Álit

I. Kvörtun.

Hinn 18. febrúar 2010 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 28. janúar 2010 í máli nr. L-30/2009. Með úrskurðinum staðfesti málskotsnefndin úrskurð stjórnar LÍN frá 17. september 2009 þar sem hafnað var beiðni A um að tekjutengd afborgun vegna ársins 2008 af námsláni dóttur hans, B, sem hann ábyrgðist efndir á og hann hafði verið krafinn um, miðaðist við tekjur hans en ekki áætlaðar tekjur hennar.

Í kvörtuninni kemur m.a. fram að lántakinn, B, hafi flutt úr landi árið 2007 og ekki greitt af námsláni sínu frá þeim tíma. Hún hafi heldur ekki talið fram til skatts á Íslandi og henni hafi því verið áætlaðar tekjur. Kröfu um greiðslu afborgana af láninu hafi síðan verið beint að A sem ábyrgðarmanni og hann eigi í erfiðleikum með að standa undir greiðslunum vegna eigin aðstæðna.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 15. mars 2011.

II. Málavextir.

Samkvæmt upplýsingum úr þjóðskrá flutti B lögheimili sitt til Danmerkur 13. júní 2007. Í gögnum málsins liggja m.a. fyrir þrír greiðsluseðlar frá LÍN, gefnir út á nafn hennar sem lántakanda vegna námsláns sem sagt er að hafi upphaflega verið að fjárhæð kr. 2.120.656, með gjalddagana 1. september 2008, 1. mars 2009 og 1. september 2009. Greiðsluseðlar með gjalddagana 1. september 2008 og 1. september 2009 eru gefnir út vegna árlegrar viðbótargreiðslu sem er háð tekjum fyrra árs, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Mál þetta varðar eingöngu síðarnefnda greiðsluseðilinn. Á þeim greiðsluseðli, sem er að fjárhæð kr. 277.345, kemur m.a. eftirfarandi fram:

„Afborgunin tekur mið af áætluðum tekjum árið 2008, sbr. grein 7.3 í úthlutunarreglum sjóðsins.

Ef greiðandi óskar eftir endurútreikningi þarf hann að senda sjóðnum afrit af íslensku og/eða erlendu skattframtali (álagningarseðli) hafi hann aflað tekna á árinu 2008 sem eru skattskyldar erlendis. Mikilvægt er að beiðni um endurútreikning berist sjóðnum sem fyrst þar sem hún ein og sér frestar ekki innheimtuaðgerðum.

Innheimtu- og ítrekunarkostnaður leggst þannig við ógreidda afborgun þar til nauðsynleg gögn hafa borist og LÍN hefur afgreitt.

Tekjustofn þinn árið 2008 var kr. 8.000.000.

[...]“

B tók námslán í gildistíð eldri laga nr. 72/1982, um námslán og námsstyrki. Í málinu liggja fyrir sjö skuldabréf sem hún gaf út vegna lántökunnar. A ábyrgðist endurgreiðslu á láni veittu gegn útgáfu eins þessara bréfa, undirrituðu af B 5. janúar 1989, upphaflega að fjárhæð kr. 339.315. Af fyrirliggjandi gögnum verður ekki séð að þau lán sem B fékk hjá sjóðnum hafi verið sameinuð í einu skuldabréfi en við innheimtu afborgana hafa lánin verið sameinuð undir einu lánsnúmeri. Samkvæmt upplýsingum frá LÍN er A í ábyrgð fyrir 22,97% af heildarskuld B við sjóðinn. Af kvörtuninni og öðrum málsgögnum verður ráðið að afborganir lána B í heild hafi fallið í gjalddaga og að þar sem A hafi verið meðal ábyrgðarmanna á skuldabréfum vegna lána til B hafi kröfu um greiðslu vegna hinnar tekjutengdu afborgunar af lánunum í heild sem féll í gjalddaga 1. september 2009 verið beint til hans. Í gögnum sem LÍN hefur afhent mér vegna athugunar minnar á kvörtuninni kemur fram að sá einstaklingur sem hafði ábyrgst um 77% af heildarskuld Bvið sjóðinn er látinn. Ekki liggur fyrir að heildarskuld B við sjóðinn eða skuldabréf útgefin af henni hafi verið gjaldfelld. Í málinu liggur fyrir ódagsett bréf A til stjórnar LÍN. Bréfið hljóðar svo:

„Ég, [A] kt. [...], er skráður ábyrgðarmaður á skuldabréf sem tilheyrir dóttur minni, [B] kt. [...]. [B] hefur nú með öllu hætt að greiða af láninu og hefur það komið í minn hlut að endurgreiða ykkur lánið.

[B] er að ég veit flutt úr landi til Danmerkur og ekki hefur mér tekist með nokkru móti að ná til hennar þar sem ég veit ekki hvar hún býr. Hún hefur slitið sig alveg frá fjölskyldunni og hefur ekkert spurst til hennar síðan hún fór fyrirvaralaust af landi brott árið 2007. Ég hefði viljað geta beðið hana um að skila inn skattskyldum gögnum til íslenska ríkisins því á mig hefur fallið greiðsluskylda á að endurgreiða lánið eftir áætlun þar sem hún skilar ekki inn skattaframtali og er greiðsla samkvæmt áætlun tekjutengd. Ég er viss um að [B] kemur ekki til með að skila inn skattframtali fyrir árið 2008 þar sem hún hefur ekki skilað inn framtali fyrir árið 2007 og er þetta því í annað sinn sem mér ber að greiða eftir áætlun.

Ég er öryrki og sjúklingur og á mjög erfitt með að endurgreiða Lánasjóðnum það sem mér ber skyldur til, þótt svo að ég sé allur af vilja gerður, vegna þess að mínar tekjur eru ekki tengdar við greiðsluna sem væri í raun réttlátt. Sem þriðji aðili finnst mér réttlátt að ég fái að sæta sömu meðferð og fyrsti aðili (lántaki) þar sem ég hef nú skuldabréfið á mínum herðum og bið ég því um að endurgreiðslan á skuldabréfinu verði tekjutengd við mínar tekjur.

Með þessu sendu bréfi legg ég fram þrjár síðustu greiðslur frá tryggingasjóði og lífeyrissjóði auk afrit af skattframtali mínu fyrir árið 2008.“

Erindi A var tekið fyrir á fundi stjórnar LÍN 17. september 2009. Með bréfi, dags. 18. s.m., var honum tilkynnt um að erindinu hefði verið synjað. Í bréfinu sagði m.a.:

„Samkvæmt gr. 7.3. í úthlutunarreglum sjóðsins skal viðbótargreiðsla hvers árs taka mið af tekjum lánþega árið á undan. Erindi þínu um að miða við tekjur þínar sem ábyrgðarmanns er því synjað.

Í ljósi aðstæðna er hins vegar fallist á að endurreikna tekjutengda afborgun 2009, að því gefnu að innan 3ja mánaða frá dagsetningu þessa bréfs berist LÍN staðfest afrit af íslensku framtali skuldara.“

A kærði úrskurð stjórnar LÍN til málskotsnefndar LÍN með bréfi, dags. 14. desember 2009. Í kærunni segir m.a.:

„Þar sem dóttir mín og lántakandi, [B], hefur ekki skilað inn íslensku skattaframtali frá því hún flutti úr landi eru það áætlun á hennar tekjur en ekki á mínar tekjur sem ábyrgðarmanns. Hér þykir undirrituðum einsýnt að skuldari bréfsins sem fór úr landi út af skuldum og öðrum erfiðleikum 2007 og hefur ekki skilað neinum upplýsingum til skattyfirvalda hér á landi svo virðist. Því var óskin sú samkvæmt fyrra bréfi, sendu í ágúst í ár og ítrekað nú, að þessi greiðsla miðist við mínar tekjur. Þar sem dæmist á ábyrgðarmann að borga námslán þeirra sem ekki standa í skilum fer ég fram á að njóta sömu réttinda sem 3. aðili. Ítreka ég hér frá áðursendu bréfi að ætlunin er ekki að skorast undan ábyrgð minni sem ábyrgðaraðili á nokkurn hátt, aðeins að njóta jafns réttar og skuldari er varðar viðbótargreiðslu tengda tekjum!“

Í kærunni er síðan m.a. vísað til 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, og því haldið fram að LÍN hafi nýtt sér ákvæði um hámarksálagningu samkvæmt áætluðum skattstofni fyrir bæði tekjuárin 2007 og 2008. Einnig er vísað til þess að samkvæmt 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 sé stjórn sjóðsins heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu. Að lokum er tekið fram að LÍN hafi sent greiðsluseðla B beint til A og að samkvæmt upplýsingum frá starfsmanni LÍN hafi ekki verið óskað eftir upplýsingum um laun B frá henni sjálfri.

Með bréfi, dags. 18. desember 2009, veitti málskotsnefnd LÍN stjórn LÍN kost á að tjá sig um kæru A og óskaði jafnframt eftir „hinum kærða úrskurði og öllum skjölum sem fyrir lágu þegar stjórn LÍN kvað upp úrskurð sinn“. Í svarbréfi stjórnar LÍN, dags. 28. desember 2009, segir m.a. eftirfarandi:

„Óskað var eftir því að útreikningur á tekjutengdri afborgun tæki mið af tekjum ábyrgðarmanns en ekki greiðanda þar sem [B] býr ekki lengur á landinu og er ekki vitað um dvalarstað hennar. Samkvæmt gr. 7.3. í úthlutunarreglum sjóðsins skal viðbótargreiðsla hvers árs taka mið af tekjum lánþega árið á undan. Engin heimild er fyrir því að miða við tekjur ábyrgðarmanns.

Þar sem [B] er með lögheimili erlendis og engar tekjuupplýsingar hafa borist frá henni voru tekjur áætlaðar á hana sbr. gr. 7.3. í úthlutunarreglum LÍN. Í bréfi stjórnar til [A] dags. 18. september sl. er [A] gefinn möguleiki á því að skila inn afriti af íslensku framtali skuldara vegna 2008 innan 3ja mánaða frá dagsetningu bréfs og út frá því verði endurreiknuð tekjutengda afborgunin. Þær upplýsingar hafa því miður ekki borist þótt fresturinn sé liðinn.

Í bréfi [A] til málskotsnefndar dags. 14. desember 2009, bendir hann á að stjórnin hafi heimild til að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu sbr. gr. 7.4. Sú heimild nær aðeins til greiðanda en ekki ábyrgðarmanns en hins vegar getur ábyrgðarmaður sótt um slíka undanþágu ef hann getur lagt fram gögn til staðfestingar á að eitthvað af tilgreindum skilyrðum sé uppfyllt. Í þessu tilfelli hefur engin slík umsókn borist.

Niðurstaða stjórnar í máli [A] er í samræmi við lög og reglur og einnig í samræmi við sambærilega úrskurði stjórnar LÍN. Farið er fram á að málskotsnefnd staðfesti úrskurð stjórnar.“

A var sent framangreint svar stjórnar LÍN með bréfi málskotsnefndarinnar, dags. 5. janúar 2010, og veittur kostur á að koma frekari sjónarmiðum sínum á framfæri. Úrskurður í málinu var kveðinn upp 28. janúar 2010 og eins og fyrr segir varð það niðurstaða málskotsnefndarinnar að staðfesta úrskurð stjórnar LÍN frá 17. september 2009. Í niðurstöðukafla úrskurðarins segir:

„Samkvæmt gr. 7.3. í úthlutunarreglum LÍN skal viðbótargreiðsla hvers árs taka mið af tekjum lánþega árið á undan. Engin heimild er fyrir því að miða við tekjur ábyrgðarmanns í þessu sambandi, hvorki í úthlutunarreglum né lögum nr. 21/[1992] um Lánasjóð íslenskra námsmanna.

Af hinum kærða úrskurði verður ekki ráðið að stjórn LÍN hafi fjallað um það hvort kærandi kunni að eiga rétt til undanþágu frá árlegri endurgreiðslu á grundvelli gr. 7.4 í úthlutunarreglunum og 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/[1992]. Eru því ekki efni til að taka afstöðu til þeirrar kröfu kæranda í úrskurði þessum.

Með vísan til framanritaðs er úrskurður stjórnar LÍN frá 17. september 2009 í máli kæranda staðfestur.“

Niðurstaðan var kynnt A með bréfi, dags. 28. janúar 2010. Í framhaldi af því leitaði hann til umboðsmanns Alþingis með kvörtun.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og málskotsnefndar LÍN.

Í tilefni af erindi A ritaði settur umboðsmaður Alþingis málskotsnefnd LÍN bréf, dags. 25. mars 2010, og óskaði þess, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að sér yrðu veittar nánar tilteknar upplýsingar.

Í fyrsta lagi rakti settur umboðsmaður að af þeim gögnum, sem hefðu fylgt kvörtun A, yrði ekki skýrlega ráðið hvort þær tekjur, sem viðbótargreiðsla B árið 2009 miðaðist við, væri grundvölluð á áætlun skattyfirvalda á tekjum B árið 2008 eða á áætlun LÍN á tekjum hennar það ár. Af þeirri ástæðu óskaði hann upplýsinga um hvort um hefði verið að ræða áætlun skattyfirvalda og eftir atvikum að sér yrðu afhent gögn þar að lútandi.

Í öðru lagi óskaði settur umboðsmaður þess að málskotsnefndin veitti sér upplýsingar um hvort hún hefði í störfum sínum fjallað um undanþágureglur í úthlutunarreglum LÍN, sbr. reglur í kafla 7.4 og í 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, að því er varðaði möguleika ábyrgðarmanns til að fá greiðslur lækkaðar eða felldar niður, eftir atvikum með hliðsjón af aðstæðum ábyrgðarmanns sem fjallað væri um í framangreindum reglum.

Auk þess óskaði settur umboðsmaður þess að sér yrðu send afrit af gögnum málsins og þá sérstaklega að sér yrði afhent skuldabréfið sem lægi til grundvallar lánum B og þar sem A væri ábyrgðarmaður.

Í svarbréfi málskotsnefndar LÍN, dags. 6. maí 2010, segir m.a. eftirfarandi:

„1. Gögn málsins bera ekki með sér á hvaða grundvelli tekjur [B] voru reiknaðar. Af hálfu málskotsnefndarinnar var ekki sérstaklega óskað upplýsinga um þetta atriði frá stjórn LÍN við afgreiðslu málsins.

2. Í úrskurði málskotsnefndarinnar var ekki sérstaklega vikið að undanþágureglum þeim sem þú vísar til í bréfi þínu, enda leit nefndin svo á að erindi kæranda varðaði þá spurningu hvort miða mætti við einhverjar aðrar tekjur en lánþegans sjálfs þegar tekjutengd afborgun er reiknuð út. Svar nefndarinnar við því álitaefni kemur fram í úrskurðinum.“

Settur umboðsmaður Alþingis ritaði málskotsnefndinni á ný bréf, dags. 21. maí 2010. Í bréfinu segir m.a. eftirfarandi:

„Í tilefni af erindi [A] ritaði ég málskotsnefnd LÍN bréf, dags. 25. mars sl., þar sem ég óskaði m.a. upplýsinga um hvort viðbótargreiðsla [B] árið 2009 hefði miðast við áætlun skattyfirvalda á tekjum hennar og að mér yrðu þá afhent gögn þar að lútandi. Í svarbréfi málskotsnefndarinnar, dags. 6. maí sl., segir að gögn málsins beri ekki með sér á hvaða grundvelli tekjur [A] hafi verið reiknaðar og að málskotsnefndin hafi ekki sérstaklega óskað upplýsinga um þetta atriði frá stjórn LÍN við afgreiðslu málsins.

Ástæða þess að ég spurði um þetta atriði er sú að þrátt fyrir að erindi [A] snúi öðrum þræði að þeirri kröfu hans að viðbótargreiðslur af námslánum [B] verði miðaðar við tekjur hans en ekki tekjur [B] verður einnig ráðið af erindinu að hann sé að leita efnislegrar afstöðu LÍN og málskotsnefndarinnar til þess hvort unnt sé að ákvarða fjárhæð afborgana af námsláninu lægra. Í 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, er kveðið á um að sé lánþega áætlaður skattstofn skuli miða við hann. Sé lánþegi á endurgreiðslutímanum ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum og eignum skal honum gefinn kostur á að senda sjóðnum staðfestar upplýsingar um tekjur sínar og skal árleg viðbótargreiðsla ákveðin í samræmi við það. Geri hann það ekki eða ef upplýsingar hans verður að telja ósennilegar og ekki er unnt að sannreyna tekjustofn samkvæmt því skal stjórn sjóðsins áætla honum tekjustofn til útreiknings árlegrar viðbótargreiðslu. Umboðsmaður Alþingis hefur lagt til grundvallar að við beitingu áætlunarheimildar 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 sé LÍN skylt að leggja sjálfstætt mat á hagi og aðstæður lánþega með það fyrir augum að áætla tekjur hans sem næst raunverulegum tekjum. Þá ber að sjá til þess að mál sé nægilega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til þegar tekin er íþyngjandi ákvörðun, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Sjá nánar álit umboðsmanns Alþingis frá 22. apríl 2008 í máli nr. 5321/2008.

Í málinu liggur fyrir greiðsluseðill frá LÍN þar sem fram kemur að tekjustofn [B] árið 2008 hafi verið áætlaður sléttar 8.000.000 kr. Af framangreindum svörum málskotsnefndar LÍN til mín verður ekki annað ráðið en að málskotsnefndin hafi ekki, þegar hún kvað upp úrskurð sinn í málinu, haft vitneskju um hvort sú fjárhæð hafi byggst á áætlun skattyfirvalda, sbr. 1. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992, eða á ætlun lánasjóðsins sjálfs, sbr. 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. Í ljósi þess óska ég, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir afstöðu málskotsnefndar LÍN til þess hvort og þá hvernig nefndin hafi lagt fullnægjandi grundvöll að niðurstöðu sinni í málinu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum með tilliti til þess hvort kannað hafi verið hvort stjórn LÍN hafi lagt sjálfstætt mat á hagi og aðstæður [B] með það fyrir augum að áætla tekjur hennar sem næst raunverulegum tekjum og hvort stjórn LÍN hafi gætt meðalhófs við tekjuáætlunina.“

Með bréfi, dags. 9. júní 2010, óskaði málskotsnefnd LÍN eftir fresti til svara þar sem nýir nefndarmenn höfðu þá tekið við störfum í nefndinni. Frekari gögn bárust frá málskotsnefndinni með bréfi, dags. 16. júní 2010, og svör við ofantilvitnaðri fyrirspurn bárust með bréfi, dags. 1. júlí sama ár. Í því bréfi segir m.a. eftirfarandi:

„Málskotsnefndin bendir á að samkvæmt upplýsingum kvartanda sjálfs í kvörtun hans til nefndarinnar, sem sendist meðfylgjandi miðaði stjórn LÍN við álagningu skattyfirvalda vegna tekna [B]. Eins og áréttað er í athugasemdum nefndarinnar frá 6. maí sl. einskorðaðist úrskurður nefndarinnar við þá kröfu [A] að heimilað yrði að miða tekjutengda afborgun við hans tekjur í stað tekna lántaka enda hafði hin kærða ákvörðun eingöngu varðað það álitamál. Kom því eigi til að nefndin fjallaði um beiðni um undanþágu. Nefndin hefur ekki fleiri athugasemdir fram að færa vegna þessa máls.“

Með bréfi, dags. 7. júlí 2010, var umboðsmanni A sent afrit af svarbréfi málskotsnefndarinnar frá 1. júlí s.á. og veittur kostur á að senda þær athugsemdir sem hann teldi ástæðu til að gera af því tilefni. Athugasemdir hans bárust 11. ágúst 2010.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Fyrir liggur að kvörtun A beinist einkum að synjun málskotsnefndar LÍN við beiðni hans um að fjárhæð tekjutengdrar viðbótargreiðslu af námsláni B verði miðuð við tekjur hans í stað hennar. Að baki þeirri beiðni lá jafnframt að A var með erindum sínum til LÍN og málskotsnefndarinnar að leita eftir efnislegri afstöðu þessara stjórnvalda til þess hvort unnt væri að ákvarða lægri fjárhæð afborgana af námsláninu og þá í ljósi félagslegra aðstæðna hans og veikinda.

Í máli þessu reynir á stöðu A sem ábyrgðarmanns á skuldabréfi sem lántakandi hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna hefur gefið út til sjóðsins. Almennt ræðst efni kröfu af þeim löggerningi sem liggur henni til grundvallar, s.s. samningi eða skuldabréfi, og eftir atvikum þeim lögum sem gilda hverju sinni. Þá tekur ábyrgð manns, sem skuldbindur sig til að tryggja efndir kröfu, almennt mið af loforði hans um að ábyrgjast kröfuna og efni og inntaki kröfunnar en ekki atvikum og aðstæðum sem varða ábyrgðarmanninn sjálfan nema kveðið sé sérstaklega á um slíkt í lögum eða samningi eða slíkt leiði af þeim almennu reglum sem mótast hafa í réttarframkvæmd um túlkun kröfuábyrgðar.

Í 1. málsl. 3. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, kemur fram að árleg viðbótargreiðsla miðist við „ákveðinn hundraðshluta af tekjustofni ársins á undan endurgreiðsluári, sbr. 10. gr.“ laganna. Í 1. mgr. 10. gr. laganna kemur m.a. fram að með tekjustofni sé átt við útsvarsstofn „lánþega“ að viðbættum tekjum samkvæmt C-lið 7. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, og að ef „lánþegi“ fellur undir skilyrði 62. gr. laga nr. 90/2003 skuli við ákvörðun tekjugrundvallar tekna miða við 50 hundraðshluta samanlagðra tekna „lánþega“ og sambúðaraðila. Í 3. mgr. 10. gr. kemur m.a. fram að sé „lánþega“ áætlaður skattstofn skuli miða við hann og að sé „lánþegi“ á endurgreiðslutímanum ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum og eignum skuli honum gefinn kostur á að senda sjóðnum staðfestar upplýsingar um tekjur sínar og árleg viðbótargreiðsla skuli ákveðin í samræmi við það. Geri „hann“ það ekki eða telja verður upplýsingar „hans“ ósennilegar og ekki unnt að sannreyna tekjustofn samkvæmt því skuli stjórn sjóðsins áætla „honum“ tekjustofn til útreiknings árlegrar viðbótargreiðslu.

Ábyrgðaryfirlýsing A á skuldabréfi undirrituðu af B 5. janúar 1989 hljóðar svo:

„Til tryggingar skilvísri greiðslu á láni þessu, höfuðstól að viðbættum verðtryggingum svo og þeim kostnaði er vanskil lántakanda kunna að valda, hefur ofanritaður ábyrgðarmaður lýst yfir því, að hann ábyrgist in solidum lán þetta sem sjálfskuldarábyrgðarmaður.

Látist ábyrgðarmaður áður en lán þetta er að fullu greitt getur stjórn sjóðsins krafist þess að lántakandi fái nýjan ábyrgðarmann í hans stað.

Að öðru leyti gilda um þetta skuldabréf ákvæði 2. kafla laga um námslán og námsstyrki nr. 72/1982.“

Af yfirlýsingunni verður þannig ekki séð að skilmálar kröfuábyrgðarinnar hafi verið óskýrir, óvenjulegir eða sérstaklega íþyngjandi.

Í ljósi alls framangreinds tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þá afstöðu málskotsnefndar LÍN að borið hafi að hafna beiðni um að miða útreikning viðbótargreiðslu af námsláni B, með gjalddaga 1. september 2009, við tekjur A sem slíkar. Í ljósi þeirra skýringa sem fram hafa komið af hálfu málskotsnefndarinnar vegna meðferðar hennar á þessu máli hef ég hins vegar ákveðið að taka til athugunar hvort málskotsnefnd LÍN hafi lagt fullnægjandi grundvöll, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að þeirri niðurstöðu sinni í málinu að staðfesta úrskurð stjórnar LÍN frá 17. september 2009 með þeim réttaráhrifum fyrir A að greiðslubyrði hans vegna ábyrgðar á námsláni B hélst óbreytt miðað við útgefinn greiðsluseðil LÍN með gjalddaga 1. september 2009 að fjárhæð kr. 277.345. Athugun mín á málinu hefur einnig orðið mér tilefni til þess að beina sjónum mínum að því hvernig LÍN setti fram kröfu sína um greiðslu A á afborgun af námsláni B, grundvelli kröfunnar og undanfara þess að kröfunni var beint að A sem ábyrgðarmanni. Í því sambandi mun ég fjalla um hvort málskotsnefnd LÍN hafi borið að taka það atriði til sérstakrar athugunar í tilefni af kæru A. Um þessi atriði mun ég fjalla í kafla IV.3 hér að aftan. Að lokum hefur athugun mín á kvörtun A orðið mér tilefni til að huga að atriðum sem lúta að heimildum sjóðsins til að verða við óskum ábyrgðarmanns um undanþágu frá árlegri afborgun námsláns og því hvort LÍN hafi gegnt leiðbeiningarskyldu sinni þar að lútandi gagnvart A í tilefni af erindum hans til sjóðsins. Um það verður fjallað í kafla IV.4. Áður en lengra er haldið tel ég þó rétt að fara nokkrum orðum um lagagrundvöll máls þessa og eftirlitshlutverk málskotsnefndar LÍN.

2. Lagagrundvöllur málsins og eftirlitshlutverk málskotsnefndar LÍN.

Um Lánasjóð íslenskra námsmanna gilda lög nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Ákvæði um námslán er að finna í II. kafla laga nr. 21/1992. Í 5. mgr. 6. gr. laganna var áður að finna áskilnað um að lántaki yrði að leggja fram yfirlýsingu a.m.k. eins manns um að hann tæki að sér sjálfskuldarábyrgð á endurgreiðslu námsláns ásamt vöxtum og verðtryggingu þess allt að tiltekinni hámarksfjárhæð. Í 6. mgr. 6. gr. kom síðan fram að stjórn sjóðsins væri heimilt að veita námslán allt að þeirri fjárhæð sem ábyrgð hefði verið veitt fyrir en sækti námsmaður um hærra lán en ábyrgð væri fyrir þyrfti hann að leggja fram nýtt skuldabréf. Þessum ákvæðum var breytt með lögum nr. 78/2009 sem tóku gildi 27. júlí 2009. Eftir gildistöku þeirra laga er meginreglan sú að námsmaður ber einn ábyrgð á endurgreiðslu námsláns, að uppfylltum skilyrðum stjórnar LÍN. Í ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 78/2009 kemur þó fram að ákvæði laganna gildi ekki um lánsloforð sem veitt hafi verið fyrir gildistöku laganna. Um frágang skuldabréfa vegna þeirra fari eftir þágildandi ákvæðum laga nr. 21/1992, reglugerð nr. 602/1997, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, og úthlutunarreglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna. Í 2. mgr. bráðabirgðaákvæðisins kemur fram að stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna skuli við innheimtu á hendur ábyrgðarmönnum námslána vera bundin af þeim reglum sem fram komi í III. kafla laga um ábyrgðarmenn, nr. 32/2009, eftir því sem við á.

Ákvæði um endurgreiðslu námslána eru í 8.-10. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laganna ákvarðast árleg endurgreiðsla í tvennu lagi. Annars vegar er föst greiðsla sem innheimt er á fyrri hluta ársins óháð tekjum og hins vegar viðbótargreiðsla sem innheimt er á síðari hluta ársins og er háð tekjum fyrra árs. Samkvæmt 1. málsl. 3. mgr. 8. gr. miðast viðbótargreiðslan við ákveðinn hundraðshluta af tekjustofni ársins á undan endurgreiðsluári. Greiðsluseðill að fjárhæð kr. 277.345, gefinn út til B með gjalddagann 1. september 2009, er vegna árlegrar tekjutengdrar viðbótargreiðslu af námsláni hennar og á honum kemur fram að miðað sé við að tekjustofn hennar hafi verið 8.000.000 kr. á árinu 2008.

Þegar tekjur eru skattskyldar á Íslandi miðast tekjustofn við útsvarsstofn lánþega að viðbættum tekjum samkvæmt C-lið 7. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992. Í 3. mgr. 10. gr. kemur fram að sé lánþega áætlaður skattstofn skuli miða við hann. Sé lánþegi hins vegar ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum og eignum á endurgreiðslutímanum skal honum gefinn kostur á að senda LÍN staðfestar upplýsingar um tekjur sínar og skal árleg viðbótargreiðsla ákveðin í samræmi við það. Geri hann það ekki eða telja verður upplýsingar hans ósennilegar og ekki unnt að sannreyna tekjustofn samkvæmt því skal stjórn sjóðsins áætla honum tekjustofn til útreiknings árlegrar viðbótargreiðslu, sbr. 3. málsl. ákvæðisins.

Ég hef áður lagt til grundvallar að áætlunarheimild LÍN í 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 eigi aðeins við þegar lánþegi er ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum og eignum og honum hefur verið gefinn kostur á að senda sjóðnum staðfestar upplýsingar um tekjur sínar. LÍN verði því að kanna hvort skattyfirvöld hafi við ákvarðanir sínar um tekjuskatt og útsvar lánþega komist að þeirri niðurstöðu að lánþegi beri ótakmarkaða skattskyldu hér á landi samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2003. Falli lánþegi undir ákvæði 1. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2003 leiði það óhjákvæmilega til þess að áætlunarheimild 3. mgr. 10. gr. laga nr. laga nr. 21/1992 taki ekki til hans. Sjá nánar álit mitt frá 22. apríl 2008 í máli nr. 4997/2007.

Ég hef einnig lagt til grundvallar að í þeim tilvikum þegar áætlunarheimild LÍN í 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 á við um mál lánþega sé sjóðnum skylt við beitingu heimildarinnar að leggja sjálfstætt mat á hagi og aðstæður lánþegans með það fyrir sjónum að áætla tekjur hans sem næst raunverulegum tekjum. Þá beri jafnframt að sjá til þess að mál sé nægilega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til þegar tekin er íþyngjandi ákvörðun, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Sjá nánar álit mitt frá 22. apríl 2008 í máli nr. 5321/2008. Í þessu sambandi minni ég enn fremur á að í því áliti komst ég að þeirri niðurstöðu að ákvæði í 2. mgr. gr. 7.3 í þágildandi úthlutunarreglum LÍN, þar sem m.a. var kveðið á um að lánþega skyldu aldrei áætlaðar lægri tekjur en 8.000.000 kr. þegar þeir veittu ekki umbeðnar upplýsingar um tekjur sínar, væri ekki í samræmi við lög, nánar tiltekið þá skyldu lánasjóðsins sem leidd yrði af 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga um að leggja einstaklingsbundið mat á mögulegar tekjur lánþega.

Af öllu framangreindu er ljóst að það hvort lánþegi ber ótakmarkaða skattskyldu hér á landi samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2003 hefur áhrif á það í hvaða farveg LÍN ber að leggja mál hans þegar reikna þarf út tekjutengda viðbótargreiðslu af námsláni hans. Ég tel ljóst að lánþegar og aðrir sem eiga hagsmuna að gæta, s.s. þeir sem ábyrgst hafa efndir á greiðslu afborgana af námslánum, geta haft umtalsverða hagsmuni af því að LÍN gæti réttra málsmeðferðarreglna að þessu leyti og geri þar af leiðandi eðlilegar og nauðsynlegar ráðstafanir til að láta reyna á hversu vel megi upplýsa viðkomandi mál áður en ákvörðun er tekin.

Auk framangreinds tel ég að af sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti leiði að LÍN beri að gæta þess að við innheimtu krafna á hendur lánþegum og eftir atvikum ábyrgðarmönnum sé farið að meginreglum íslensks kröfuréttar. Þannig verður greiðsluskylda sjálfskuldarábyrgðarmanns fyrst virk þegar aðalskuldari hefur vanefnt skuldbindingu sína. Þrátt fyrir að kröfuhafi þurfi ekki að hafa leitað fullnustu kröfunnar hjá aðalskuldara áður en greiðslukröfu er beint að ábyrgðarmanni getur skylda aðalskuldara til að efna kröfu í ákveðnum tilvikum verið háð því að kröfuhafi beini til hans áskorun um efndir. Í slíkum tilvikum verður greiðsluskylda ekki virk fyrr en kröfuhafi hefur réttilega krafið aðalskuldara um greiðslu. Af því leiðir jafnframt að ekki verður gengið að sjálfskuldarábyrgðarmanni fyrr en greiðsluskyldan er orðin virk og krafan hefur verið vanefnd. Sjá nánar umfjöllun Benedikts Bogasonar um skuldbindingu sjálfskuldarábyrgðarmanns í greininni „Skuldbinding ábyrgðarmanns samkvæmt kröfuábyrgð“, Tímarit lögfræðinga 2000, 1. hefti, bls. 10-15.

Ég minni á að LÍN er opinber stjórnsýslustofnun og ber í starfi sínu, þ. á m. við ákvarðanir um grundvöll og fjárhæð tekjutengdra afborgana námslána, að fylgja þeim sérstöku lagareglum sem gilda um stjórnsýslu ríkisins, bæði settum og óskráðum grundvallarreglum, og vönduðum stjórnsýsluháttum.

Í erindi A, sem tekið var til afgreiðslu á fundi stjórnar LÍN 17. september 2009, kemur m.a. fram að hann eigi, tekna sinna og aðstæðna vegna, í erfiðleikum með að greiða af námslánum B. Það er því ljóst að þrátt fyrir að erindi A hafi einkum snúið að þeirri kröfu hans að viðbótargreiðslur af námslánum B yrðu miðaðar við tekjur hans en ekki tekjur hennar verður einnig ráðið af erindinu að hann leiti efnislegrar afstöðu stjórnar LÍN og síðar málskotsnefndar LÍN til þess hvort unnt sé að ákvarða lægri fjárhæð afborgana af námsláninu. Í kæru A til málskotsnefndarinnar er einnig bent á að LÍN hafi hvorki sent B greiðsluseðla vegna þeirra afborgana sem hann er krafinn um í málinu né heldur beðið hana um upplýsingar um tekjur sínar.

Í ljósi þessa tel ég rétt að staðnæmast við hlutverk málskotsnefndarinnar og ég mun hér síðar víkja sérstaklega að leiðbeiningarskyldu sem kann að hvíla á stjórn LÍN í tilefni af erindum eins og því sem A sendi stjórninni.

Málskotsnefnd LÍN starfar á grundvelli 5. gr. a í lögum nr. 21/1992. Hlutverki málskotsnefndarinnar er lýst með svofelldum hætti í 2. mgr. ákvæðisins:

„Nefndin sker úr um hvort úrskurðir stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna séu í samræmi við ákvæði laga og reglugerða. Nefndin getur staðfest, breytt eða fellt úr gildi ákvarðanir stjórnar sjóðsins. Úrskurður nefndarinnar skal vera rökstuddur og verður honum ekki skotið til annarra stjórnvalda. Afl atkvæða ræður niðurstöðu nefndarinnar. Ráðherra setur nefndinni starfsreglur.“

Samkvæmt framangreindu ákvæði er málskotsnefnd LÍN þannig ekki bundin við kröfugerð málsaðila í máli sem nefndin fær til úrlausnar heldur ber henni að skera úr um hvort úrskurðir stjórnar LÍN séu „í samræmi við ákvæði laga og reglugerða“, þ. á m. ákvæði laga nr. 21/1992, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins. Ef svo er ekki getur málskotsnefndinni eftir atvikum borið að breyta ákvörðun stjórnar LÍN eða fella hana úr gildi og gera stjórninni að fjalla um fyrirliggjandi erindi að nýju og þá í samræmi við gildandi lög og reglur og þann skilning á þeim sem kemur fram í forsendum úrskurðar málskotsnefndar LÍN. Ég tel í þessu sambandi rétt að minna á að ákvæði um málskotsnefndina voru færð í lög um Lánasjóð íslenskra námsmanna að tillögu meiri hluta menntamálanefndar Alþingis með lögum nr. 67/1997 og þá til breytinga á þeirri tillögu fyrirliggjandi lagafrumvarps um að úrskurðir stjórnar LÍN um vafamál er vörðuðu einstaka lánþega væru endanlegir og yrðu ekki kærðir til æðra stjórnvalds. Málskotsnefndinni er því ætlað að sinna því eftirlits- og réttaröryggishlutverki vegna mála sem kærð eru til hennar sem að jafnaði er í höndum æðra stjórnvalds. Þegar málskotsnefndinni berst kæra vegna tiltekinnar ákvörðunar eða úrskurðar stjórnar LÍN leiðir af hlutverki nefndarinnar að hún þarf að gæta að því hvort LÍN hafi, almennt og í ljósi fyrirliggjandi upplýsinga, lagt réttan grundvöll að því máli sem skotið hefur verið til nefndarinnar og þá í samræmi við þær reglur sem gilda um starfsemi LÍN. Hafi gögn málsins ekki að geyma fullnægjandi upplýsingar til að sannreyna þetta getur komið til þess að nefndin þurfi sjálfstætt að óska eftir upplýsingum og gögnum um það frá LÍN. Ég legg áherslu á að í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ber nefndinni að eigin frumkvæði að sjá til þess að málið sé nægjanlega upplýst áður en hún kveður upp úrskurð sinn og aðstaðan er hér önnur en fyrir dómstólum þar sem byggt er á málsforræði og sönnunarfærslu af hálfu aðila.

3. Lagði málskotsnefnd LÍN fullnægjandi grundvöll að niðurstöðu sinni í máli A?

Þær athugasemdir sem A setti fram í erindum sínum til stjórnar LÍN og málskotsnefndarinnar beindust að réttmæti þess að honum væri sem ábyrgðarmanni gert að greiða afborgun af námslánum B miðað við áætlaðar tekjur hennar. Með bréfi, dags. 18. desember 2009, gaf málskotsnefndin stjórn LÍN kost á að tjá sig um kæru A og óskaði jafnframt eftir hinum kærða úrskurði „og öllum skjölum sem fyrir lágu þegar stjórn LÍN kvað upp úrskurð sinn“. Stjórn LÍN sendi nefndinni athugasemdir sínar með bréfi, dags. 28. desember 2009, en með því bréfi fylgdu ekki önnur gögn en afrit af úrskurði stjórnarinnar í máli A. Ekki er að sjá að nefndin hafi gengið eftir því að stjórn LÍN léti henni í té frekari gögn vegna málsins. Í bréfi formanns nefndarinnar til umboðsmanns Alþingis, dags. 6. maí 2010, kom auk þess fram að gögn málsins bæru ekki með sér á hvaða grundvelli tekjur B hefðu verið reiknaðar og að nefndin hefði ekki sérstaklega óskað upplýsinga um þetta atriði frá stjórn LÍN við afgreiðslu málsins. Í úrskurði málskotsnefndarinnar segir m.a.: „Lántaki [B] hefur ekki skilað skattframtali á Íslandi og voru henni því áætlaðar tekjur af skattyfirvöldum vegna tekjuársins 2008 og var útreikningur viðbótargreiðslu lántaka árið 2009 miðuð við þá tekjuáætlun.“ Af hálfu umboðsmanns var óskað eftir skýringum nefndarinnar á hverju framangreind fullyrðing um að byggt hefði verið á áætlun skattyfirvalda hefði verið reist og í svari málskostnefndarinnar, dags. 1. júlí 2010, benti nefndin á að samkvæmt upplýsingum A í kæru hans til nefndarinnar hefði komið fram að stjórn LÍN hefði miðað við álagningu skattyfirvalda vegna tekna B. Ég vek athygli á því að í úrskurði stjórnar LÍN í máli A kom ekkert fram um hvernig hin áætlaða tala um tekjur B hefði verið ákveðin og í skýringum stjórnarinnar til málskotsnefndarinnar í bréfi, dags. 28. desember 2009, sagði það eitt að þar sem B væri með lögheimili erlendis og engar tekjuupplýsingar hefðu borist frá henni hefðu tekjur verið áætlaðar á hana, sbr. gr. 7.3. í úthlutunarreglum LÍN. Í þessu ákvæði er fjallað um bæði tekjuáætlun af hálfu skattyfirvalda og af hálfu LÍN.

Það hversu óljóst var af þeim gögnum og skýringum sem ég fékk frá málskotsnefndinni um hvernig áætlaðar tekjur B hefðu verið ákveðnar varð mér tilefni til þess að afla frekari gagna þar um frá LÍN. Þá óskaði ég jafnframt eftir og fékk afhent afrit af þeim skuldabréfum sem krafa sjóðsins á hendur B og ábyrgð Abyggðust á. Við athugun mína á þessum gögnum kom annars vegar í ljós að áætlaðar tekjur B, kr. 8.000.000, voru ekki samkvæmt áætlun skattyfirvalda, eins og hafði komið fram í úrskurði málskotsnefndarinnar, heldur var fjárhæðin áætluð af LÍN í samræmi við lokamálslið 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992. Hins vegar leiddi athugun mín á skuldabréfunum í ljós að A hafði aðeins ritað sem ábyrgðarmaður á eitt skuldabréfið af alls sjö sem B gaf út til LÍN. Þrátt fyrir það var sú afborgun sem A var krafinn um og var til umfjöllunar í úrskurði málskotsnefndarinnar miðuð við heildarskuld B við LÍN. Við nánari eftirgrennslan kom í ljós að LÍN taldi hins vegar að A væri aðeins í ábyrgð á 22,97% af heildarskuld B við sjóðinn.

Í kæru sinni til málskotsnefndarinnar benti A enn fremur á að áður en kröfu um greiðslu á afborgunum af lánunum var beint til hans hefði LÍN hvorki sent B greiðsluseðla né óskað eftir upplýsingum um tekjur hennar frá henni sjálfri. Ég lít svo á að A hafi sett þessar upplýsingar fram til stuðnings því að LÍN hefði ekki lagt fullnægjandi grundvöll að innheimtu ábyrgðarinnar hjá honum. Þetta atriði hefði því átt að gefa nefndinni tilefni til þess að kanna það nánar og taka afstöðu til þess í úrskurði sínum hvort LÍN hefði að þessu leyti fullnægt skyldum sínum um að leggja nægan grundvöll að þeirri kröfu sem sjóðurinn hafði krafið A um og kæra hans laut að.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í athugasemdum greinargerðar við 10. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að áður en hægt sé að taka stjórnvaldsákvörðun í máli verði að undirbúa það og rannsaka með það að markmiði að afla nauðsynlegra upplýsinga um málsatvik. Í rannsóknarreglunni felist m.a. sú skylda stjórnvalds að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Einnig kemur fram að það fari eftir eðli stjórnsýslumáls, svo og réttarheimild þeirri sem verður grundvöllur ákvörðunar, hvaða upplýsinga stjórnvald þurfi sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi. Mál teljist nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hafi verið aflað sem séu nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um nánari afmörkun verði m.a. að líta til þess hversu mikilvægt málið sé og hversu nauðsynlegt það sé að taka skjóta ákvörðun í málinu. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun sé, þeim mun strangari kröfur verði almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörðun, séu sannar og réttar. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3293-3294.)

Ég tel að ef málskotsnefndin hefði fylgt því eftir að fá frá LÍN öll gögn um kröfuna sem sjóðurinn beindi til A hefði henni með sama hætti og kom fram við ofangreinda upplýsinga- og gagnaöflun mína mátt vera ljóst að þörf var á, í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, að taka til nánari athugunar og úrlausnar hvort lagður hefði verið fullnægjandi grundvöllur að kröfugerð LÍN á hendur A í samræmi við þær reglur sem sjóðnum bar að fylgja. Við þetta bættust síðan athugasemdir í kæru A til málskotsnefndarinnar um skort á tilkynningum til B um greiðslur afborgana af námslánunum og því að reynt hefði verið að fá upplýsingar um tekjur hennar frá henni sjálfri. Frekari rannsókn málsins hefði líka verið liður í því að ganga úr skugga um hvort LÍN hefði við meðferð málsins fullnægt þeim kröfum sem leiða af meðalhófsreglum stjórnsýsluréttarins, bæði hinni óskráðu grundvallarreglu og 12. gr. stjórnsýslulaga, að því marki sem stjórnvaldsákvarðanir lágu til grundvallar innheimtunni.

Ég tel jafnframt rétt að vekja athygli á því að samkvæmt upplýsingum úr þjóðskrá flutti B lögheimili sitt til Danmerkur 13. júní 2007. Hins vegar liggja ekki fyrir í málsgögnum skriflegar upplýsingar um hvort fyrir hafi legið ákvarðanir íslenskra skattyfirvalda um hvort hún hefði eftir það borið ótakmarkaða skattskyldu hér á landi samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2003, sætt áætlun skattstofna eða ekki verið skattskyld hér á landi. Upplýsingar um þetta atriði voru þó nauðsynlegar til að taka afstöðu til þess á grundvelli hvaða reglu 10. gr. laga nr. 21/1992 ætti að miða árstekjur B við þegar hin tekjutengda afborgun vegna ársins 2008 var reiknuð út og þar með hugsanleg ábyrgðarkrafa á hendur A. Ég vek athygli á því að ekki verður annað ráðið af fyrirliggjandi gögnum en að umrædd fjárhæð, 8.000.000 kr., hafi verið áætluð af stjórn LÍN í samræmi við lokamálslið 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992. Í þessu sambandi minni ég á það sem rakið var hér að framan í kafla IV.2 um álit mitt frá 22. apríl 2008 í máli nr. 5321/2008 þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að ákvæði þágildandi úthlutunarreglna um að lánþega skyldu aldrei áætlaðar lægri tekjur en 8.000.000 kr. þegar þeir veittu ekki upplýsingar um tekjur sínar væri ekki í samræmi við lög þar sem ekki væri gætt að þeirri reglu stjórnsýsluréttarins að leggja einstaklingsbundið mat á mögulegar tekjur lánþega. Þetta ákvæði var síðar fellt úr úthlutunarreglunum og í samræmi við þau sjónarmið sem komu fram í álitinu ber LÍN að meta í tilviki hvers lánþega við hvaða tekjur sé eðlilegt að miða áætlun á tekjustofni. Þegar gerðar eru athugasemdir fyrir málskotsnefndinni um réttmæti kröfu um tekjutengda afborgun námslána sem byggð er á slíkri áætlun LÍN kemur í hlut nefndarinnar að leggja mat á hvort gætt hafi verið réttra reglna að þessu leyti og hvort sú fjárhæð sem miðað er við sé eðlileg með tilliti til atvika og aðstæðna hlutaðeigandi lánþega, m.a. með tilliti til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Þar getur t.d. skipt máli að líta til þeirrar framkvæmdar sem skattyfirvöld viðhafa almennt við áætlanir á skattstofnum einstaklinga sem eru í sambærilegri eða áþekkri stöðu og viðkomandi lánþegi. Vegna þeirrar fjárhæðar sem hér var stuðst við má benda á að samkvæmt upplýsingum á vefsíðu Hagstofu Íslands var meðaltal heildarlauna fullvinnandi launamanna á almennum vinnumarkaði árið 2008 454 þúsund kr. á mánuði eða tæplega 5,5 milljónir á ári.

Eins og áður segir flutti B lögheimili sitt til Danmerkur 13. júní 2007. Þrátt fyrir að A hafi í kæru sinni til málskotsnefndarinnar gert athugasemdir við að LÍN hefði ekki sent B greiðsluseðla eða krafið hana sjálfa um upplýsingar um tekjur sínar áður en hann var krafinn um greiðslu á ábyrgðarkröfunni verður ekki ráðið af úrskurði nefndarinnar að hún hafi fjallað um hugsanlega þýðingu þessa atriðis eða óskað sérstaklega eftir gögnum frá LÍN um það. Hér skipti hins vegar máli að taka afstöðu til þess hvort LÍN hefði uppfyllt þær kröfur sem leiða af almennum reglum kröfuréttarins um undanfara þess að ábyrgðarmaður verði krafinn um greiðslu á kröfu og hvaða þýðingu meðalhófsreglur stjórnsýsluréttarins gátu haft í þessu sambandi. Þannig liggja ekki fyrir í málinu upplýsingar um hvort LÍN hafi gert reka að því að finna heimilisfang B í Danmörku til þess að beina áskorun um greiðslu afborgana af láninu til hennar sjálfrar eða afla upplýsinga frá henni um stöðu hennar og hagi. Í þessu sambandi tek ég fram að ég fæ ekki annað séð en að afla megi upplýsinga um nöfn og heimilisföng íbúa í B úr opinberum gagnagrunni, Den Centrale Personregister, og þá kann að vera kostur á að leita atbeina Þjóðskrár Íslands um öflun upplýsinga frá systurstofnunum hennar erlendis.

Málskotsnefnd LÍN takmarkaði úrlausn sína á kærumáli A við það atriði hvort heimilt væri samkvæmt úthlutunarreglum LÍN að miða við tekjur ábyrgðarmanns í stað tekna lánþega og þar með aðalskuldara. Í kafla IV.1 hér að framan hef ég lýst því áliti mínu að ekki sé tilefni til athugasemda af minni hálfu við þá niðurstöðu sem málskotsnefndin komst að um það atriði. Nánari athugun mín á þessu máli hefur hins vegar, eins og lýst er hér að framan, leitt í ljós að ef nefndin hefði gengið eftir því að fá öll gögn málsins frá LÍN verði að ætla að við athugun nefndarinnar á þeim hefði hún fengið nægjanlegt tilefni til þess að huga betur að því og rannsaka í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hvort LÍN hefði lagt réttan grundvöll að þeirri kröfu um greiðslu úr hendi A sem ábyrgðarmanns sem nefndin hafði til umfjöllunar vegna kæru hans. Til viðbótar kemur síðan að málskotsnefndin aflaði ekki gagna um eða tók sérstaka afstöðu til þeirra athugasemda sem A gerði í kæru sinni við að áður en kröfunni var beint að honum hefði LÍN hvorki sent greiðsluseðla beint til B né skorað á hana að leggja fram upplýsingar um tekjur sínar. Í ljósi þess sem ég hef rakið hér að framan um þá annmarka sem ég tel að hafi verið á rannsókn málsins af hálfu málskotsnefndarinnar og úrlausn hennar um kæru A tel ég óhjákvæmilegt að beina þeim tilmælum til málskotsnefndarinnar að hún taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram ósk um það frá honum, og hagi þá meðferð þess í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu. Ég hef jafnframt, í ljósi þess sem ég hef gert grein fyrir hér að framan og varðar grundvöll þeirra krafna sem LÍN hefur krafið A um vegna afborgana af námslánum B eftir að hún flutti lögheimili sitt til Danmerkur á árinu 2007, ákveðið að senda stjórn LÍN þetta álit til upplýsingar og þá með það í huga að LÍN taki afstöðu til þess hvort rétt sé, óháð því hvort málskotsnefndin tekur kæru A vegna einnar tiltekinnar afborgunar til meðferðar að nýju, að endurskoða innheimtu annarra krafna sem sjóðurinn hefur beint að A vegna námslána B. Það er jafnframt ósk mín að stjórn LÍN veiti mér upplýsingar um hvort og þá hvernig hún hyggst bregðast við í tilefni af þessu áliti mínu.

4. Leiðbeiningarskyldan og eftirlit með henni.

Ég hef hér að framan, í kafla IV.2, fjallað almennt um eftirlits- og réttaröryggishlutverk málskotsnefndar LÍN. Það leiðir af þessu hlutverki nefndarinnar sem æðra stjórnvalds, að því er varðar ákvarðanir og úrlausn mála af hálfu stjórnar LÍN, að úrskurðir nefndarinnar eru í senn bindandi fyrir stjórn LÍN og leiðbeinandi um störf sjóðsins til framtíðar nema stjórn LÍN fái úrskurði nefndarinnar hnekkt samkvæmt þeirri reglu sem fram kemur í 3. mgr. 5. gr. a í lögum nr. 21/1992, sbr. breytingu með lögum nr. 140/2004. Til að sinna þessu eftirlits- og leiðbeiningarhlutverki með viðhlítandi hætti er mikilvægt að málskotsnefndin gefi því gaum við athugun sína á einstökum málum sem berast til hennar í formi kæru hvort sjóðurinn hefur við meðferð viðkomandi máls fylgt bæði þeim sérstöku reglum sem koma fram í lögum og reglum um starfsemi sjóðsins og almennum stjórnsýslureglum.

Við athugun mína á þessu máli veitti ég því athygli að í erindi sínu til stjórnar LÍN vakti A máls á því að vegna félagslegra aðstæðna sinna og veikinda ætti hann erfitt með að standa LÍN skil á þeim greiðslum sem hann væri krafinn um sem ábyrgðarmaður. Í afgreiðslu stjórnar LÍN á erindi A á fundi 17. september 2009 er aðeins leyst úr málinu á þeim grundvelli að reglur sjóðsins heimili ekki að hin tekjutengda afborgun sé miðuð við tekjur hans heldur skuli miða við tekjur lántaka. Þannig kemur fram í bréfi sjóðsins til A að ef hann óski eftir endurreikningi á tekjutengdri afborgun 2009 þurfi hann að senda sjóðnum staðfest afrit af íslensku framtali skuldara. Í kæru sinni til málskotsnefndarinnar vekur A sérstaklega máls á því auk annars að samkvæmt 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 sé stjórn sjóðsins heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu námsláns. Stjórn LÍN fjallar um þetta atriði í þeim athugasemdum sem hún sendi kærunefndinni með bréfi, dags. 28. desember 2009, og tekur fram að sú heimild sem A vísi til í bréfi sínu nái aðeins til greiðanda en ekki ábyrgðarmanns og segir síðan: „...en hins vegar getur ábyrgðarmaður sótt um slíka undanþágu ef hann getur lagt fram gögn til staðfestingar á að eitthvað af tilgreindum skilyrðum sé uppfyllt. Í þessu tilfelli hefur engin slík umsókn borist.“ Í úrskurði málskotsnefndarinnar segir að af hinum kærða úrskurði verði ekki ráðið að stjórn LÍN hafi fjallað um það hvort kærandi kunni að eiga rétt til undanþágu frá árlegri endurgreiðslu á grundvelli gr. 7.4 í úthlutunarreglunum og 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 og nefndin tekur fram að því séu ekki efni til að taka afstöðu til þeirrar kröfu kæranda í úrskurðinum.

Þegar tilvitnuð ákvæði 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 og grein 7.4 í úthlutunarreglunum eru skoðaðar sést að þar er aðeins talað um að heimild til undanþágu frá endurgreiðslu vegna skuldara. Með tilliti til þess sem kom fram í upphaflegu erindi A til stjórnar LÍN tel ég að á stjórninni hafi hvílt sú skylda samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að leiðbeina A um þann möguleika sem hann kynni að hafa til að sækja um undanþágu er lýst var síðar í athugasemdum stjórnar LÍN til málskotsnefndarinnar, enda verður ekki annað ráðið af bréfum stjórnarinnar en að þar sé átt við undanþágu af öðrum toga en varðar þann endurreikning sem að vísað var til í úrskurði stjórnarinnar í máli A frá 17. september 2009. Þar sem þessa var ekki gætt af hálfu stjórnar LÍN tel ég að málskotsnefndin hefði, við afgreiðslu sína á máli A, átt að fjalla um hvort LÍN hefði að þessu leyti sinnt leiðbeiningarskyldu sinni. Úrlausn um það atriði gat í senn orðið stjórn LÍN tilefni til að koma slíkum leiðbeiningum formlega á framfæri við A og jafnframt haft almenna þýðingu um starfshætti sjóðsins til framtíðar þegar hliðstæð erindi berast. Ég mælist til þess að bæði stjórn LÍN og málskotsnefndin gæti framvegis betur að þessum atriðum í störfum sínum.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að slíkir annmarkar hafi verið á rannsókn þessa máls af hálfu málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna og úrlausn hennar um kæru A að ekki hafi verið lagður fullnægjandi grundvöllur að málinu í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 áður en nefndin kvað upp úrskurð sinn 28. janúar 2010. Það eru því tilmæli mín til úrskurðarnefndarinnar að hún taki mál þetta til meðferðar að nýju komi fram ósk um það frá A og hagi meðferð þess í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef gert grein fyrir í þessu áliti.

Það er einnig niðurstaða mín að stjórn LÍN hafi ekki fylgt leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga um möguleg úrræði A til að sækja um undanþágu frá greiðslu þeirrar afborgunar sem hann var krafinn um vegna félagslegra aðstæðna og veikinda. Því tel ég að á hafi skort að málskotsnefndin fjallaði um þetta atriði í úrskurði sínum. Það eru því jafnframt tilmæli mín til málskotsnefndar LÍN að framvegis verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu að þessu lútandi við meðferð sambærilegra mála hjá nefndinni.

Í ljósi þess að álit þetta varðar almenna starfshætti LÍN varðandi fyrirkomulag innheimtu á kröfum í eigu sjóðsins og sú kæra sem málskotsnefndin hafði til meðferðar frá A varðaði aðeins eina tiltekna afborgun hef ég ákveðið að senda stjórn LÍN afrit af álitinu til upplýsingar. Ég hef jafnframt ákveðið að óska eftir upplýsingum frá stjórn LÍN um það hvort og þá hvernig hún hyggst bregðast við í tilefni af þessu áliti mínu vegna annarra krafna sem hún hefur beint að A sem ábyrgðarmanni.