Álit

I.

Í framhaldi af athugun nokkurra kvartana og ábendinga út af byggingar- og skipulagsmálum ákvað ég á grundvelli heimildar í 5. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis að kanna, hvaða reglum væri fylgt í skipulagsstjórn ríkisins um hæfi stjórnarmanna til meðferðar máls, þegar skipulagsstjórn léti í té umsögn samkvæmt 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978.

II.

Með bréfi, dags. 25. júní 1993, óskaði ég eftir því að skipulagsstjórn upplýsti, hvaða hæfisreglum væri fylgt við fyrrnefnd störf og léti mér jafnframt í té eftirfarandi upplýsingar og gögn:

1.

Ljósrit af fundargerðum skipulagsstjórnar ríkisins frá árinu 1992.

2.

Greinargerð fyrir aðalstörfum og helstu aukastörfum þeirra manna, sem sæti eiga í skipulagsstjórn ríkisins.

3.

Upplýsingar um það, hvaða fasteignir þeir menn eiga, sem sitja í skipulagsstjórn ríkisins.

Umbeðin gögn svo og svör skipulagsstjórnar bárust mér með bréfi, dags. 7. september 1993. Í bréfinu segir m.a. svo:

"Vísað er til erindis umboðsmanns Alþingis dags. 25. júní 1993 þar sem óskað er upplýsinga um hvaða hæfisreglum sé fylgt við störf skipulagsstjórnar þegar látin er í té umsögn skv. 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978. Beðist er velvirðingar á þeirri töf sem orðið hefur á svari.

Í 2. mgr. 1. gr. skipulagslaga kemur fram hvernig skipað er í skipulagsstjórn ríkisins. Í skipulagsstjórn eiga sæti nú [A], vegamálastjóri, [B], vita- og hafnamálastjóri, [D], húsameistari, [E], framkvæmdastjóri, skipaður skv. tilnefningu Samband íslenskra sveitarfélaga og [F], lögfræðingur, skipuð án tilnefningar.

Varamenn eru [G], aðstoðarvegamálastjóri, [H], tæknifræðingur, [I], yfirarkitekt, [J], forseti bæjarstjórnar og [K], verkfræðingur.

Ekki hefur verið fylgt sérstökum hæfisreglum í störfum skipulagsstjórnar en rætt hefur verið um að taka upp slíkar reglur, ekki síst í kjölfar frumvarps til stjórnsýslulaga."

Með bréfi, dags. 5. október 1993, óskaði ég þess að umhverfisráðuneytið skýrði viðhorf sitt til þeirra starfshátta skipulagsstjórnar ríkisins, sem lýst var í framangreindu bréfi. Með bréfi, dags. 25. október 1993, bárust mér svör umhverfisráðuneytisins og segir þar m.a. svo:

"Ráðuneytið telur að vanhæfisástæður, sbr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eigi við um stjórnarmenn skipulagsstjórnar ríkisins þegar látin er í té umsögn samkvæmt 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978."

III.

Í áliti mínu, dags. 10. febrúar 1994, rakti ég nokkuð ákvæði skipulags- og byggingarlaga, um skipun og hlutverk skipulagsstjórnar. Þar segir:

"Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 eiga 5 menn sæti í skipulagsstjórn: Húsameistari ríkisins, vegamálastjóri, vita- og hafnarmálastjóri, svo og tveir menn skipaðir af ráðherra til fjögurra ára eftir almennar sveitarstjórnarkosningar, annar eftir tilnefningu Sambands íslenskra sveitarfélaga, en hinn án tilnefningar.

Meðal helstu verkefna skipulagsstjórnar er að ganga frá skipulagsuppdráttum, er berast til staðfestingar, eiga frumkvæði að skipulagningu og endurskipulagningu, þar sem hún telur þess þörf, og vera opinberum aðilum til ráðuneytis um allt, sem skipulagsmál varðar, sbr. 3. mgr. 1. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Skipulagsstjórn hefur fleiri störf með höndum, þ. á m. að veita umhverfisráðherra umsagnir um mál, sem kærð eru til hans á grundvelli 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, sbr. 15. gr. laga nr. 47/1990. Lagaákvæðið hljóðar svo:

"Telji einhver rétti sínum hallað með ályktun byggingarnefndar eða sveitarstjórnar, er honum heimilt að skjóta máli sínu til úrskurðar umhverfisráðherra innan þriggja mánaða, frá því honum varð kunnugt um ályktunina. Umhverfisráðherra skal kveða upp úrskurð sinn um ágreininginn innan þriggja mánaða frá áfrýjun, og skal hann áður hafa leitað umsagnar hlutaðeigandi sveitarstjórnar (byggingarnefndar) og skipulagsstjórnar."

Í greinargerð, sem fylgdi frumvarpi að byggingarlögum, er ekki að finna nein ummæli um umsögn þá, sem skipulagsstjórn skal láta umhverfisráðherra í té skv. 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga. Samkvæmt grundvallarreglum stjórnsýsluréttar er álitsumleitan sá þáttur í meðferð máls, þegar stjórnvaldi er að lögum skylt að leita sérstakrar umsagnar utanaðkomandi aðila, áður en það tekur ákvörðun í málinu. Álitsumleitan er iðulega mikilvægur þáttur við rannsókn máls, enda felur umsögn álitsgjafa oft í sér nánari upplýsingar um málsatvik og sérfræðileg eða önnur málefnaleg sjónarmið, sem hafa ber í huga við úrlausn máls.

Samkvæmt 2. og 3. mgr. 1. gr. skipulagslaga nr. 19/1964, með síðari breytingum, og 3. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, með síðari breytingum, skal skipulagsstjórn vera umhverfisráðuneytinu til aðstoðar og ráðuneytis um allt, sem snertir skipulags- og byggingarmál. Með vísan til þeirra verkefna, sem skipulagsstjórn eru að lögum falin, og skipan skipulagsstjórnar verður að telja það eitt af meginmarkmiðum með því að leita umsagnar skipulagsstjórnar, að afla sérfræðilegrar umsagnar á sviði byggingar- og skipulagsmála um þau mál, sem eru til úrlausnar hjá umhverfisráðuneytinu hverju sinni."

IV.

Þá gerði ég grein fyrir reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um hæfi starfsmanna sem vinna að undirbúningi og meðferð máls, og rakti það almennt, hvernig ákvæði þessi ættu við um stjórnarmenn skipulagsstjórnar, er skipulagsstjórn veitir umhverfisráðherra umsögn í samræmi við 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga. Í álitinu sagði svo:

"Hvorki í skipulagslögum nr. 19/1964 né í byggingarlögum nr. 54/1978 er vikið að hæfi þeirra, sem sæti eiga í skipulagsstjórn, til þess að mega taka þátt í meðferð máls og láta í té umsögn um kærumál, sem til meðferðar er hjá umhverfisráðherra.

Fyrir gildistöku stjórnsýslulaga nr. 37/1993 1. janúar 1994 var í réttarframkvæmd gengið út frá þeirri óskráðu réttarreglu um sérstakt hæfi við stjórnsýslustörf, að starfsmaður væri vanhæfur til meðferðar tiltekins máls og ákvörðunar í því, ef það varðaði hann sjálfan eða nána venslamenn hans á þann hátt, að almennt mætti ætla að haft gæti áhrif á afstöðu hans til úrlausnarefnisins.

Hinn 1. janúar 1994 tóku gildi stjórnsýslulög nr. 37/1993. Í II. kafla laganna er fjallað um hæfi starfsmanna til meðferðar máls. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna gilda þau, þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Samkvæmt 4. gr. laganna gilda reglurnar um þá starfsmenn, sem taka þátt í undirbúningi, meðferð og úrlausn máls. Í athugasemdum sem fylgdu 4. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga, segir m.a. svo:

"Hæfisreglur II. kafla taka þess vegna til starfsmanna sem veita eða taka þátt í að veita umsögn um stjórnsýslumál sem ætlað er að verða grundvöllur að stjórnvaldsákvörðun í málinu." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3289-3290.)

Af framansögðu er ljóst, að hæfisreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 taka til skipulagsstjórnar ríkisins, þegar hún veitir umhverfisráðherra umsögn um byggingarmál skv. 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, til undirbúnings úrlausnar málsins hjá umhverfisráðuneytinu.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 mega stjórnarmenn skipulagsstjórnar ríkisins ekki taka þátt í því að veita umsögn um mál, sem er til úrskurðar hjá umhverfisráðuneytinu skv. 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, ef þeir eru sjálfir aðilar máls, fyrirsvarsmenn eða umboðsmenn aðila, eða eru skyldir eða mægðir fyrrnefndum aðilum með þeim hætti, sem segir í 2. og 3. tölul. 1. mgr. 3. gr. laganna.

Samkvæmt 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga er starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls á kærustigi, hafi hann áður tekið þátt í meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi. Samkvæmt ákvæði þessu verður starfsmaður, sem fjallað hefur áður um sama mál í annarri stöðu, ekki vanhæfur af þeirri ástæðu einni, nema undir starf hans falli að hafa eftirlit eða endurskoðun með fyrra starfi, einkum í þágu réttaröryggis.

Af þessari réttarreglu leiðir, að hafi sá, sem sæti á í skipulagsstjórn ríkisins, tekið þátt í undirbúningi eða úrlausn máls á vegum sveitarfélags, er hann vanhæfur til þess að veita umhverfisráðherra umsögn skv. 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga til undirbúnings úrlausn sama máls á kærustigi. Verður hér að árétta, að hæfisreglur stjórnsýsluréttar taka ekki aðeins til þeirra, sem taka ákvörðun í máli, heldur einnig til þeirra, sem taka þátt í undirbúningi og meðferð máls og geta með því haft áhrif á úrlausn þess, sbr. 4. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. er starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls, ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður, sem eru með réttu fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa. Verður t.d. að telja, að þegar kærð hefur verið ákvörðun byggingarnefndar og/eða sveitarstjórnar til umhverfisráðherra skv. 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, beri stjórnarmanni skipulagsstjórnar yfirleitt að víkja sæti, sé hann fastráðinn starfsmaður í stjórnunarstöðu hjá því sveitarfélagi, sem í hlut á.

Í 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga eru nokkrar undantekningar frá hæfisreglunum. Þrátt fyrir að aðstæður séu með þeim hætti, sem upp er talið í 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, er þó ekki um vanhæfi að ræða, ef þeir hagsmunir, sem málið snýst um, eru það smávægilegir, eðli málsins er með þeim hætti eða þáttur starfsmanns eða nefndarmanns í meðferð málsins er það lítilfjörlegur, að ekki er talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun. Fram kemur í athugasemdum, sem fylgdu 3. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga, að "rétt [sé] að hafa í huga að því aðeins [sé] heimilt að bera fyrir sig 2. mgr. 3. gr. að það sé almennt augljóst að aðstæður séu þær að ekki sé hætta á því að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun málsins." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3289.)

Við skýringu á ákvæðinu verður jafnframt að hafa í huga markmið hinna sérstöku hæfisreglna, en í athugasemdum sem fylgdu II. kafla frumvarps til stjórnsýslulaga, segir m.a. svo um þau:

"... virðing starfsmanna fyrir hinum sérstöku hæfisreglum [er] nauðsynlegt skilyrði fyrir eðlilegum samskiptum almennings og stjórnvalda og því trausti sem stjórnvöld verða að njóta hjá almenningi. Í þessu sambandi er rétt að hafa í huga að hinar sérstöku hæfisreglur hafa ekki eingöngu að markmiði að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana, heldur er þeim einnig ætlað að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3285.)Telji stjórnarmaður skipulagsstjórnar ríkisins vafa leika á því, hvort hann sé hæfur til þess að taka þátt í að veita umsögn um mál, ber honum að vekja athygli formanns stjórnar á því, sbr. 3. mgr. 5. gr. stjórnsýslulaga. Skipulagsstjórn sker úr um það, hvort stjórnarmaður sé hæfur til meðferðar máls. Sá stjórnarmaður, sem ákvörðun um vanhæfi snýr að, má ekki taka þátt í ákvörðun um hæfi sitt, sbr. 4. mgr. 5. gr. stjórnsýslulaga. Reynist stjórnarmaður vanhæfur til meðferðar máls, skal hann yfirgefa fundarsal við afgreiðslu málsins, sbr. 2. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga."

Loks gerði ég grein fyrir ábyrgð umhverfisráðherra á því, að mál væri nægilega upplýst, og ekki annmarkar á undirbúningi ákvörðunar, og beindi þeim tilmælum til skipulagsstjórnar ríkisins, að hún fylgdi í störfum sínum sérstökum hæfisreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

"V.

Samkvæmt 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, með síðari breytingum, er það umhverfisráðherra, sem fer með úrskurðarvald í kærumálum á sviði byggingarmála. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga ber umhverfisráðherra því að sjá til þess að eigin frumkvæði, áður en ákvörðun er tekin, að mál sé nægilega upplýst. Ef umsögn skipulagsstjórnar ríkisins, sem lögskylt er að afla til undirbúnings ákvörðunum, er haldin verulegum annmarka, t.d. vegna þess að vanhæfur stjórnarmaður hefur tekið þátt í meðferð máls, þá ber ráðherra að hafa forgöngu um að bætt sé úr annmarkanum, eftir atvikum með því að leita eftir nýrri umsögn.

VI.

Fram kemur í bréfi skipulagsstjórnar ríkisins til mín, dags. 7. september 1993, að ekki hafi verið fylgt sérstökum hæfisreglum í störfum skipulagsstjórnar, en rætt hafi verið um að taka upp slíkar reglur, ekki síst í kjölfar frumvarps til stjórnsýslulaga.

Eins og ég hef hér að framan rakið, taka hæfisreglur II. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til skipulagsstjórnar ríkisins, þegar hún veitir umsögn um byggingarmál skv. 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, til undirbúnings úrlausnar málsins hjá umhverfisráðuneytinu og í öðrum sambærilegum tilvikum. Það eru því tilmæli mín til skipulagsstjórnar ríkisins, að hún fylgi í störfum sínum sérstökum hæfisreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í samræmi við þau sjónarmið, sem ég hef gert grein fyrir hér að framan."