Álit

I. Kvörtun.

Hinn 14. júlí 2010 leitaði til mín A fyrir hönd föður síns, B, og kvartaði yfir því að „land það er faðir hennar hafi haft á leigu [hjá] fangelsinu á [X] frá 1964 [hafi verið] tekið af honum án nokkurs fyrirvara eða [uppsagnar] á leigu“.

Af hálfu A kemur fram í kvörtuninni að B hafi haft umrætt land upphaflega úr jörðinni Y á leigu síðan 1964. Samningar hafi verið munnlegir, gerðir við forstöðumenn fangelsisins á X í gegnum tíðina. Núverandi forstöðumaður fangelsisins hafi 21. apríl 2008 bókað í dagbók X síðasta samning við B. Engum samningum hafi verið sagt upp. Fyrrverandi forstöðumaður fangelsisins, ..., hafi einnig vottað sína aðkomu að leigunni en þar kom fram að B hafði fengið leyfi til hrossabeitar á landinu gegn því að fangelsið fengi í staðinn að hirða reka fyrir landi Z. Því sé B í fullum rétti með afnot sín af landinu. Í kvörtuninni heldur A því fram að fjármálaráðuneytinu hafi ekki verið ljóst að landið væri í leigu. Líklegt sé að faðir hennar hafi átt forkaupsrétt að landinu samkvæmt 27. gr. jarðalaga nr. 81/2004 og örugglega forgang að áframhaldandi leigu samkvæmt sömu lögum. Enn fremur tekur A fram í kvörtuninni að ekkert viðeigandi tilboð hafi borist í landið að mati fjármálaráðuneytisins og landið sé því óselt. Þar með hafi loforð forstöðumanns fangelsisins á X frá 21. apríl 2008 um afnot á landinu enn verið í fullu gildi, en samkvæmt loforðinu var B o.fl. á Z lánað landið endurgjaldslaust um óákveðinn tíma þangað til önnur notkun eða sala kæmi til. Síðan hafi það gerst að fjármálaráðuneytið hafi leigt landið öðrum aðila án þess að kanna hvort landið væri í leigu eða öðrum bundið.

Ég lauk málinu með áliti, dags. 31. desember 2010.

II. Málavextir.

Alþingi samþykkti í fjárlögum 2007, 2008 og 2009 sérstaka heimild til handa fjármálaráðherra til sölu á landspildum ríkisins við X og skyldi nýta andvirði þeirra til uppbyggingar fangelsisins á staðnum. Landspilda úr Y, 251,4 ha að stærð, var auglýst til sölu sumarið 2008 og bárust 18 tilboð í eignina. Hinn 3. júlí 2008 voru kauptilboð í eignina opnuð. Það hæsta var að upphæð kr. 207.656.400 en næsthæsta var kr. 140.029.800. Fjórða hæsta tilboðið var frá C. Ríkiskaup kunngerði fimm hæstu tilboðin með bréfi til fjármálaráðuneytisins, dags. 3. júlí 2008. Þrátt fyrir að þessi tilboð hafi borist varð ekkert af sölu landspildunnar.

Framkvæmdastjóri fasteigna ríkissjóðs sendi tölvubréf til starfsmanns fjármálaráðuneytisins, dags. 26. janúar 2009. Í tölvubréfinu tók hann m.a. fram að maður, án þess að vita nafn hans, hefði hringt í sig nokkrum sinnum út af landspildunni við Y og lagt fram þá spurningu hvort heimilt væri að semja við hann án auglýsingar. Viðkomandi starfsmaður fjármálaráðuneytisins svaraði sama dag með tölvubréfi. Í bréfinu upplýsti hann að sá sem hefði verið að sækjast eftir því að leigja landið að Y héti C, en hann hafði eins og áður segir átt fjórða hæsta tilboðið í landspilduna. Jafnframt tók hann fram að framkvæmdastjórinn mæti það hvað honum fyndist rétt að gera og lýsti þeirri afstöðu sinni að það „ætti að vera í lagi að sleppa því að auglýsa ef þetta [væri] samningur til mjög skamms tíma og/eða uppsegjanlegur með þriggja mánaða fyrirvara“.

Í málinu liggur fyrir samningur á milli Fasteigna ríkissjóðs, í umboði fjármálaráðuneytisins, og C um afnot 251,4 ha lands að Y, ódagsettur og óundirritaður, en samkvæmt skýringum fjármálaráðuneytisins var hann gerður 15. febrúar 2009. Í samningnum kemur fram að heimild leigutaka til nýtingar landsins einskorðist við þá lýsingu sem fram komi í landnýtingaráætlun sem leigutaki hafi gert fyrir Y, dags. 30. janúar 2009, og sé hluti samningsins. Leigutaki skuli leggja sig fram um að verja landið gegn ofbeit og ágangi. Hann beri sjálfur alla ábyrgð á búfénaði og skuli í því sambandi viðhalda girðingum sem fyrir eru og setja upp nýjar ef þess er þörf til að hindra lausagöngu. Árleg leiga skal vera 3% af fasteignamati landsins. Í samningnum kemur enn fremur fram að hann gildi til ársloka 2013. Verði honum ekki sagt upp bréflega eða með öðrum sannanlegum hætti með þriggja mánaða fyrirvara fyrir lok samnings, þá framlengist hann um 5 ár í senn. Ef hins vegar fjármálaráðuneytið taki ákvörðun um önnur not landsins eða að spildan verði seld, þá sé heimilt að segja samningnum upp með sex mánaða fyrirvara hið minnsta.

Rúmlega þremur mánuðum eftir að ofangreindur samningur var gerður eða 18. maí 2009 sendi A fyrirspurn til fjármálaráðuneytisins á sérstöku svæði á vefsíðu þess. A tók fram í fyrirspurn sinni að foreldrar hennar og fjölskylda hefðu haft afnot af mýri í landi X í yfir 40 ár. Þau byggju á Z. Mýrin hefði verið sett í sölumeðferð. Ekki hefði fengist viðunandi tilboð í landið. En þá hefði fjármálaráðuneytið leigt fólki sem bauð í landið en hefði ekki fengið það. Einnig lýsti A þeirri afstöðu sinni að það væri ótrúlegt að hægt væri að taka landið af fólki sem hefði haft það svona lengi án þess að við það hefði verið rætt eða því boðin áframhaldandi leiga eða a.m.k. gefinn kostur á að bjóða á móti fólkinu. Loks beindi hún þeirri spurningu hvort ekki væri skylt samkvæmt lögum að auglýsa eftir tilboðum í leigu.

A fékk svar við ofangreindri fyrirspurn með tölvubréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 28. júlí 2009. Í tölvubréfinu kom m.a. fram að ekki hefði tekist að selja þessa eign ríkisins síðasta haust vegna þess lánsfjárskorts sem þjakaði fasteignasölumarkaðinn. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið- og fjármálaráðuneytið hefðu í framhaldi af því tekið ákvörðun um að fresta sölunni um einhvern tíma eða þar til markaðsaðstæður yrðu vænlegri til sölu eignanna. Samhliða hefði verið tekin ákvörðun um það að umsýsla þessara tilteknu eigna yrði færð frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu til fjármálaráðuneytisins. Síðarnefnda ráðuneytið hefði ekki fengið neinar upplýsingar frá hinu fyrrnefnda þess efnis að leigu- eða afnotasamningar hefðu verið gerðir um land ríkissjóðs við X eða efni slíkra samninga. Þar sem ákveðið hefði verið að reynt yrði að selja eignirnar um leið og markaðsaðstæður leyfðu hefði ráðuneytið falið Fasteignum ríkissjóðs umsýslu með eignunum. Ráðuneytið hefði jafnframt heimilað stofnuninni að gera stutta tímabundna leigusamninga með skýrum uppsagnarfresti um eignirnar á meðan þær væru í umsjón stofnunarinnar enda kæmu þeir ekki í veg fyrir að ráðuneytið gæti tekið ákvörðun um sölu eignanna með stuttum fyrirvara. Slíkir samningar stönguðust ekki á við lög eða verklagsreglur þær sem gilda um ríkiseignir sem ekki væru nýttar á vegum ríkisins enda væri um að ræða skammtímasamninga og að greiðslur vegna þeirra gengju upp í rekstrarkostnað eignanna eins og t.d. fasteignagjöld.

Í kjölfar framangreinds áttu sér stað næstu mánuðina töluverð bréfasamskipti milli A og starfsmanns fjármálaráðuneytisins sem ég tel ekki tilefni til að rekja hér með ítarlegum hætti. A ritaði m.a. bréf til starfsmanns fjármálaráðuneytisins, dags. 18. nóvember 2009. Í bréfinu var m.a. forsaga málsins rakin og því borið við að tilteknar reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefðu verið brotnar, faðir hennar kynni að eiga forkaupsrétt að landinu að Y samkvæmt 27. gr. jarðalaga nr. 81/2004 sem og að hugsanlegur réttur fyrir hefð hefði skapast. Í niðurlagi bréfsins tók A fram að það væri óumflýjanlegt að leysa málið á sanngjarnan hátt gagnvart föður hennar sem hefði haft landið á leigu í 45 ár. Sú sanngirni væri fólgin í því að hann fengi landið aftur til afnota og þá með samningi við fjármálaráðuneytið sem nýjum umsjónaraðila með landinu.

Svar fjármálaráðuneytisins við ofangreindu bréfi A frá 18. nóvember 2009 barst henni með bréfi, dags. 1. júlí 2010, eftir að umboðsmaður Alþingis hafði í kjölfar kvörtunar hennar til hans sent bréf til ráðuneytisins þar sem hann óskaði eftir upplýsingum um hvað liði svari þess við bréfinu. Í svarbréfinu til A kom m.a. eftirfarandi fram:

„Varðandi svar ráðuneytisins við efnisatriðum bréfs yðar að öðru leyti vill ráðuneytið ítreka þá afstöðu sem skýrlega kom fram á fundi aðila hinn 9. september sl., að leyfi eða heimild tiltekinna fangelsisstjóra á [X] til handa föður yðar til að hafa hross sín á umræddu landi ríkisins hafi hvorki skapað honum lögvarinn rétt í skilningi jarðalaga nr. 81/2004 né laga nr. 46/1905, um hefð. Þau óformlegu leyfi til endurgjaldslausra afnota sem veitt voru til að beita hrossum á landspilduna teljast að mati ráðuneytisins ekki vera þess eðlis að þau hafi myndað ábúðarrétt í skilningi 24. gr. jarðalaga, enda afnotin ekki verið þess eðlis að þau hafi falið í sér að faðir yðar hafi haft réttindi og borið skyldur samkvæmt ábúðarlögum. Ábúðarréttur er skilyrði fyrir forkaupsrétti ábúanda skv. jarðalögum.

Hefð vinnst með 20 ára óslitnu eignarhaldi á fasteign, sbr. 1. gr. hefðarlaga og 40 ára óslitinni notkun á slægjum, beit, reka og öðrum ósýnilegum ítökum, sbr. 8. gr. laganna. Hefð vinnst ekki þegar handhafi hefur skuldbundið sig, beinlínis eða óbeinlínis, að skila andlagi hefðarinnar aftur til eiganda. Eins og fram kemur í bréfum yðar liggur fyrir að leitað hefur verið eftir leyfi til notkunar spildunnar með reglubundnum hætti frá upphafi nota. Með því hefur bæði faðir yðar og umræddir fangelsisstjórar augljóslega talið umrædda spildu eða ítök eign ríkisins en ekki notanda. Bæði fangelsisstjórarnir og faðir yðar hafa því talið að hann myndi þurfa að skila spildunni síðar. Þetta kemur m.a. skýrlega fram í dagbókarfærslu þeirri af [X] sem fylgdi bréfi yðar. Í færslu dags. 21.4. 2008 segir að núverandi fangelsisstjóri hafi „lánað umræddu landspildu endurgjaldslaust óákveðinn tíma þangað til önnur notkun eða sala kemur til.“

Varðandi þær athugasemdir í bréfi yðar sem snúa að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga og stjórnsýslulegri meðferð máls þessa og raktar er í bréfi yðar vill ráðuneytið benda á að stjórnsýslulög nr. 37/1993 gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna á grundvelli opinbers valds. Lögin taka hins vegar ekki til þeirra ákvarðana stjórnvalda sem teljast einkaréttarlegs eðlis. Dómstólar hafa talið það til stjórnsýsluákvörðunar þegar stjórnvöld ráðstafa eignum ríkisins til frambúðar á grundvelli sérstakra lagaheimilda, en um frekara efni slíkra samninga gildi almennar reglur einkaréttarins. Að mati ráðuneytisins verður að telja vafasamt að sú ákvörðun fangelsisstjóranna á [X] að heimila föður yðar, upp á sitt eindæmi og með mjög óformlegum hætti, að nýta umrædda landspildu endurgjaldslaust undir hross sín teljist sérstök stjórnsýsluákvörðun. Allt að einu er það mat ráðuneytisins að sú ákvörðun ríkisins að nýta landið með öðrum hætti, með leigu eða sölu spildunnar hafi byggst á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum og að sú ákvörðun hafi verið innan þeirra skilmála eða skilyrða sem núverandi fangelsisstjóri setti fyrir umræddri notkun samkvæmt framangreindri dagbókarfærslu.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A til mín óskaði ég með bréfi til fjármálaráðuneytisins, dags. 16. júlí 2010, eftir að mér yrðu afhent afrit af öllum gögnum málsins. Gögnin bárust 20. ágúst 2010. Í kjölfarið ákvað ég að rita bréf til fjármálaráðherra, dags. 5. október 2010. Í bréfinu vék ég að efni framangreinds bréfs fjármálaráðuneytisins til A frá 1. júlí 2010. Einnig tók ég fram að í leigusamningi milli Fasteigna ríkissjóðs og C kæmi fram að hann gilti til ársloka 2013. Hefði honum ekki verið sagt upp bréflega eða með öðrum sannanlegum hætti með þriggja mánaða fyrirvara fyrir lok samningsins þá framlengdist hann um fimm ár í senn. Uppsagnarfrestur væri sex mánuðir. Ég óskaði þess með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að fjármálaráðuneytið lýsti nánar afstöðu sinni sem kæmi fram í bréfi þess frá 1. júlí 2010 að ekki hefði þurft að auglýsa leigu á landspildunni að Y og þ. á m. á hvaða lagasjónarmiðum sú afstaða byggðist. Ég hafði þá sérstaklega í huga hvort og þá hvernig sú framkvæmd að auglýsa ekki jarðarhluta til leigu fengi samrýmst jafnræðisreglum stjórnsýsluréttar en í þessu tilviki hefði verið um að ræða 251,4 ha landspildu sem staðsett væri í nágrenni við þéttbýli. Ég benti jafnframt á að þrátt fyrir að þau kauptilboð sem komu í landspilduna hefðu verið mishá í fjárhæðum yrði ekki annað ráðið af þeim en veruleg verðmæti væru fólgin í þeirri landspildu sem þarna hefði verið leigð án auglýsingar.

Svör fjármálaráðuneytisins vegna ofangreinds fyrirspurnarbréfs míns bárust mér í bréfi, dags. 28. október 2010. Þar kom m.a. eftirfarandi fram:

„Landspilda sú sem um ræðir í máli þessu liggur skammt frá þéttbýlisstöðum á Suðurlandi. [Æ] og [Ö] eru í seilingarfjarlægð og einungis stutt keyrsla til [Þ]. Skammt frá umræddri spildu hefur af hálfu sveitarfélagsins verið samþykkt skipulag sem felur í sér s.k. „búgarðabyggð“ sem að mestu leyti byggist á einbýlishúsum með lóðum sem eru umtalsvert stærri en almennt fylgja slíkum eignum. Skipulag nærliggjandi svæða og viðræður við sveitarfélag á sínum tíma gaf ekki tilefni til annars en að tiltölulega auðsótt yrði að fá heimild til að nýta umrætt svæði sem byggingarland, t.d. þannig að gert yrði ráð fyrir búgarðabyggð með svipuðu sniði og er í nágrenninu eða jafnvel sumarhúsabyggð. Umrætt svæði var að þessu leyti vel staðsett og gaf ráðuneytinu tilefni til að ætla að nokkur eftirspurn gæti orðið eftir þessari eign ríkisins yrði hún auglýst til sölu.

Eins og þegar hefur komið fram bárust nokkur tilboð í eignina. Eftir efnahagshrunið drógu flestir bjóðendur sig til baka enda ljóst að erfitt yrði um fjármögnun. Þar sem ljóst var að flestir kaupendur myndu halda að sér höndum um hríð og virkur markaður fyrir fasteignir myndi a.m.k. tímabundið vera í algeru lágmarki, var tekin sú ákvörðun að bíða með söluna þar til markaðsaðstæður hefðu skánað. Umræddri landspildu var því komið í umsýslu Fasteigna ríkissjóðs þannig að sérhæfður aðili ríkisins í eignaumsýslu myndi f.h. ríkissjóðs hafa eftirlit með eigninni og sjá til þess að reikningar vegna opinberra gjalda og annars yrðu skilvíslega greiddir á meðan eignin væri óseld.

Fjármálaráðuneytinu og Fasteignum ríkissjóðs berast mjög oft beiðnir um tiltekna nýtingu á eignum í umsýslu ráðuneytisins eða stofnunarinnar. Sem dæmi um slíkar beiðnir má nefna að fyrir nokkru var óskað eftir því af bónda sem á jörð við hlið landsspildu ríkissjóðs í Hvalfirði að fá að slá spilduna og hirða af henni á sumrin gegn því að bera áburð á hana. Þegar ráðuneytið hefur fengið slíkar beiðnir hefur það almennt reynt að taka jákvætt á slíkum málaleitunum á meðan eignir eru ekki nýttar í þágu ríkisins og það sé metið svo að hagsmunirnir í húfi væru smávægilegir og gengju ekki gegn hagsmunum ríkisins eða annarra og jafnræðis væri gætt.

Það sama var upp á teningnum við þá málaleitan sem ráðuneytinu barst um nýtingu á umræddri landsspildu við [X] á sínum tíma. Þar föluðust eigendur aðliggjandi jarðar eftir því að fá afnot umrædds landssvæðis til sjálfbærrar nýtingar til beitar, náttúruverndar, aðgengi að landi vegna tilraunaverkefnis þar sem grunnskólabörnum á þeirra vegum væri kennd útivist og til fuglaskoðunar. Með hliðsjón af því að um var að ræða eiganda aðliggjandi jarðar, umrædd not voru talin hafa ákveðið samfélagslegt gildi, þau væru tímabundin og fælu í sér mjög vægt form nýtingar og hefðu þar að auki umhverfisleg markmið var ekki talin sérstök ástæða til að neita umræddri beiðni án skoðunar. Fjármálaráðuneytið vísaði umræddum aðila því á Fasteignir ríkissjóðs sem fór með umsýslu spildunnar til frekari athugunar á þessum möguleika. Þegar hér var komið var talið að áhugi umrædds aðila á afnotum spildunnar væri einstakur, tilfallandi og einungis vegna þess að jörðin væri aðliggjandi og hentug fyrir þennan tiltekna aðila en ekki væri fyrir hendi nein almenn eftirspurn eftir slíkri nýtingu. Ítrekað skal að á þessum tíma var hvorki fjármálaráðuneytinu né Fasteignum ríkisins kunnugt um það að annar aðili hefði fengið heimild til nýtingar á spildunni frá fangelsisstjórum á [X]. Talið var að spildan hefði verið ónýtt um áratugaskeið enda engin gögn í fjármálaráðuneytinu sem bentu til annars.

[...]

Almenna reglan við fasteignaumsýslu ríkisins er einnig sú að eignir ríkisins, eða þær eignir sem ríkið óskar eftir, séu auglýstar opinberlega til sölu, kaupa eða leigu. Sú regla byggir meðal annars á meginreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og laga nr. 84/2007, um opinber innkaup, sem fjalla um það hvernig ríkið gætir jafnræðis og gagnsæis við innkaup ríkis og ríkisstofnana. Í 2. mgr. 85. gr. laga um opinber innkaup kemur fram að Ríkiskaup ráðstafi eignum ríkisins sem ekki er lengur þörf fyrir samkvæmt nánari ákvörðun fjármálaráðherra. Í reglugerð nr. 206/2003, um ráðstöfun eigna ríkisins, sem sett var með stoð í lögum um fjárreiður ríkisins og lögum um opinber innkaup er lýst því ferli sem gildir þegar ríkið ráðstafar eignum sínum. Í 4. gr., sbr. einnig 5. gr. reglugerðarinnar, er mælt fyrir um að slíkum eignum skuli ráðstafað með opinberri auglýsingu. Í 6. gr. segir að húsgögnum, tölvum, skrifstofuvélum og öðrum búnaði, sem ekki er áður getið um í reglugerð þessari, skuli ráðstafað á hagkvæmasta hátt en ekki er sérstaklega getið um að auglýsa þurfi slíkar eignir til sölu. Í 9. gr. reglugerðarinnar er mælt fyrir um að fjármálaráðherra geti við sérstakar aðstæður veitt heimild til að víkja frá ákvæðum reglugerðar þessarar varðandi framkvæmd við sölu eigna ríkisins.

Samandregið má segja að þær forsendur sem gengið var út frá þegar ákveðið var að heimila umræddum aðila afnot margnefndrar landspildu hafi verið eftirfarandi af hálfu ráðuneytisins:

1)Litið var svo á að hér væri um afar lítil verðmæti að ræða með hliðsjón af því sem segir hér að framan um afstætt verðmæti lands. Þó söluverð slíkrar landspildu gæti í einhverjum tilvikum verið mjög hátt byggist verðmæti þess ávallt á fénýtingu landsins til framtíðar en ekki takmörkuðum skammtímaafnotum. Þegar tekið væri mið af því að einungis var verið að heimila afar takmörkuð og óviss afnot af landi sem væri að mestu mýri og þýft beitarland var talið að umræddur afnotasamningur tæki til hverfandi lítilla fjárhagslegra verðmæta.

2) Talið var að sú beiðni sem barst ráðuneytinu væri einstök, tilfallandi og byggðist einungis á þeim sérstöku hagsmunum sem eigandi aðliggjandi jarðar gæti haft af afnotunum vegna þeirrar starfsemi sem hann hafði sérstaklega með höndum. Ekki var talið að þau afnot sem hér var um að ræða og voru takmörkuð, tímabundin og ótrygg, væru sérstaklega eftirsótt af öðrum aðilum.

3) Afnotin voru heimiluð á grundvelli þess að beiðni barst um slík not af hálfu núverandi afnotahafa og þau voru heimiluð þar sem talið var að þau væru ríkinu og öðrum að meinalausu, þau hefðu ákveðið samfélagslegt gildi og talið var að spildan yrði að öðrum kosti ekki nýtt ef umræddur aðili hefði ekki farið fram á afnot hennar.

4)Þrátt fyrir að meginreglan sé að auglýsa skuli allar eignir ríkissjóðs eins og rakið er að framan og fjármálaráðuneytið hafi um langt skeið haft forgöngu um þann framgangsmáta við hvers kyns ráðstöfun á eignum ríkisins eða leigu á eignum til ríkisins eða frá ríkinu, taldi ráðuneytið eins og hér stóð á og rakið er að framan að mál þetta væri þess eðlis að heimilt væri að beita undanþáguheimild sem mælt er fyrir um í 9. gr. reglugerðar um ráðstöfun á eignum ríkisins. Í þau sárafáu skipti sem ráðuneytið hefur beitt þessari undanþágu í sambærilegum málum hefur verið talið að hagsmunirnir séu svo smávægilegir, takmarkaðir, sérstakir eða svo einhliða í þágu einhvers tiltekins aðila að ráðuneytið hefði að öllum líkindum hafnað slíkri umleitan án frekari skoðunar en að leggja í þann kostnað sem fylgir hefðbundinni opinberri auglýsingu með aðkomu Ríkiskaupa, hinnar miðlægu innkaupastofnunar ríkisins.“

Með bréfi til A, dags. 3. nóvember 2010, gaf ég henni kost á að senda þær athugasemdir sem hún teldi ástæðu til að gera í tilefni af framangreindu svarbréfi fjármálaráðuneytisins. Athugasemdir hennar bárust mér með bréfi, dags. 13. nóvember 2010,og þar kom m.a. fram að faðir hennar ætti mannvirki á umræddri landspildu sem væri „öflugt hestagerði sem hann reisti fyrir eigin reikning.”

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar og vandaðir stjórnsýsluhættir.

Eins og lýst er í kafla I lýtur kvörtun A að því að landspilda sú úr Y sem faðir hennar hafði á leigu hafi verið tekin af honum án nokkurs fyrirvara eða uppsagnar. Af kvörtuninni og gögnum málsins verður ráðið að A haldi því fram að faðir hennar kunni að hafa átt forkaupsrétt samkvæmt jarðalögum nr. 81/2004 að landspildunni þegar hún var leigð til C og örugglega forgang að áframhaldandi leigu. Einnig að hugsanlegur réttur fyrir hefð hafi skapast hjá honum þar sem hann hafi haft afnot af landspildunni í yfir 40 ár.

Eins og atvikum er háttað í málinu tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða það að B hafi átt ofangreindan rétt að lögum, þ.e. forkaups-, forgangs- og hefðarrétt. Ég hef þá í huga að ekki liggja fyrir nægjanlega skýr og formleg gögn um að af hálfu ríkisins sem eiganda landspildunnar hafi verið stofnað til leiguréttinda til handa B sem veitt geta honum forgangsrétt. Þannig voru ekki gerðir skriflegir samningar við B um afnotin af landspildunni heldur byggðust þau á munnlegum samningum við forstöðumenn fangelsisins á X á sínum tíma og það eina sem liggur fyrir um efni þeirra er lýsing fyrrverandi forstöðumanns fangelsisins um heimild til hrossabeitar af hálfu B á landinu gegn því að fangelsið fengi að nýta reka fyrir landi Z og loforð sem kemur fram í dagbókarfærslu núverandi forstöðumanns fangelsisins frá 21. apríl 2008. Í loforðinu er ekki t.d. minnst á forleigu- eða forgangsrétt B heldur tekið fram að landið sé lánað endurgjaldslaust um óákveðinn tíma þangað til önnur notkun eða sala kemur til. Einnig fæ ég ekki annað séð af gögnum málsins en að B hafi búið á Z en ekki á landspildunni og hafi þar af leiðandi ekki haft þar ábúð og í samræmi við það ekki notið þeirra réttinda og skyldna sem leiða af ákvæðum ábúðarlaga nr. 80/2004, en ábúðarréttur er skilyrði fyrir forkaupsrétti ábúanda samkvæmt 27. gr. jarðalaga nr. 81/2004.

Af gögnum málsins verður ráðið að í tengslum við áform um að selja umrædda landspildu var forræði og umsjón með henni flutt milli stofnana ríkisins. Landspildan hafði um árabil verið hluti af því landi ríkisins sem féll undir fangelsið á X og forstöðumaður fangelsisins fór með umsjón og ráðstöfun á því í umboði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins en þegar ákveðið var að selja landspilduna var forræði hennar og umsjón færð til fjármálaráðuneytisins sem aftur fól Fasteignum ríkissjóðs að fara með umsjón með þessari eign ríkisins. Við þennan flutning á umsjón með ráðstöfun á landspildunni milli ráðuneyta fylgdu ekki með neinar upplýsingar um hvernig háttað hefði verið notkun eða afnotum tiltekinna aðila að landspildunni áður en hún var auglýst til sölu. Ég tel að í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti hefði þurft að huga betur að því við þessa yfirfærslu umsjónar með eigninni milli stofnana ríkisins að samhliða kæmu fram og fyrir lægju við flutninginn upplýsingar um hvernig háttað var ráðstöfun á afnotum af landspildunni af hálfu þess fulltrúa ríkisins sem áður hafði farið með umsjón hennar. Ég tek hins vegar fram að ég tel að skortur á því að gætt hafi verið nægjanlega að vönduðum stjórnsýsluháttum um þennan þátt í samskiptum milli og í innra starfi stjórnvalda hafi ekki áhrif um réttarstöðu B í þessu máli. Eins og ég vík nánar að síðar kann sú lagalega umgjörð sem gildir um réttarstöðu afnotahafa af jörðum og jarðarhlutum í eigu ríkisins að leiða til þess að þörf sé á að fyrir liggi greinagóðar upplýsingar um inntak slíkra afnotaréttinda og notkun landsins áður en ríkið tekur ákvarðanir um nýja ráðstöfun þess. Slíkt sé nauðsynlegur liður í rannsókn málsins samkvæmt rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins. Slíkur undirbúningur máls ætti líka að tryggja að fyrri afnotum af eigninni sé lokið áður en til nýrrar ráðstöfunar kemur í samræmi við það hvernig stofnað var til slíkra afnotaréttinda

Athugasemdir A fyrir hönd föður hennar lúta jafnframt að því að umrædd landspilda í eigu ríkisins hafi eftir að fallið var frá sölu hennar verið leigð án auglýsingar og þar með hafi t.d. faðir hennar ekki haft vitneskju um að ríkið ætlaði að leigja landið með formlegum hætti og það þrátt fyrir þá heimild sem hann hafði fengið til afnota af landinu. Af þessu tilefni hefur athugun mín sérstaklega beinst að þeirri ráðstöfun Fasteigna ríkissjóðs að hafa með vitneskju og vilja fjármálaráðuneytisins leigt umrædda landspildu í byrjun árs 2009 án auglýsingar og hvernig það hafi samrýmst lögum og hinni óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar um jafnræði.

2. Leiga á landspildu án auglýsingar.

Samningur Fasteigna ríkissjóðs, í umboði fjármálaráðuneytisins, við C um leigu á landspildu að Y felur í sér ráðstöfun á eignum ríkisins en upplýst er að ætlunin hafði verið að selja eignina og sölutilraunir höfðu ekki borið árangur. Fjármálaráðuneytið tekur fram í skýringum sínum til mín að áfram sé stefnt að því að selja eignina þegar markaðsaðstæður leyfa. Ráðuneytið tekur jafnframt fram að það sé almenn regla við fasteignaumsýslu ríkisins að eignir ríkisins séu auglýstar opinberlega til sölu eða leigu rétt eins og í þeim tilvikum þegar ríkið óskar eftir eignum. Þessi regla byggi meðal annars á meginreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og laga nr. 84/2007, um opinber innkaup. Í 2. mgr. 85. gr. síðarnefndu laganna komi fram að Ríkiskaup ráðstafi eignum ríkisins sem ekki sé lengur þörf fyrir samkvæmt nánari ákvörðun fjármálaráðherra og í reglugerð nr. 206/2003, um ráðstöfun eigna ríkisins, sé lýst því ferli sem gildi þegar ríkið ráðstafar eignum sínum. Fjármálaráðuneytið vísar til þess að í 4. gr., sbr. einnig 5. gr. reglugerðarinnar, sé mælt fyrir um að slíkum eignum skuli ráðstafað með opinberri auglýsingu en sérregla sé í 6. gr. um að ráðstafa skuli húsgögnum, tölvum, skrifstofuvélum og öðrum búnaði sem ekki er getið í reglugerðinni á hagkvæmasta hátt en ekki sé sérstaklega getið um að auglýsa þurfi slíkar eignir. Þá sé í 9. gr. reglugerðarinnar mælt fyrir um að fjármálaráðherra geti við sérstakar aðstæður veitt heimild til að víkja frá ákvæðum reglugerðarinnar varðandi framkvæmd við sölu eigna ríkisins. Fram kemur í skýringum ráðuneytisins að það taldi að eins og á stóð í þessu máli hafi verið heimilt að beita áðurnefndri undanþáguheimild í 9. gr. reglugerðarinnar og ráðstafa landspildunni úr Y án auglýsingar.

Af hálfu fjármálaráðuneytisins er það ágreiningslaust að ríkinu beri almennt við ráðstöfun eigna ríkisins og þá einnig til leigu að auglýsa þær áður opinberlega. Eins og ráðuneytið bendir á er sú regla í samræmi við meginreglur stjórnsýslulaga og þeirra sérstöku laga sem sett hafa verið um opinber innkaup og ráðstöfun eigna ríkisins en eins og umboðsmaður Alþingis hefur bent á í álitum sínum kemur þar einnig til hin almenna og óskráða grundvallarregla stjórnsýsluréttarins um jafnræði. Í þessu máli reynir því aðeins á það álitaefni hvort heimilt hafi verið að víkja frá nefndri meginreglu um opinbera auglýsingu áður en landspildan var leigð með tilliti til þeirra sjónarmiða sem ráðuneytið færir fram máli sínu til stuðnings.

Að því er varðar lagagrundvöllinn í málinu er það rétt eins og fjármálaráðuneytið bendir á að í 2. mgr. 85. gr. laga nr. 84/2007, um opinber innkaup, er fjallað um ráðstöfun á þeim eignum ríkisins sem ekki er lengur þörf fyrir og nánari ákvæði eru um þessi mál í reglugerð nr. 206/2003, um ráðstöfun eigna ríkisins. Þessi ákvæði hljóða samkvæmt orðan sinni um sölu og ráðstöfun eigna en þar er ekki fjallað beint eða sérstaklega um útleigu á eignum ríkisins eða hvernig slík ráðstöfun þessara eigna skuli undirbúin. Ég fæ því ekki séð að ákvæði 9. gr. reglugerðarinnar sem fjármálaráðuneytið vísar til sem undanþáguheimild í þessu máli eigi beint við heldur reyni hér á hvort heimilt hafi verið og þar með réttlætanlegt að víkja frá þeirri almennu reglu um auglýsingaskyldu sem byggð er á meginreglum stjórnsýslulaga og hinni óskráðu reglu um jafnræði sem stjórnvöldum ber að viðhafa í störfum sínum þegar gengið var til samninga við C um leigu á landspildu úr landi Y án auglýsingar.

Í VII. kafla jarðalaga nr. 81/2004 eru ákvæði er lúta að ríkisjörðum. Í 1. mgr. 34. gr. laganna kemur fram að „ríkisjarðir sem ekki eru byggðar samkvæmt ábúðarlögum“ eða ráðstafað til skógræktar, svo og jarðir sem ekki eru teknar til sérstakra nota í þágu íslenska ríkisins eða einstakra stofnana þess, sé heimilt að „leigja“ lengst til tíu ára í senn. Sömu reglur gilda um landspildur stærri en 5 hektarar. Í 1. mgr. 38. gr. laganna er lögfest sú meginregla að ríkisjarðir sem fyrirhugað er að selja, aðrar en þær sem ákvæði 35. og 36. gr. gilda um, skuli auglýsa til sölu með opinberri auglýsingu og skuli leitað eftir kauptilboðum í þær í samræmi við gildandi löggjöf og stjórnvaldsreglur um sölu á eignum ríkisins á hverjum tíma. Í 2. og 3. mgr. er að finna undantekningar frá þessari meginreglu. Eins og ákvæði 1. mgr. 38. gr. er úr garði gert er ljóst að löggjafinn hefur ákveðið berum orðum að auglýsa beri ríkisjarðir þegar um sölu er að ræða en ákvæðið mælir ekki samkvæmt orðan sinni fyrir um skyldu til að auglýsa þær ríkisjarðir eða landspildur í eigu ríkisins sem ætlunin er að leigja út. Ég tel hins vegar rétt að minna á, eins og tekið er fram í athugasemd í frumvarpi til jarðalaga með því ákvæði sem síðar varð að 1. mgr. 38. gr. laganna, að lögfesting þess ákvæðis var m.a. byggð á jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og 11. gr. stjórnsýslulaga. Ég tel því að þótt löggjafinn hafi þarna látið við það sitja að mæla beinlínis fyrir um auglýsingaskyldu við sölu ríkisjarða haggi það ekki við gildi hinna almennu reglna um opinbera auglýsingu sem leiddar verða af skráðum og óskráðum jafnræðisreglum stjórnsýsluréttarins þegar kemur að ráðstöfun eigna ríkisins með útleigu, sérstaklega þegar um verðmætar og eftirsóttar eignir getur verið að ræða. Þegar opinber aðili tekur ákvörðun um að ráðstafa eignum ríkisins hefur verið litið svo á að reglur stjórnsýsluréttar gildi um þá ákvörðun, sbr. dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 407/1999, en þar kom eftirfarandi fram: „Þegar stjórnvald ráðstafar eigum ríkisins gilda um þá ákvörðun reglur stjórnsýsluréttar. Um kaupsamninginn annars gilda almennar reglur um fasteignakaup eftir því sem við getur átt.“ Ég vísa einnig til hliðsjónar um þetta efni til dóms Hæstaréttar frá 11. nóvember 2010 í máli nr. 151/2010.

Eins og ég tek fram í áliti mínu frá 28. desember 2006 í máli nr. 4478/2005 felur jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins almennt í sér að stjórnvöldum er skylt að gæta jafnræðis milli borgaranna. Í hinni skráðu jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er þetta orðað svo að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta jafnræðis og samræmis í lagalegu tilliti. En sú regla að borgararnir, hvort sem það eru einstaklingar eða lögaðilar, skuli hafa jafna stöðu við úrlausn mála er til lítils ef þeir aðilar sem eru í sambærilegri stöðu hafa ekki jafna möguleika á að koma til greina við ákvarðanir stjórnvalda sem fela í sér ráðstöfun takmarkaðra gæða. Í álitum umboðsmanns Alþingis hefur ítrekað verið minnt á þá skyldu sem hvílir almennt á stjórnvöldum að gæta þessa jafnræðis milli borgaranna og að oft verði því að gera þær kröfur til stjórnvalda að þau beiti opinberum auglýsingum þegar til stendur að ráðstafa takmörkuðum gæðum, sem fyrirsjáanlegt er að færri geta fengið en vilja. Með auglýsingu sé öllum sem áhuga hafa og uppfylla skilyrði gefið sama tækifæri til að sækja um. (Sjá t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 4. janúar 1996 í máli nr. 993/1994, 30. júlí 1997 í máli nr. 2058/1997, 13. febrúar 1998 í máli nr. 1820/1996 og frá 17. janúar 2003 í máli nr. 3699/2003.)Í áður tilvitnuðum dómi Hæstaréttar í máli nr. 407/1999, sem kveðinn var upp áður en núgildandi jarðalög nr. 81/2004 tóku gildi, segir meðal annars: „Lagaákvæði, sem gefa almenningi kost á að kaupa eignir ríkisins að undangenginni auglýsingu, eru almennt reist á sjónarmiðum um að tryggja beri hagkvæmni ráðstöfunar og jafnræði þeirra sem hug hafa á kaupum. Gera verður ráð fyrir því að ríkisjarðir geti verið eftirsóknarverðar til kaups. Þar sem stjórnvöldum er skylt að gæta jafnræðis milli borgaranna, er almennt rétt að auglýsa ríkisjarðir, sem ætlunin er að selja, þannig að þeir sem áhuga hafa fái sama tækifæri til að gera kauptilboð í hlutaðeigandi fasteign, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga.“

Í málinu liggur fyrir að landspildan að Y var auglýst til sölu sumarið 2008 og bárust 18 tilboð í eignina. Hins vegar varð ekkert af því að gengið væri til samninga við þann aðila sem bauð hæst í eignina eða þeirra sem buðu lægra verð. Samkvæmt skýringum fjármálaráðuneytisins til A, sem komu fram í bréfi til hennar, dags. 1. júlí 2010, féll hæstbjóðandi frá tilboðinu í ljósi þess að hann náði ekki að fjármagna kaupin vegna óróa sem varð á fjármálamörkuðum hérlendis stuttu fyrir hrun fjármálakerfisins. Nokkrum mánuðum síðar kom fyrirspurn frá C um hugsanlega leigu á landspildunni og var, eins og áður hefur verið rakið, gerður hinn 15. febrúar 2009 samningur við hann um leigu á henni eftir að fjármálaráðuneytið hafði veitt Fasteignum ríkissjóðs heimild til þess, enda yrði þess gætt að leigan yrði einungis til skamms tíma og myndi á engan hátt hamla sölu spildunnar þegar til þess kæmi. Í samningnum var ákvæði þess efnis að hann gilti til ársloka 2013 með möguleika á framlengingu til fimm ára yrði honum ekki sagt upp bréflega eða með öðrum sannanlegum hætti með þriggja mánaða fyrirvara fyrir lok samningsins. Einnig kom fram í samningnum að ef fjármálaráðuneytið tæki ákvörðun um önnur not landsins eða að spildan yrði seld, þá væri heimilt að segja samningnum upp með sex mánaða fyrirvara hið minnsta.

Í umræddu bréfi fjármálaráðuneytisins til A frá 1. júlí 2010 kom einnig fram að þar sem einungis einn aðili hefði sýnt því áhuga að leigja landspilduna og þar sem um mjög ótrygga leigu yrði að ræða í ljósi óviss leigutíma hefði Fasteignum ríkissjóðs verið talið heimilt að leigja hana út til skamms tíma án auglýsingar.

Af ofangreindu tilefni tek ég fram að umrædd landspilda er 251,4 ha að stærð og liggur skammt frá þéttbýlisstöðum á Suðurlandi, eins og fjármálaráðuneytið segir sjálft í skýringum til mín. Af kauptilboðunum sem bárust í landspilduna á sínum tíma þegar hún var til sölu verður ekki annað ráðið en að hún sé talin verulega verðmæt, hæsta tilboðið var kr. 207.656.400 en það fimmta hæsta var að upphæð kr. 89.900.000. Með tilliti til þessa atriðis og staðsetningar landspildunnar get ég ekki fallist á þau orð fjármálaráðuneytisins í skýringum til mín að afnotasamningur Fasteigna ríkissjóðs við C taki til „hverfandi lítilla fjárhagslegra verðmæta“.

Með hliðsjón af ofangreindu er ekki útilokað að nýting landspildunnar geti haft verulega fjárhagslega þýðingu fyrir þann sem fær hana til leigu og því kann að vera um eftirsóknarverð verðmæti að ræða. Að virtu þessu sem og því að leiga á landspildunni felur í sér ráðstöfun takmarkaðra gæða tel ég að það hefði verið rétt af hálfu Fasteigna ríkissjóðs, í umboði fjármálaráðuneytisins, í samræmi við hina óskráðu reglu stjórnsýsluréttar um jafnræði, að auglýsa landspilduna að Y til leigu með opinberum hætti, þannig að öllum þeim sem áhuga höfðu hefði gefist sama tækifæri til að sækja um. Það breytir engu í þessu sambandi þótt landspildan hafi samkvæmt samningi um afnotarétt hennar verið leigð C til fimm ára með þriggja mánaða uppsagnarfresti og að samningurinn hafi haft að geyma ákvæði þess efnis að ef fjármálaráðuneytið tæki ákvörðun um önnur not landsins eða að spildan yrði seld þá væri heimilt að segja samningnum upp með sex mánaða fyrirvara hið minnsta. Ég tel jafnframt að sú skýring fjármálaráðuneytisins til mín að afnot C af spildunni hefðu ákveðið „samfélagslegt gildi“ hafi ekki getað leyst þá fulltrúa ríkisins sem fóru með þetta mál undan því að auglýsa umrædda landspildu opinberlega til leigu.

Þrátt fyrir að í framangreindum leigusamningi hafi verið ákvæði um að hann væri tímabundinn og heimilt væri að segja honum upp af hálfu ríkisins með tilteknum fyrirvara ef það tæki ákvörðun um aðra nýtingu landsins tel ég rétt, eins og atvik í þessu máli sýna, að minna á að reyndin hefur oft orðið sú að afnot sem stofnað hefur verið til yfir jörðum, jarðarhlutum og landspildum í eigu ríkisins og hafa í upphafi átt að vera tímabundin og til skamms tíma hafa varað um árabil. Ég vek athygli á þessu í ljósi þess að með þeim breytingum sem gerðar voru á ákvæðum jarðalaga á árinu 2004 hefur þeim sem haft hafa ríkisjarðir og jarðarhluta í eigu ríkisins til afnota um lengri tíma og nýtt þær með ákveðnum hætti eða gert á þeim tilteknar umbætur verið veittar undanþágur frá auglýsingaskyldu við sölu ríkisjarða. Þannig gildir auglýsingaskylda 1. mgr. 38. gr. jarðalaga ekki um sölu á ríkisjörðum eða jarðahlutum til aðila sem reka þar starfsemi á sviði landbúnaðar eða aðra atvinnustarfsemi ef hagsmunir sveitarfélags krefjast þess að viðkomandi jarðir eða jarðahlutar verði seldir þeim aðilum, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar. Þá er í 3. mgr. greinarinnar tekið fram að auglýsingaskyldan gildi ekki um sölu á ríkisjörðum og jarðahlutum til annarra einstaklinga eða lögaðila en kveðið er á um í 35. og 36. gr. hafi þeir haft landið á leigu í a.m.k. 20 ár og á eigin kostnað lagt í verulegar ræktunarframkvæmdir á þeim og þannig aukið verðmæti landsins umtalsvert. Þarna er því kveðið á um undanþágur frá hinni lögbundnu auglýsingaskyldu við sölu ríkisjarða og þar með jafnframt undanþágu frá þeim almennu jafnræðisreglum sem stjórnvöld þyrftu annars að fylgja við ráðstöfun þessara opinberu eigna. Leigutökum sem falla undir þessar undanþágur er því veittur ákveðinn forgangur fram yfir hinn almenna borgara þegar kemur að sölu eignanna. Ég tel að þetta breytta lagaumhverfi kalli bæði með tilliti til jafnræðisreglna og vandaðra stjórnsýsluhátta á að þau stjórnvöld sem ráðstafa ríkisjörðum og jarðarhlutum í eigu ríkisins til leigu, þótt þau afnot eigi í upphafi aðeins að vera til skamms tíma eða uppsegjanleg með skömmum fyrirvara, þurfi enn frekar að gæta þess að þær fasteignir af þessu tagi sem ætlunin er að leigja séu auglýstar opinberlega áður en til leigu kemur.

V. Niðurstaða.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að það hefði verið rétt af hálfu Fasteigna ríkissjóðs, í umboði fjármálaráðuneytisins, í samræmi við hina óskráðu reglu stjórnsýsluréttar um jafnræði, að auglýsa landspildu úr Y til leigu með opinberum hætti, þannig að öllum þeim sem áhuga höfðu hefði gefist sama tækifæri til að sækja um. Ég tel að þessi annmarki leiði þó ekki til ógildingar á leigu landspildunnar til C þegar hagsmunir hans eru hafðir í huga. Það eru hins vegar tilmæli mín til fjármálaráðuneytisins að það taki afstöðu til þess hvort tilefni sé til þess að beita heimildum í þeim samningi sem gerður var við C til að segja samningum upp og koma á öðrum notum landsins að undangenginni opinberri auglýsingu þar sem landið er boðið til leigu og jafnræðis gætt gagnvart þeim sem kunna að hafa áhuga á því. Þá eru það jafnframt tilmæli mín til fjármálaráðuneytisins og Fasteigna ríkissjóðs að þess verði gætt í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að afla framvegis fullnægjandi upplýsinga um hvaða ráðstafanir umsjónaraðili eignar hefur gert um afnot annarra af henni áður en henni er ráðstafað af þessum stofnunum ríkisins. Að síðustu er það tilmæli mín til fjármálaráðuneytisins og Fasteigna ríkissjóðs að þessar stofnanir hafi framvegis í huga þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu við undirbúning og gerð samninga um leigu á eignum ríkisins.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Fjármálaráðherra var ritað bréf, dags. 1. mars 2011, þar sem þess var óskað að fjármálaáðuneytið upplýsti um hvort álit mitt í málinu hefði orðið tilefni til einhverra ráðstafana hjá ráðuneytinu og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 16. mars 2011, kom fram að ákveðið hefði verið að segja upp leigusamningi milli Fasteigna ríkissjóðs og C frá 1. apríl 2011 með sex mánaða uppsagnarfresti. Í framhaldi af því yrði Ríkiskaupum falið að auglýsa landið aftur til sölu að beiðni innanríkisráðuneytisins og söluandvirðinu varið til endurbóta á fangelsinu að Litla-Hrauni í samræmi við heimildarákvæði 6. gr. fjárlaga fyrir árið 2011, lið 4.5, enda bærist viðunandi tilboð að mati ráðuneytisins. Þá var tekið fram að ljósrit af bréfi ráðuneytisins og fyrirspurnarbréfinu frá 1. mars 2011 hefði verið sent Fasteignum ríkissjóðs með sérstakri áherslu á að tilmæli um vandaða stjórnsýslu o.fl. yrðu í heiðri höfð við ráðstöfun fasteigna ríkisins.