður sem almennt hljótist af því að veita umrædda þjónustu. (Alþt. 1993-1994, A-deild, bls. 3361.)

Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 71/1994 skal menntamálaráðherra með reglugerð setja nánari ákvæði um framkvæmd laganna. Í reglugerð skal m.a. mælt fyrir um starfshætti bókasafnsins, starfssvið stjórnenda þess og stjórnarfundi og boðun þeirra. Þá skal nánar kveðið á um form og efnistök umsagna sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 4. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. „má“ í reglugerð ákveða „viðurlög við brotum notenda á reglum bókasafnsins“.

Á grundvelli 5. og 12. gr. laga nr. 71/1994 hefur ráðherra sett reglugerð nr. 706/1998, um Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn, sbr. reglugerð nr. 664/2003. Í 8. gr. reglugerðar nr. 706/1998 segir að stjórn bókasafnsins setji, að fengnum tillögum landsbókavarðar, reglur um umgengni í safninu og notkun safnkostsins.

Af ákvæði 2. mgr. 12. gr. laga nr. 71/1994, sem og 8. gr. reglugerðar nr. 706/1998, verður ráðið að gert sé ráð fyrir því að landsbókasafnið setji sér reglur. Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn hefur sett sér reglur um útlán safnsins. Í reglunum er sérstaklega fjallað um vanskil bóka, en umfjöllunin er svohljóðandi:

„Vanskil. Ef lánþegar skila ekki safngögnum á réttum tíma leggjast á sektir vegna vanskila. Um er að ræða dagsektir: 12 kr. Lánþeginn getur þar að auki átt á hættu að missa lánsrétt sinn og rétt sinn til að endurnýja lán þar til hann hefur gert upp að fullu. Á skammtímalánum nemur sektin 100 kr. á dag, sem eru einnig innheimtar fyrir laugardaga og sunnudaga ef skiladagur var fyrir helgina. Uppgjör sekta fer fram við útlánaborð á 2. hæð. Ef gögnum er ekki skilað innan 2ja mánaða frá síðasta skiladegi fara þau í innheimtu hjá Intrum á Íslandi.“

Ég tel ljóst af því regluumhverfi sem gildir um starfsemi Landsbókasafns Íslands - Háskólabókasafns að þær „sektir“ sem reglurnar gera ráð fyrir að innheimtar séu í tilefni af vanskilum séu „viðurlög við brotum notenda á reglum bókasafnsins“, sbr. orðalag 2. mgr. 12. gr. laga nr. 71/1994, en ekki þjónustugjöld í 10. gr. sömu laga. Ég bendi í því sambandi í fyrsta lagi á að í 10. gr. er gert ráð fyrir heimild Landsbókasafns Íslands - Háskólabókasafns til töku þjónustugjalda vegna ákveðinna þátta í þjónustu þess. Ákvæðið gerir ráð fyrir að sett sé sérstök gjaldskrá vegna þeirrar „þjónustu“ sem rukkað sé fyrir og sú gjaldskrá skuli háð samþykki stjórnar safnsins. Ákvæðið mælir ekki fyrir um álagningu dagsekta, enda geta slíkar sektir að mínu mati eðli málsins samkvæmt ekki talist til þjónustugjalda. Með greiðslu sektar er ekki verið að inna af hendi endurgjald fyrir sérgreinda þjónustu sem stjórnvöld hafa ákveðið að bjóða upp á, eftir atvikum samkvæmt fyrirmælum laga, heldur er þvert á móti um viðurlög að ræða í tilefni af því að reglur hafi verið brotnar. Ég bendi í öðru lagi á að stjórnvöld hafa í svörum sínum við fyrirspurnum mínum ekki sýnt hvernig þær upphæðir sem reglur safnsins kveða á um að sektir skulu nema eru fundnar út. Eitt af skilyrðum þess að þjónustugjald sé réttilega sett á er einmitt að slíkir útreikningar liggi fyrir og að það gjald sem tekið er sé í samræmi við þá þjónustu sem veitt er á móti, líkt og áréttað er í athugasemdum við 10. gr. er fylgdu frumvarpi til laga nr. 71/1994. Ég tel í þriðja lagi rétt að benda á að á meðal gagna málsins er minnisblað til menntamálaráðherra, dags. 19. nóvember 1998, er varðar Landsbókasafn Íslands - Háskólabókasafn. Í því koma fram hugleiðingar embættismanna ráðuneytisins um hvernig best sé að standa að útfærslu reglna um sektir vegna vanskila. Niðurstaða minnisblaðsins er sú að leggja til að „heimild laganna til að ákveða viðurlög í reglugerð yrði ekki notuð að svo komnu, en hins vegar sett ákvæði um að stjórn bókasafnsins setji, að fengnum tillögum landsbókavarðar, reglur um umgengni í safninu og notkun safnkostsins.“ Af minnisblaðinu má því ráða þá réttilegu afstöðu að rukkun sekta vegna vanskila notenda bókasafnsins, þ.e. viðurlög ef bókum er ekki skilað innan þess lánstíma sem kveðið er á um í reglum safnsins, falli undir heimildarákvæði 2. mgr. 12. gr. laga nr. 71/1994 en ekki 10. gr. þeirra laga.

Samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttar eru stjórnvöld bundin af lögum á þann hátt að ákvarðanir þeirra verða annars vegar að eiga sér stoð í lögum og hins vegar mega ákvarðanir þeirra ekki brjóta í bága við lög. Eftir því sem ákvörðun telst meira íþyngjandi fyrir borgarann eru meiri kröfur gerðar til skýrleika þeirrar lagaheimildar sem á er byggt. Af þessu leiðir að stjórnvöld geta almennt ekki tekið ákvarðanir sem eru íþyngjandi fyrir borgarana nema hafa til þess heimild í lögum. Af framangreindu leiðir jafnframt að þegar löggjafinn hefur með skýrum lagafyrirmælum kveðið á um hvernig standa skuli að reglusetningu á tilteknu sviði af hálfu stjórnvalda, svo sem að það skuli gert í formi reglugerða, hafa stjórnvöld almennt ekki frjálst val um að fara aðrar leiðir í þeim efnum.

Í umræddri 2. mgr. 12. gr. laga nr. 71/1994 segir orðrétt:

„Í reglugerð má ákveða viðurlög við brotum notenda á reglum bókasafnsins.“

Tilvitnað lagaákvæði kveður á um að heimilt sé að setja reglur um viðurlög við brotum notenda á reglum bókasafnsins. Eins og vikið var að hér að framan tel ég það engum vafa undirorpið að reglur um sektir vegna vanskila myndu falla hér undir. Ákvæðið áskilur hins vegar að grundvöllur viðurlaga við brotum á reglum safnsins komi fram í reglugerð. Ég legg þann skilning í framangreint ákvæði að það veiti stjórnvöldum val um það hvort lögð séu viðurlög við brotum notenda á reglum landsbókasafnsins. Fari stjórnvöld hins vegar þá leið að leggja viðurlög við brotum notenda skuli kveðið á um þau í reglugerð sem birt er í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 3. gr. laga nr. 15/2005, um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað.

Hvorki í reglugerð nr. 706/1998 né reglugerð nr. 664/2003 eru ákvæði um dagsektir eða viðurlög við brotum notenda á reglum landsbókasafnsins. Í 8. gr. reglugerðar nr. 706/1998 er eingöngu kveðið á um að stjórn bókasafnsins setji, að fengnum tillögum landsbókavarðar, reglur um umgengni í safninu og notkun safnkostsins. Ákvæðið kveður hins vegar ekki á um hvernig með skuli fara skili notendur safnsins bókum ekki á réttum tíma.

Í áðurnefndu fyrirspurnarbréfi umboðsmanns til mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 18. júní 2010, óskaði umboðsmaður upplýsinga um hvort settar hefðu verið reglur í reglugerð um viðurlög við brotum notenda á reglum safnsins, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 71/1994. Í svarbréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins til mín, dags. 30. júlí 2010, kom fram að ráðuneytið hefði „ekki sett frekari reglur um framangreint en fram [kæmi] í reglugerðum nr. 706/1998 um Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn, sbr. reglugerð nr. 664/2003“. Að því er varðaði efni reglugerðarinnar og tengsl hennar við fyrirmæli 2. mgr. 12. gr. laga nr. 71/1994 tók ráðuneytið fram að í minnisblaði skrifstofustjóra skrifstofu menningarmála til menntamálaráðherra, dags. 19. nóvember 1998, hefði verið gerð grein fyrir samskiptum ráðuneytisins og safnsins við undirbúning reglugerðarinnar. Kæmi þar fram að niðurstaðan hefði orðið sú að leggja til við ráðherra að sett yrðu fyrirmæli í 8. gr. reglugerðarinnar um að stjórn safnsins setti, að fengnum tillögum landsbókavarðar, reglur um umgengni í safninu og notkun safnkostsins.

Fyrir liggur að Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn hefur á grundvelli eigin reglna innheimt sektir vegna vanskila á bókum safnsins. Samkvæmt upplýsingum frá landsbókasafninu og mennta- og menningarmálaráðuneytinu verður ekki annað ráðið en að safnið hafi viðhaft þessa framkvæmd í þó nokkurn tíma og sé sú framkvæmd enn viðhöfð af hálfu safnsins. Þá verður af svarbréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 30. júlí 2010, ekki annað ráðið en að ráðuneytinu hafi verið kunnugt um þessa framkvæmd safnsins.

Hvað sem líður vitneskju og aðkomu mennta- og menningarmálaráðuneytisins að verklagi landsbókasafnsins í þessum efnum liggur fyrir að með 12. gr. laga nr. 71/1994 hefur löggjafinn með skýrum og afdráttarlausum hætti kveðið á um í hvaða formi reglur um viðurlög við brotum á reglum landsbókasafnsins skuli settar og að það skuli gert með reglugerð. Í ljósi þess að reglur um sektargreiðslur vegna vanskila hafa ekki verið settar með þeim hætti sem kveðið er á um í 2. mgr. 12. gr. laganna tel ég að innheimta Landsbókasafns Íslands – Háskólabókasafns á sektum vegna vanskila eigi sér ekki fullnægjandi stoð í lögum.

Eins og rakið hefur verið koma þau sjónarmið fram í skýringum mennta- og menningarmálaráðuneytisins til mín, dags. 30. júlí 2010, að „[eðli] þeirrar þjónustu sem hér um [ræði] hafi að mati ráðuneytisins ákveðna samstöðu með samningssambandi“ og að „ljóst [sé] að lánþegi sem [fái] t.d. lánaðar bækur úr safnkosti safnsins [undirgangist] um leið ákveðna skilmála, þ. á m. til að skila þeim á fyrirfram ákveðnum tíma. Lánþega [megi] vera ljóst að til þess að safnið geti veitt þjónustu sína séu skilmálarnir virtir og safnið geti þurft að grípa til aðgerða til þess að innheimta bækurnar, vegna vanrækslu hans, m.a. til þess að geta sinnt lögbundnu þjónustuhlutverki sínu, sbr. 7. gr. laga nr. 71/1994.“ Í tilefni af þessu tel ég rétt að árétta það sem að framan segir í tengslum við lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Hafi löggjafinn kveðið með skýrum hætti á um hvernig standa skuli að setningu reglna um viðurlög við brotum safnsins, líkt og hann hefur gert í því tilfelli sem hér er til athugunar, geta stjórnvöld að mínu áliti ekki farið aðra leið í því sambandi, t.d. með gerð einkaréttarlegra samninga við notendur safnsins.

V. Niðurstaða.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að reglum Landsbókasafns Íslands – Háskólabókasafns um innheimtu sekta vegna vanskila notenda safnsins á bókum sem þeir hafa fengið að láni hafi ekki verið veitt nægjanleg lagastoð. Telji mennta- og menningarmálaráðuneytið rétt að heimila landsbókasafninu að innheimta umræddar sektir beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að gera eins fljótt og kostur er ráðstafanir til þess að settar verði reglur í samræmi við ákvæði 2. mgr. 12. gr. laga nr. 71/1994.

Eins og vikið var að í kafla II hér að framan verður af skýringum Landsbókasafns Íslands – Háskólabókasafns til umboðsmanns, dags. 1. júní 2010, ráðið að A hafi ekki greitt umrædda sekt. Þá hafi sektin ekki verið send í innheimtu til Intrum á Íslandi ehf. þar sem A hafði skilað bókunum. Ekki er ástæða til að draga þessar skýringar landsbókasafnsins í efa. Með hliðsjón af því er ekki tilefni til þess að ég beini sérstökum tilmælum til Landsbókasafns Íslands – Háskólabókasafns um að taka mál A til endurskoðunar. Það eru hins vegar tilmæli mín til landsbókasafnsins að framvegis verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu og viðbrögð, þ.m.t. innheimta fégjalds, í tilefni af brotum lánþega á reglum safnsins ef bókum er ekki skilað á tilsettum tíma verði byggð á fullnægjandi lagagrundvelli.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Mennta- og menningarmálaráðherra var ritað bréf, dags. 1. mars 2011, þar sem þess var óskað að ráðuneytið upplýsti mig um það hvort álit mitt í málinu hefði orðið tilefni til einhverra ráðstafana hjá ráðuneytinu og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 3. mars 2011, var lýst áformum um að leggja fram sem stjórnarfrumvarp frumvarp til breytinga á lögum nr. 36/1997, um almenningsbókasöfn, þar sem mælt væri fyrir um nýja 14. gr. þeirra laga er fæli m.a. í sér heimild almenningsbókasöfnum til handa til innheimtu dagsekta fyrir afnot fram yfir skilafrest og setningar reglna um álagningu dagsektanna. Í bréfinu kom einnig fram að gert væri ráð fyrir að leggja einnig fram frumvarp til nýrra laga um Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn. Í því frumvarpi væri í 8. gr. m.a. kveðið á um heimildir safnsins til innheimtu dagsekta fyrir afnot fram yfir skilafrest og heimildir landsbókavarðar til setningar reglna um innheimtuna. Þá sagði í bréfi ráðuneytisins að um síðastliðin áramót hefði ráðherra gefið út reglugerð um breytingar á reglugerð um Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn, nr. 706/1998 með áorðnum breytingum, nr. 1078/2010, þar sem mælt væri fyrir um nýja 2. mgr. 20. gr. Í ákvæðinu væri bókasafninu veitt heimild til innheimtu álags vegna afnota fram yfir skilafrest og landsbókavörður setti gjaldskrá að fengnu samþykki stjórnar bókasafnsins.

Eftir að framangreind lagafrumvörp komu til afgreiðslu á Alþingi óskaði menntamálanefnd Alþingis eftir að ég kæmi á fund nefndarinnar og skýrði í tilefni af álitinu almennt þær reglur sem gilda um lagaheimildir til töku sekta í formi stjórnsýsluviðurlaga auk reglna um töku þjónustugjalda. Í meðförum Alþingis voru síðan gerðar nokkrar breytingar á þeim ákvæðum frumvarpanna sem lutu að þessum atriðum. Í lögum nr. 36/1997, um almenningsbókasöfn, eins og þeim hefur verið breytt með lögum nr. 69/2011, er nú kveðið á um að samanlagðar dagsektir fyrir afnot safnefnis fram yfir skilafrest megi ekki vera hærri en 4.000 kr. fyrir hvern lánþega. Þá skuli ráðherra að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og Samtök forstöðumanna almenningsbókasafna gefa út gjaldskrá um dagsektir. Þá er ráðherra fengin heimild til að setja reglugerð um innheimtu dagsekta og bóta vegna safnefnis sem glatast eða skemmist í meðförum notenda. Sams konar breytingar voru gerðar á frumvarpi er síðar varð að lögum nr. 142/2011, um Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn.